Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00610/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	05/19/2005

Relator:	António Vasconcelos

Descritores:	DIREITO À INFORMAÇÃO LEGITIMIDADE

Sumário:	1 - Da conjugação dos art.s. 61.º a 64.º do C.P.A. resulta que a Administração é obrigada a informar os particulares e a facultar-lhes o acesso a procedimentos em que sejam interessados, passando-lhes, se o requererem, as competentes certidões dos documentos que constem dos processos. 2 - Para efeitos do art. 61.º n.º 1 do C.P.A directamente interessados no procedimento administrativo são todas as pessoas cuja esfera jurídica resulte alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que seriam beneficiadas ou desfavorecidas pela respectiva decisão final.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

“A...... SA”, com sede na Praça ...., inconformada com a sentença do TAF-Almada, de 7 de Janeiro de 2005, que julgou procedente o pedido de intimação para prestação de informações e passagem de certidões requeridas pela Empresa Setubalense de Tráfego e Transportes, Lda, fixando o prazo de cumprimento em dez dias, dela recorreu, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões (sintetizadas):
“1ª A recorrida não foi nem é directamente interessada no procedimento, caso em que se aplicaria o art 62º/3 do CPA, quando refere que os interessados têm o direito de obter as certidões relativas aos documentos que os interessados têm o direito de obter as certidões relativas aos documentos que constem dos processos a que tenham acesso ou seja, aqueles em que sejam directamente interessados, art 61º/1 do mesmo Código;
2ª Não sendo directamente interessada, também não tem um interesse legítimo no procedimento em causa nem o demonstrou face ao art 64º/2 do CPA, já que este preceito legal faz depender esse interesse da necessária prova com a apresentação com o requerimento dos documentos probatórios desse interesse, o que não fez;
3ª De acordo com a parte final do art 40º/1/f) do CPTA, a recorrida não fez prova de que preenchia os requisitos estabelecidos no ponto 10 do Anúncio do Concurso, demonstrando as razões que justificadamente a tinham levado a não participar no procedimento pré-contratual;
4ª De acordo com o art 55º/1/a) do CPTA, a recorrida para pretender impugnar actos administrativos teria que ser titular de um interesse directo e pessoal, nomeadamente ter sido lesada pelos actos nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
5ª Ora, face a este preceito legal, não tem a recorrida legitimidade para impugnar os actos administrativos pois não é titular de qualquer interesse directo e pessoal, não provando ou sequer alegando ter sido lesada pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
6ª Concluindo-se assim que a recorrida não tem nem provou, face ao art 64º/2 do CPA, qualquer interesse legítimo nos documentos solicitados, não preenchia os requisitos necessários para concorrer naquele procedimento pré-contratual, art 40º/1/f), e não poderá invocar o art 55º/1/a) do CPTA, pois não é titular de qualquer interesse directo e pessoal, nem foi lesada nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos;
7ª Pelo que, pela violação dos arts 40º, 55º e 104º/1 do CPTA, e 64º do CPA, deverá, a aliás, douta sentença “a quo” ser revogada (...)”.

A recorrida contra-alegou, enunciando as seguintes conclusões:
“I - A ora recorrida ETT comprou o processo de concurso de “Concessão do Terminal Multiusos no Porto de Setúbal”;
II - A ora recorrida ETT está constituída como empresa de estiva e como tal está licenciada no Porto de Setúbal desde 10/05/84;
III - A ora recorrida ETT preenchia os requisitos necessários para participar nas fases subsequentes do procedimento pré-contratual (cfr. ponto 10. do Anúncio de Concurso e art 28º do Dec-Lei nº 298/93, de 28 de Agosto);
IV - A ora recorrida ETT invocou as razões que a levaram a não participar no concurso;
V - No pedido de certidão a ora recorrida alegou que a mesma se destinava a permitir aferir da conformidade do contrato de concessão (e respectivos fundamentos que serviram de base a este) com o processo de concurso (peças de concurso) anteriormente obtido;
VI - No requerimento inicial de intimação referiu que em face da eventual não conformidade do contrato de concessão com o processo de concurso pretendia fazer uso dos meios processuais relativos à validade do(s) contrato(s) e/ou adjudicação dos actos administrativos, ao abrigo dos arts 40º, nº 1 alínea f) e 55º, nº 1 do CPTA;
VII - A ora recorrida é directamente interessada na obtenção da informação procedimental, ao abrigo do disposto no artigo 268º, nº 1 da CRP e nos artigos 53º e 61º a 63º do CPA;
VIII - A não obtenção, por parte da ora recorrida ETT, da informação constante dos documentos cuja certidão se requer impossibilita esta de comparar o clausulado do contrato (e respectivos documentos que serviram de base a este) com os termos inicialmente estabelecidos no processo do Concurso e, portanto, de exercer a garantia contenciosa prevista no art 40º, nº 1, alínea f) do CPTA;
IX - A ora recorrida, mesmo que não fosse entidade directamente interessada na obtenção da informação procedimental, o que não se concede, ainda assim seria titular de um interesse legítimo tutelado jurídicamente (cfr artigo 40º, nº 1, alínea f) do CPTA), ao abrigo do disposto no artigo 64º do CPTA;
X - Em última instância, sem prejuízo do alegado, a ora recorrida sempre seria titular de um direito de acesso aos arquivos e registos administrativos ao abrigo do disposto no artigo 268º nº 2 da CRP e nos artigos 1º, 7º e 12º da Lei nº 65/93, de 26 de Agosto (com as alterações introduzidas pela Lei nº 8/95, de 29 de Março, e pela Lei nº 94/99, de 16 de Julho) (....).

O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional e confirmada a sentença recorrida.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida a qual se dá aqui por integralmente reproduzida, ao abrigo do disposto no art 713º, nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto, cumpre decidir:
O art 104º, nº 1 do CPTA dispõe que “quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o administrado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente, nos termos e com os efeitos previstos na presente secção”.
O direito de ser informado previsto nos arts 37º e 268º, nº 1 da CRP e igualmente nos arts 7º, nº 1 al a) e 61º do CPA, pressupõe o acesso a elementos de informação em poder da Administração Pública.
Na verdade, o direito à informação dos administrados, consagrado no art 268º, nº 1 e nº 2 da CRP, assume natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados na Lei Fundamental.
O direito à informação, de forma ampla e generosa como está consagrado na CRP, engloba um número alargado de direitos “instrumentais”, nomeadamente a consulta do processo, a transcrição de documentos e a passagem de certidões, estando intimamente ligado com o direito de participação em procedimentos administrativos.
Assim é que, o CPA, nos seus arts 61º a 64º concretiza tal direito constitucional, estipulando desde logo no art 61º, nº 1 que: “os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”.
São diversas as formas de prestação de informação contempladas nos arts 62º a 64º do CPA.
As três formas mais típicas previstas na Lei são a informação directa a que alude o art 61º nº 2 do CPA, a consulta do processo regulada no art 62º do CPA e as certidões dos respectivos documentos regulados, respectivamente, no art 63º do CPA.
Nos termos do citado art 61º nº 2 do CPA “As informações a prestar abrangem a indicação do serviço onde o procedimento se encontra, os actos e diligências praticados, as deficiências a suprir pelos interessados, as decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados”.
Prevê ainda o nº 3 do art 62º do CPA que “os interessados têm direito (...), de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso”.
Por seu turno, o art 64º, nº 1 do CPA estipula que: “Os direitos reconhecidos nos arts 61º a 63º são extensíveis a quaisquer pessoas que provem ter interesse legitimo no conhecimento dos elementos que pretendam”.
Da conjugação destes preceitos resulta que a Administração é obrigada a informar os particulares e a facultar-lhes o acesso a procedimentos em que sejam interessados, passando-lhes, se o requererem, as competentes certidões dos documentos que constem dos processos.
A sentença recorrida julgou procedente o pedido de intimação e consequentemente condenou a ora recorrente a emitir certidão integral de vários documentos relativos ao “Concurso para a Concessão do Terminal Multiusos, no Porto de Setúbal,” a saber:
“I - Relatório Final a que se refere o ponto 19.2 do Programa de Concurso;
II - Minuta do(s) contrato(s) de concessão;
III - Documento de prova exigido no ponto 20.1.2 do Programa de Concurso;
IV - Decisão de adjudicação;
V - Decisão que aprovou a(s) minuta(s) do(s) contrato(s) de concessão e autorizou a celebração do(s) contrato(s) de concessão;
VI - Contrato(s) de concessão celebrado(s) com a(s) concessionária(s).
A ora recorrida justificou o seu pedido na necessidade de aferir da conformidade dos respectivos documentos com as peças do Concurso e, em face de uma eventual não conformidade desses documentos com as peças do concurso, pretende fazer uso dos meios processuais relativos à validade do(s) contrato(s) e/ou impugnação dos actos administrativos, para o que entende dispor da necessária legitimidade, nos termos dos arts 40º, nº 1 al f) e 55º, nº 1 al a) ambos do CPTA.
A ora recorrente veio contestar alegando que a requerente apenas adquiriu o processo de concurso, o que não lhe confere qualquer tipo de legitimidade ou qualidade de interessado no procedimento e que no ponto 10 do Anúncio do Concurso, relativamente aos requisitos dos concorrentes, estabelece-se que poderiam concorrer ou empresas de estiva ou as empresas que preenchessem os requisitos do art 9º do Dec-Lei nº 298/93, de 28 de Agosto, e que prestasse uma caução a favor da APSS no valor de € 149.639,37, sendo certo que a requerente não fez prova que preenchia os referidos requisitos.
A sentença recorrida não acolheu a argumentação expendida pela requerida, ora recorrente, justificando que a requerente tem direito à informação procedimental nos termos requeridos, com a seguinte motivação, que se transcreve:
“(...) A questão aqui acaba por reduzir-se a saber se a autora podia concorrer ao concurso. Nos termos do nº 10 do anúncio do concurso, “podem ser oponentes ao concurso as empresas de estiva e as pessoas que, preenchendo as condições previstas no art 9º do Dec-Lei nº 298/93, de 28 de Agosto, e não estando licenciadas como empresas de estiva se comprometam a preencher todos os requisitos legais e regulamentares fixados para o acesso à actividade e prestem, nos termos dos pontos 7.1 e 22.1 do programa do concurso, uma caução de EUR 149.639,37 (...) PTE 30.000.000$00 (...). Nos termos do nº 8.1 esta caução só seria prestada com a apresentação da proposta.
Assim sendo, a autora, que é uma empresa de estiva, reconhecida como tal pela requerida, poderia ter apresentado uma proposta. Não se pode, como a requerida alega, defender que não é directamente interessada, porque não podia apresentar proposta já que não prestou caução: é que a caução só era exigível com a apresentação da proposta (referido art 8.1 do anúncio).
Como podia ter apresentado uma proposta, nos termos do art 40º, nº 1 al f) do CPTA, a requerente tem legitimidade para impugnar qualquer acto administrativo do concurso em causa ou o concurso no seu todo; desde que alegue que o clausulado do contrato não corresponde aos termos inicialmente estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a não participar no procedimento pré-contratual. Para aferir desta situação, tem de conhecer o resultado do concurso e os termos da adjudicação. Só a partir daí é que pode saber se os seus direitos ou interesses legalmente protegidos foram ou não lesados. Logo, tem direito à requerida certidão (...)”.
Vejamos a questão.
A ora recorrida procedeu à invocação de razões que a levaram a não participar no Concurso, as quais “resultaram, sobretudo, da previsível ausência de rentabilidade da exploração da concessão em face das rendas e demais exigências da entidade concedente por contraposição às tarifas que a concessionária teria direito a cobrar, de acordo com os termos do Caderno de encargos” (cfr. art 7º do requerimento de esclarecimento apresentado pela ora recorrida), tendo acrescentado que, em face dos Regulamentos de Tarifas dos concessionários, publicitados na página de INTERNET da ora recorrente APSS, SA, havia razões para crer que as condições acordadas no Contrato de Concessão, quanto ao valor das tarifas, eram substancialmente diferentes das estabelecidas no Caderno de Encargos.
Assim, é evidente que a ora recorrida demonstrou o seu interesse legitimo na passagem da certidão requerida.
O art 268º, nº 1 da CRP, com o objectivo de tutelar directamente interesses e posições procedimentais dispõe:
“Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”.
Vem a recorrente dizer que a ora recorrida ETT não tem legitimidade para obter informação procedimental por não ser uma entidade directamente interessada.
Sem razão, no entanto.
Com efeito, o art 53º do CPA considera “interessados” as pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos actos a praticar no procedimento.
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2ª edição, pag 328, em anotação ao art 61º, considera como directamente interessados no procedimento administrativo “todas as pessoas cuja esfera jurídica resulta alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que saiam (ou sairão provavelmente) beneficiadas ou desfavorecidas pela respectiva decisão final”.
É óbvio que, atenta a circunstância de a ora recorrida ter comprado o processo do concurso (com as respectivas peças do concurso), preenchendo os respectivos requisitos necessários à participação no concurso, e o facto de não ter participado nas fases subsequentes de procedimento pré-contratual (mediante a apresentação de proposta) se ter ficado a dever à invocada não rentabilidade da exploração, confrontada que foi com um Regulamento de Tarifas que fixa tarifas exponencialmente superiores às previstas no Caderno de Encargos, são realidades que evidenciam ser a ora recorrida directamente interessada na obtenção da informação de carácter procedimental.
Com efeito, atribuir a concessão a uma entidade em condições substancialmente diferentes, porque manifestamente mais favoráveis, em face do disposto nas peças processuais, não pode deixar de se considerar um acto lesivo e desfavorável para todos os interessados que estavam em condições de concorrer e só o não fizeram devido às condições inicialmente estabelecidas.
Precisando o conceito de “interessado”, para efeitos de informação procedimental, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. supra, em anotação ao art 53º, pag 272 e seg esclarecem que “(...) são interessadas todas as pessoas com legitimidade para intervir no procedimento, independentemente de aí estarem (ou deverem estar) activa e efectivamente: é o caso (...) dos arts 61º, 62º e 63º respeitantes ao direito de informação procedimental”.
Igualmente pertinente é a análise contida no Ac. do STA de 20/8/1997 in Rec nº 42 465, cujo sumário passamos a transcrever:
“Para os efeitos do art 61º nº 1 do CPA, directamente interessados no procedimento administrativo são todas as pessoas cuja esfera jurídica resulte alterada pela própria instauração do procedimento ou aquelas que seriam beneficiadas ou desfavorecidas pela respectiva decisão final”.
Por outro lado, verifica-se que, se a ora recorrida ETT não lograsse obter a informação constante dos documentos cuja certidão requer, não podia comparar o clausulado do contrato (e respectivos documentos que serviram de suporte a este) com os “termos inicialmente estabelecidos” no Concurso, e, por conseguinte, exercer a garantia contenciosa prevista no art 40º, nº 1 al f) do CPTA.
Forçoso é, pois, reconhecer que a ora recorrida é “directamente interessada” na obtenção da certidão requerida.
De qualquer modo, sempre teria a ora recorrida direito à obtenção da certidão aqui em causa, pois, nos termos do art 268º, nº 2 da CRP “os cidadãos têm também direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (...)”.
Este regime encontra-se consagrado, em termos de lei ordinária, na Lei nº 65/93, de 26 de Agosto (com as alterações introduzidas pela Lei nº 8/95, de 29 de Março e, pela Lei nº 94/99, de 16 de Julho), a qual procede à concretização, designadamente nos seus arts 1º, 7º e 12º, do referido direito de acesso dos cidadãos aos documentos administrativos.
Conclui-se de todo o exposto que a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida, pelo que improcedem necessáriamente as conclusões da alegação da recorrente.
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Acordam, pois, os juizes que compõem a secção de contencioso administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Sem custas (arts 189º, nº 2 do CPTA e 73º-C, nº 2 al b) do C.C.J).

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Lisboa, 19 de Maio de 2005
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes
Mário Frederico Gonçalves Pereira