I. Relatório

... de Portugal – ... , S.A. (Recorrente), NIF ... e com os demais sinais nos autos, interpôs recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou improcedente a impugnação judicial por si deduzida contra a liquidação efectuada pela EP – Estradas de Portugal, S.A. (Recorrida), nos termos do art. 15.º, n.º 1, al. j), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, de taxa no montante de EUR 1.533,33, relativa a afixação publicidade do posto de abastecimento de combustíveis, localizado junto à EN 17, ao Km 99,400, em Pinhanços, concelho de Seia.

A Recorrente terminou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

a) A sentença recorrida fixa e aprecia incorrectamente a matéria de facto dos presentes autos e, nessa medida, viola os Artigos 74º, nº1 e 99º da LGT; 13º, nº1, 100º, 115º, nº2 e 125º, nº1 do CPPT; e 6º, nos 1, 7º, nos 2, 3 e 4, e 417º do CPC.
b) Com efeito, a matéria de facto dada como provada não permite concluir qual a publicidade em causa que deve ser alvo de legalização ou como a mesma perfaz a área de 27,00m2, e que consta do posto de abastecimento de combustível sito junto à EN 17 ao KM 99,400, Pinhanços, concelho de Seia.
c) Como tal, a Recorrente desconhece a que elementos correspondem a área de 27m2 objecto do acto de liquidação impugnado.
d) A sentença recorrida assenta no pressuposto de facto falso de que a estrada nacional junto à qual se localiza o posto de abastecimento em questão faz parte da concessão da Recorrida.
e) Nos termos conjugados da Base 1, nº 1, al. au) e Base 2, nº 1 do Anexo I ao Decreto-Lei nº 380/2007 e da Lista III anexa ao Decreto-Lei nº 222/98, a infra-estrutura rodoviária o troço da EN 17 onde se localiza o posto – Seia – não integra o objecto da concessão.
f) A sentença recorrida entende erradamente que o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, ainda se encontra em vigor na íntegra.
g) Nos termos do Artigo 9º, nos 1 e 2 do Código Civil é necessário interpretar a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004.
h) Nos termos conjugados dos Artigos 8º, nº1, al. f), 10º, nº1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
i) A vigência do Decreto-Lei nº 13/71, no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10.
j) O Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre esta questão no Acórdão proferido no processo nº 0232/13, de 26 de Junho de 2013, , junto como doc. 1, que decidiu “in toto”, em linha com os fundamentos sustentados desde a p.i., que as Estradas de Portugal, S.A. não têm competência para a liquidação de taxas de publicidade, tendo esta passado para as Câmaras Municipais, nos termos da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
k) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3º, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4º, nº3.
l) Nos termos do Artigo 7º, nº 2, do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal.
m) Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8º, nº1, al. f), 10º, nº1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1º, nº1, 3º, 4º, nº3 e 11º, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei nº 97/88.
n) Assim, a sentença a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso.
o) No que diz respeito às competências do InIR, a sentença é omissa na análise e interpretação das normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
p) A entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23º, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
q) A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2º do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
r) O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
s) O Artigo 3º, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71.
t) Nos poderes de supervisão do InIR previstos no Artigo 17º do Decreto-Lei nº 148/2007, incluem-se conceder autorizações e aprovações, assim como
u) o legislador pretendeu atribuir o exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ao InIR como consta expressamente do preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007.
v) A Recorrida passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10º daquele diploma.
w) Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2º, 4º, nº1, 8º, nº 1 e 10º, nos 1 e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007.
x) O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do Artigo 3º do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14º do Decreto-lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007.
y) No momento da transformação da Recorrida já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3º, nº 3, al. e) do Decreto-Lei 148/2007.
z) Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7 das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.

aa) Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do Artigo 10º, nº1 do Decreto-Lei nº 374/2007, são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4º, nº1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007, ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei nº 222/98.
bb) O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Recorrida o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada – pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.
cc) Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3º daquele diploma, competem ao InIR.
dd) Acresce que, não se pode aceitar que os poderes de licenciamento de publicidade afixada à margem das estradas, justificados por uma questão de segurança de pessoas e bens, possam ser transferidos pelo Estado para uma empresa com escopo lucrativo.
ee) Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
ff) A sentença recorrida, ao não levar em conta todas as normas aplicáveis ao caso reflecte uma errada interpretação e aplicação dos Artigos 7º, nº2 e 9º nos1 e 2 do Código Civil; os Artigos 10º, nº1, b), 11º, 12º e 15º, nº1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1º, 3º e 4º do Decreto-Lei nº 637/76; os Artigos 1º, nos1, 2 e 3 e 2º, nos1 e 2 da Lei nº 97/88; os Artigos 2º, 3º, nºs 1, 2, 3º, 16º, 17º, 19º e 23º do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º, 10º e 13º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro e da Base 33 das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
gg) Para que o acto impugnado esteja devidamente fundamentado não basta a identificação do posto de abastecimento, a área considerada como publicidade e a indicação das normas legais aplicadas.
hh) A fundamentação deve permitir ao destinatário apreender quais os elementos taxados, a sua área, o cálculo da taxa e os motivos da liquidação, em moldes de compreensibilidade, para que com esta se possa conformar ou reagir.
ii) Ora, só com a demonstração da liquidação – isto é, só com a indicação dos motivos da liquidação, a identificação, a identificação de cada um dos painéis publicitários e respectivas características, designadamente a sua área, altura, profundidade, largura ou qualquer outro elemento indispensável ao apuramento da liquidação da taxa publicitária e os seus cálculos – é que a impugnante pode verificar se não houve qualquer ilegalidade ou erro na liquidação e conformar-se ou não com ela.
jj) Nesta medida a sentença recorrida interpretou e aplicou incorrectamente as normas constantes dos Artigos 268.º, n.º3 CRP, 77.º n.º 6 da LGT e 124.º e 125.º do CPA.
kk) A sentença recorrida considera publicidade a identificação do titular do estabelecimento, reflectindo assim uma errada interpretação e aplicação das normas previstas nos Artigos 3º do Código da Publicidade; do nº 4º alínea a), do Decreto-Lei nº 105/98.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a douta sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita, Justiça.

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

i) Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar competente a EP – Estradas de Portugal, SA, para a liquidação da taxa impugnada;
ii) Se a sentença incorreu em julgamento no que se refere aos pressupostos da obrigação de pagamento da taxa em questão, concretamente no que se refere às características do painel publicitário, sua dimensão e localização;
iii) Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir estar o acto impugnado suficientemente fundamentado; e
iv) Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do art. 3.º do Código da Publicidade e do art. 4.º, al. a) do Decreto-Lei n.º 105/98 (qualificação do elemento identificativo da impugnante e ora Recorrente como publicidade).

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

1. No âmbito da acção de fiscalização ao Posto de Abastecimento de Combustível, localizado junto à EN 17 ao Km 99,400, a EP – Estradas de Portugal, SA – Delegação Regional da Guarda, constatou “a afixação de publicidade no posto, e que é visível da estrada, sem que tal afixação tenha sido autorizada por parte da EP, no termos legais, pelo que fica também V.Exª. notificada a apresentar, num prazo de 10 dias úteis, um projecto que contemple memória descritiva, o alçado, corte e perfil transversal cotado relativamente ao eixo da estrada e sua implantação na respectiva infra-estrutura, descritiva dos elementos publicitários, dando cumprimento ao disposto na Lei nº 97/88, de 17 Agosto e D.L. 105/98, de 24 de Abril, com a redacção dada pelo D.L. 166/99, de 13 de Maio” – cfr. fls. 19 a 24 do processo administrativo em apenso aos autos;
2. Em 12/11/2009, a impugnante é notificada do supra exposto e concluído em acção de fiscalização - cfr. fls. 21 do processo administrativo em apenso aos autos;
3. Em 10/12/2009, a impugnante dirige requerimento à EP- Estradas de Portugal, SA., alegando que a E.P não tem competência para o licenciamento e cobrança das respectivas taxas, pedindo, em consequência, o arquivamento do processo na parte relativa à exigência do projecto de licenciamento de publicidade – cfr. fls. 16 a 18 do processo administrativo em apenso aos autos;
4. Em 25/03/2010, a EP- Estradas de Portugal, SA, notifica a impugnante referindo o seguinte:

– cfr. fls. 10 a 12 do processo administrativo em apenso aos autos;

5. Em 04/10/2010, face ao não pagamento da taxa no valor de € 1.533,33 por parte da ora impugnante, a EP- Estradas de Portugal, SA emite certidão de dívida e instaura processo de execução fiscal com nº 3263201001148443 – cfr. fls. 4 do processo administrativo em apenso aos autos;
6. Em 05/6/2011, é entregue neste tribunal petição inicial que suporta a presente impugnação – cfr. fls. 1 e segs. dos autos.

Não foram consignados factos não provados.

Foi a seguinte a motivação da decisão sobre a matéria de facto:

A convicção do tribunal formou-se com base no teor dos documentos juntos aos autos e expressamente referidos no probatório supra.

Em causa nos autos está a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela ora Recorrente contra a liquidação efectuada pela EP – Estradas de Portugal, S.A. (Recorrida), nos termos do art. 15.º, n.º 1, al. j), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro, de taxa no montante de EUR 1.533,33, relativa à afixação de publicidade no posto de abastecimento de combustíveis, localizado junto à EN 17, ao Km 99,400, em Pinhanços, concelho de Seia.

A primeira questão a resolver, considerando o catálogo das questões objecto do recurso, prende-se com o imputado erro de julgamento acerca da incompetência da ora Recorrida para o licenciamento de tabuletas ou objectos de publicidade e a cobrança das respectivas taxas, concretamente na denominada zona de protecção à estrada. Com efeito, a ser procedente a respectiva arguição, fica determinada a sorte do recurso e prejudicado o conhecimento dos demais vícios apontados à sentença (sendo que nas conclusões de recurso não vem suscitada a nulidade da mesma).

Vejamos então.

Ora, precisamente sobre esta questão existe hoje jurisprudência reiterada do STA, pelo que nos limitaremos a transcrever, nos termos permitidos pela lei processual, o discurso fundamentador do Acórdão do STA de 26.06.2013, proc. n.º 232/13, que constituiu o primeiro aresto sobre o qual veio a fixar-se a actual jurisprudência referida (vide, muito recentemente, o acórdão de 15.05.2014, proc. n.º 133/14 e a abundante jurisprudência aí citada: os acórdãos de 20.03.2014 – nos recs. nºs 01854/13; 01597/13; 01786/13; 01814/13; 01340/13; 01415/13; 01813/13; 01500/13; 0604/13; 01417/13 e 0983/13).

Escreveu-se no referido Acórdão:

“3. Da competência EP- Estradas de Portugal, SA., para liquidar taxas pela “afixação ou inscrição de mensagens publicitárias”, nos termos do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro

3.1. O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi;

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador” (Cfr. Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, 7ª reimpressão, Almedina, Coimbra, 1994, p. 170.) .

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

Realce-se que esta é, aliás, a tese da recorrente.

Com efeito, nas suas conclusões a recorrente não refere em parte alguma qual a norma que lhe confere competência para a emissão do licenciamento em causa.

Pelo contrário, em vários pontos das Conclusões, designadamente, nos pontos 12, 15, 22, 23, 26 e 27, a recorrente fala sim na sua competência para a emissão de parecer.

No entanto, a recorrente acaba por concluir, invocando jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade, mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes.”

Concluindo-se que “(…) a aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art.º 2º do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/6/2009)”.

Afigura-se, porém, que esta tese, além de não ter apoio legal, conduziria a resultados absurdos.

Vejamos.

3.2. Em primeiro lugar, o parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146.), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios mas não vinculativos.

Em segundo lugar, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e p.145.), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145.), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer, e é aceite pela recorrente, é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

Em suma, em face de tudo o quanto vai exposto, é patente que a resposta à questão que vem posta não exige que se tome posição sobre o problema de saber até que ponto o Decreto-Lei nº 13/71 se encontra ou não revogado, nem tão pouco sobre se as áreas de jurisdição da recorrente consagradas no mencionado diploma ainda se mantêm ou não.

No caso em apreço, a questão sub judice traduz-se apenas em aferir da legalidade da liquidação de taxas de publicidade aplicadas às recorridas, nos termos da alínea j) do nº 1 do art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, e actualizadas pelo Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. E o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, a recorrente deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88.”

Esta posição foi também a assumida no acórdão do TCA Norte de 13.03.2014 proc. n.º 567/12.0BEAVR (subscrito pelo ora relator na qualidade de 1.º adjunto), onde se reitera o decidido no acórdão do STA transcrito. Concluindo-se como segue:

“Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, devendo o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer, de modo que, limitando-se a competência da ora Recorrida [também a ora Recorrida, Estradas de Portugal, SA] à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que não lhe compete a iniciativa do mesmo, não existindo assim fundamento para a liquidação de taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária na situação descrita nos autos (…).”

De igual modo, já este TCA Sul teve oportunidade de adoptar semelhante pronúncia nos acórdãos de 30.01.2014, proc. n.º 7036/13, e de 29.05.2014, proc n.º 7475/14.

Assim, o que se conclui é que, depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, a EP – Estradas de Portugal, S.A., ora Recorrida, deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitária, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88.

Daí que, aderindo sem dissensão aos fundamentos explanados na jurisprudência citada, na procedência das conclusões da alegação da Recorrente neste ponto, impõe-se, nos termos acima expostos, julgar o recurso procedente e revogar a decisão aqui sindicada. Com o que fica prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos do recurso.

Face ao exposto, forçoso é também que a impugnação judicial terá que proceder, com a consequente anulação do acto tributário impugnado – a liquidação da taxa identificada no probatório. O acto impugnado não enferma de incompetência absoluta, geradora da sua nulidade (art. 133.º, n.º 2, al. b), do CPA), mas está ferido de incompetência relativa, causal da sua anulação – aliás a sanção-regra –, considerando que à ora Recorrida são ainda conferidos poderes para a emissão de parecer no âmbito do procedimento de licenciamento em causa, conforme se concluiu no Acórdão do STA de 15.05.2014, proc. n.º 140/14 (Revista).

Sumariando:

i) Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do art. 10.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.
ii) Passando o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, de entidades terceiras.
iii) Depois da entrada em vigor da Lei n.º 97/88, a EP – Estradas de Portugal, S.A., deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, uma vez que a sua intervenção se limita à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos dos disposto no art. 2.º, n.º 2, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em substituição, julgar a impugnação procedente, com a consequente anulação do acto impugnado.

Custas pela Recorrida, não sendo devido o pagamento da taxa de justiça nesta instância, uma vez que não contra-alegou.

Lisboa, 12 de Junho de 2014

PEDRO MARCHÃO MARQUES

JORGE CORTÊS

PEREIRA GAMEIRO