| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
António ...., Técnico Superior Principal, melhor identificado nos autos, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Ministro da Saúde, datado de 23-10-2002, que deu por finda a sua comissão de serviço na qualidade de Administrador Delegado do Centro Hospitalar Póvoa de Varzim – Vila do Conde, a partir de 24-10-2002, alegando, em síntese, que o acto recorrido enferma de vício de violação de lei, por ofensa ao disposto nos artigos 18º e 20º do DL nº 49/99, de 22/06, de violação aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, de vício de forma por falta de fundamentação, de incumprimento do dever de audiência prévia e ainda de vício de desvio de poder.
A entidade recorrida respondeu defendendo a improcedência do recurso.
Cumprido o preceituado no artigo 67º do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde formulou as seguintes conclusões:
“a) O acto recorrido – despacho de 23 de Outubro de 2002 do Ministro da Saúde – que dá por finda a comissão de serviço do recorrente como Administrador Delegado do Centro Hospitalar Póvoa de Varzim – Vila do Conde – está insanavelmente inquinado de violação de lei;
b) Com efeito, ofende lei de forma por falta de fundamentação – artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo;
c) E ofende lei de forma por incumprimento do dever de assegurar a audiência prévia do particular ou interessado – artigos 100º e 101º do mesmo diploma;
d) Ofende outrossim lei de fundo, porque incorreu em desvio de poder, conforme artigo 19º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, Decreto-Lei nº 40.76, de 8 de Setembro de 1956;
e) E viola o disposto nos artigos 18º e 20º do Decreto-Lei nº 49/99, de 22 de Junho, bem como ainda os artigos 3º a 6º do Código do Procedimento Administrativo;
f) Deve pois numa palavra proceder o recurso, assim se devendo decidir com o que será feita Justiça”.
Por seu turno, a entidade recorrida nas contra alegações que apresentou, sem formular conclusões, pugna pela manutenção do despacho recorrido, devendo, em consequência, negar-se provimento ao recurso contencioso.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, pois, em seu entender, o acto padece de vício de forma por preterição da formalidade essencial da audiência do interessado.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para decisão.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com base nos documentos juntos aos autos, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente desempenhava funções nos quadros da Administração de Saúde como Técnico Superior Principal quando, em data não apurada, o Presidente do Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Norte apresentou à Ministra da Saúde a seguinte proposta:
”Considerando que se encontra vago o lugar de Administrador-Delegado do Centro Hospitalar da Póvoa de Varzim – Vila do Conde e que urge o seu provimento, o Conselho de Administração vem propor a nomeação, para o referido cargo, do Licenciado, Dr. António ...., nos termos conjugados do disposto nos artigos 9º do Decreto Regulamentar nº 3/88, de 22 de Janeiro, e 18º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, porquanto detém reconhecido mérito, experiência, perfil e qualificações adequadas ao exercício das funções inerentes àquele cargo, conforme “Curriculum Vitae”, anexo à presente proposta.” [cfr. fls. 14 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ii. Sob a proposta mencionada em i. a Senhora Ministra da Saúde exarou despacho do seguinte teor: “Concordo e nomeio. 27-7-2000. Manuela Arcanjo. Ministra da Saúde” [Idem].
iii. A coberto do ofício constante de fls. 13 dos autos, o Gabinete da Senhora Ministra da Saúde deu conhecimento ao Presidente do Concelho de Administração da ARS Norte da anuência da proposta referida em i..
iv. Em 15 de Outubro de 2002, o Director do Centro Hospitalar da Póvoa do Varzim – Vila do Conde, propôs a cessação da comissão de serviço do recorrente, nos termos seguintes:
“Considerando a necessidade de imprimir nova orientação à gestão Centro Hospitalar Póvoa de Varzim – Vila do Conde e de modificar as políticas a prosseguir por este, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação no sentido do melhor atendimento dos utentes, propõe-se que, nos termos do nº 1 do artigo 9º do Decreto Regulamentar nº 3/88, de 22 de Janeiro, seja dada por finda a comissão de serviço do actual Administrador-Delegado, licenciado António ...., nos termos da alínea a) do nº 2 do artigo 20º da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, aplicável por força do disposto no artigo 2º do Decreto Regulamentar nº 14/90, de 6 de Junho”.
v. Sobre a proposta descrita em iv. recaiu, em 23-10-2002, despacho do Senhor Ministro da Saúde do seguinte teor:
“Dou por finda a comissão de serviço nos termos propostos, com efeitos a partir de 24-10-2002” [cfr. fls. 28 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O recorrente manteve, em sede de alegações, todos os vícios que alegou na petição de recurso, mas a argumentação a que agora apela, para sustentar quer a afronta aos artigos 18º e 20º da Lei nº 49/99, de 22/6, quer o vício de desvio de poder, só vem reforçar a carência de fundamentação, também, imputada à decisão recorrida.
Na verdade, o que o recorrente evidencia na argumentação expendida ao longo das alegações [e quanto àqueles vícios] reconduz-se a demonstrar que a decisão administrativa se mostra omissa a indicar e a esclarecer as razões que conduziram a entidade recorrida a fazer cessar a sua comissão de serviço, mas não demonstra que o acto padeça do alegado vício de violação de lei.
Vejamos então.
Resulta da matéria de facto assente que entre o recorrente e o Estado português se estabeleceu uma relação de emprego público de pessoal dirigente no domínio da administração directa do Estado, concretamente no campo da gestão hospitalar.
Com efeito, o recorrente foi provido no cargo de administrador delegado do Centro Hospitalar da Póvoa do Varzim – Vila do Conde, ao abrigo do disposto no artigo 18º da Lei nº 49/99, de 22/6, conjugado com o artigo 9º do Decreto Regulamentar nº 3/88, de 22/1, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto Regulamentar nº 14/90, de 6/6, diplomas que então vigoravam e regiam a matéria.
Como se infere dos normativos citados, o recorrente foi nomeado em regime de comissão de serviço, por um período de 3 anos renováveis, por iguais períodos, mas tal comissão poderia, a todo o tempo, e mediante despacho fundamentado do membro de governo competente, ser dada por finda, visto o cargo de administrador-delegado estar equiparado ao cargo de director-geral.
De facto, o nº 2 do artigo 9º do Decreto Regulamentar nº 3/88, na redacção dada pelo Decreto Regulamentar nº 14/90, estipulava que o provimento do cargo de administrador-delegado obedecia, entre outras, às normas previstas no artigo 7º do DL nº 323/89, de 26/9.
Ora, este artigo previa na alínea a) do seu nº 2 o seguinte:
“A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência:
Por despacho fundamentado do membro do Governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados...”.
Por sua vez, o artigo 2º do Decreto Regulamentar nº 14/90 preceituava que “Para efeitos do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 7º do DL nº 323/89, de 26 de Setembro, os cargos de director, administrador-delegado, director clínico e enfermeiro director de serviço de enfermagem de hospital se consideram equiparados ao de director geral”.
Ora, à data dos factos e por via da sucessão de regime substantivo [importa reter que a Lei nº 49/99, de 22/6, revogou o DL nº 323/89], o preceituado na alínea a) do nº 2 do artigo 7º do DL nº 323/89 foi reeditado, nos seus precisos termos, na alínea a) do nº 2 do artigo 20º da Lei nº 49/99, e assim sendo, o acto recorrido, que se apropriou da proposta que invoca este normativo, aplicável por força do nº 2 do Decreto Regulamentar nº 14/90, não incorre no vício de violação de lei, por o recorrente ocupar, naquele tempo, um cargo equiparado ao cargo de director-geral e a sua nomeação em comissão de serviço, com um carácter amovível, poder “...a todo o tempo, ser dada como finda durante a sua vigência: Por despacho fundamentado do membro do Governo competente...”.* * * * * * No que concerne ao vício de desvio de poder, e à semelhança do que já foi dito quando ao vício de violação de lei, o recorrente não demonstra, mediante a indicação de factos concretos, que o acto impugnado tenha sido praticado com fim diverso do fim que a lei visou ao conferir tal poder, antes se limitando a afirmar que o propósito da entidade recorrida “foi substituir o recorrente fosse qual fosse o pretexto ou argumento – que nunca fundamentou”.
Ao recorrente cabia, pois, demonstrar, para se dar por verificado o vício de desvio de poder, que a entidade recorrida, ao dar por finda a sua comissão de serviço, no exercício de um poder discricionário, se afastou do fim visado na lei, que é a melhor prossecução do interesse público. Não o fazendo, terá consequentemente de improceder a alegada violação.* * * * * * E o mesmo se diga quando à invocada violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade [artigos 3º a 6º do CPA].
A violação de todos os princípios referidos consubstanciam vícios de violação de lei mas, para se terem por verificados, torna-se necessário que o recorrente prove, como é seu ónus, quais os factos donde infere que, no caso concreto, a actuação da Administração viola tais princípios.
De resto, “não pode apodar-se um acto administrativo simultaneamente de violador do princípio da legalidade e dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade. O primeiro pressupõe o respeito pela lei que define os termos da actuação da actividade administrativa, em cada caso, e os outros assentam essencialmente na liberdade de decisão” [Neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 27-03-2003, proferido no âmbito do recurso nº 0297/02].
Por conseguinte, improcede a apontada violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade [artigos 3º a 6º do CPA].* * * * * * Resta então conhecer dos restantes vícios assacados ao acto – vício de forma por falta de fundamentação e por preterição de audiência prévia.
A autoridade recorrida defende não se verificarem tais vícios, por entender:
– Que o acto está suficientemente fundamentado, quando, como no caso em apreço, estamos perante a cessação de um cargo equiparado para todos os efeitos legais a Subdirector-Geral, nos termos do artigo 2º do DR nº 14/90, de 6/6, aplicando-se quanto à cessação da comissão de serviço, o disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 20º do DL nº 49/99, de 22/6, que prevê a cessação da comissão de serviço pela necessidade de imprimir novas orientações à gestão do serviço, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação;
– Que a decisão impugnada, pela sua natureza, não foi precedida de qualquer procedimento de instrução, não se verificando, em consequência, violação do direito de audiência de interessados.
Vejamos então.
a) Quanto ao vício de falta de fundamentação
De acordo com o recorrente, o acto recorrido enferma de vício de forma, por total ausência de fundamentação.
Para assim concluir, alegou que a entidade recorrida “invoca a pretensa necessidade de uma “nova orientação”, mas sem esclarecer qual era a anterior orientação, qual é a nova orientação, é porque é que aquela tem de alterada“, “qual o sentido das políticas a prosseguir”, como é que era possível “tornar mais eficaz a sua actuação no sentido de melhor atendimento dos utentes“, não demonstrando “porque é que o recorrente não é a pessoa indicada para a tão invocada, mas mal invocada, necessidade de alteração”.
Vejamos.
A decisão ora impugnada foi praticada ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 20º da Lei nº 49/99, de 22/6, aplicável por via do disposto no artigo 2º do Decreto Regulamentar nº 14/90.
Dispõe a citada alínea a) do nº 2 do artigo 20º da Lei nº 49/99 o seguinte:
“2 – A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência:
a) Por despacho fundamentado do membro do Governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para a política global do Governo”.
Como decorre da fundamentação do acto recorrido constante do probatório [cfr. os respectivos pontos iv. e v.], apontaram-se como razões justificativas para a sua prática “a necessidade de imprimir nova orientação à gestão deste Centro Hospitalar Póvoa de Varzim – Vila do Conde e de modificar as políticas a prosseguir por estes, a fim de tornar mais eficaz a sua actuação no sentido do melhor atendimento dos utentes”.
Cotejando a disposição legal acima transcrita com a fundamentação do acto recorrido, tornar-se claro que a motivação da decisão administrativa reproduz, praticamente na integra, as palavras com que a lei fixa os pressupostos de actuação do autor.
Perante este contexto, cumpre-nos, pois, indagar se um acto justificado desde modo padece, ou não, do vício de falta de fundamentação.
Por imperativo constitucional – cfr. o nº 3 do artigo 268º da CRP – os actos administrativos “carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos e interesses legalmente protegidos”.
Ora, se é pacifico que o acto administrativo que fez cessar a comissão de serviço do recorrente atinge os seus direitos, também é incontestável que esta decisão não pode deixar de submeter-se ao dever de fundamentação.
Porém, entendendo de modo diverso, a entidade recorrida sustenta que não é exigível outra fundamentação, defendendo que se está perante “um juízo prospectivo que leva a entidade competente à firme convicção de que, face ao propósito de imprimir novas orientações à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação [dos serviços], aquele profissional previsivelmente não será o mais adequado para, a bem do interesse público, dar garantias de uma correcta interpretação e execução das novas orientações”, [...] ”um juízo sobre a falta plausível, face à experiência comum, de condições do profissional para o exercício do cargo no novo contexto”.
E, continua dizendo, que “do que se trata é de criar condições para que a execução de uma política de saúde e inerentes orientações a implementar, sejam viabilizadas através de profissionais que dêem garantias de capacidade e adesão, digamos assim, à causa da defesa da saúde das populações segundo aquilo que, na legitima convicção dos eleitos pelo Povo Português, é a forma mais adequada de atingir aquele desiderato” [cfr. pontos 15 a 17 das contra-alegações da entidade recorrida].
A argumentação expendida pela autoridade recorrida já foi objecto de análise e decisão no recente acórdão do STA, de 17-5-2005, proferido no âmbito do recurso nº 0281/05, que se debruçou também sobre uma decisão administrativa, que ao abrigo do disposto no artigo na alínea a) do nº 2 do artigo 20º da Lei nº 49/99, de 22/6, e invocado semelhante raciocínio, deu por finda uma comissão de serviço.
No citado acórdão pode ler-se, a dado passo, o seguinte:
”Esta argumentação dá nota de que a questão releva num domínio em que há uma significativa zona de intersecção entre a função política e a função administrativa e aconselha a ponderar as possíveis projecções que daí possam decorrer sob o dever de fundamentar, neste caso concreto. Num primeiro nível, quanto à própria sujeição ao dever de fundamentar. Num outro, quanto à densidade do conteúdo de fundamentação.
Em relação à obrigatoriedade de fundamentação, o grau de conexão com a política, com o peso que a autoridade recorrida lhe atribui, justifica que se pense a hipótese de estarmos na presença de valores susceptíveis de entrarem em conflito com aquele dever constitucional e com dignidade bastante para levar à admissão de uma excepção restritiva.
A resposta será, porém, negativa.
É inequívoco que, apesar da assinalada ligação, o acto em causa não é um acto político, isto é livre e primário, apenas limitado pela Constituição, sem sujeição à lei ordinária e que tenha por objectivo a definição dos fins últimos da comunidade [cfr., entre outros, os acórdãos deste STA, de 27-5-2004, rec. nº 1011/03, de 29-10-2003, rec. nº 865/02, e de 15-10-2002, do Pleno, rec. nº 44314].
A decisão de dar por finda a comissão de serviço deste concreto responsável está, sem dúvida, submetida à lei ordinária e não consubstancia, em si mesma, uma escolha política. Esta é-lhe pressuposta e anterior, sendo que a norma de competência – artigo 20º, nº 2, alínea a) da Lei nº 49/99, de 22/6 – serve apenas à concretização, por seu intermédio, da opção tomada a nível político e situa a actividade do agente no domínio da função administrativa [vd. o acórdão do STA, de 27-5-2004, rec. nº 1011/03].
Mas, é certo, à liberdade da decisão política, o legislador fez corresponder, no plano administrativo, a atribuição de um poder discricionário. E aqui poderia, porventura, abrir-se espaço a discutir, primeiro, se estávamos, ou na presença de um acto de “alta administração”, de discricionariedade pura a merecer equiparação a acto político, a subtrair, por completo, ao dever de fundamentação e, segundo, se a excepção ao regime geral seria admissível à luz do nosso ordenamento constitucional [cfr., a propósito, Vieira de Andrade, in “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, págs. 131 e segs.]. Porém, a indagação não é necessária neste caso, uma vez que a lei, ela própria, dá resposta clara ao problema ao proclamar que a comissão de serviço pode ser dada por despacho fundamentado do membro do governo competente”.
Entendemos que o trecho acabado de transcrever tem inteira aplicação ao caso dos presentes actos.
Com efeito, dando por assente que a liberdade decisória, conferida por lei, ao membro do governo para fazer cessar a comissão de serviço coexiste com a obrigação de fundamentar o acto, resta-nos ainda assim apurar de que modo aquela autonomia pode dominar o conteúdo declarativo exigível.
Determina o nº 1 do artigo 125º do CPA que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituíram neste caso parte integrante do respectivo acto“.
E, por outro lado, que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, porque essas insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento – cfr. o nº 2 do artigo 125º do citado diploma.
É entendimento pacífico na jurisprudência do STA, e também deste TCA Sul, que a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as motivações que sustentam a decisão, sendo antes decisivo, para se dar por cumprido o dever legal de fundamentação, que as razões justificativas para a prática do acto permitam ao seu destinatário compreendê-las, por forma a que, querendo, as possa impugnar judicialmente.
Em idêntico sentido se pronunciou o acórdão acima citado, onde a dado passo se afirma que “... por maior que seja a autonomia decisória, por força do princípio da legalidade, o poder discricionário está sempre subordinado ao fim legal para o qual foi concedido e aos princípios gerais de igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade [artigos 266º, nº 2 da CRP e 3º a 6º do CPA] e, nessa medida, não obstante a separação de poderes, está sujeito a controle jurisdicional que, para ser efectivo, tem de estender-se à veracidade dos pressupostos em que se baseou. E, sem externação compreensível das razões de facto e de direito da decisão administrativa, fica comprometida a função garantística da fundamentação, uma vez que nem o destinatário pode, em consciência, optar por impugnar o acto ou conformar-se com ele, nem o tribunal fica em condições de proceder ao controle jurisdicional possível.
[...] Ora, no tipo de poder modelado pela lei, a decisão de dar por finda a comissão de serviço não é absolutamente livre. E, as três condições/fundamentos que para tal foram invocadas, no caso em apreciação, correspondendo a outros tantos fins legais, têm ínsito o juízo de que o titular não detém todas as qualidades que o decisor considera serem mais adequadas para os atingirem.
Neste contexto, o dever legal de fundamentar, na sua função de garantia do administrado, só está cumprido se informar o interessado dos motivos reais da decisão dando-lhe a conhecer novo rumo e as razões pelas quais o caminho vai ser feito sem ele”.
De resto, quando a entidade recorrida afirma no artigo 25º da resposta “... que a fundamentação do acto recorrido obedece aos requisitos do artigo 125º, nº 1 do CPA, porquanto, consiste numa declaração de concordância com os fundamentos uma proposta apresentada, a qual se expressou, de forma clara, suficiente e congruente, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito que dão lugar à decisão...”, é legítimo concluir que existem, para além de juízos prospectivos, reais motivos para a cessação da comissão de serviço do recorrente, que não foram levados ao processo administrativo, que é “constituído apenas pelos documentos juntos pelo recorrente” [cfr. fls. 26 dos autos], nem são do conhecimento daquele.
Cumpre ainda referir, a acrescer ao que se deixou exposto, que uma decisão administrativa, da natureza do caso em apreço, e no quadro legal apontado, se insere no exercício de um poder discricionário dos órgãos administrativos, que tem como limite único a prossecução do interesse público, onde a margem de decisão é necessariamente mais ampla do que no exercício dos poderes vinculados, em que é o normativo legal a prever o exercício desse poder – e sabendo-se, como que sabe, que a densidade da fundamentação varia de acordo com a natureza e o tipo de acto –, muito mais exigente deve ser a fundamentação em situações como a dos autos.
Assim, não é aceitável a fórmula simplista empregue pela entidade recorrida que se limita a usar as palavras da lei e não informa as reais motivações que conduziram à cessação da comissão de serviço do recorrente, ficando-se sem saber o caminho percorrido pelo autor do acto, quer do ponto de vista dos factos que tomou em consideração quer da avaliação que deles realizou, não podendo, em consequência, considerar-se cumpridos os requisitos mínimos da fundamentação formal.
Nestas circunstâncias, a conclusão a tirar é a de que o acto recorrido não se mostra fundamentado, mostrando-se procedente o invocado vício de forma por carência de fundamentação.* * * * * * b) Quanto à preterição da audiência de interessados
O recorrente sustenta ainda que não foi ouvido em sede de audiência prévia, como prevêem os artigos 100º e segs. do CPA, o que constitui vício de forma por preterição de formalidade essencial, vício que a entidade recorrida contesta, referindo “que a decisão recorrida, pela sua natureza, não foi precedida nenhum processo ou procedimento que justifique a audiência de interessados” [cfr. ponto 16 da resposta].
Vejamos de que lado está a razão.
No que concerne ao direito à audiência prévia, estipula o nº 1 do artigo 100º do CPA que “concluída a instrução e salvo o disposto no artigo 103º, os interessados devem ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
O papel que lhe é atribuído de figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa, como vem sendo afirmado pela jurisprudência do STA “o cumprimento da directiva constitucional de participação dos interessados na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito [artigo 267º, nº 5 da CRP], determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, permitindo-lhes chamar a atenção para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento” – Cfr. Acórdão do STA, de 2-6-2004, proferido no âmbito do recurso nº 1519/03.
Assim, assegurado pelo artigo 100º do CPA o direito de audiência é “a garantia mais substanciosa que se confere a todos os administrados, de que a sua versão dos factos e do direito ou a tutela dos seus interesses serão tomados em consideração na decisão do procedimento, mesmo que seja para os desqualificar, face a outros que a Administração tenha como prevalecentes” [Cfr. CPA Comentado, 2ª edição, de Mário Esteves de Oliveira e outros, a págs. 449 e segs.].
Contudo, constitui pressuposto da sua aplicação que tenha havido instrução no procedimento administrativo [Cfr., entre outros, o Acórdão do STA – Pleno, de 17-12-97, proferido no âmbito do recurso nº 42.594].
Ora, para o referido efeito, o conceito de instrução “integra toda a actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou produção de provas, realização de diligências, vistorias, exames, avaliações necessárias à prolação de tal decisão” [Cfr. Acórdão do STA – Pleno, de 21-5-98, proferido no âmbito do recurso nº 40.692].
No caso presente, o acto recorrido foi proferido com base numa proposta do Director do Centro Hospitalar Póvoa de Varzim – Vila do Conde, apresentada ao Ministro da Saúde [cfr. ponto iv. do probatório], sendo, pois, inquestionável, como refere o Digno Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer, que “tal proposta integra o sentido amplo que a jurisprudência tem dado ao conceito de instrução a que alude o artigo 100º, nº1 do CPA”.
Na verdade, devia ter sido permitido ao recorrente apresentar a sua versão dos factos de forma a poder contribuir para a correcção dos pressupostos de facto em que se baseou a decisão administrativa que deu por finda a sua comissão de serviço, cumprindo-se, assim, o desígnio constitucional que visa assegurar a todos os cidadãos a sua participação nas decisões que lhes dizem respeito.
A decisão administrativa não apareceu autonomamente, antes nasceu de uma proposta, sem a qual não existiria com o mesmo conteúdo. E, sendo assim, impunha-se a audiência prévia do interessado nos termos da citada disposição legal.
Na verdade, se não se desconhece que a intenção do legislador do CPA, não foi a de permitir a participação dos interessados em todas as decisões da administração que lhes digam respeito, mas a de consagrar a sua audição para os procedimentos em que haja instrução, também não se pode ignorar que a cessação da comissão serviço configura “…em abstracto, uma pena disciplinar [artigos 11º, nº 2 e 27º do ED] e encerrando a comissão de serviço “sem justa causa”, como consequência natural, um juízo de censura, o interessado sempre teria de ser ouvido, previamente, à luz do princípio contido no nº 3 do artigo 269º da CRP e da sua decorrência lógica, a “da nulidade resultante da falta de audiência do arguido”, contemplada no artigo 42º do Estatuto. E isto é assim, por se tratar, em todo o caso, de um processo que, podendo não ser directamente sancionatório, encerra sempre aspectos dessa natureza“ – Neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 7-4-2005, proferido no âmbito do recurso nº 0161/05.
Donde, e em consequência, também procede o apontado vício de forma, por preterição de formalidade essencial – violação do disposto nos artigos 100º do CPA e 267º, nº 5 da CRP.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o despacho recorrido.Lisboa, 21 de Setembro de 2006
[Rui Fernando Belfo Pereira]
[Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues Almada Araújo]
[Mário Frederico Gonçalves Pereira] |
