Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12339/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/24/2005

Relator:	João Beato Oliveira de Sousa

Descritores:	ACTO INTERNO REJEIÇÃO DO RECURSO

Sumário:	Reveste a natureza de acto interno dirigido aos serviços, o despacho do CEME que foi proferido em resposta a dúvidas colocadas por iniciativa desses serviços e não em resposta a quaisquer pretensões individualizadas de particulares, com a finalidade de clarificar inequivocamente a legislação em vigor, no que concerne ao abono de suplemento de serviço aéreo ao pessoal do GALE.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes do TCAS:

RELATÓRIO

Joaquim ....., Capitão de Infantaria dos Quadros Permanentes do Exército, residente na Urbanização ...., Leiria, veio interpor recurso contencioso de anulação dos Despachos:
De 14.03.2003, do General Chefe do Estado-Maior do Exército (CEME), transcrito no Ofício n°00720, de 17MAR03 (1° acto recorrido): «O despacho proferido pelo TGen COFT respeita o meu Despacho sobre a presente matéria, pelo que o mesmo não é sindicável por si próprio».
E de 26.02.2003, transcrito no ofício n°643, de 10MAR03 (2° acto recorrido): «Independentemente da interpretação que o GALE faz do Despacho N° 206/96, de 06 de Agosto, acontece que ao determinar, como determinei, que não haverá pagamento de gratificação aos pilotos, estou a revogar tacitamente aquele despacho, no respeitante a esta matéria. Concretizando, os pilotos do Exército só recebem gratificação de serviço aéreo quando efectuarem as horas de voo previstas no DL 41511 ou outros a determinar.»
Imputou a tais actos os seguintes vícios:
Vício de forma, com violação dos disposto nos artigos 100°, n°1, 123°, n°1, alínea d), 124°, n°1, alíneas a) a d), e 125°, todos do CPA, bem como do art. 268°, n°3, da CRP.
Violação de lei, por violação e errada interpretação e aplicação dos artigos 4°, alínea a), 7° e 8°, primeiro parágrafo, do DL n°41511, 25JAN58 e artigos 2° e 3°, n°1, do DL n°258/90, 16AGO (com as alterações do DL n°292/99, 03AGO), bem como do art. 128°, n°2, alínea a), do CPA.
Desvio de poder, com violação do disposto no art. 8°, 1° parágrafo, do DL n°41511, 25JAN58.
Inconstitucionalidade, por violação dos artigos 13°, 18°, n°2 e 266°, n°2, todos da CRP.
Em alegações e no essencial o Recorrente manteve a posição expressa na petição de recurso.
A autoridade recorrida por seu turno, além de sustentar a legalidade dos despachos impugnados, suscitou a seguinte questão prévia:
«Os actos impugnados consubstanciam meras instruções vinculantes para os serviços, sem contemplarem nenhuma situação individual e concreta, pelo que são os mesmos destituídos de eficácia externa, não tendo produzido efeitos directos na esfera jurídica do recorrente.
A eventual lesividade decorrente do não processamento e consequente abono do suplemento que o recorrente peticiona, situar-se-ia no despacho de 26 de Dezembro de 2002 do Chefe do Estado-Maior do Exército, que determinou a cessação do pagamento do abono do suplemento de serviço aéreo aos pilotos do Grupo de Aviação Ligeira do Exército, e, na sequência deste, nos actos mensais de processamento das respectivas remunerações, que lhe foram notificados através dos boletins de vencimentos.
O recurso carece, assim, de objecto, o que deverá determinar a sua rejeição.
O Recorrente respondeu a esta questão, ao abrigo do artigo 54º da LPTA, conforme fls.112/118.
No douto parecer final do Ministério Público concluiu-se que por ser «irrecorrível o acto impugnado, por se não tratar de acto administrativo, mas de um mero acto interno, não lesivo, deverá ser atendida a questão prévia suscitada pela autoridade recorrida e rejeitado o recurso, por ilegal, de acordo com os artigos 55° da LPTA e § 4° do artigo 57° do RSTA, ficando prejudicado conhecimento da restante matéria».
Cumpre decidir esta questão.
FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Consideram assente e relevante a seguinte matéria de facto:
A) O Recorrente ingressou nos Quadros Permanentes do Exército em 1993, com o posto de Alferes e, no período de Novembro de 1995 a Agosto de 1997, frequentou o Curso de Pilotagem Básica e de Helicópteros, ministrado na Força Aérea Portuguesa, após o qual foi colocado na Base Aérea n°11 (Beja), onde efectuou treino operacional e desempenhou missões atribuídas à Esquadra 552, até Abril de 2000.
B) Em Abril de 2000 foi colocado no Grupo de Aviação Ligeira do Exército (GALE) e, desde então, apesar de não lhe ser possível manter a actividade de voo com regularidade e frequência em virtude da inexistência de meios para o efeito naquela Unidade, continuou a ser abonado do suplemento de serviço aéreo (SSA) tal como vinha sendo desde que iniciou o curso de pilotos.
C) Entretanto, em 30SET02 iniciou a frequência do Curso de Promoção a Oficial Superior (CPOS 2002/2003), na sequência e em cumprimento do Despacho de nomeação de 20SET02, do General Ajudante-Geral do Exército (AGE), tendo continuado a perceber o SSA até Dezembro de 2002.
D) Pelo Despacho nº206/96, de 06AGO, do CEME, foi determinado que “aos militares do QP do Exército, durante o curso de pilotagem aeronáutica (...) seja abonado o suplemento de serviço aéreo...” – cfr. doc. de fls. 29/30.
E) Por Despacho de 26DEZ02 do CEME, foi determinada a cessação do pagamento do abono do SSA aos pilotos do GALE que não fizessem as horas de voo previstas no DL 41511, de 23/01/58 – ver processo administrativo instrutor (PA).
F) O Recorrente foi informado do Despacho referido em E, mediante a Nota nº3416 de 30DEZ02 do TGen COFT (Comandante Operacional das Forças Terrestres).
G) Por despacho do TGen COFT, comunicado ao Recorrente pela Nota nº412 de 12FEV03, foi aplicada a este militar, entre outros, a determinação constante do Despacho do CEME referido em E.
H) Desde o 1º Semestre de 2003, os serviços da entidade recorrida deixaram de pagar ao Recorrente o aludido SSA.
I) Em 26.02.2003, na Informação/Proposta n°02-A/03, de 11 de Fevereiro, apresentada com a “Finalidade” de «Submeter à apreciação e despacho superior a possibilidade de ser obtido parecer jurídico por entidade/órgão competente tendo por objectivo clarificar inequivocamente a situação sobre o expresso no art. 7º do Dec-Lei nº41511, de 23 de Janeiro de 1958”, foi exarado o seguinte despacho do CEME: «Independentemente da interpretação que o GALE faz do Despacho N° 206/96, de 06 de Agosto, acontece que ao determinar, como determinei, que não haverá pagamento de gratificação aos pilotos, estou a revogar tacitamente aquele despacho, no respeitante a esta matéria. Concretizando, os pilotos do Exército só recebem gratificação de serviço aéreo quando efectuarem as horas de voo previstas no DL 41511 ou outros a determinar.»
Este é, na designação do Recorrente, o “2° acto recorrido” transcrito no ofício n°643, de 10MAR03 – cfr. fls. 26/267 dos autos e PA.
J) Em 10-03-2003 deu entrada nos serviços do GALE uma “Reclamação” datada de 27-Fev-2002, dirigida pelo Recorrente ao TGen COFT, dizendo “reclamar do despacho do Exmo TGen COFT comunicado pela Nota nº412 de 12FEV03” [despacho referido em F] e concluindo: “Face ao exposto e por considerar que a redacção da referida Nota, baseada na suposição “...não parece...”, carece de fundamento legal e não especifica em que base jurídica o Suplemento de Serviço Aéreo foi cancelado, solicito respeitosamente a V. Ex.ª se digne modificar o despacho, mandando proceder ao devido abono” – doc. de fls. 90/91 e PA.
K) O COFT levou as reclamações apresentadas, entre as quais a do Recorrente referida em J, à apreciação do CEME, que exarou sobre a Informação nº40/03 relativa a esse assunto o despacho de 14.03.2003, transcrito no Ofício n°00720 de 17MAR3 dirigido ao GALE [designado pelo Recorrente como “1° acto recorrido”, apesar de ser cronologicamente o 2º dos dois actos recorridos] com o seguinte teor: «O despacho proferido pelo TGen COFT respeita o meu Despacho sobre a presente matéria, pelo que o mesmo não é sindicável por si próprio» - fls. 25 destes autos e PA.
De direito
Na petição de recurso, sob a epígrafe “Pedido”, o Recorrente pede a declaração de nulidade ou a anulação dos despachos de 14 de Março de 2003 e de 26 de Fevereiro do mesmo ano, ambos do CEME, que lhe “indeferiram o pedido de abono do SSA”.
Depois, na peça de resposta à questão prévia ora em análise, o Recorrente sustentou (faz-se aqui uma súmula necessariamente breve da pertinente argumentação desenvolvida) que estes despachos eram recorríveis por visarem a produção de efeitos em casos concretamente individualizados, entre os quais o seu próprio caso, no que concerne ao processamento do pretendido abono do SSA.
Ao contrário do pretendido pelo Recorrido, lê-se ainda na douta exposição do Recorrente, o Despacho de 26/12/2002 do CEME é que poderia ser qualificado como acto interno dirigido aos serviços, por se limitar a esclarecer, em termos genéricos, o modo como a lei deveria ser aplicada.
Por outro lado, os actos de processamento de vencimentos não cumpririam os requisitos necessários à respectiva recorribilidade, visto não estar comprovada a sua efectiva e suficiente notificação através dos “boletins de vencimento” invocados pelo Recorrido.
«Ademais» - acrescenta - «o que foi indeferido foi o direito à percepção do SSA, conforme havia sido solicitado pelo Recorrente através da “reclamação” aludida ...».
Importa verificar se esta argumentação é correcta nas circunstâncias dadas.
A Reclamação formulada pelo Recorrente tem como objecto o “despacho do Exmo TGen COFT comunicado pela Nota nº412 de 12FEV03”. Nessa reclamação, o Recorrente expressa inequivocamente ter conhecimento de que o SSA que anteriormente recebia “foi cancelado” – ou seja, que aquele suplemento remuneratório deixou de lhe ser abonado – e por isso o pedido que formula é o de revogação dos efeitos daquele despacho. Nas suas palavras, solicita ao autor do acto (COFT) que “se digne modificar o despacho, mandando proceder ao devido abono”.
Deste modo, o Recorrente apresenta o próprio acto visado na reclamação como produtor dos efeitos lesivos que pretendia ver erradicados da sua esfera jurídica, consistentes na falta de abonação do dito suplemento remuneratório.
Em face do comando do artigo 6º-A do CPA, segundo o qual “a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé”, o Recorrente não poderia negar que, à data em que formulou a Reclamação, sabia da concretização daqueles efeitos lesivos no seu caso concreto e estava em condições de identificar o acto administrativo que os havia determinado.
Obviamente, por razões de ordem cronológica, é de excluir que tais efeitos já produzidos pudessem decorrer da aplicação do despacho do CEME de 14-03-2002, designado como “1º acto recorrido”, por este ter sido proferido em data posterior à da apresentação da reclamação em que tais efeitos são questionados.
Mas os ditos efeitos também não foram, seguramente, produzidos pelo “2º acto recorrido”, ou seja, pelo despacho do CEME de 26-02-2003, porque este, tal como sustentam a autoridade recorrida e o MP, reveste claramente a natureza de mero acto interno dirigido aos serviços, ao ser proferido em resposta a dúvidas colocadas por iniciativa destes, com a finalidade de clarificar inequivocamente a legislação em vigor no que concerne ao abono de suplemento de serviço aéreo ao pessoal do GALE e não em resposta a quaisquer pretensões concretas e individualizadas formuladas por particulares.
Se fosse de colocar o tema na estrita perspectiva formal da decisão que incidiu sobre a “reclamação” apresentada, igualmente improcederia a argumentação do Recorrente.
Na verdade, mesmo a conceber-se como decisão da reclamação o despacho do CEME de 14-03-2003 (o despacho de 26-02-2003 estaria liminarmente excluído desta função por ser anterior à reclamação), o que não é líquido por a reclamação não lhe ter sido de facto, nem lhe dever ser dirigida enquanto entidade incompetente para esse efeito atento o disposto no artigo 158º/2/a) do CPA, visto não ser autor do acto reclamado, o certo é que, mesmo enquanto decisão da reclamação não assumiria o carácter lesivo que o Recorrente lhe assaca, por não se vislumbrar norma legal que impusesse no caso a reclamação necessária, no sentido de meio impugnatório sem o qual o acto reclamado seria insusceptível de recurso contencioso directo.
Por outro lado, não se vê que esse mesmo despacho de 14-03-2003 pudesse fazer sentido noutra função (a não ser que se considerasse mero acto interno de orientação dos serviços) uma vez que, no que respeita à situação do Recorrente, apenas contém uma apreciação e uma decisão de carácter formal/procedimental sobre a reclamação por este apresentada, no sentido de negar ao acto reclamado, bem ou mal, a condição de acto impugnável mesmo em sede administrativa, o que representa em rigor uma rejeição e não uma decisão de mérito sobre a reclamação nem, muito menos, uma decisão inovatória sobre o cancelamento ou abonação do pretendido suplemento remuneratório.
DECISÃO
Pelo exposto, considerando procedente a questão relativa à falta de idoneidade do respectivo objecto, acordam em rejeitar o recurso – artigos 54º LPTA e 57º§4º RSTA.
Custas pelo Recorrente, fixando a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em €100 e €50.
Lisboa, 24 de Fevereiro de 2005