| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul
1. Relatório
A..., residente em Angra do Heroísmo, intentou, no TAF de Ponta Delgada, contra o Município de Praia da Vitória, acção administrativa especial peticionando a declaração de nulidade ou a anulação do Despacho de 09.11.2006 da Vereadora da Câmara Municipal da Praia da Vitória, por vício de violação de lei e a condenação do R. a deferir o pedido de licenciamento por si apresentado.
Por sentença de 31.10.2012, o Mmº Juiz “ a quo” julgou a acção improcedente.
Inconformado o A. interpôs recurso jurisdicional para o TCA-Sul, enunciando nas suas alegações as conclusões seguintes:
“A) A informação prévia favorável de que o A. beneficiou quanto à sua pretensão edificandi apreciou a viabilidade construtiva do pedido do A. apenas e só - e como devia - à luz do Regulamento da Orla Costeira da Ilha Terceira (POOC).
B) Posteriormente, quando tempestivamente (por ter passado menos de um ano após a emissão do deferimento da informação prévia), formulado pelo A. o pedido de licenciamento definitivo após o R. indeferiu esse pedido com base no Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória (PDM, que, no entretanto e já depois da informação prévia favorável, entrou em vigor).
C) A alusão, na informação prévia, de que o PDM entraria - no futuro - em vigor revestiu apenas um carácter meramente informativo/indicativo, não condicionante do deferimento dessa mesma informação prévia favorável à pretensão edificandi do A..
D) A única questão/condição em causa na informação prévia emitida pelo Réu era, apenas e tão-só, respeitante à área edificandi na tipologia de solos concretamente prevista no POOC. Nada mais!
E) Condição esta que o A. logrou obter, tendo determinado o deferimento da informação prévia.
F) Ao indeferir o pedido de licenciamento (e com base apenas no PDM), o Réu desconsiderou a informação prévia favorável que tinha anteriormente emitido e à qual se encontrava vinculado.
G) A Administração municipal encontra-se vinculada à pronúncia emitida numa informação prévia, se favorável à pretensão do particular, durante o prazo de um ano.
H) O direito do particular constituído pela informação prévia favorável é muito forte e vincula a câmara municipal a respeitar o sentido da informação prévia anteriormente prestada na decisão sobre o licenciamento formulado dentro do prazo de um ano de vigência da informação, mesmo que, entre a data da decisão sobre o pedido de informação prévia e a decisão do pedido de licenciamento, entrassem em vigor normas urbanísticas que alterassem o regime até aí vigente na área em causa.
I) Um dos objectivos fundamentais do pedido de informação prévia é definir o quadro de referência que vai reger a formatação dos procedimentos de controlo prévio.
J) As informações prévias traduzem-se em actos de gestão urbanística que, embora de forma parcial, definem, definitivamente, pretensões urbanísticas, situações consolidadas na esfera jurídica dos particulares requerentes, que os planos posteriores não podem pôr em causa.
K) Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo incorre em erro de julgamento quanto à apreciação de mérito e de direito.
L) A afectação dos actos administrativos constitutivos de direitos, como sejam as informações prévias favoráveis, implicam, naturalmente, também a indemnização dos prejuízos causados, nos termos do art. 143° do RJIGT.
M) Prejuízos estes demonstrados concreta e especificadamente pelo A. na p.i..
N) E ao ter posto fim ao processo, proferindo sentença no "despacho saneador", o tribunal a quo impediu o A. de provar a matéria de facto que articulou na p.i..
O) Para decidir o pleito, o tribunal não pode, nem deve, decidir sobre os factos articulados sem primeiro os poder considerar provados ou não provados - o tribunal não pode alhear-se do dever de julgamento, sob pena de denegação de justiça; e ao actuar como actuou violou a contrario o disposto no art. 510°, nº1, alínea b) do CPC.
P) Os factos em causa, alegados pelo A., não são factos que se possam entender compreendidos no âmbito do disposto no art. 514° do CPC (factos que não carecem de alegação ou prova), pois nem são factos notórios nem são factos de que o tribunal tenha conhecimento por virtude do exercício das suas funções.
Q) A alegação desses factos pelo A. não consubstancia também o uso anormal do processo (art. 665° do CPC) - o A. não está a servir-se do processo para praticar um acto simulado ou para conseguir um fim proibido por lei.
R) Em consequência, ao decidir como decidiu, a sentença proferida violou o disposto nos arts. 514° e 665° do CPC.
S) Os factos alegados, por sua vez, também não constituem factos instrumentais que resultem da instrução e discussão da causa - são factos que podem ser, ou não, considerados provados, mas só após se analisar a prova produzida sobre eles.
T) Sem se conceder à parte que os alegou a oportunidade de deles fazer prova, seja ela qual for, não pode o julgador permitir-se ignorá-los ou considerá-los provados ou não provados - ao fazê-lo a sentença proferida violou também o princípio do dispositivo expressamente previsto no art. 264° do CPC, pedra basilar do desenvolvimento de qualquer instância.”
Contra-alegou o Município da Praia da Vitória concluindo como segue:
“1. O A. baseia a acção e o recurso no falso pressuposto de que o despacho de 28.11.2005, teria deferido o pedido de viabilidade por ele formulado.
2. O despacho de 28.11.2005 não deferiu o pedido de viabilidade formulado pelo A., com o qual o A. se conformou, não tendo impugnado tal despacho.
3. Nos pontos 2, 3 e 4 desse despacho e, sobretudo, na sua parte final, foram consignadas determinadas condições de que dependeria o licenciamento se este viesse a ser requerido, entre as quais a entrada em vigor do PDM "a ires do licenciamento da construção".
4. Em tudo quanto, desde início, comunicou ao A. acerca da sua pretensão construtiva, o R. sempre fez depender as prerrogativas aedificandi do A. das novas regras urbanísticas do PDM, entretanto aprovado e depois ratificado.
5. O despacho impugnado não revogou - nem poderia revogar - nenhum acto constitutivo de direitos, que o despacho de 28.11.2005 não corporizou, não consubstanciou, nem expressou, a não ser na infundada convicção do A..
6. Não se tendo constituído a favor do A. qualquer direito quanto à viabilidade de construir, designadamente em desrespeito das normas do PDM, não se gerou a favor do A. qualquer direito de indemnização.
7. Sendo manifesta a falta de fundamento dessa pretensão, nada mais restava ao Tribunal do que decidir no sentido da evidente improcedência dessa pretensão, tornando-se desnecessários e inúteis qualquer actos instrutórios que visassem a prova de factos relativos àquela pretensão.
8. A sentença recorrida não violou quaisquer normas jurídicas, nem substantivas nem de natureza processual, devendo por isso a sentença ser confirmada e o recuso ser julgado improcedente, com as consequências legais.”
O Digno Magistrado do MºPº não emitiu parecer.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Fundamentação
2.1. De facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:
1) O autor é legítimo proprietário do prédio rústico da freguesia dos Biscoitos, Concelho da Praia da Vitória, sito entre a Canada da Iria e a Canada das Vinhas daquela mesma freguesia, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n°00985/171091, a que corresponde o artigo matricial nº3996 (docs. 3 e 6 juntos com a p.i.);
2) O autor é também proprietário do prédio rústico situado na mesma freguesia e local e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n°00984/141091, a que corresponde o artigo matricial n°4044 (doc. 6 junto com a p.i.);
3) O autor é ainda proprietário do prédio rústico situado na mesma freguesia e local e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº01924/090797, a que corresponde o artigo matricial n°3956 (doc. 6 junto com a p.i.);
4) Os três prédios referidos são contíguos e situam-se entre a Canada das Vinhas e o Caminho do Canto do Feno, com acesso por este último, na freguesia dos Biscoitos (fls. 38 do P.A.);
5) Em 11.11.2004 o autor pediu ao réu a viabilidade de construção de uma moradia do tipo T2 (com 1 piso acima da cota de soleira e 0 pisos abaixo da cota de soleira, com altura máxima de 5 metros) forrada a pedra, com um máximo de 150 m2 de área de construção (doc. 7 junto com a pi.);
6) Em 28.04.2005 o réu submeteu o pedido do autor à consulta prévia das seguintes entidades externas ao Município: Empresa de Electricidade dos Açores (EDA), IROA e Serviços de Ambiente da Terceira (doc. 8 junto com a p.i.);
7) As entidades pronunciaram-se favoravelmente à pretensão aedificandi do autor (doc. 9 a 11 juntos com a p.i.);
8) A Direcção Regional do Ordenamento do Território e dos Recursos Hídricos da Secretaria Regional do Ambiente e do Mar preconizou, a 17.10.2005, a seguinte orientação, recebida pela Câmara Municipal da Praia a 24.10.2005 (doc. 11 junto com a p.i.):
(...) não existe nada a obstar por a construção e o prédio se localizarem fora da área do domínio público marítimo, no entanto a viabilidade desta construção deverá cumprir previamente o estipulado no Regulamento do POOC da Ilha Terceira e ter em conta o preconizado no Plano Director Municipal da Praia da Vitória, o qual se encontra já para ratificação.
9) Por despacho de 28.11.2005 o réu condicionou a viabilidade de construção do seguinte modo (doc. 12 junto com a p.i.):
(...) informo que o terreno localiza-se numa zona classificada no Plano de Ordenamento da Orla Costeira (...) como uso agrícola. Nos termos do disposto no seu artigo 38°, nº1, alínea d), a construção fica condicionada à "Manutenção do espaço rural, não permitindo a construção para habitação em parcelas menores que 2500m2 e que não confinem com a rede viária existente". Apresentou três prédios, em que nenhum deles tem área superior ou igual a 2500 m2, o que inviabiliza a construção, nos termos da legislação acima referida.
10) No despacho referido, aventava-se a concretização de uma operação de loteamento e alertava-se a autora relativamente à entrada em vigor do Plano Director Municipal (doc. 12 junto com a p.i.);
11) A 28.12.2005 o chefe do Serviço de Finanças de Praia da Vitória deferiu o pedido do autor de junção dos artigos rústicos 3956, 3996 e 4044 da freguesia dos Biscoitos, criando-se o prédio n°5383, com a área de 2 904 m2 (docs. 4 e 5 juntos com a p.i.);
12) A 13.02.2006 foi reconhecida a viabilidade de construção, considerando-se que «com a junção dos artigos a área do prédio permite a construção pretendida» e alertando-se a autora para o facto de entretanto o Plano Director Municipal se encontrar já ratificado (doc. 13 junto com a p.i.);
13) A 24.10.2006 o autor efectuou o pedido definitivo de construção (doc. 14 junto com a p.i.) ;
14) A 08.11.2006 é emitido parecer com o seguinte conteúdo (fls. 38 do P.A.):
Na sequência do despacho de dia 13 de Fevereiro de 2006, referente a um pedido de informação prévia viável — n°de processo: 04/2006/109 —, veio o requerente apresentar um pedido de licenciamento para a construção de uma habitação unifamiliar, apresentando para o efeito três Certidões de Registo Predial, de 3 prédios contíguos entre a Canada das Vinhas e o Caminho do Canto do Feno, com acesso por este último, na freguesia dos Biscoitos.
Conforme se pode constatar pela cópia em anexo, ao processo do pedido de viabilidade, do ofício enviado com a ref. S/1521/2006, com data de 14 de Fevereiro de 2006, aquando a notificação da viabilidade do pedido, o particular é igualmente informado, que com a entrada em vigor do Plano Director Municipal, o mesmo se tornaria inviável, já que de acordo com a Planta de Ordenamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória, publicado em Decreto Regulamentar Regional n°11/2006/A, em vigor desde 23 de Fevereiro de 2006, os prédios, para os quais se destina o presente pedido, estão inseridos na categoria dos Subespaços de Construção Condicionada na área de Paisagem Protegida dos Biscoitos, nos quais não é permitida a construção.
Desta forma, e uma vez que a proposta não pode ser integrada nas excepções previstas nas alíneas do n°3 do artigo 33° do preceito legal acima mencionado, deve o presente pedido ser indeferido com base no nº2 do artigo 33° do Decreto Regulamentar Regional n°11/2006/A, de 22 de Fevereiro.
15) Por despacho de 09.11.2006 foi indeferido o pedido de construção de moradia formulado pelo autor, com fundamento no facto de os prédios se situavam num local onde, de acordo com o Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória, não é permitida construção (doc. 1 junto com a p.i. e fls. 38, 39 e 43 do P.A.);
16) Por despacho de 20.12.2006 determinou-se o arquivamento do processo de licenciamento (fls. 43 do P.A.).
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2.2. De direito
Sobre a alegada nulidade do despacho impugnado por violação do artigo 38º, nº1, al.d) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira, o Mmº Juiz do TAF de Ponta Delgada entendeu que tal despacho não padece de nulidade nos termos do disposto nos artigos 101º, nº2 e 103º do Decreto-Lei nº380/99, visto não ter sido atribuído aos particulares qualquer direito ou faculdade de construção, mas apenas estabelece uma orientação a tomar obrigatoriamente em conta nos planos municipais, proibindo a construção para habitação em solos de uso agrícola que não tenham pelo menos 2500m2 ou que não confinem com a rede viária existente.
No tocante aos pareceres da ERA, IROA e DROTRH, emitidos no âmbito do pedido de informação prévia apresentado pelo A. em 11.11.04, o Mmº Juiz “ a quo” concluiu que os mesmos não têm carácter vinculativo, desde logo porque os mesmos não se fundamentam em qualquer condicionalismo legal ou regulamentar.
E especificamente o parecer emitido pela Direcção Regional do Ordenamento do Território e dos Recursos Hídricos, emitido para além do prazo legal, não especifica concretamente qualquer condicionalismo, apenas referindo que nada obsta à construção do prédio por este se encontrar fora da área do domínio público marítimo, acrescentando, em termos genéricos que a viabilidade da construção deverá cumprir previamente o estipulado no Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira e no Plano Director Municipal da Praia da Vitória.
Conclui assim a sentença recorrida que não se verifica qualquer nulidade nos termos do artigo 68º, al.c) do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, verificando-se que não foi violado o princípio da tutela da confiança ou da boa fé, visto que o R. apenas analisou a pretensão construtiva do Autor à luz do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira e alertou expressamente o Autor que o projecto a licenciar tinha de obedecer ao Regulamento, entretanto ratificado, razão pela qual a única expectativa legítima que a informação prévia gerou foi a de o Autor ver o seu licenciamento aprovado desde que cumprisse as exigências do Regulamento do PDM da Praia da Vitória.
Não houve, também, violação do direito de propriedade do Autor, visto que o “jus aedificandi” não é uma decorrência imediata do direito de propriedade privada, e o indeferimento da pretensão construtiva do A. foi ditado por razões atinentes ao interesse público na protecção da integridade geofísica, ambiental e paisagística da zona.
Considerou, finalmente, a sentença recorrida que não ocorreu a violação do artigo 33º, nºs 3 e 4 do Regulamento do PDM da Praia da Vitória, e que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão indemnizatória da quantia de €47.500,00 em que alega ter sido lesado, assim julgando a acção improcedente na sua totalidade.
É esta a questão a apreciar.
Inconformado com a sentença proferida, o A. e ora recorrente começa por referir nas suas conclusões a informação prévia favorável de que beneficiou, a qual terá apreciado a viabilidade construtiva do seu pedido e tão só à luz do Regulamento do Plano de Ordenamento da Ilha Terceira. No entanto, continua o recorrente, o fundamento para o indeferimento foi o regime previsto no Regulamento do PDM de Praia da Vitória, circunstância que na tese do recorrente torna inválido o acto impugnado (informação prévia anteriormente favorável à edificação).
Esquece o recorrente que o pedido de informação prévia tem como finalidade obter da Câmara Municipal, a título prévio, informação sobre a viabilidade de realização de determinada operação urbanística ou conjunto de operações urbanísticas directamente relacionadas, bem como sobre os respectivos condicionalismos legais ou regulamentares, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionantes aplicáveis à pretensão (artigo 14º, nº1 do RJUE.
Como é sabido, a informação prévia ou antecipada pode ser favorável ou desfavorável, e decide sobre a existência de certas condições para a prática do acto administrativo, sem que implique necessariamente a possibilidade de o particular realizar a operação urbanística pretendida (cfr. Fernandes Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, Almedina, Vol,III, p.172 e ss).
No caso concreto, os autos demonstram que o Autor foi notificado do despacho de 28.11.2005, que o informava de que os terrenos em causa se situavam numa zona classificada como de uso agrícola pelo Regulamento do PDM da Orla Costeira da Ilha Terceira, pelo que não seria possível a construção para habitação em parcelas menores que 2500m2 e que não confinassem com a área viária existente.
Para além destas condições, em 13.02.2006 foi emitida informação prévia no sentido de que com a junção dos artigos a área do prédio permitia a construção pretendida, sendo o Autor, porém, alertado uma vez mais, para a necessidade de o projecto se conformar com o Plano Director Municipal entretanto ratificado (cfr. nºs 9 a 12 do probatório).
A 26.06.2006, o ora recorrente efectuou o pedido definitivo de licenciamento de construção, que veio a ser indeferido por despacho de 09.11.2006, com fundamento no facto de os prédios, para os quais se destinava o pedido de licenciamento estarem inseridos na categoria dos Sobespaços de Construção condicionada na área de Paisagem Protegida dos Biscoitos, nos quais não é permitida a construção (cfr. nºs 14, 15 e 16 do probatório).
Como a única expectativa legítima que a informação prévia gerou na esfera jurídica do recorrente foi a de ver o seu licenciamento aprovado desde que cumprisse as exigências estabelecidas no Regulamento do PDM de Praia da Vitória, não houve qualquer violação do artigo 17º, nº1, do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, nem contradição entre a informação prévia fornecida e o posterior indeferimento da pretensão construtiva do recorrente.
Ademais, como sustenta o recorrido, o artigo 67º, do Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro, estabelece em termos temporais, que a validade das licenças depende da sua conformidade com as normas legais ou regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática.
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Passemos ao ponto seguinte.
Entende o A. que o despacho impugnado viola o direito de construção (jus aedificandi), ou seja, o direito de urbanizar, lotear e edificar previstos nos artigos 62º da C.R.P. e 1305º do Código Civil.
Salvo o devido respeito, não tem razão.
Como é sabido, em matéria de direito urbanístico, os interesses particulares não podem prevalecer sobre normas imperativas, de interesse e ordem pública, relacionadas com a protecção geofísica, ambiental e paisagística da zona onde se localizam as parcelas de terreno do interessado. É assim que no âmbito do direito do urbanístico são nulos os actos de deferimento tácito e as licenças e deliberações autárquicas que colidam com normas de interesse e ordem pública ou com o disposto em plano municipal de ordenamento do território (cfr. neste sentido os Acs. do TCA-Sul de 28.02.2008 e de 27.01.2005, respectivamente nos Rec. 01404 e 00462/04).
Como se escreveu na sentença recorrida estes princípios reflectem-se no caso concreto nos seguintes termos:
«(…) Assim, quando o réu, ao analisar a construção a licenciar em face das normas do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória, que entretanto entrou em vigor, indefere o pedido de licenciamento, não procede a qualquer revogação de ato de informação prévia anterior, mas a uma primeira análise do pedido perante as normas deste diploma, pelo que as normas dos artigos 140° e 141° do CPA não são aplicáveis à situação em apreço.
Do exposto resulta também que não foi violado o princípio da tutela da confiança ou da boa fé: o réu apenas analisou a pretensão construtiva do autor à luz do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira e alertou expressamente o autor que o projecto a licenciar tinha que obedecer ao Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória que tinha entretanto sido ratificado.
Assim, a única expectativa legítima que a informação prévia gerou na esfera jurídica do autor foi a de ver o seu licenciamento aprovado, desde que cumprisse as exigências estabelecidas no Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória.
E, portanto, de concluir que não se vislumbra na actuação concreta do réu qualquer violação da boa fé ou do princípio da confiança, não havendo por isso violação dos artigos 4°, 2ª parte e 6°, nº1 e 2, al. a) do CPA, já que as expectativas legítimas derivadas da informação prévia não têm a extensão são que o autor defende.
Deste modo, o autor, ao acordar com terceira pessoa a venda do prédio para construção e com projectos técnicos já elaborados e em condições legais de licenciamento municipal pelo preço de € 60 000,00, sem acautelar o cumprimento do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória, para cuja entrada em vigor foi alertado expressamente pelo Município, agiu para além de qualquer expectativa legítima.
Por fim, conforme sustenta o réu, o artigo 67° do Decreto-Lei n.° estabelece que a validade das licenças depende da sua conformidade com as normas legais em regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática.
Ora, tendo o autor sido alertado pelo réu, em diversas ocasiões, para a eminente entrada em vigor do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória, e para a necessidade de o projecto de licenciamento se coadunar com esse Regulamento, não pode legitimamente afirmar-se ofendido nas suas legitimas expectativas por o seu pedido de licenciamento ter sido indeferido com fundamento nas normas do Regulamento mencionado.
Quanto à alegada violação do direito de propriedade.
No entender do autor, o despacho impugnado viola ainda o direito à construção consagrado nos artigos 62°, n°1 da CRP e 1305° do CC.
O artigo 62°, n°1 da CRP consagra o direito à propriedade privada.
E o artigo 1305° do CC estabelece que "o proprietário goza de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas."
Porém, é jurisprudência dos tribunais superiores que o ius aedificindi (direito de urbanizar, lotear e edificar) é um poder que acresce à esfera jurídica dos particulares e não uma decorrência imediata do direito de propriedade privada - cfr. acórdão do STA de 30.11.2011, Proc. 01495/06.
Assim, é manifesto que o indeferimento da pretensão construtiva do autor não viola as normas relativas ao seu direito de propriedade privada, mas antes é motivado por razões atinentes ao interesse público na protecção da integridade geofísica, ambiental e paisagística da zona onde se localizam as parcelas de terreno do autor, o que justifica restrições ao ius aedificandi, sem que se lese o direito de propriedade privada sobre as parcelas de terreno em causa: o autor continua a poder gozar de modo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruição e disposição das parcelas; simplesmente não tem, por razões de interesse público, a faculdade de lhes alterar o uso, construindo uma habitação sobre elas.
Quanto à violação do artigo 33°, n.os 3 e 4 do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória.
Sustenta o autor que o despacho impugnado refere taxativamente que não é permitida a construção nos subespaços de Construção Condicionada na área de Paisagem Protegida dos Biscoitos, quando é permitida, em determinadas condições a construção naquele espaço.
Vejamos.
O artigo 33° do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória prevê nos seus números 2, e 3 4 o seguinte:
2 - Na zona referida, são proibidas todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edificações e ainda os trabalhos de remodelação dos terrenos, salvo o disposto nos números seguintes.
3 - Constituem excepção ao disposto no número anterior as faixas, de ambos os lados, das vias asfaltadas e infra-estruturas, até uma profundidade máxima de 30 m, desde que apresentem uma frente mínima de 20 m directamente para as seguintes vias:
a) Estrada regional;
b) Canada do Mar, até à saída da ribeira do Chamusco;
c) Canada Brás da Silva até ao entroncamento;
d) Canada dos Frades;
e) Canada do Porto até à canada de Santo António;
í) Canada da Salga;
g) Canada das Vinhas;
h) Canada de Santa Iria, desde o entroncamento mais a norte com a canada das Vinhas e até ao mar;
i) Troço de ligação entre o final da canada das Vinhas (junto ao mar) e o final da canada do Porto, junto à canada de Santo António.
4 — Todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edificações, que sejam executadas nas faixas de ambos os lados das vias referidas no número anterior estão sujeitas às seguintes limitações:
a) As construções terão acesso obrigatório por arruamento existente, pavimentado, com largura mínima de 4,5 m;
b) Uso exclusivo para habitação isolada unifamiliar e anexos de apoio à exploração;
c) A área bruta de construção máxima é de 120 m2, mais anexo, desde que os anexos não ocupem mais de 10% da área total do lote e não ultrapassem 50 m2;
d) A superfície impermeabilizada máxima é de 20% do prédio ou parcela;
e) A altura máxima da construção é de 4,5 m (ponto da cobertura);
f) Muros de vedação em pedra arrumada do tipo e dimensão dos existentes no parcelário agrícola;
g) Interdição de destruição dos muros existentes, salvo para construção do acesso à habitação;
h) Linguagem arquitectónica tradicional em alvenaria de pedra e panos de reboco pintado na cor branca;
i) Manutenção da exploração agrícola (vinha).
Do número 2 resulta que na Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos são proibidas todas obras de construção.
O número 3 e o número 4 vêm estabelecer excepções.
Deste modo, na Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos apenas são permitidas as obras de construção civil nas condições referidas no número 4 e nos locais referidos no número 3.
Só é possível construir nas faixas, de ambos os lados, das vias asfaltadas e infra-estruturadas, até uma profundidade máxima de 30 m, desde que apresentem uma frente mínima de 20 m directamente para as seguintes vias: Estrada regional; Canada do Mar, até à saída da ribeira do Chamusco; Canada Brás da Silva até ao entroncamento; Canada dos Frades; Canada do Porto até à canada de Santo António; Canada da Salga; Canada das Vinhas; Canada de Santa Iria, desde o entroncamento mais a norte com a canada das Vinhas e até ao mar; Troço de ligação entre o final da canada das Vinhas (junto ao mar) e o final da canada do Porto, junto à canada de Santo António.
Em todos os outros terrenos integrados na Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos é proibida a realização de obras de construção.
Ora, não vem alegado, nem tal resulta dos autos, que a parcela cê terreno onde o autor pretende construir se situe nas faixas expressamente referidas no número 3, pelo que é de concluir que não assiste razão ao autor.
Só se verificaria a alegada violação de lei na hipótese de a parcela de terreno sobre a qual o autor pretende construir a moradia se situasse num dos espaços referidos do número 3, o que não resulta dos autos, pelo que a argumentação do autor apenas poderá improceder.
IV. 2 - Artigo 33°, n.os 3 a 5 do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória
No entender do autor as normas correspondentes aos números 3 a 5 do artigo 33° do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória são nulas por estabelecerem uma disciplina de uso do solo não compatível ou conforme com o uso estabelecido no artigo 38°, n°1, al. d) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira.
De acordo com o réu, o Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória só o desrespeitaria o Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira se, porventura, consagrasse a possibilidade de construção para habitação em parcelas menores que 2500 m2.
Vejamos.
A Lei n°48/98, de 11 de Agosto veio instituir as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo através de um sistema de gestão territorial, organizado num quadro de interacção coordenada entre o âmbito nacional, o âmbito regional e o âmbito municipal.
Os instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional e de âmbito regional têm natureza estratégica, definindo directrizes orientadoras; já os instrumentos de âmbito municipal regulamentam o uso do solo e a respectiva programação, vertendo as directrizes de âmbito nacional e regional e tendo em consideração as opções próprias de desenvolvimento estratégico (artigo 7° da Lei n°48/98, de 11 de Agosto).
A interacção coordenada dos diversos âmbitos, acarreta que os instrumentos de menor abrangência espacial, de âmbito municipal, tenham em conta os instrumentos de maior abrangência, de âmbito nacional e regional.
Porém, os instrumentos de âmbito municipal, ao verterem as directrizes dos instrumentos nacionais e regionais, também podem articular com tais directrizes opções próprias, cabendo, portanto, às entidades municipais, alguma margem reguladora, desde que balizada pelas linhas orientadores definidas nos demais planos.
Os planos especiais são instrumentos de natureza regulamentar elaborados pela administração central - Governo e Governo Regional (artigos 46°, nº1 do Decreto-Lei n°380/99, de 22 de Setembro e artigo 4°, n°2 do Decreto Legislativo Regional n°14/200/A, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional n°24/2003/A) —, que vinculam directamente os particulares e prevalecem inclusive sobre os planos municipais e intermunicipais e visam assegurar a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial delimitada, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território (artigos 10°, n°4 e 11° da Lei n°48/98, de 11 de Agosto e 42° a 44° do Decreto-Lei n°380/99, de 22 de Setembro).
Os planos de ordenamento da orla costeira são planos especiais (artigos 33° da Lei n°48/98, de 11 de Agosto e 42°, n°3 do Decreto-Lei n°380/99, de 22 de Setembro), aos quais incumbe assegurar a protecção da integridade biofísica do espaço costeiro, a valorização dos recursos existentes na orla costeira e a conservação dos valores ambientais e paisagísticos (artigo 4° do Decreto-Lei n°309/93, de 02 de Setembro, adaptado à Região Autónoma dos Açores pelo Decreto Legislativo Regional n°18/98/A, de 09 de Novembro.
Por sua vez, os planos municipais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar aprovados pelos municípios que estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução previsível da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos, e na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo e de garantia da qualidade ambiental (artigo 69° e 84° do Decreto-Lei n°380/99, de 22 de Setembro).
Aos planos municipais cabe traduzir, no âmbito local, o quadro de desenvolvimento do território estabelecido nos instrumentos de natureza estratégica de âmbito nacional e regional, articulando as políticas sectoriais com incidência local com as estratégias de desenvolvimento local definidas pelo próprio município (artigo 70° do Decreto-Lei n°380/99, de 22 de Setembro).
O Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira, aprovado pelo Decreto Regulamentar Regional n°1/2005/A, de 15 de Fevereiro, é um plano especial de ordenamento do território e tem a natureza de regulamento administrativo, sendo que os planos municipais e intermunicipais de ordenamento do território, bem como os programas e projectos de iniciativa pública ou privada a realizar na sua área de intervenção se devem conformar com ele (artigo 1°, nºs2 e 3 do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira).
O Plano Director Municipal da Praia da Vitória, ratificado pelo Decreto Regulamentar Regional n°11/2006/A, é um plano municipal de ordenamento do território que tem por finalidade estabelecer as principais regras a que deve obedecer a ocupação, uso e transformação do solo na área do concelho da Praia da Vitória (artigos 1°, nºs 1 e 3 do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória).
O artigo 38° do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira, integrado no capítulo III «Uso agrícola» do Título V «Usos preferenciais e princípios de ocupação da zona B», estabelece o seguinte:
Artigo 38°
Princípios de ocupação
1 - Sem prejuízo do disposto no título III, nas áreas de uso preferencial agrícola integradas no POOC a construção fica condicionada às seguintes prescrições:
a) Respeito pelo padrão de povoamento existente, de forma a salvaguardar a qualidade da paisagem, a garantir o equilíbrio das actuais formas de uso do solo e a atender ao meio ambiente envolvente;
b) Respeito pela volumetria e materiais típicos da região, tendo em visa favorecer a continuidade da arquitectura local e a integração da construção na paisagem rural;
c) Respeito pelas características das construções existentes tendo em especial atenção o património arquitectónico vernáculo e erudito;
d) Manutenção do espaço rural, não permitindo a construção para habitação em parcelas menores que 2500 m2 e que não confinem com a rede viária existente;
e) Respeito pelas condições de infra-estruturação básica, definidas nos termos do regulamento.
2 - Na Costa dos Biscoitos, entre a canada da Salga e Biscoito Bravo, pelo especial interesse paisagístico e cultural, a reconversão cultural bem como a remoção dos muros de pedra de separação das propriedades ficam condicionadas à autorização das entidades competentes em matéria de ambiente.
Por sua vez, o artigo 33° do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória estabelece o seguinte:
Artigo 33°
Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos
1 - A Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos, delimitada a nascente pela Rua Longa, a sul pela Estrada Regional n°1 de 1ª, a poente pela ribeira do Pamplona e a norte pela linha de costa, corresponde a uma paisagem construída pelo homem que terá de evoluir para se manter viva, ficando aí as construções sujeitas ao regime previsto no presente artigo.
2 - Na zona referida, são proibidas todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edificações e ainda os trabalhos de remodelação dos terrenos, salvo o disposto nos números seguintes.
3 - Constituem excepção ao disposto no número anterior as faixas, de ambos os lados, das vias asfaltadas e infra-estruturadas, até uma profundidade máxima de 30 m, desde que apresentem uma frente mínima de 20 m directamente para as seguintes vias:
a) Estrada regional;
b) Canada do Mar, até à saída da ribeira do Chamusco;
c) Canada Brás da Silva até ao entroncamento;
d) Canada dos Frades;
e) Canada do Porto até à canada de Santo António; í) Canada da Salga;
g) Canada das Vinhas;
h) Cariada de Santa Iria, desde o entroncamento mais a norte com a canada das Vinhas e até ao mar;
i) Troço de ligação entre o final da canada das Vinhas (junto ao mar) e o final da canada do Porto, junto à canada de Santo António.
4 - Todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edificações, que sejam executadas nas faixas de ambos os lados das vias referidas no número anterior estão sujeitas às seguintes limitações:
a) As construções terão acesso obrigatório por arruamento existente, pavimentado, com largura mínima de 4,5 m;
b) Uso exclusivo para habitação isolada unifamiliar e anexos de apoio à exploração;
c) A área bruta de construção máxima é de 120 m2, mais anexo, desde que os anexos não ocupem mais de 10% da área total do lote e não ultrapassem 50 m2;
d) A superfície impermeabilizada máxima é de 20% do prédio ou parcela;
e) A altura máxima da construção é de 4,5 m (ponto da cobertura);
f) Muros de vedação em pedra arrumada do tipo e dimensão dos existentes no parcelário agrícola;
g) Interdição de destruição dos muros existentes, salvo para construção do acesso à habitação;
h) Linguagem arquitectónica tradicional em alvenaria de pedra e panos de reboco pintado na cor branca;
i) Manutenção da exploração agrícola (vinha).
5 - As operações de loteamento são interditas em toda a zona indicada como Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos.
6 - As obras de construção de adegas típicas para uso único e exclusive dos proprietários de vinhas, comprovadamente tratadas e a produzir verdelho, estão sujeitas ao seguinte regime:
a) As construções com paredes tradicionais de pedra local;
b) Cobertura em telha de argila de canudo;
c) A cércea máxima deve ser inferior a 3 m, medidos da base das paredes, ao nível do pavimento exterior, até ao beirado do telhado, e a 4m, medidos da mesma base ao cume do telhado;
d) A área bruta de construção máxima deve corresponder a 2% da área de cultivo, até um máximo de 75 m2.
Do artigo 38°, n.°1, al. d) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira resulta que, em vista à manutenção do espaço rural, não é permitida a construção em parcelas menores que 2500 m2 e que não confinem com a rede viária existente.
Já o artigo 33° do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória estabelece uma regulamentação mais restritiva: não se permite nenhuma operação de loteamento (número 5) e apenas são permitidas as obras de construção civil nas faixas que apresentem uma frente mínima de 20 m directamente para uma das vias referidas no número 3 e que obedeçam às limitações do número 4.
Como se referiu no ponto anterior, o sentido verbal, lógico e sistemático do artigo 38°, n°1, al. d) do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira apontam no sentido de estarmos face a uma proibição de construir em parcelas que não preencham os requisitos da parte final do artigo e não perante a atribuição de um direito de os particulares construírem nas parcelas que preencham esses requisitos.
E resulta dos artigos 7° n.°2 e 37° do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira que na zona B apenas se definam os princípios orientadores da ocupação e os condicionamentos a actividades específicas, cabendo aos planos municipais estabelecer o regime de gestão específica, ou seja, para a zona B apenas se estabelecem níveis de protecção mínima dos recursos e valores ambientais e paisagísticos e não uma especifica disciplina de uso dos solos.
Assim, o artigo 33° do Regulamento do Plano Director Municipal da Praia da Vitória, ao estabelecer uma regulamentação mais restritiva não é desconforme com o artigo 38° do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira da Ilha Terceira.
E que os municípios têm, dentro das directrizes oriundas dos instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional ou regional, liberdade de conformar as concretas soluções de uso dos solos segundo os interesses e estratégias de desenvolvimento locais.
Deste modo, o artigo 33°, ao estabelecer a proibição de construção ou de operações de loteamento na Paisagem Humanizada e Protegida dos Biscoitos, determinando um nível de protecção ambiental e paisagístico, para aquela zona, superior ao nível de protecção imposto pelo artigo 38° do plano especial, é perfeitamente compatível com tal plano superior, pelo que não se verifica a nulidade referida nos artigos 101°, n°1 e 102°, n°1 do Decreto-Lei n°380/99, de 22 de Setembro.
Como refere o réu, só existiria incompatibilidade das normas em causa do plano municipal resultasse a possibilidade de construir, numa zona de uso preferencial agrícola, em parcelas com uma área inferior a 2500 m2 ou que não confinassem com a rede viária existente.
Improcede, portanto, a presente argumentação do autor (…)».
Apreciando, por fim o pedido de indemnização formulado pelo recorrente, no montante de €47.500,00, o mesmo vem fundamentado na confiança na viabilidade da construção fornecida pela informação prévia, alegando ainda o recorrente que acordou a venda do prédio com projectos técnicos já elaborados e em condições legais de licenciamento municipal pelo preço de €60.000,00, vendo-se agora impossibilitado de edificar e vender nas condições acordadas.
Salvo o devido respeito, a pretensão é manifestamente improcedente, uma vez que a informação prévia não atribuiu qualquer direito de construção ao recorrente. Em face de tal informação vê-se que, em princípio, nada obstava à pretensão de construir, devendo no entanto o recorrente ter em conta as regras estabelecidas no PDM da Praia da Vitória, o que não sucedeu.
Neste contexto, os custos com o projecto técnico da moradia e dos prejuízos decorrentes da impossibilidade de negociar o prédio apenas podem ser imputados ao próprio recorrente. É visível que o recorrido não praticou qualquer acto ilícito, tendo alertado o recorrente para a necessidade de respeitar as regras constantes do PDM da Praia da Vitória, pelo que a sentença recorrida não podia ter decidido de outro modo.
x x
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 26/09/2013
COELHO DA CUNHA
FONSECA DA PAZ
RUI PEREIRA |
