| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2.º Juízo, do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
ROSA …………………. e outros (devidamente identificados nos autos), autores na ação administrativa comum que intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (Proc. nº 767/07.5BEALM) contra o INSTITUTO NACIONAL DE HABITAÇÃO (igualmente devidamente identificado nos autos), na qual peticionara a adjudicação, por reversão, de duas parcelas de terreno com as áreas de 29.206,90m2 e de 128.614,45 m2, (melhor identificadas nos autos) que haviam sido expropriadas através de declaração de utilidade pública urgente para a realização do Plano Integrado de ............., aprovado por despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 27 de maio de 1975 e a que se refere a Declaração do Fundo de Fomento da Habitação publicada no DR., II Série, nº 22, de 27 de janeiro de 1976, inconformados com a sentença (saneador-sentença) de 12/04/2011 daquele Tribunal pela qual foi julgado improcedente o pedido, vêm dela interpor o presente recurso, pugnando pela revogação da sentença recorrida.
Nas suas alegações os recorrentes formulam as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
A. A sentença proferida em 12 de Abril de 2011 padece de erro de julgamento na aplicação do Direito.
B. O montante de € 954.770,00 não é subsumível ao conceito de "restituições a que haja lugar" a que alude o artigo 79.º do Código das Expropriações.
C. O montante acima referido corresponde a uma comparticipação dos AA. nas despesas em que incorreu o Réu aquando da construção das infra- estruturas existentes na zona envolvente às parcelas dos autos.
D. Isto porque, os investimentos realizados não beneficiaram apenas a área a reverter, mas também outros prédios.
E. No acordo de reversão junto aos autos, aceitaram os AA., de livre e espontânea vontade, efectuar uma comparticipação nos investimentos feitos pelo Réu tendentes à criação das infra-estruturas na zona envolvente às parcelas em discussão nos autos.
F. Não faz sentido que os AA., tendo escolhido incluir no acordo com o Réu o montantes relativo à comparticipação nesses investimentos, sejam penalizados com o indeferimento do pedido de adjudicação, por algo que poderia, razoavelmente, constar de um acordo à parte e que em nada releva para efeitos da expropriação/reversão.
G. A isto acresce que se a ratio legis da norma constante do artigo 79.º do CE é a salvaguarda do interesse público, assegurando a restituição à Administração das quantias pagas ao expropriado, bem como o reembolso das despesas incorridas pela entidade expropriante, tal interesse público não é afectado ou lesado quando a própria entidade expropriante acorda com o expropriado o diferimento do pagamento devido para um momento posterior ao da adjudicação.
H. Por último, a interpretação dada pela sentença em crise ao artigo 79.º do CE, no sentido de não permitir a adjudicação sem que se mostrem efectivamente pagas as benfeitorias e investimentos realizados pela Administração viola o direito de propriedade privada, já que nunca poderá ser adjudicada a propriedade ao anterior expropriado sem que este efectue o pagamento daquelas benfeitorias, independentemente do seu valor.
I. A vingar o entendimento do douto Tribunal a quo, na hipótese do valor a restituir à Administração ser financeiramente incomportável para o expropriado, nunca lhe poderá ser adjudicada a propriedade do prédio que foi expropriado, ainda que a finalidade pública que determinou a expropriação não tenha sido prosseguida.
Notificado o Recorrido, não apresentou contra-alegações.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA não emitiu Parecer (cfr. fls. 253).
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO (das questões a decidir)
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA, correspondentes aos artigos 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelos recorrentes, a questão essencial a decidir é a de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento (de direito) na interpretação e aplicação que fez do artigo 79º do CE ao não admitir a adjudicação das identificadas parcelas de terreno sem prévio e integral depósito das quantias acordadas.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
a) Rosa …………………., e os seus irmãos, Luís ………….., 2.º Autor, José …………………., Maria ……………… e Mário ………………, estes últimos já falecidos, eram comproprietários do prédio misto com a área de 49,718 hectares, denominado Quinta …………., sito na freguesia de S. Sebastião, concelho de …….., actualmente descrito na 2a Conservatória do Registo Predial de ………….sob o n.º 1377/………… da freguesia de S. Sebastião e inscrito sob o artigo n.º 2 da Secção S (parte) da matriz rústica e artigos nos 1404 a 1407, 1409, 1413, 3694, 752 e 774 da matriz urbana, todos da freguesia de S. Sebastião - certidão de registo predial junta com a p.i. como doc. n. º 1;
b) O referido José ……………. deixou como herdeiros seus filhos José ……………….., Nuno ………………… e Bernardo ………….., respectivamente 3.°, 4.°, e 5.° Autores - certidão de habilitação de herdeiros emitida pelo 16º Juízo Cível da Comarca de Lisboa, junta com a p.i. como doc. n. ° 2;
c) O acima mencionado Mário ………………, institui como seus únicos herdeiros, a irmã Maria ………………….. e Francisco ………………, cabendo aquela 2/3 da respectiva herança e a este 1/3 da mesma - cfr. escritura de habilitação de herdeiros, junta com a p.i. como doc. n. ° 3;
d) O acima mencionado Francisco …………… vendeu o seu quinhão hereditário aos Autores da presente acção na seguinte proporção:
e) 1/3 a Rosa ……………………….., l .ª Autora;
f) 1/3 a Luís …………………………….., 2.° Autor;
g) 1/9 a José …………………., 3.° Autor;
h) 1/9 a Nuno ……………………….., 4.° Autor;
i) 1/9 a Bernardo …………………………….., 5.° Autor;
Cfr. escritura de venda do quinhão hereditário e documentos arquivados juntamente com esta, assim como declaração negocial, cujas cópias foram juntas com a p.i. como does. n.os 4 e 5;
e) Em resultado do falecimento de Maria …………………….., sucederam-lhe como herdeiros os irmãos Rosa …………………. e Luís …………………, respectivamente 1ª e 2.° Autores, e os seus sobrinhos, filhos do seu irmão José ……………, os ora Autores José …………………, Nuno ………………….. e Bernardo ……………………… - cfr. escritura de habilitação de herdeiros, cuja cópia foi junta com a p.i. como doc, n.º 6;
f) Conforme publicação inserta no Diário da República, II Série, n.º 22, de 27 de Janeiro de 1976, foram declaradas de utilidade pública urgente, em favor do ex-Fundo de Fomento de Habitação, as expropriações das parcelas de terreno incluídas na área delimitada em planta anexa à mesma publicação, por serem "necessárias à realização do Plano Integrado de .............", aprovado pelo despacho do Sr. Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 27 de Maio de 1975;
g) Entre essas parcelas expropriadas, figurava a n.º 199, com a área de 15,718 hectares, correspondente ao prédio indicado supra, na al. a);
h) A parcela n.º 199, não foi aplicada ao fim que determinou a expropriação, tendo a Secretária de Estado da Habitação autorizado a sua reversão por despacho de 11/07/2003, devendo o expropriado" ... devolver a importância recebida a título de indemnização devidamente actualizada, ao que acresce o valor dos investimentos efectuados pela Administração na quota parte da área a que respeita a área ora revertida" - cfr. cláusula F. do acordo celebrado entre os AA e o Instituto Nacional de Habitação, que consta a fls. 120 e segs ..
i) Em 21/03/2007, os AA e o Instituto Nacional de Habitação fixaram, por acordo, os montantes a devolver, o que fizeram nos seguintes termos:
“(... )
É acordado o seguinte:
Cláusula 1ª
1. Os Segundos Outorgantes comprometem-se a requerer, no tribunal competente, a adjudicação da área a reverter a que alude o Considerando E no prazo de 90 dias a contar da assinatura do presente Acordo.
2. O referido pedido de adjudicação será instruído com cópia autenticada do presente Acórdão, sem prejuízo dos demais documentos previstos na lei, devendo os Segundos Outorgantes nele declarar expressamente que se comprometem a restituir à Primeira Outorgante a quantia de 178.260,00 € por via da indemnização relativa à área a reverter, bem como a pagar à mesma a quantia de 954.770,00 € a título de benfeitorias.
3. A Primeira Outorgante não deduzirá oposição ao pedido de adjudicação formulado pelos Segundos Outorgantes, salvo se os mesmos incumprirem o disposto nos números anteriores da presente cláusula.
Cláusula 2ª
1. Os Segundos Outorgantes obrigam-se a pagar à Primeira Outorgante as quantias de 178.260,00 € e de 954.770,00 € referidas no n.º 2 da cláusula 1.ª, nos termos e condições fixados no presente Acordo.
2. A quantia de 178.260,00 € será paga no prazo de 60 dias a contar da citação da Primeira Outorgante, efectuada nos termos do n.º 1 do art.º 78.º do Código das Expropriações, desde que esta não deduza oposição ao pedido de adjudicação.
3. A quantia de 954.770,00 € será paga, em numerário ou em espécie, conforme previsto na cláusula 3a, cabendo aos Segundos Outorgantes optar pela forma que mais lhe convier.
Cláusula 3ª
1. Caso os segundos outorgantes optem pelo pagamento, em numerário, da quantia de 954.770,00 € prevista no n.° 3 da cláusula 2ª este deverá ser efectuado no prazo máximo de 5 anos a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter. O referido montante será actualizado à data de pagamento, tendo por base o índice anual de Preços no Consumidor sem Habitação no Continente, verificado no ano anterior àquele a que disser respeito, estabelecido pelo Instituto Nacional de Estatística.
2. Caso os Segundos Outorgantes optem pelo pagamento em espécie, o mesmo será efectuado através da dação à Primeira Outorgante da área de terreno com 29.206,90 m2, identificada com a letra A na planta que constitui o Anexo II ao presente acordo, a destacar do prédio misto descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n. ° 1377/--------------- da freguesia de S. Sebastião, no prazo de 60 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter.
3. Com a dação prevista no número anterior extingue-se o aludido crédito do Primeiro Outorgante sobre os Segundos, ficando estes desonerados do mesmo.
Cláusula 4ª
1. Para garantia do cumprimento da obrigação prevista no n.° 3 da cláusula 2ª e no caso de os Segundos Outorgantes optarem pelo disposto no nº l da cláusula 3ª, comprometem-se a constituir hipoteca a favor do Primeiro Outorgante sobre bens imóveis que lhe pertençam ou a entregar ao Primeiro Outorgante, garantia bancária tipo "on first demand" de valor igual ao montante em dívida, a qual será accionada pelo INH em caso de incumprimento do pagamento por parte dos Segundos Outorgantes.
2. A constituição da hipoteca ou a entrega da garantia bancária, previstas no número anterior, terá lugar no prazo máximo de 60 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter.
(... ) - cfr. doc. de fls. 120 a 125.
j) Em 01/07/2008, os AA entregaram ao R. a quantia de 178.260 € - cfr. doc. n.º 15 que consta do P.A.
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B – De direito
Na sentença recorrida (saneador-sentença) de 12/04/2011 foi julgado improcedente o pedido de adjudicação, por reversão, de duas parcelas de terreno com as áreas de 29.206,90m2 e de 128.614,45 m2, (melhor identificadas nos autos) que haviam sido expropriadas através de declaração de utilidade pública urgente para a realização do Plano Integrado de ............., aprovado por despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 27 de maio de 1975 e a que se refere a Declaração do Fundo de Fomento da Habitação publicada no DR., II Série, nº 22, de 27 de janeiro de 1976.
Decisão de improcedência que se fundou no disposto no artigo 79º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, não tendo o Tribunal a quo admitido a adjudicação das identificadas parcelas de terreno sem prévio e integral depósito das quantias acordadas, como resulta da fundamentação nela vertida, que se passa a transcrever, no que aqui releva:
«Estatui o art.º 79.º, n.º 1 do Código das Expropriações que "efetuados os depósitos ou as restituições a que haja lugar, o juiz adjudica o prédio ao interessado ou interessados, com os ónus ou encargos existentes à data da declaração de utilidade pública da expropriação e que não hajam caducado definitivamente ...".
A interpretação que sempre se fez de tal norma, é a de que só após o depósito ou restituições de todas as quantias à Administração por parte do particular expropriado, é que há lugar à adjudicação do bem cuja reversão foi autorizada.
Tal depósito e/ou restituição constituíam a contrapartida da transferência da propriedade a efetuar através do despacho de adjudicação - confira-se o ponto n.º 2 da anotação ao artigo 79.º do Código das Expropriações, anotado e comentado, Almedina, 2010, pág. 459, de Salvador da Costa e ainda Osvaldo Gomes, "Expropriações por Utilidade Pública", Texto Editora, pág. 429.
No caso, as partes, através do acordo celebrado em 21/03/2007, fixam a data de pagamento de parte dos montantes devidos para além da data de adjudicação da parcela de terreno a reverter, o que pode ir até 5 anos e a questão que se coloca é se o podiam fazer.
À data em que o acordo foi celebrado, ainda não havia entrado em vigor a Lei n.º 56/2008, de 4 de Setembro, a qual, entre as várias alterações que introduziu ao Código das Expropriações, veio conferir às partes a faculdade de acordarem quanto aos termos, condições e montante indemnizatório a pagar pela reversão. Por à data em que foi celebrado o acordo das partes, não existir lei que lhes permitisse fixar que o pagamento seria efetuado após a adjudicação e em prestações ou em espécie e ainda por as alterações introduzidas pela Lei n.º 56/2008, de 4 de Setembro, não terem eficácia retroativa, há que concluir que tal acordo é ilícito. Por outro lado, mesmo após as alterações introduzidas pela referida Lei ao Código das Expropriações, o n.º 1 do art.º 79.º desse código manteve a mesma redação, pelo que o Tribunal continua vinculado ao ali determinado e que não tem outro alcance que não aquele que sempre lhe foi atribuído. Confira-se Salvador da Costa, em anotação à referida norma, a pág. 458 da obra acima indicada, que escreve que o juiz deve decidir a adjudicação do direito de propriedade "verificado que seja o mencionado pagamento ou o referido depósito do montante indemnizatório".
Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, pelo que continua o Tribunal obrigado a verificar, antes de proceder à adjudicação do bem, se foi efetuado o depósito ou se se procedeu às restituições devidas.»
Os recorrentes não se conformam com o assim decidido pugnando ter sido feita incorreta interpretação e aplicação do artigo 79º do Código das Expropriações ao não admitir a adjudicação das identificadas parcelas de terreno sem prévio e integral depósito das quantias acordadas.
Vejamos.
A constituição do direito de reversão a que aludem o artigo 5º e os artigos 74º ss. do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, no caso de os bens expropriados não serem aplicados à prossecução da causa expropriandi dentro de determinado prazo, destina-se a impedir a existência ou manutenção de expropriações que não visem fins de utilidade pública, mas a mera apropriação forçada de bens, apresentando-se a faculdade atribuída ao expropriado de requerer a reversão ou retrocessão dos bens expropriados, como um corolário do princípio constitucional da garantia da propriedade (vide, Alves Correia, in “As garantias do particular na expropriação por utilidade pública”, pág. 162 e 163).
Em rigor a reversão consiste numa retroversão do direito de propriedade, de modo que o expropriado é reinvestido no seu direito de propriedade sobre o bem que havia sido expropriado mas que não foi afetado ao fim de interesse público que esteve subjacente à expropriação, o qual volta de novo a integrar o seu património. Trata-se, no fundo, da repristinação das coisas no statu quo ante recuperando o ex-proprietário a propriedade do bem.
A solução a dar à questão da situação dos autos obriga, antes do mais, a que se percorra o que dispunha o Código das Expropriações (aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro), antes e após as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto.
Na versão anterior à que resulta das alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto, decorria do disposto nos artigos 74º a 76º do Código das Expropriações que o direito de reversão é exercido através de requerimento dirigido à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respetiva competência, que decide o pedido, após audição da entidade expropriante e dos demais titulares de direitos reais sobre o prédio a reverter ou sobre os prédios dele desanexados, autorizando ou não a reversão (cfr. artigo 74º nº 1). Mas à luz do disposto nos artigos 77º a 79º Código das Expropriações o ato translativo do direito de propriedade decorrente do exercício do direito de reversão, só ocorria com a adjudicação do bem expropriado, a qual deveria ser requerida perante o tribunal administrativo de círculo da situação do prédio autorizada que tivesse sido a reversão pela entidade competente (cfr. artigo 77º nº 1). De modo que a uma fase administrativa do procedimento de reversão, onde haveria a mesma de ser autorizada, se devia seguir uma fase judicial na qual o interessado se dirigia, inicialmente ao tribunal judicial da comarca da situação do prédio ou da sua maior extensão, e depois ao Tribunal Administrativo de Círculo da situação do prédio, em face da alteração introduzida ao artigo 77º nº 1 do Código das Expropriações, na decorrência da reforma do contencioso administrativo de 2004, operada pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro que aprovou o novo ETAF dos Tribunais Administrativos e Fiscais (cfr. artigo 5º da Lei nº 13/2002), com vista a obter a adjudicação do bem (cfr. artigo 77º nº 1 do CE). Nessa fase judicial do procedimento de reversão destinado a obter a adjudicação do bem já não é objeto de discussão a possibilidade da reversão, que se mostra já autorizada e consolidada. Na verdade no processo judicial destinado a obter a adjudicação do bem a reverter quem é citada é a apenas entidade expropriante (ou quem ulteriormente tiver adquirido o domínio sobre o bem expropriado), única que assim é chamada a intervir nessa fase do processo (e já não a entidade que declarou a utilidade pública da expropriação ou a que haja sucedido na respetiva competência ou os titulares de direitos reais sobre o prédio a reverter ou sobre os prédios dele desanexados). Sendo que a sua intervenção nessa fase do processo se destina tão só e apenas a aferir da correção do montante da indemnização satisfeita, indicado pelo interessado no requerimento de adjudicação dirigido ao Tribunal (referido na alínea d) do nº 1 do artigo 77º do CE), e a discutir o valor das benfeitorias e deteriorações constante da estimativa apresentada pelo interessado (referida na alínea e) do nº 1 do artigo 77º do CE, na redação à data), sendo o montante a restituir fixado pelo juiz, após diligências instrutórias, em caso de oposição, na falta de acordo – é o que decorre do disposto nos artigos 77º e 78º do Código das Expropriações. E era na sequência do assim regulado que o artigo 79º do Código das Expropriações dispunha o seguinte:“Artigo 79º
Adjudicação 1 - Efetuados os depósitos ou as restituições a que haja lugar, o juiz adjudica o prédio ao interessado ou interessados, com os ónus ou encargos existentes à data da declaração de utilidade pública da expropriação e que não hajam caducado definitivamente, que devem ser especificadamente indicados.
2 - Os depósitos são levantados pela entidade expropriante ou por quem ulteriormente haja adquirido o domínio sobre o bem, conforme for o caso.
3 - A adjudicação da propriedade é comunicada pelo tribunal ao conservador do registo predial competente para efeitos de registo oficioso.”
Na versão após as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto, aos artigos 74º a 76º, que mantiveram a sua redação, foi aditado o artigo 76º-A dispondo o seguinte: “Artigo 76.º -A
Acordo de reversão 1 - Autorizada a reversão, podem a entidade expropriante, ou quem ulteriormente haja adquirido o domínio do prédio, consoante o caso, e o interessado acordar quanto aos termos, condições e montante indemnizatório da reversão.
2 - O acordo previsto no número anterior reveste a forma de auto de reversão ou outra forma prevista na lei e segue, com as devidas adaptações, o regime previsto nos artigos 36.º e 37.º para o auto de expropriação amigável, com as devidas adaptações, devendo conter os elementos exigidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º do Código do Registo Predial.
3 - O acordo de reversão, celebrado nos termos do número anterior, constitui título bastante para todos os efeitos legais, incluindo a inscrição matricial, a desanexação
e o registo predial.
4 - O pagamento do montante acordado da indemnização da reversão é efetuado diretamente à entidade expropriante ou a quem ulteriormente haja adquirido o domínio sobre o bem, consoante o caso.
5 - O acordo de reversão deve ser formalizado no prazo de 90 dias a contar da data da notificação da autorização da reversão.”
Sendo que no nº 1 do artigo 77º do Código das Expropriações passou, por efeito da alteração introduzida pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto, a prever que: “Não pretendendo recorrer ao acordo previsto no artigo anterior, ou na falta deste, o interessado deduz, no prazo de 120 dias a contar da data da notificação da autorização, perante o tribunal administrativo de círculo da situação do prédio ou da sua maior extensão, o pedido de adjudicação (…)”.
Mantendo-se inalteradas as demais disposições insertas nos artigos 77º a 79º do Código das Expropriações, incluindo o citado artigo 79º cuja interpretação e aplicação é objeto do presente dissídio.
Temos, assim, que na versão do Código das Expropriações após as alterações que foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto, o direito de reversão continua a ser exercido através de requerimento dirigido à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respetiva competência, que decide o pedido, após audição da entidade expropriante e dos demais titulares de direitos reais sobre o prédio a reverter ou sobre os prédios dele desanexados, autorizando ou não a reversão (cfr. artigo 74º nº 1).
Porém, à luz do disposto dos seus atuais artigos 76º- A e 77º a 79º, o ato translativo do direito de propriedade decorrente do exercício do direito de reversão, deixou de ocorrer apenas com a adjudicação do bem expropriado a decidir pelo Tribunal em sede de fase judicial do procedimento. Na verdade, após a introdução do seu artigo 76º-A o Código das Expropriações deixou de prever, de modo obrigatório, a existência de duas fases do procedimento de reversão, uma administrativa outra judicial. Passando agora, autorizada que seja a reversão pela entidade competente (a que emitiu a declaração de utilidade pública à expropriação ou quem lhe tenha sucedido nessa competência) a ser possível através de auto de reversão (ou outra forma prevista na lei), acordarem, interessado e entidade expropriante, os termos, condições e montante indemnizatório da reversão, constituindo o acordo de reversão assim celebrado título bastante para todos os efeitos legais, incluindo a inscrição matricial, a desanexação e o registo predial, e sendo o pagamento do montante acordado da indemnização da reversão efetuado diretamente à entidade expropriante (ou a quem ulteriormente haja adquirido o domínio sobre o bem).
Celebrado tal acordo, em tais termos, plasmado em auto de reversão, não se impõe ao interessado que se dirija ao Tribunal com vista a obter a adjudicação do bem, nem ademais existe nisso qualquer utilidade (nem disporá, por conseguinte, o interessado do correspondente interesse em agir) já que o mesmo constitui título bastante para todos os efeitos legais, não havendo necessidade de ato de adjudicação a proferir em sede judicial.
Na verdade, em tal quadro normativo, só haverá necessidade de recurso ao Tribunal quando o interessado não pretenda recorrer ao acordo previsto no artigo 76ºA do Código das Expropriações ou na falta deste (cfr. artigo 77º nº 1 do CE, na redação dada pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto). Caso em que haverá que obter do Tribunal a decisão de adjudicação do bem em reversão, após citação da entidade expropriante (ou de quem ulteriormente tiver adquirido o domínio sobre o bem expropriado) o qual constitui, nesse caso, o ato translativo da propriedade, em reversão da execução, a favor do interessado.
É neste enquadramento que atualmente surge o artigo 79º do Código das Expropriações. Mas o mesmo continua a dispor, tal como o fazia na versão anterior do Código, o seguinte: “Artigo 79º
Adjudicação 1 - Efetuados os depósitos ou as restituições a que haja lugar, o juiz adjudica o prédio ao interessado ou interessados, com os ónus ou encargos existentes à data da declaração de utilidade pública da expropriação e que não hajam caducado definitivamente, que devem ser especificadamente indicados.
2 - Os depósitos são levantados pela entidade expropriante ou por quem ulteriormente haja adquirido o domínio sobre o bem, conforme for o caso.
3 - A adjudicação da propriedade é comunicada pelo tribunal ao conservador do registo predial competente para efeitos de registo oficioso.”
O que significa que no âmbito da versão do Código das Expropriações após as alterações que foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto, tendo o interessado dirigido-se ao Tribunal com vista a obter a adjudicação do bem, por não ter recorrido ao acordo previsto no artigo 76ºA do Código das Expropriações ou na falta dele, a adjudicação do prédio ao interessado só ocorre após o juiz ter verificado que os depósitos ou restituições a que haja lugar foram efetuados (cfr. 79º nº 1 do CE).
Sendo que esses “depósitos ou restituições” a que alude o nº 1 do artigo 79º do Código das Expropriações, são os respeitantes ao valor da indemnização a restituir (aludida na alínea d) do nº 1 do artigo 77º do CE) e ao valor das benfeitorias ou deteriorações (aludidas na alínea e) do nº 1 do artigo 77º do CE), quer na versão anterior quer na versão atual.
Descendo à situação dos autos, nos termos da factualidade que foi dada como provada pelo Tribunal a quo, temos que conforme publicação inserta no Diário da República, II Série, n.º 22, de 27 de Janeiro de 1976, foram declaradas de utilidade pública urgente, em favor do ex-Fundo de Fomento de Habitação, as expropriações das parcelas de terreno incluídas na área delimitada em planta anexa à mesma publicação, por serem "necessárias à realização do Plano Integrado de .............", aprovado pelo despacho do Sr. Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 27 de Maio de 1975, figurando entre as parcelas expropriadas a parcela n.º 199, com a área de 15,718 hectares, correspondente ao prédio misto com a área de 49,718 hectares, denominado Quinta da Cevadeira, sito na freguesia de S. Sebastião, concelho de ............. (descrito na 2a Conservatória do Registo Predial de ............. sob o n.º 1377/230988 da freguesia de S. Sebastião e inscrito sob o artigo n.º 2 da Secção S (parte) da matriz rústica e artigos nos 1404 a 1407, 1409, 1413, 3694, 752 e 774 da matriz urbana, todos da freguesia de S. Sebastião).
Tal parcela (parcela n.º 199), não foi aplicada ao fim que determinou a expropriação. Sendo que a Secretária de Estado da Habitação autorizou a sua reversão por despacho de 11/07/2003.
E em 21/03/2007, os aqui recorrentes e o Instituto Nacional de Habitação (entidade que sucedeu à entidade expropriante) celebraram o acordo que os recorrentes juntaram sob Doc. nº 1 com a sua Petição Inicial, estipulando nele o seguinte, nos seguintes termos:
“(... )
É acordado o seguinte: Cláusula 1ª 1. Os Segundos Outorgantes comprometem-se a requerer, no tribunal competente, a adjudicação da área a reverter a que alude o Considerando E no prazo de 90 dias a contar da assinatura do presente Acordo.
2. O referido pedido de adjudicação será instruído com cópia autenticada do presente Acórdão, sem prejuízo dos demais documentos previstos na lei, devendo os Segundos Outorgantes nele declarar expressamente que se comprometem a restituir à Primeira Outorgante a quantia de 178.260,00 € por via da indemnização relativa à área a reverter, bem como a pagar à mesma a quantia de 954.770,00 € a título de benfeitorias.
3. A Primeira Outorgante não deduzirá oposição ao pedido de adjudicação formulado pelos Segundos Outorgantes, salvo se os mesmos incumprirem o disposto nos números anteriores da presente cláusula. Cláusula 2ª 1. Os Segundos Outorgantes obrigam-se a pagar à Primeira Outorgante as quantias de 178.260,00 € e de 954.770,00 € referidas no n.º 2 da cláusula 1.ª, nos termos e condições fixados no presente Acordo.
2. A quantia de 178.260,00 € será paga no prazo de 60 dias a contar da citação da Primeira Outorgante, efectuada nos termos do n.º 1 do art.º 78.º do Código das Expropriações, desde que esta não deduza oposição ao pedido de adjudicação.
3. A quantia de 954.770,00 € será paga, em numerário ou em espécie, conforme previsto na cláusula 3a, cabendo aos Segundos Outorgantes optar pela forma que mais lhe convier. Cláusula 3ª 1. Caso os segundos outorgantes optem pelo pagamento, em numerário, da quantia de 954.770,00 € prevista no n.° 3 da cláusula 2ª este deverá ser efectuado no prazo máximo de 5 anos a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter. O referido montante será actualizado à data de pagamento, tendo por base o índice anual de Preços no Consumidor sem Habitação no Continente, verificado no ano anterior àquele a que disser respeito, estabelecido pelo Instituto Nacional de Estatística.
2. Caso os Segundos Outorgantes optem pelo pagamento em espécie, o mesmo será efectuado através da dação à Primeira Outorgante da área de terreno com 29.206,90 m2, identificada com a letra A na planta que constitui o Anexo II ao presente acordo, a destacar do prédio misto descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n. ° 1377/230988, da freguesia de S. Sebastião, no prazo de 60 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter.
3. Com a dação prevista no número anterior extingue-se o aludido crédito do Primeiro Outorgante sobre os Segundos, ficando estes desonerados do mesmo. Cláusula 4ª 1. Para garantia do cumprimento da obrigação prevista no n.° 3 da cláusula 2ª e no caso de os Segundos Outorgantes optarem pelo disposto no nº l da cláusula 3ª, comprometem-se a constituir hipoteca a favor do Primeiro Outorgante sobre bens imóveis que lhe pertençam ou a entregar ao Primeiro Outorgante, garantia bancária tipo "on first demand" de valor igual ao montante em dívida, a qual será accionada pelo INH em caso de incumprimento do pagamento por parte dos Segundos Outorgantes.
2. A constituição da hipoteca ou a entrega da garantia bancária, previstas no número anterior, terá lugar no prazo máximo de 60 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter. “
Munidos daquele acordo os recorrentes dirigiram-se ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada ali instaurando em 31/07/2007 a ação administrativa comum (Proc. nº 767/07.5BEALM) contra o INSTITUTO NACIONAL DE HABITAÇÃO, aqui recorrido, na qual peticionaram a adjudicação, por reversão, de duas parcelas de terreno com as áreas de 29.206,90m2 e de 128.614,45 m2, (melhor identificadas nos autos) que haviam sido expropriadas através de declaração de utilidade pública urgente para a realização do Plano Integrado de ............., aprovado por despacho do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 27 de maio de 1975 e a que se refere a Declaração do Fundo de Fomento da Habitação publicada no DR., II Série, nº 22, de 27 de janeiro de 1976.
É indubitável reconhecer que, tal como foi entendido na decisão recorrida, proferida em 12/04/2011 pelo Tribunal a quo, à data em que foi celebrado o dito acordo (21/03/2007) a versão do Código de Expropriações em vigor era a anterior às alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto. Tal como sucedia à data em que foi instaurada a ação (31/07/2007). Pelo que fazendo apelo a tal quadro normativo o ato translativo do direito de propriedade decorrente do exercício do direito de reversão, só ocorria com a adjudicação do bem expropriado, a qual deveria ser requerida perante o tribunal administrativo de círculo da situação do prédio autorizada que tivesse sido a reversão pela entidade competente, de modo que o recurso à via judicial era obrigatória para os interessados, aqui recorrentes, obterem a adjudicação do bem, efetivando assim, a reversão da expropriação. O que aliás fizeram.
E assim sendo, a adjudicação do prédio aos interessados só ocorre após o juiz ter verificado que os depósitos ou restituições a que haja lugar foram já efetuados. Assim é por efeito do disposto no artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações.
Sendo certo que os “depósitos ou restituições” a que alude o nº 1 do artigo 79º do Código das Expropriações, são os respeitantes ao valor da indemnização a restituir (aludida na alínea d) do nº 1 do artigo 77º do CE) e ao valor das benfeitorias ou deteriorações (aludidas na alínea e) do nº 1 do artigo 77º do CE).
Na situação dos autos mostrava-se já entregue pelos recorrentes ao recorrido, desde 01/07/2008, a quantia de 178.260,00 € respeitante ao valor da indemnização relativa à área a reverter, valor que foi estabelecido no nº 2 da cláusula 1ª do acordo celebrado em 21/03/2007, que foi também o indicado pelos interessados, aqui recorrentes, na Petição Inicial, e que não foi contestado no processo por parte do Instituto Nacional da Habitação (que sucedeu à entidade expropriante), já que citado não deduziu oposição. Mas não se mostrava entregue o valor de 954.770,00 € estabelecido no nº 2 da cláusula 1ª do mesmo acordo, referente às benfeitorias.
Nos termos do nº 3 da cláusula 2ª, dos nºs 1 a 3 da cláusula 3ª e dos nºs 1 e 2 da cláusula 4ª do acordo celebrado em 21/03/2007 a quantia de 954.770,00 € referente às benfeitorias seria paga, “em numerário ou em espécie” cabendo aos interessados, aqui recorrentes, “optar pela forma que mais lhe convier”. Sendo que caso optassem pelo pagamento em numerário este deveria ser efetuado “no prazo máximo de 5 anos a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter”, devendo os aqui recorrentes, para garantia do cumprimento dessa obrigação, constituir, “no prazo máximo de 60 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter”, hipoteca a favor do recorrido “sobre bens imóveis que lhe pertençam” ou entregar, no mesmo prazo, garantia bancária tipo "on first demand" de valor igual àquele montante, a qual poderia ser acionada pelo recorrido em caso de incumprimento do pagamento por parte dos recorrentes.
E caso optassem “pelo pagamento em espécie”, o mesmo seria efetuado através de dação à recorrida de uma área de terreno com 29.206,90 m2, identificada na planta anexa àquele acordo, a destacar do prédio misto descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n. ° 1377/230988, da freguesia de S. Sebastião, a concretizar “no prazo de 60 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença que adjudique aos Segundos Outorgantes a parcela a reverter”, extinguindo-se com tal dação o crédito da aqui recorrida sobre os recorrentes, ficando estes desonerados do mesmo.
Importando antes do mais dizer que não colhe o invocado pelos recorrentes no sentido de que aquele montante de 954.770,00 € não é subsumível ao conceito de “restituições a que haja lugar” a que alude o artigo 79º do Código das Expropriações, correspondendo antes uma comparticipação sua, que aceitaram efetuar de livre e espontânea vontade, quanto às despesas de construção das infra-estruturas existentes na zona envolvente às parcelas, realizadas pelo recorrido (vide conclusões B), C), D) e E) das suas alegações de recurso). Antes pelo contrário, do teor daquele acordo, e bem assim do alegado na Petição Inicial da ação, o que resulta é que aquele valor de 954.770,00 € foi respeita às benfeitorias a que alude a alínea e) do nº 1 do artigo 77º do Código de Expropriações, as quais estão assim, englobadas nos “depósitos ou restituições” a que alude o nº 1 do artigo 79º do Código das Expropriações.
Por outro lado, como é bom de ver, o assim acordado previamente entre recorrentes e recorrido colide com as condições que devem ser observadas para que o Tribunal pudesse proceder à adjudicação do bem em sede de reversão da expropriação à luz do disposto no artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações. Com efeito, no que tange ao valor devido pelas benfeitorias (de 954.770,00 €), valor que foi estabelecido no nº 2 da cláusula 1ª do acordo celebrado em 21/03/2007, e que foi também o indicado pelos autores, aqui recorrente, na Petição Inicial, e que não foi contestado no processo por parte do Instituto Nacional da Habitação (que sucedeu à entidade expropriante), já que citada não deduziu oposição, não se mostrava o mesmo entregue. É certo que tal sucedeu porque os recorrentes fizeram uso da prorrogativa que lhe foi concedida pelo recorrido Instituto Nacional da Habitação de pagar tal montante em momento posterior ao da adjudicação (pagamento que nos termos acordados poderia ser em «numerário» ou «em espécie» por dação – em pagamento – de uma parcela de terreno a desanexar de um prédio ali identificado). No entanto não estava desde logo na disponibilidade das partes diferir o seu pagamento para momento posterior ao da adjudicação, como manifestamente pretenderam, por o não consentirem as normas legais à data em vigor, mormente o disposto no artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações.
Não se ignora que os termos do acordo celebrado em 21/03/2007 facilitarão aos recorrentes o pagamento do valor devido pelas benfeitorias, minimizando o impacto do seu pagamento imediato, em face do seu valor (de 954.770,00 €). Mas não pode acolher-se a tese, defendida pelos recorrentes no presente recurso, de que não faz sentido que tendo sido escolhido incluir tal possibilidade no acordo celebrado entre recorrentes e recorrido sejam aqueles penalizados com o indeferimento do pedido de adjudicação «por algo que poderia, razoavelmente, constar de um acordo à parte e que em nada releva para efeitos da expropriação/reversão» (vide conclusão F) das alegações de recurso). Na verdade, o direito de reversão a que assiste aos expropriados no caso de os bens que lhes foram expropriados não terem sido aplicados à prossecução da causa expropriandi destina-se a impedir a existência ou manutenção de expropriações que não visem fins de utilidade pública, mas a mera apropriação forçada de bens, apresentando-se a faculdade atribuída ao expropriado de requerer a reversão ou retrocessão dos bens expropriados, como um corolário do princípio constitucional da garantia da propriedade, consistindo assim a reversão numa retroversão do direito de propriedade, de modo que os expropriados são reinvestidos no seu direito de propriedade sobre o bem que havia sido expropriado mas que não foi afetado ao fim de interesse público que esteve subjacente à expropriação, o qual volta de novo a integrar o seu património. Pelo que, obviamente, devem concomitantemente restituir o valor da indemnização por expropriação que haviam recebido. Como devem, caso sejam devidas, por existirem, o valor das benfeitorias realizadas no imóvel, que o passaram a integrar, e que agora vão receber em sede reversão. Não se trata, por conseguinte, de acordos complementares irrelevantes para efeitos de reversão, como pretendem defender os recorrentes.
Nem se pode concluir, também, que a norma do artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações, na interpretação segundo a qual não pode o Tribunal proceder à adjudicação do imóvel em reversão sem que de mostrem efetuados os depósitos ou restituições a que haja lugar, viole o direito de propriedade privada, por na hipótese do valor a restituir à Administração ser financeiramente incomportável para o expropriado, nunca lhe poderá ser adjudicada a propriedade do prédio que foi expropriado, ainda que a finalidade pública que determinou a expropriação não tenha sido prosseguida, como propugnam os recorrentes. É que desde logo, pelo valor dos bens objeto de expropriação foram os expropriados ressarcidos, percecionando a respetiva indemnização. O regresso do bem expropriado à sua propriedade através do mecanismo da reversão, quando o mesmo não foi afetado pela entidade expropriante ao fim de interesse público que motivou a expropriação, implica também o regresso à esfera da entidade pública do valor da indemnização anteriormente recebido pelos expropriados, bem como o valor correspondente às benfeitorias que agora o possam integrar (ou descontadas as depreciações, se se verificarem). É em face das particulares circunstâncias (atuais) do bem expropriado que os expropriados devem avaliar o seu interesse no regresso ao direito de propriedade sobre o imóvel. A circunstância de serem devidos valores elevados, relativamente aos quais não possuam disponibilidade financeira imediata, como alegam os recorrentes, e por conseguinte o constrangimento que tal conjuntura possa gerar no exercício do seu direito à reversão, não é de molde a poder concluir-se que na interpretação, assim feita pelo Tribunal a quo, do artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações, ponha em causa o direito de propriedade dos expropriados. É que se é certo que o artigo 62º da CRP garante a todos o direito à propriedade privada e à sua transmissão (nº 1), a Constituição também reconhece desde logo a possibilidade de direito de propriedade sofrer, entre outras limitações ou restrições, constitucional e legalmente previstas, a decorrente da expropriação por utilidade pública (nº 2). Que foi o que sucedeu, tendo os expropriados sido indemnizados pela expropriação. Não merece, por conseguinte, também acolhimento, o expendido pelos recorrentes nas conclusões G), H) e I) das suas alegações.
Na verdade, não possuindo disponibilidade financeira imediata para satisfazer os valores a depositar, designadamente, no caso, o valor das benfeitorias realizadas (relativamente a cujo valor não há dissídio), os interessados ficam colocados perante a seguinte alternativa: ou obtêm tal disponibilidade financeira (avocando recursos seus, próprios, a tal fim, incluindo, sem prejuízo de outros, a obtenção de financiamento, se assim o entenderem) ou preterem o direito à reversão do bem expropriado. Essa é a opção que a eles lhes caberá fazer. Não existe, em face do quadro normativo aplicável, no âmbito da fase judicial do processo de reversão, por expropriação, um tertium generus que possibilite, como propugnam os recorrentes, a imediata adjudicação do bem aos expropriados, sem depósito integral dos valores devidos. Encontrando-se o Juiz vinculado à lei, não poderia, como foi entendido na decisão do Tribunal a quo, à luz do disposto no artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações, ter sido feita a adjudicação do bem sem efetivação dos respetivos depósitos.
É certo que na versão do Código das Expropriações resultante das alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 56/2008, de 4 de Agosto (posterior, como se viu, quer à data em que foi celebrado entre recorrentes e recorrido o identificado acordo -21/03/2007 - quer à data em que foi instaurada a ação - 31/07/2007) passou a ser possível acordarem, interessado e entidade expropriante, nos termos, condições e montante indemnizatório da reversão, em face do atualmente disposto no seu artigo 76º-A. Mas em tal caso é o próprio acordo que constitui o ato translativo do direito de propriedade decorrente do exercício do direito de reversão, sendo o mesmo título bastante para todos os efeitos legais, e não a adjudicação judicialmente decidida, que no caso é exigida. Acrescendo que o acordo a que alude o artigo 76º-A do Código das Expropriações na versão atual “reveste a forma de auto de reversão ou outra forma prevista na lei e segue, com as devidas adaptações, o regime previsto nos artigos 36.º e 37.º para o auto de expropriação amigável, com as devidas adaptações, devendo conter os elementos exigidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º do Código do Registo Predial” (cfr. nº 2 do artigo 76º-A). E no caso, como é bom de ver, desde logo por a possibilidade de recorrer ao acordo assim ali previsto e regulado não se encontrar (ainda) prevista na lei, à data em que o acordo de 21/03/2007 foi celebrado, este não observou também o formalismo ali exigido.
O acordo celebrado em 21/03/2007 foi-o, assim, em momento em que não existia norma legal habilitante, visando, no que tange ao ali estipulado quanto ao momento e ao meio de pagamento dos montantes devidos pelos interessados à entidade pública, afastar a norma legal ínsita no nº 1 do artigo 79º do Código das Expropriações, o que não é admissível.
Tem pois de concluir-se, por tudo o exposto, que foi correto o entendimento, feito na decisão recorrida, de que à luz do disposto no artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações não podia adjudicar-se o bem, em reversão, aos interessados, sem se mostrar efetuado o depósito (integral) dos valores devidos.
Sucede, porém, que não podia desde logo julgar-se improcedente o pedido sem que os interessados fossem notificados para proceder ao depósito de tais valores. Com efeito, nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 78º do Código das Expropriações, constatando a falta de oposição por parte do Instituto Nacional da Habitação (que sucedeu à entidade expropriante), após regular citação para ação, anuindo, por conseguinte, por essa forma aos valores em causa, indicados pelos interessados, aqui recorrentes, na sua Petição Inicial, deveria o Tribunal a quo, fixando os mesmos, determinar a sua notificação para proceder ao respetivo depósito. O que não aconteceu, tendo julgado de imediato improcedente o pedido de adjudicação, por falta do respetivo depósito. Ora, não obstante tenha sido correto o entendimento feito pelo Tribunal a quo no que respeita à inadmissibilidade do acordo de 21/03/2007 no que tange ao diferimento do pagamento das quantias devidas para momento posterior ao da adjudicação, em face do disposto no artigo 79º nº 1 do Código das Expropriações, pelo que já se viu, não podia na verdade, julgar de imediato improcedente o pedido de adjudicação com base na falta de verificação do depósito a que alude aquele normativo, sem ter sido dada a possibilidade aos recorrentes de o efetuarem.
E é por tal razão (e só por ela) que merece provimento o presente recurso, não podendo manter-se a decisão de improcedência do pedido de adjudicação.
Tem, por conseguinte, que revogar-se o decido, devendo os autos baixar ao Tribunal a quo, para que aí, após notificação dos interessados para procederem aos depósitos devidos, nos montantes fixados por acordo, ainda não efetuados, seja aferida, se a tanto entretanto nada mais obstar, a verificação do pressuposto de que o nº 1 do artigo 79º do Código das Expropriações faz depender a adjudicação do bem, procedendo-se então à adjudicação se os depósitos se mostrarem efetuados.
** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao Tribunal a quo, para que aí, se a tanto entretanto nada mais obstar, após notificação dos interessados para procederem aos depósitos devidos, se proceda à adjudicação se os depósitos se mostrarem entretanto efetuados. ~ Sem custas nesta instância de recurso por o recorrido não ter contra-alegado e o recurso ter merecido provimento. * Notifique.
D.N.* Lisboa, 12 de Março de 2015
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
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Pedro José Marchão Marques |
