| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal (Recorrente), vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 06/11/2018, que indeferiu a providência cautelar requerida contra a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa (Recorrido), e em que figura como contrainteressado a Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada (Recorrido).
Nesta providência cautelar, a Recorrente vem peticionar a “suspensão da eficácia do ato administrativo contido no Despacho de Sua Excelência a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, n.º 9225/2017, de 9 de outubro de 2017, publicado no DR, 2.ª série, n.º 203, de 20 de outubro de 2017, pelo qual foi concedido à FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada o estatuto de utilidade pública, com fundamento na consideração de que a dita Federação preenche os pressupostos e requisitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação do Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro”.
Inconformada com a sentença proferida em 06/11/2018, que recusou o decretamento da providência cautelar com fundamento na inverificação do requisito atinente ao periculum in mora, a Recorrente apela a este Tribunal Central Administrativo, clamando pela revogação da sentença a quo e, consequentemente, pelo decretamento da providência cautelar, em virtude da subsistência de erro de julgamento.
As alegações do recurso que apresenta culminam com as seguintes conclusões:
“CONCLUSÕES
1ª- O fundamento da providência requerida consiste, essencialmente, na manifesta ilegalidade do ato administrativo impugnado na ação principal, isto é, do despacho de Sua Excelência a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, n.º 9225/2017, de 9 de outubro de 2017, publicado no DR, 2ª série, n.º 203, de 20 de outubro de 2017, pelo qual foi concedido à FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada o estatuto de utilidade pública, com fundamento na consideração de que a dita Federação "preenche os pressupostos e requisitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro. na redação do Decreto-lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro".
2ª- Na douta sentença recorrida o Tribunal a quo começa por afirmar que "Vem a requerente arguir vícios dos quais padece o acto suspendendo, o que necessariamente importa a apreciação do mérito da causa principal, o que está vedado em sede de tutela cautelar, a qual reveste uma apreciação sumária e provisória, e não um julgamento da causa principal".
3ª- Mas. salvo o devido respeito, não obstante a nova redação do artigo 120.º do CPTA, o critério de decisão estabelecido na lei consiste, no caso dos autos, na apreciação sumária da probabilidade de procedência da pretensão deduzida na ação principal- anulação, por ilegalidade, do referido despacho n.º 9225/2017- e no receio de constituição de uma situação de facto consumado, que decorre, necessariamente, da execução desse despacho.
4ª- À Requerente, Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal. reconhecida como pessoa coletiva de utilidade pública em 15 de Junho de 1978, foi concedido o estatuto de utilidade pública desportiva em 6 de Março de 1996, o qual se manteve até ao presente, mediante renovação, em 2013, por despacho do Senhor Secretário de Estado do Desporto e Juventude, n.º 5322/2013, de 5 de Abril, publicado no DR, 2ª série, n.º 78, de 22 de abril de 2013, e renovação automática em 2017, por mais 4 anos, nos termos do n.º 3 do artigo 24.° do D.L. n.º 248-B/2008 , de 31 de dezembro, alterado e republicado pelo D.L. n.º 93/2014 , de 23 de junho .
5ª- Face ao princípio da unicidade federativa consagrado no Regime Jurídico das Federações Desportivas, aprovado pelo D.L. n.º 248-8/2008, de 31 de dezembro, não pode existir outra federação desportiva cujo objeto coincida, total ou parcialmente, com o da FCMP, ou que exerça ou se proponha exercer quaisquer poderes que, nos termos dos art.ºs. 2.°, 11.º e 13.º do citado diploma são exclusivos da FCMP.
6ª- Porém, em Julho de 2002 foi constituída uma associação que adotou a denominação de FPME - Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada, cujos estatutos, publicados no respetivo site na internet (http://www.fpme .org) enunciam, no n.º 2 do seu artigo 3.º, o seu objeto, em termos que coincidem, quase totalmente, com o objeto da requerente.
7ª- O D.L. n.º 45/2015, de 9 de abril, veio estabelecer as formas de proteção do nome. da imagem e das atividades das federações desportivas, sendo que, por via deste diploma, a Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada, que não dispõe do estatuto de utilidade pública desportiva, ficou obrigada a alterar, no prazo de 90 dias contados a partir de 10 de abril de 2015, a sua denominação e o seu objeto (art.º 13.°, n.º 1, do citado D.L. n.º 45/2015), sendo certo que jamais o fez.
8ª- Em 4 de agosto de 2015, a ora Recorrente requereu ao Senhor Conservador do Registo Nacional de Pessoas Coletivas, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 13.° do D.L. n.º 45/2015 e nos artigos 60.° a 62.° do D.L. n.º 129/98, de 13 de maio, a declaração de perda do direito ao uso da denominação da Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada- com o consequente cancelamento do seu registo-, com fundamento na violação dos princípios consagrados nos artigos 32.° e 33.° do D.L. n.º 129/98, de 13 de maio, em conjugação com o disposto no D.L. n.º 248-8/2008, de 31 de dezembro, e no D.L. n.º 45/2005, de 9 de abril.
9ª- Já na pendência deste processo, a Senhora Conservadora do Registo Nacional de Pessoas Coletivas declarou, por despacho de 18 de dezembro de 2017, a perda do direito ao uso da denominação da Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada, conforme documento que foi junto aos autos, reconhecendo a situação de ilegalidade em que a referida Federação se encontra.
10ª- Inconformada, a referida Federação interpôs, desse despacho, recurso hierárquico para o Presidente do Instituto dos Registos e do Notariado, o qual, por despacho de 18 de junho de 2018, do qual foi junta cópia aos presentes autos em 12 de julho de 2018, indeferiu esse recurso hierárquico.
11ª- O despacho impugnado, do qual se requereu a suspensão de eficácia, foi proferido com fundamento na consideração de que a dita Federação "preenche os pressupostos e requisitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação do Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro".
12ª- Porém, nos termos do nº 1 do artigo 2° do citado Decreto-Lei nº 460177, de 7 de novembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 391/2007, de 13 de dezembro", as entidades referidas no n.0 1 do artigo anterior só podem ser declaradas de utilidade pública quando, cumulativamente, reunirem requisitos aí estabelecidos, um dos quais, constante da alínea b), é o seguinte: b) Estarem regularmente constituídas e regerem-se por estatutos elaborados em conformidade com a lei;
13ª- Ora, a perda do direito ao uso da denominação da FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada decorreu do facto de os estatutos desta Federação não se encontrarem elaborados em conformidade com a lei, o que evidencia , sem mais, que o despacho de Sua Excelência a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, nº 9225/2017, de 9 de outubro de 2017 , publicado no DR, 2ª série, nº 203, de 20de outubro de 2017, pelo qual foi concedido à FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada o estatuto de utilidade pública, é manifestamente ilegal.
14ª- Pelo que, verifica-se, de forma inequívoca, a existência de fumus boni iuris, porquanto é manifesta a ilegalidade do ato administrativo em causa.
15ª- Afigura-se também inequívoca a existência de fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado.
16ª- O objeto da FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada coincide, quase totalmente, com o objeto da Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal, o que lhe está legalmente vedado, quer por via do D.L. n.º 248-B/2008, quer por via do D.L. n.º 45/2015.
17ª- Está-lhe legalmente vedado, também, o uso da denominação Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada, nos termos do artigo 4.° do D.L. n.º 45/2015.
18ª- Pelo que, face à situação em que esta Federação se encontra, designadamente no tocante à sua denominação e ao conteúdo dos seus Estatutos, é manifestamente ilegal e infundado o Despacho de Sua Excelência a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, n.º 9225/2017, de 9 de outubro de 2017, publicado no DR, 2.ª série, n.º 203, de 20 de outubro de 2017, pelo qual foi concedido à FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada o estatuto de utilidade pública.
19ª- Nos termos do artigo 120.° do CPTA, a providência requerida deve ser adotada quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
20ª- A concessão do estatuto de utilidade pública a uma entidade que dele não pode beneficiar, pelas razões acima expostas, constitui, por si só, uma situação de facto consumado que é incompatível com a lei e que permite ao seu beneficiário passar a usufruir, sem mais, de um conjunto de benefícios e prerrogativas, associados a esse estatuto, a que não tem direito.
21ª- Traduzindo o reconhecimento, ao mais alto nível da Administração Publica, de que a FPME - Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada se encontra em situação regular, quanto à sua denominação, aos seus estatutos e à sua atividade, atento o disposto no artigo 2.°, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro.
22ª- Com efeito, no referido Despacho nº 9225/2017 afirma-se que "foi instruído o processo com o número 4/VER/2017, através do qual se concluiu que a federação preenche os pressupostos e requisitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação do decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro."
23ª- Quando é certo que a ilegalidade dos estatutos da dita Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada é de tal modo evidente que determinou já a sua privação, pela entidade competente, do direito ao uso da sua denominação com fundamento nessa ilegalidade.
24ª- Pelo que é urgente a suspensão da eficácia de um despacho que ignora a referida situação de ilegalidade e que até a fomenta, reconhecendo utilidade pública a quem se encontra nessa situação.
25ª- Facilitando a usurpação, pela FPME, de atribuições, prerrogativas e direitos conferidos por lei. exclusivamente, à ora Requerente, FCMP.
26ª- A manutenção do Despacho n.º 9225/2017 gera, assim, uma situação de facto consumado. quer no tocante ao interesse público que as normas acima mencionadas visam proteger no âmbito do desporto nacional, quer no que se refere aos direitos da Requerente especificamente visados pelo D.L. n.º 45/2015, que preenche, também o requisito de periculum in mora.
27ª- Pelo que se encontram reunidos os requisitos de que o artigo 120.° do CPTA faz depender a adoção da providência requerida.
Nestes termos, nos mais de direito e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser concedido provimento ao presente recurso, decretando-se a providência requerida, de suspensão da eficácia do ato administrativo contido no Despacho de Sua Excelência a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, n.º 9225/2017, de 9 de outubro de 2017, publicado no DR, 2.ª série, n.º 203, de 20 de outubro de 2017, pelo qual foi concedido à FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada o estatuto de utilidade pública, com fundamento na consideração de que a dita Federação preenche os pressupostos e requisitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação do Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro.”
Ambos os Recorridos apresentaram as respetivas alegações de recurso, pugnando, em suma, pelo acerto da decisão recorrida e consequente manutenção da mesma.
* Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
* Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, consubstanciam-se, em suma, em apreciar se a sentença a quo padece de erro de julgamento no que concerne à apreciação realizada quanto à verificação de fundado receio de constituição de situação de facto consumado, bem como quanto à verificação da existência de fumus boni juris.
II- FUNDAMENTAÇÃO
II.1. Os Factos
É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a qual se reproduz ipsis verbis:
“1- Em 09.10.2017, foi proferido despacho pela Ministra da Presidência do Conselho de Ministros e da Modernização Administrativa, em 09.10.2017, que concedeu à contra-interessada o estatuto de utilidade pública, despacho cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. docº.s juntos aos autos em 11.09.18., correspondente ao processo instrutor, e admissão por acordo):
2- O despacho, supra identificado, fundamentou-se na informação, nº. DAJD/415/2017, cujo teor aqui se dá por reproduzido cfr. docº.s juntos aos autos em 11.09.18., correspondente ao processo instrutor, e admissão por acordo).
3- A requerente tem, desde 1978, o estatuto de pessoa colectiva de utilidade pública (cfr. docºs. 1 a 4 juntos com o r.i., e admissão por acordo).
A convicção do Tribunal fundamentou-se na prova documental, supra referida, na admissão por acordo das partes.
Nada mais logrou-se provar com interesse e relevância para a decisão do mérito da presente causa, designadamente não logrou a requerente provar que prejuízos, de modo objectivo e em concreto, resultam da execução do acto suspendendo, já que não fez qualquer prova documental nesse sentido, e a prova testemunhal por si produzida limitou-se a conjecturas e opiniões meramente conclusivas.”
II.2. O Direito
A Recorrente requereu no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente providência cautelar contra a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, peticionando a “suspensão da eficácia do ato administrativo contido no Despacho de Sua Excelência a Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa, n.º 9225/2017, de 9 de outubro de 2017, publicado no DR, 2.ª série, n.º 203, de 20 de outubro de 2017, pelo qual foi concedido à FPME- Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada o estatuto de utilidade pública, com fundamento na consideração de que a dita Federação preenche os pressupostos e requisitos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, na redação do Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro”.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa indeferiu o decretamento da providência cautelar pedida com fundamento na inverificação do requisito atinente ao periculum in mora.
Discorda a Recorrente do julgado na Instância a quo, imputando-lhe erros de julgamento.
Passemos, pois, ao exame da decisão recorrida.
A Recorrente, nas conclusões 15.ª a 26.ª do seu recurso, vem atacar a sentença a quo, afirmando que, contrariamente ao julgamento realizado por esta, ocorre fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado. Em suma, defende a Recorrente que a concessão do estatuto de utilidade pública à contrainteressada, na medida em que lhe permite “passar a usufruir, sem mais, de um conjunto de benefícios e prerrogativas, associadas a esse estatuto, a que não tem direito”, configura, por si só, a aludida situação de facto consumado, “facilitando a usurpação, pela FPME, de atribuições, prerrogativas e direitos conferidos por lei, exclusivamente” à Recorrente. Por isso, a manutenção da eficácia do ato suspendendo, “gera, assim, uma situação de facto consumado, quer no tocante ao interesse público que as normas acima mencionadas visam proteger no âmbito do desporto nacional, quer no que se refere aos direitos” da Recorrente.
A sentença recorrida formulou juízo negativo no que tange à verificação do requisito respeitante ao periculum in mora, estribando-o no seguinte discurso fundamentador:
“(…)
O presente processo cautelar de suspensão de eficácia tem por objecto a suspensão de execução de acto administrativo, consubstanciado no despacho proferido pela Ministra da Presidência do Conselho de Ministros e da Modernização Administrativa, em 09.10.2017, que concedeu à contra-interessada o estatuto de utilidade pública.
Vem a requerente arguir vícios dos quais padece o acto suspendendo padece, o que necessariamente importa a apreciação do mérito da causa principal, o que está vedado em sede de tutela cautelar, a qual reveste uma apreciação sumária e provisória, e não um julgamento antecipado da causa principal.
No que concerne aos critérios legais para decretar, ou não, providências deduzidas no âmbito de processo cautelar rege o disposto no artº. 120º/1/2/C.P.T.A., preceito legal do qual decorre que a concessão das providências cautelares depende de uma apreciação em função dos seguintes requisitos: a) periculum in mora e do carácter irreparável dos danos decorrentes da execução do acto; b) probabilidade da procedência da acção principal; e c) da avaliação e ponderação de interesses, públicos e privados em causa, de molde a garantir uma solução de equilíbrio, articulado com a noção de prejuízo grave para o interesse público.
- Do “ periculum in mora” e do carácter irreparável dos danos
No tocante ao “periculum in mora” a que alude o artº120º, nº1, alínea b), do C.P.T.A. “ … haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal…”.
No que respeita ao “ periculum in mora” o ónus de alegação dos factos que o sustentam e prova respectiva recai sobre a requerente, cabendo-lhe provar a verificação do “ fundado receio”, assim como de prejuízos de difícil reparação. Ou seja, incumbe à requerente concretizar e especificar os prejuízos irreparáveis advindos da execução do acto, e por outro lado alegar factos concretos e objectivos de molde a convencer o Tribunal que os danos serão de difícil reparação por não ser possível a sua avaliação pecuniária, ou por não ser possível o seu cálculo com exactidão, ou ainda do carácter irreversível dos danos.
Ora, a requerente não só não alegou factos objectivos e concretos que sustentem os prejuízos irreparáveis e verificação de facto consumado, bem como não logrou provar quaisquer factos que permitam apurar a verificação de danos ancorados em verificação de nexo de causalidade entre a execução do acto suspendendo e respectivos efeitos, o que não permite a apurar no caso subjudice danos irreparáveis ou de difícil reparação, o que permite a conclusão de que não há lugar ao preenchimento do requisito do periculum in mora, o que seria sem mais o suficiente para a recusa da providência peticionada.
A não verificação daquele pressuposto “ periculum in mora” importa a recusa da providência cautelar peticionada, e prejudica o conhecimento dos demais requisitos, por inútil.
(…)”.
Ora, desde já se adianta que o vertente recurso, no que concerne à questão agora em análise, está claramente votado ao insucesso.
É que, percorrido o requerimento inicial da presente providência cautelar, verifica-se que, efetivamente, a Recorrente limita-se a oferecer meros juízos conclusivos relativamente ao requisito em discussão, não invocando a ocorrência de quaisquer factos concretos que permitam ao Julgador fundar a elaboração de um juízo jurídico de efetividade do perigo de constituição de situação de facto consumado ou de prejuízo de difícil reparação.
Realmente, a Recorrente dedica o alegado nos pontos 38, 39, 40, 41, 42, 43 do requerimento inicial à demonstração do sobredito requisito atinente ao perigo da demora. Porém, como se constata da mera leitura das ditas alegações, não se descortina a invocação de um único facto concreto, que se reflita na esfera jurídica da Recorrente em termos de impedir ou dificultar a sua atividade.
Em concomitância, a Recorrente não invoca, igualmente, qualquer facto concreto que possa enquadrar ou fundar uma “situação de facto consumado, quer no tocante ao interesse público que as normas acima mencionadas visam proteger no âmbito do desporto nacional”, antes limitando-se a realizar uma apreciação de natureza opinativa e manifestamente conclusiva.
E o presente recurso nada acrescenta ao que foi aduzido no requerimento inicial e objeto de julgamento na decisão recorrida. O que quer dizer que, tendo em conta o discurso fundamentador espraiado na decisão agora em escrutínio, nada há a apontar de erróneo ou a censurar na sentença a quo.
Em acrescento ao exposto, importa clarificar que não subsiste, hodiernamente, qualquer dúvida no que concerne ao modo de interpretação e aplicação do requisito tangente ao periculum in mora, sendo por demais consabido que o julgamento deste requisito consubstancia um juízo de natureza fáctico-jurídica e que, por isso, exige a subsunção de concretos factos nos conceitos jurídicos de situação de facto consumado e de prejuízo de difícil reparação.
Do que vem de dizer-se decorre, cristalinamente, a existência de um ónus, a cargo do requerente da medida cautelar, de invocação e de demonstração dos concretos factos que permitirão ao Tribunal ancorar a formulação da convicção, em sede de raciocínio prognóstico lógico-dedutivo, de que (v.g.) a execução do ato administrativo produzirá efeitos na esfera jurídica do requerente da providência cautelar que obliteram a utilidade do julgado na ação principal proposta (ou a propor).
Dito doutro modo, a exigência da verificação do requisito em apreço prende-se com a demonstração de que a demora no julgamento do processo principal acarretará a inutilidade da sentença de procedência que venha a ser proferida neste processo, quer porque, entretanto, constituiu-se uma realidade irreversível, quer porque a produção dos efeitos do julgado na ação principal será insuscetível de compensar os danos patrimoniais e/ou morais produzidos na esfera jurídica do demandante.
De resto, a Jurisprudência é unânime nesta matéria, conforme decorre- entre muitos outros- dos Acórdãos do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, proferidos em 07/02/2019 no processo 02012/18.9BALSB, em 18/12/2018 no processo 01165/18.0BEPRT, em 14/06/2018 no processo 0435/18, em 26/04/2018 no processo 0393/18 e em 07/12/2017 no processo 0956/17.
Por seu turno, este Tribunal Central Administrativo teve já inúmeras ocasiões de se debruçar sobre a problemática que agora nos ocupa, nomeadamente- e a título ilustrativo- nos Acórdãos produzidos em 20/09/2018 no processo 866/17.5BELSB, em 21/09/2017 no processo 2963/16.5BELSB, em 05/07/2017 no processo 12690/15, em 16/02/2017 no processo 559/16.0BESNT e em 16/02/2017 no processo 220/16.6BEFUN.
Em suma, a sentença recorrida realizou uma apreciação correta do requisito respeitante ao periculum in mora, nada havendo a censurar.
* A Recorrente clama, ainda, que a ilegalidade do ato suspendendo é de tal ordem manifesta, que esse deve ser o único critério do julgamento, até porque de tal ilegalidade decorre o fundado receio da constituição da situação de facto consumado ou da produção de prejuízo de difícil reparação.
Ora, no que respeita ao perigo da demora, impera salientar, uma vez mais, que está em causa um requisito dotado de autonomia e que impõe a elaboração, por banda do Julgador, de um juízo jurídico conclusivo dimanante da demonstração da ocorrência de factos concretos, que devem ser invocados e comprovados pelo requerente da medida cautelar. Assim sendo, a formulação de juízo positivo no que tange à averiguação do fumus boni juris não transporta, nem arrasta, a evidência da subsistência de perigo na demora. Deste modo, reiterando o já expendido antecedentemente, impera concluir pela falta de razão da Recorrente quanto ao vertido nas conclusões 15.ª a 26.ª do recurso.
A Recorrente sufraga, ainda, que a ilegalidade do ato administrativo é evidente e manifesta e que, por esse motivo, o critério de decretamento da medida cautelar peticionada deveria ser, exclusivamente, o do fumus boni juris. Daí que a sentença recorrida padeça de erro de julgamento.
Todavia, não assiste qualquer razão à Recorrente.
Vejamos porquê.
O art.º 120º, n.ºs 1 e 2 do CPTA elenca os requisitos de que depende a concessão da medida cautelar peticionada.
Ora, o n.º 1 do art.º 120º do CPTA dispõe que “(…) as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
O n.º 2 do referenciado preceito estipula que “a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Do exame dos preceitos em causa dimana, pois, que o legislador faz depender a concessão da medida cautelar requerida da verificação de três requisitos:
1.º- “receio da constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”, ou seja, requisito atinente ao periculum in mora;
2.º- “seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo [o processo principal] venha a ser julgada procedente”, isto é, requisito atinente ao fumus boni juris, e;
3.º- a ponderação entre os interesses públicos e privados em presença permita concluir que os danos que resultariam da recusa da providência se apresentam superiores aos que resultariam da concessão da providência.
Quer isto significar, portanto, que para além da exigência relativa à alegação e demonstração da subsistência de perigo na demora, o requerente deve alegar e demonstrar de modo suficientemente credível, quer em termos fácticos, quer em termos credíveis, a probabilidade da procedência da sua pretensão principal.
Indispensável é, por fim, ter presente que os requisitos enumerados são de verificação cumulativa, ou seja, para que a medida cautelar requerida mereça o decretamento, a mesma deve passar os três testes com sucesso, a saber: o teste da “aparência de bom direito”, o teste do “perigo na demora” e, finalmente, o teste da proporcionalidade.
Deste modo, a formulação de juízo negativo quanto a qualquer um dos requisitos- ou “testes”- é bastante para impor a claudicação do pedido cautelar, atenta a natureza cumulativa dos indicados requisitos.
Esclareça-se a Recorrente que, quanto a esta matéria, não acontece qualquer dissidência na Jurisprudência, antes constatando-se a unanimidade na caracterização das condições de procedência das medidas cautelares requeridas como cumulativas.
É certo que nem sempre sucedeu desse modo. Realmente, na versão anterior da legislação processual administrativa, prévia à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, é verdade que o art.º 120.º do CPTA continha o n.º 1, al. a), em que se permitia o decretamento da providência cautelar requerida, sem a exigência cumulativa da verificação dos requisitos relativos ao periculum in mora e à proporcionalidade, quando fosse evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de ato manifestamente ilegal, de ato de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente.
Sucede que, tal critério não foi acolhido na reforma da legislação processual administrativa, tendo resultado eliminado. De resto, o preceituado no art.º 120.º do CPTA foi objeto de profunda alteração, decorrente da transformação do paradigma no tocante às providências cautelares, e que passou, entre outros aspetos, pelo desaparecimento da distinção dos critérios de decisão das providências cautelares em razão da natureza das mesmas (conservatórias ou antecipatórias).
Ora, atentando na data da emissão do ato suspendendo- 09/10/2017-, na data em que a providência cautelar foi requerida ao Tribunal a quo- 15/11/2017, bem como na data da publicação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e o disposto no art.º 15.º deste diploma, não subsiste qualquer dúvida de que, aos presentes autos, não pode ser aplicado o critério de decretamento das providências cautelares invocado pela Recorrente, de manifesta ilegalidade. Seja como for, ainda que, hipoteticamente, tal pudesse suceder, a verdade é que se afigura- no mínimo- discutível que, no caso versado, a imputada ilegalidade do ato tenha o carácter manifesto que lhe atribui a Recorrente.
Mas retornando ao preceituado no art.º 120.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, na versão em vigor e aplicável ao caso posto, cumpre notar, uma vez mais, que o elenco dos requisitos para decretamento das providências cautelares é de verificação sine qua non. Ou seja, a ausência de verificação de qualquer um dos enumerados requisitos é bastante para inviabilizar o decretamento da medida cautelar requerida.
No caso em discussão, fracassa inteiramente a verificação do requisito relativo ao periculum in mora. O que implica o irremediável insucesso da presente providência cautelar, e isto independentemente do ato suspendendo padecer, efetivamente, da ilegalidade que lhe é assacada pela Recorrente. Realmente, a natureza cumulativa dos requisitos de decretamento da providência cautelar arrasta a inutilidade da apreciação dos remanescentes requisitos, no caso do apuramento prévio da inverificação de algum deles. Pelo que, concluindo-se pela carência de um dos requisitos imprescindíveis ao decretamento, não se impõe o prosseguimento da decisão no sentido de apreciar os restantes, visto que tal labor configura, em bom rigor, um ato inútil.
Sendo assim, importa concluir, também pela improcedência do alegado pela Recorrente nas conclusões 1.ª a 14.ª das suas alegações de Recurso.
Desta feita, atenta a factualidade provada e o enquadramento legal em que se movimenta o caso em análise, apresenta-se inequívoco que a sentença a quo não padece dos erros de julgamento que lhe são assacados, antes revelando um acerto insuscetível de ser abalado pelo vertente recurso jurisdicional.
Pelo que, em conformidade, terá de negar-se provimento ao presente recurso, na parte que cumpre conhecer, e confirmar-se a sentença recorrida.
III- DECISÃO
Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
Sem custas, atenta a isenção de que goza a Recorrente.
Lisboa, 7 de março de 2019,
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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro
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Jorge Pelicano
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Cristina dos Santos
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