Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	11901/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	01/24/2008

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	CNCDP ACTO ADMINISTRATIVO SOB A FORMA DE LEI COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS FALTA DE OBJECTO DO RECURSO

Sumário:	I – Os tribunais administrativos são competentes para conhecer de recurso contencioso de anulação que toma por objecto um acto administrativo alegadamente contido num Decreto-Lei. II – Não constitui objecto idóneo de recurso contencioso a mera omissão, em determinado Decreto-Lei, da regulamentação da situação jurídica dos Recorrentes que desempenhavam funções num organismo extinto.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

Ana ...e outros, devidamente identificados nos autos, instauraram o presente recurso contencioso de anulação do Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro, «na parte que encerra efeitos jurídicos concretos e imediatos, redutíveis ao acto administrativo lesivo dos direitos e interesses dos recorrentes».

O Primeiro-Ministro respondeu por excepção (incompetência absoluta da jurisdição administrativa, ilegalidade do objecto do recurso, impropriedade do meio processual, ilegitimidade activa) e por impugnação.

Os Recorrentes responderam às excepções conforme fl. 305/308.

Em alegações os Recorrentes formularam as seguintes conclusões:

a) É impugnado no presente recurso o acto administrativo material contido no Decreto-Lei n.° 252/2002, e não este enquanto diploma legal, ou seja, na sua face legislativa do ponto de vista formal.
b) Este diploma encerra efeitos jurídicos concretos e imediatos, redutíveis a acto administrativo lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos Recorrentes, ora Alegantes.
c) Com efeito, a forma de lei assumida por um acto produzido por um órgão de Estado com poderes legislativos não esgota o enquadramento qualificativo desse acto, devendo a sua qualificação fazer-se com recurso à determinação do seu conteúdo, ou seja, à determinação dos sujeitos e situações jurídicas seus destinatários e pela operatividade imediata dos seus efeitos jurídicos típicos.
d) As leis podem encerrar soluções concretas, o que o mesmo é dizer a produção de efeitos jurídicos num caso concreto, sem necessidade da intermediação de um acto com esse recorte de conteúdo, que caracteriza a forma de intervenção típica da Administração Pública.
e) A generalidade característica da lei no seu sentido formal, não é uma generalidade numérica, mas sim a generalidade abstracta.
f) A generalidade refere-se a uma pluralidade indeterminada de destinatários e a abstracção a uma pluralidade indeterminada de situações, pelo que faltando qualquer uma daquelas qualidades, o acto é um acto concreto, independentemente da sua forma.
g) Como é o caso dos presentes autos, e que a omissão de reafectação dos Alegantes, contrariamente ao determinado no Artigo 2°, n.° 3 da Lei n.° 16-A/2002, produz imediatamente efeitos definidores das suas situações jurídicas.
h) É a aceitação desta realidade, em que os poderes públicos podem por via formal legislativa ou regulamentar praticar actos administrativos, que levou o Legislador Constituinte a qualificar o direito constitucional de recurso contencioso de anulação contra os actos administrativos lesivos dos direitos e interesses legítimos dos particulares como uma tutela jurisdicional efectiva contra esses actos, independentemente da sua forma, como se prevê no Artigo 268°, n.° 4 da CRP.
i) Pelo que, ao contrário do que sustentam a Entidade Recorrida e o DMMP, o presente recurso é legal, não havendo no caso lugar a incompetência absoluta deste Tribunal.
j) O Decreto-Lei n.° 252/2002 foi produzido ao abrigo de autorização legislativa, contida no Artigo 2°, n.° 3, da Lei n.° 16-A/2002, de 31 de Maio.
k) Esta lei tem natureza orçamental, pois trata-se de lei que veio alterar o OE aprovado pela Lei n.° 109-B/2001, de 27 de Dezembro.
l) O seu Artigo 2°, n.° 3, impôs ao Governo que as alterações a que podia proceder, deviam contemplar, entre outras coisa, «a reafectação do pessoal» - o que no caso questionado nos autos foi pura e simplesmente omitido.
m) Esta omissão é em si imediatamente definidora das situações jurídicas dos Alegantes, e traduz-se em violação de lei, por violação directa do citado preceito da Lei n.° 16-A/2002.
n) Em qualquer caso, para além de esta omissão constituir uma violação directa da lei de autorização legislativa que suportou a prática do Decreto-Lei 252/2002, tal implica que este diploma está sempre ferido de inconstitucionalidade orgânica, pois encerra uma violação directa da disciplina constitucional relativa às autorizações legislativas em matéria de lei do orçamento, como se dispõe nos Artigos 161°, ai. g) e 165°, n.° 5 da CRP.
o) Como resulta de todos os diplomas legais que se seguiram ao Decreto-lei n.° 391/86, de 22 de Novembro a extinta CNCDP foi criada para ter continuidade - como a prática o veio a demonstrar.
p) A omissão geradora destes efeitos concretos lesivos dos direitos dos Alegantes, levou a que situações em que alguns estavam há 14 anos ao serviço da CNCDP viram-se numa situação de desemprego compulsivo, sendo que praticamente todos eles estavam há bastante mais de três anos ao serviço daquela entidade.
q) Com efeito, mostra-se pelos documentos juntos com a petição numerados de 10 a 72, todos os Alegantes celebraram com a extinta CNCDP contratos de trabalho a termo certo, sendo que em todos os casos os contratos se prolongaram para além de três anos e, genericamente, por dez e mais anos, inclusive, por 14 anos.
r) Independentemente da designação que a Comissão Executiva da CNCDP dava a estes contratos, os mesmos tinham natureza de contratos inseridos em relações de emprego público.
s) O regime jurídico seguido por todos esses contratos, no que respeita à progressão horizontal e vertical nas carreiras e ao regime remuneratório que lhes era aplicável, estava sujeito ao regime jurídico típico e próprio do funcionalismo público.
t) Daí que lhes foi sempre aplicável o regime relativo aos escalões e índices previstos para o funcionalismo público, de acordo com a disciplina instituída pelo Decreto-Lei 184-A/89, de 2 de Junho, pelo Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro e pelo Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro e subsequentes alterações legislativas.
u) Que assim é mostra-o o facto de que quando a CNCDP foi criada pelo Decreto-Lei 391/86, encontrava-se em vigor o Decreto-Lei 41/84, de 3 de Fevereiro, por força de cujo Artigo 11°, quer a admissão de pessoal para lugares dos quadros, quer a contratação além dos quadros, encontravam-se congeladas, sendo apenas admissíveis, de acordo com o seu Artigo 17° os chamados contratos de tarefa e de avença - o que não foi o caso dos contratos dos Alegantes.
v) O quadro de pessoal próprio da CNCDP constituiu regime de excepção àquele regime de congelamento.
w) A Comissão Executiva da CNCDP deu seguimento ao indicado pelo Ministério das Finanças e pela Secretaria de Estado da Administração Pública, como se mostra a fls., em execução do Decreto-Lei n.° 195/97, que visou, regularizar as situações precárias existentes na Administração Pública Central, Regional e Local, ao estabelecer as condições e termos de integração do pessoal nos quadros e respectivo regime de contagem de tempo de serviço.
x) Com efeito, este diploma legal visou dar cobertura às situações de contratos de emprego público que ultrapassaram o tempo legalmente previsto para o limite máximo de vigência, nos termos do que se estabelecia no Decreto-Lei 184/89, Artigos 3° e 7° e no Decreto-Lei n.° 427/89 [alterado pelo Decreto-Lei n.º 218/98], Artigos 18° e segs., razão pela qual as referidas entidades governativas oficiaram a Comissão Executiva da CNCDP, no sentido de esta promover o processo de integração dos Alegantes, de acordo com o estabelecido no Decreto-Lei 81-A/96.
y) A Entidade Recorrida não deu seguimento ao solicitado pela Comissão Executiva da CNCDP.
z) A Entidade Recorrida manifestou publicamente em 15 de Dezembro de 2000, através do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros sob delegação, a decisão do Governo em integrar os Alegantes, como consta da Acta n.° 2/2000 de fls.
aa) Essa posição foi, igualmente, assumida em 23 de Abril de 2001, em que o mesmo Secretário de Estado referiu expressamente uma intenção da Entidade Recorrida, dar continuidade à CNCDP, como consta da atrás Acta n.° 1/2001, de fls.
bb) Estas posições assumidas vinculam juridicamente o Estado e, consequentemente, a Entidade Recorrida.
cc) Com efeito, não se justifica juridicamente que, tendo a Entidade Recorrida assumido a importância e dos altos serviços prestados pela CNCDP ao País e a decisão de integração dos Alegantes na função pública, tenha omitido essa obrigação que decorre directamente da Lei de Autorização legislativa em que se sustenta o Decreto-Lei n.° 252/2002.
dd) Neste quadro o acto impugnado viola os princípios gerais da boa-fé e da tutela da confiança, com consagração no Artigo 266°, n.° 2 da CRP e 6° A do CPA, cujo critério de avaliação passa pela ponderação da tutela da confiança nas relações constituídas entre a Entidade Recorrida e os Alegantes.
ee) Por outro lado, e daqui decorrente directamente, o acto impugnado, viola, ainda, o princípio geral do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos Alegantes, consagrado no Artigo 266°, n.°1 da CRP.
ff) Acresce, ainda, que de acordo com os factos evidenciados nos autos, o acto impugnado viola frontalmente o princípios geral da justiça, consagrado no Artigo 266°, n.° 2 da CRP e no Artigo 6° do CPA, pois o mesmo traduz uma violação manifesta do princípio da razoabilidade que se compreende no apontado princípio geral de Direito.
gg) Em qualquer caso, na ausência de qualquer fundamento juridicamente válido para a não reafectação dos Alegantes, o acto impugnado viola, ainda, o princípio da garantia e segurança no emprego, consagrado no Artigo 53° da CRP, o qual deve ser integrado de acordo com os princípios do Artigo 23° da Declaração Universal dos Direitos do Homem, como se prevê no Artigo 16°, n.° 2 da CRP.
hh) Isto mesmo resulta do facto de que foi o Estado e, em particular, a Entidade Recorrida quem criou as condições para que os Alegantes se mantivessem longos anos ao abrigo dos contratos juntos aos autos, recaindo, pois, sobre este o dever de proceder à sua reafectação e não ostensivamente violar a imposição de reafectação prevista na Lei n.° 16-A/2002.
ii) Por último, o cato impugnado viola o Artigo 6° do Pacto Sobre os Direitos Económicos Sociais e Culturais, aplicável nos termos do Artigo 8°, n.°2 da CRP.
jj) Pelo que, o acto impugnado está eivado dos vícios de violação de lei, por violação das apontadas normas legais e princípios gerais de Direito, constitucional e legalmente consagrados, sendo, por isso anulável, nos termos do Artigo 135° do CPA.

Não houve contra-alegação

O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 312 e 353 no sentido da procedência da questão prévia relativa à incompetência deste Tribunal.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Tendo em conta os articulados e documentação dos autos, está assente, como matéria de facto relevante na decisão, que entre cada um dos Recorrentes e a Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses (CNCDP, hoje extinta) foi celebrado um «contrato de prestação de serviços, a prazo», conforme os documentos de fls. 50 a 148, cujo conteúdo se considera aqui reproduzido.

DE DIREITO

Os Recorrentes, por força dos contratos «de prestação de serviços» documentados nos autos, prestaram serviço e desempenharam funções na CNCDP.
Considerando o tempo e o modo do exercício de tais funções, alegadamente regidas segundo a disciplina jurídica típica do funcionalismo público, postulam os mesmos Recorrentes que se estabeleceu assim uma relação de emprego público que lhes deveria possibilitar finalmente o ingresso nos quadros de pessoal da função pública, mediante o processo estabelecido no Decreto-Lei 195/97, de 31 de Julho, com vista à regularização das situações precárias do pessoal que, sem título jurídico adequado, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços.
Apesar de não terem sido incluídos nesse processo de regularização, os Recorrentes continuaram a alimentar a expectativa de integração na função pública, que entendiam ser-lhes devida e, assim, quando a Lei 16-A/2000, de 31 de Maio, operou a extinção do CNCDP, a par de outros institutos e organismos, reputaram-se abrangidos pelo respectivo Artigo 2º/3, por força do qual o Governo ficou autorizado a legislar, além do mais, sobre «a reafectação do pessoal» dos serviços extintos.
No entanto, o Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro, que veio regular o processo de extinção da CNCDP, nada prevê quanto à reafectação dos Recorrentes a outro serviço. É esta omissão de regulamentação, caracterizada pelos Recorrentes como uma decisão concreta, individual e imediatamente lesiva dos seus direitos e interesses, em suma como um acto materialmente administrativo sob a forma de lei, que aparece configurada como objecto do presente recurso,
Feita a súmula dos elementos básicos da instância, cumpre apreciar as questões prévias suscitadas.
Incompetência absoluta da jurisdição administrativa
O artigo 268º nº4 da Constituição garante aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, «independentemente da sua forma».
E sem dúvida o Governo, ao exercer as funções Legislativa e Administrativa, pode ocasionalmente emanar actos materialmente administrativos sob a forma de lei. A própria legislação do contencioso administrativo aplicável nesta instância – a LPTA – prevê no seu Artigo 25º nº2 a possibilidade de impugnação de «acto contido em diploma legislativo ou regulamentar».
Argumenta o Recorrido, com a adesão do Ministério Público, que o citado Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro, não contém qualquer acto administrativo e portanto este Tribunal é incompetente para o conhecimento da causa, visto que, nos termos do Artigo 4º n.º1, a), do ETAF “estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto normas legislativas...».
Vejamos.
Os elementos fundamentais da instância, designadamente o pedido e a causa de pedir, são definidos na petição de recurso (Artigo 36º LPTA).
Sucede estar perfeitamente esclarecido na petição que o recurso não visa impugnar o diploma legal citado ou qualquer das suas normas, mas antes um suposto acto materialmente administrativo que, sob a forma de lei, teria produzido de modo directo efeitos jurídicos lesivos na esfera jurídica individual dos Recorrentes.
Por outro lado, discernir se efectivamente há um acto administrativo consubstanciado ou dissimulado num diploma legal, é tarefa para a qual os tribunais administrativos estão tipicamente habilitados.
Portanto, o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa e o recurso é da competência dos tribunais administrativos, como decorre não só do ETAF mas, acima disso, da própria Constituição (artigo 212º n.º3).
Assim avança-se para a questão da legalidade do objecto do recurso, distinta da questão da competência para o seu julgamento
Ilegalidade do objecto do recurso
Um acto administrativo é uma decisão de um órgão da Administração (artigo 120º CPA). Não um indício de vontade psicológica mas uma resolução expressa, isto é, uma pronúncia, como se vê claramente no artigo 9º do CPA sobre o dever de decisão (“Os órgãos administrativos têm...o dever de se pronunciar...”). Por outras palavras, é um comportamento declarativo que incorpora, expressa, uma manifestação de vontade destinada à obtenção de certos efeitos jurídicos.
É verdade que o silêncio dos órgãos da Administração pode valer como declaração jurídica, mas apenas quando esse valor lhe for atribuído por lei (pelo menos no campo do exercício unilateral da autoridade, pois no plano das relações contratuais, tal como no direito comum, artigo 218º C.C., também no uso ou convenção podem fundar-se declarações negociais).
Assim o silêncio pode equivaler a indeferimento tácito quando (e só quando) se formar sobre uma pretensão (requerimento) dirigida pelo particular ao órgão administrativo (artigos 9º e 109º CPA). Trata-se de um expediente, que consiste em ficcionar uma manifestação de vontade para facilitar o exercício do direito de impugnação contenciosa. É claro que nos referimos aqui ao regime da LPTA, mas acrescente-se que mesmo no novo regime do contencioso administrativo (inaplicável nestes autos) o meio que substitui o abolido recurso do indeferimento tácito (acção de condenação à prática do acto devido) igualmente pressupõe uma prévia recusa, ou omissão de decisão, sobre um requerimento do particular – cfr. Artigo 67º CPTA.
Também as operações materiais que excedam os limites do acto exequendo são susceptíveis, por extensão, de impugnação contenciosa (artigo 151º/1 CPA), mas tal como no caso do indeferimento tácito, trata-se de excepção à regra geral devidamente caracterizada na lei, onde a situação dos autos não tem enquadramento.
Em conclusão, é procedente a questão prévia em análise, visto a omissão de regulamentação da situação dos Recorrentes no Decreto-Lei n.º 252/02, de 22 de Novembro não constituir acto administrativo nem configurar qualquer situação de facto susceptível de ser contenciosamente impugnada.
Fica assim patente que o recurso é ilegal por falta de objecto idóneo, devendo como tal ser rejeitado – Artigos 54º LPTA e 57º § 4º do RSTA.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso, abstendo-se de conhecer o respectivo objecto.

Custas pelos Recorrentes, fixando-se, por cada um deles, € 100 de taxa de justiça e € 50 de procuradoria.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2008