I. Relatório

A…. & F….., LDA., apresentou requerimento de injunção contra o MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ peticionando o pagamento da quantia de EUR 47.283,93, devidos pela execução de diversos trabalhos a pedido do R., entre eles, o transporte de mercadorias e máquinas, bem como trabalhos de escavação e limpeza, entre os anos de 2010 e 2013, emitindo guias de transporte e as correspondentes facturas, os quais não foram pagos.

Por sentença de 30.06.2018 do TAF do Funchal a acção foi julgada procedente, com fundamento na violação do princípio da boa fé, e o R. condenado integralmente no pedido.

Nas alegações do recurso interposto o Município, ora Recorrente, conclui do seguinte modo:

a) A Recorrida reclama a quantia de 45.702,26€ (quarenta e cinco mil setecentos e dois euros e vinte e seis cêntimos) referente à soma dos valores constantes nas faturas apresentadas pelo pagamento dos trabalhos realizados por conta do Município de Santa Cruz.

b) Os referidos trabalhos foram realizados entre os anos de 2010 e 2013, tendo sido “requisitados” antes do actual executivo tomar posse.

c) Refere o Tribunal a quo “No caso, não é contestado que não foram cumpridas estas formalidades. Não foram efectuados os registos, não foram apresentadas as declarações nem foram emitidos números sequenciais exigidos, nem foi cumprido o procedimento imposto pelo art. 7.º do Decreto-lei n.º 127/2012, de 21 de Junho”

d) É ponto assente que a prestação dos serviços levada a cabo pela Entidade Recorrida não foi precedida do competente e necessário procedimento contratual, obrigatório in casu.

e) O artigo 5.º da LCPA prevê um conjunto de regras à assunção de compromissos, dispondo que: “1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º (…) 3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos. 4 - A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. 5 - A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.»

f) Por outro lado, estipula o artigo 9.º do mesmo diploma que “Nenhum pagamento pode ser realizado, (…) sem que o respetivo compromisso tenha sido assumido em conformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei e em cumprimento dos demais requisitos legais de execução de despesas e, “Os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que o documento de compromisso, ordem de compra, nota de encomenda ou documento equivalente possua a clara identificação do emitente e o correspondente número de compromisso válido e sequencial, obtido nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da presente lei, não poderão reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respetivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.”.

g) Sendo certo que a violação das regras relativas a assunção de compromissos determina a responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória dos titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na referida Lei (Vide. artigo 11.º da LCPA).

h) Ora, a não possibilidade de reclamação de pagamentos representa uma consequência jurídica de natureza individual prevista no supra citado n.º 2 do art.9.º da LCPA.

i) As consequências previstas naquele normativo têm também por destinatários os próprios agentes económicos perante os quais sejam assumidos compromissos em desconformidade com o preceituado no diploma legal.

j) A assunção de compromissos não resulta exclusivamente condicionada ao cumprimento de condições materiais, tendo de ser observadas as disposições que disciplinam os seus aspectos formais.

k) A violação das regras previstas no artigo 5.º resulta na emergência de uma específica consequência na esfera jurídica dos agentes económicos (ora Recorrida).

l) Neste sentido, prevê o n.º 2 do art. 9.º da LCPA, que os agentes económicos que procedam ao fornecimento de bens ou serviços sem que sejam pontualmente cumpridas as condições estabelecidas no n.º 3 do art 5.º, e sem que o documento de compromisso possua a identificação do respectivo emitente, não podem reclamar do Estado ou das entidades públicas envolvidas o respectivo pagamento ou quaisquer direitos ao ressarcimento, sob qualquer forma.

m) Os dirigentes e responsáveis à data pela obrigação que se discute nos autos desrespeitaram toda e qualquer regra inerente à autorização de despesa.

n) As pessoas coletivas são movidas por pessoas físicas – é a estas que a lei se dirige, emitindo comandos a observar no âmbito daquela actuação.

o) O Tribunal a quo desvaloriza e trata o vício como se de uma “mera formalidade” se tratasse – sanando-o sem mais, ignorando a letra e o espírito da lei.

p) A sentença recorrida conclui pela condenação do Recorrente, imputando-lhe responsabilidades sobre actos ilegais praticados por agentes vinculados ao seu cumprimento.

q) A ratio subjacente à lei tem claramente fins institucionais, com o objectivo de proteger as entidades públicas (e consequentemente o erário público) de efeitos e consequências provocadas por ilegalidades cometidas por funcionários/dirigentes incumbidos de zelar pelos seus interesses.

r) A decisão do douto Tribunal não faz um correcto enquadramento dos factos à lei, fazendo sim uma análise superficial das questões colocadas.

s) A decisão ora recorrida enferma de erro de julgamento da matéria de facto e de direito.

t) Para que se verifique a aplicação do n.º 4 do artigo 5.º da LCPA teria de inequívoco o preenchimento/verificação concreto de vários requisitos.

u) Seria necessário que o interesse privado em presença se sobrepusesse ao interesse público e que a nulidade do contrato/obrigação se ache desproporcionada ou contrária à boa-fé.

v) O Tribunal a quo entende ser suficiente o facto “dos serviços terem sido efetivamente prestados” para, sem mais, fundamentar a aplicação da norma prevista no n.º 4 do artigo 5.º - concluído pela sanação do vício existente.

w) A aplicação daquele preceito deverá ser feita somente em casos excepcionais.

x) A norma prevista no n.º 4 do artigo 5.º é uma norma excecional face ao regime geral da nulidade legalmente previsto, e a sua aplicação exige que se verifiquem certos requisitos – de forma clara e inequívoca e fundamentada.

y) A leviana aplicação do artigo 5.º, nº 4 terá efeitos indesejados, tais como sejam:

i) a desresponsabilização dos titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na referida lei;

ii) a responsabilidade financeira da entidade pública.

z) Ora, ao entender assim, o Tribunal a quo abre caminho para o desvirtuamento dos objectivos preconizados na Lei dos Compromissos e Pagamentos em atraso das Entidades Públicas.

aa) Como bem refere o Tribunal a quo na sua douta sentença “a actuação de boa fé envolve um agir honesto e consciencioso, de correcção e probidade (…) o direito deve ser exercido sem se frustrar as expectativas e a confiança que tenha suscitado em outrem”

bb) Também o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 02/05/2013 citado na sentença recorrida, “a invocação do venire contra factum proprium pressupõe: uma situação de confiança conforme o sistema e traduzido na boa-fé subjectiva (…)”

cc) No caso concreto, constatamos que não houve qualquer tipo de procedimento contratual antecedente à relação das partes, emissão de número válido e sequencial, notas de encomenda…

dd) As faturas, para além de não identificam o número de compromisso – foram emitidas todas de seguida, pese embora respeitem a trabalhos realizados entre os anos de 2010 e 2013.

ee) Mais se diga que a consagração de um arsenal normativo tendente a disciplinar a assunção de compromissos e pagamentos em atraso não teria o seu efeito útil garantido sem a estatuição de um complexo de consequências jurídicas associadas à sua violação.

ff) Atente-se nas palavras do Supremo Tribunal de Justiça quando refere que (…) primordial é a posição da pessoa contra quem se pretende fazer valer a nulidade formal. Esta posição equaciona-se em dois aspectos: a sua relação com o vício formal e as consequências para ela emergentes da nulidade, caso esta seja declarada.

Quanto ao primeiro, que, sobremaneira, agora interessa, deve entender-se a necessidade de boa fé subjectiva por parte de quem queira fazer valer a inalegabilidade, ou seja, de desconhecimento, aquando da "celebração" do contrato, da necessidade formal.

A boa fé subjectiva comporta aqui deveres de indagação e informação de intensidade acrescida, dada a rigidez das normas em jogo, e visto o conhecimento generalizado que existe da necessidade de formalidade para certos actos.» e mais, “O quantum relevante de credibilidade para integrar uma previsão de confiança, por parte do factum proprium, é, assim, função do necessário para convencer uma pessoa normal, colocada na posição do confiante e razoável, tendo em conta o esforço realizado pelo mesmo confiante na obtenção do factor a que se entrega. Assim se obtém o enquadramento objectivo da situação de confiança. Requere-se, porém ainda um elemento subjectivo: o de que o confiante adira realmente ao facto gerador de confiança.”

gg) Ainda que se admitisse a existência de elementos objectivos suficientes para justificar a proteção da confiança, face aos factos e às circunstâncias concretas aqui em apreço– que não podem ser ignoradas - não caberá oferecer proteção jurídica à Recorrida uma vez que esta não poderia ignorar/desconhecer todas as formalidades legalmente exigidas para a sua contratação e consequente legalidade de prestação dos seus serviços.

hh) A Recorrida descurou/descartou a observância de deveres a que não podia simplesmente ter ficado alheira.

ii) Se é certo que o Recorrente (através dos agentes que compunham a sua orgânica à data) incumpriu deveres que ao caso deviam caber, também é verdade que a Recorrente assim o fez, negligenciando os cuidados do cumprimento das normas aplicáveis.

jj) Não é possível afirmar a existência do alegado venire contra factum proprium, por parte do Recorrente.

kk) Não houve nenhuma actuação passível de configurar uma actuação contraria à boa fé uma vez que não houve criação de expetativas legitimas, suscetíveis de merecerem a aplicação/tutela da norma prevista no n.º 4 do artigo 5.º da LCPA;

ll) O Tribunal a quo deveria ter identificado e desenvolvido fundamentadamente os elementos concretizadores da ponderação dos interesses em presença.

mm) Também não o fez quanto aos fundamentos para considerar que houve violação do princípio da boa fé, coadunando-os com os factos da situação em apreço e com a lei que lhe é aplicável.

nn) O artigo 11.º da LCPA determina uma consequência jurídica de natureza subjectivo-individual que consiste na imputação de diversos regimes de responsabilidade dos agentes que assumam compromissos em desconformidade com o preceituado nas normas da LCPA.

oo) Seguindo a boa doutrina do Prof. Inocêncio Galvão Telles: “aquele que pratica um acto ilícito constitui-se numa característica situação, mais ou menos gravosa, que se chama responsabilidade e que é sujeita às sanções aplicáveis ao caso” (Inocêncio Galvão Telles, Introdução ao Estudo do Direito, Vol.2, Lisboa,1990, pp.301)

pp) Trata-se de deslocar o dano da esfera jurídica de quem o sofreu para a esfera jurídica de quem o provocou, o que ocorre mediante a imputação ao agente lesante de uma obrigação de indemnizar o agente lesado.

qq) A LCPA opera, na grande maioria dos casos, como uma autêntica desresponsabilização institucional por parte das entidades sujeitas às suas normas,

rr) Àquela desresponsabilização corresponde um movimento de sentido inverso, uma responsabilização pessoal ou individual dos agentes que assumam o compromisso, perante os agentes económicos quanto aos danos que estes incorram.

ss) Neste sentido vejamos o n. º 3 do artigo 9.º da LCPA que determina: “os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos”.

tt) Sempre que ocorra preterição de litisconsórcio necessário, qualquer das partes em litígio, pode chamar a juízo o interessado com legitimidade para intervir na causa seja como seu associado, seja como associado da parte contrária.

uu) “A intervenção provocada pressupõe que o chamado e a parte, à qual se deve associar, têm interesse igual na causa, desenhando-se uma situação de litisconsórcio sucessivo, seja necessário, seja voluntário” (Abílio Neto, Novo Código de Processo Civil Anotado, 2ª Edição Revista e Ampliada, Ediforum, Lisboa, 2014, pp.368).

vv) O Tribunal a quo deveria ter procedido ao seu chamamento porque são, tal como o Recorrente e a Recorrida, igualmente interessados com legitimidade para intervir na causa.

ww) A sentença recorrida deveria seguir o entendimento de que “a partir daqui temos uma de duas situações possíveis: ou o agente consegue ver a sua pretensão ressarcitória satisfeita junto do agente responsável pelo compromisso; ou não consegue. Em qualquer dos casos, a entidade pública irá beneficiar de um serviço ou bem (ou satisfação de outras condições) sem por ele prestar qualquer contrapartida” (Joaquim Freitas da Rocha, Noel Gomes, Hugo Flores da Silva, Lei dos compromissos e dos Pagamentos em Atraso, Coimbra Editora, 2012, pp.127 e 128)

xx) Em suma, mal andou o Tribunal a quo quando acompanhou a pretensão da Recorrida, decidindo pela sanação da nulidade do compromisso, condenando o Recorrente sem alicerce na legislação em vigor aplicável ao caso.

A Recorrida, A….. & F….., Lda., contra-alegou pugnando pela manutenção da sentença recorrida.

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, não se pronunciou.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o Tribunal a quo incorreu em errou de julgamento ao ter, na sequência da verificação da nulidade do contrato pelo incumprimento da Lei nº 8/2012, de 21 de Fevereiro (Lei dos compromissos e pagamentos em atraso das entidades públicas), ter condenado o Município de Santa Cruz no pagamento peticionado.

II.1. De facto

Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:

1. A Autora é uma sociedade comercial que tem por objecto social o exercício de camionagem – transporte de aluguer de mercadorias.

2. A Autora, no exercício da sua actividade comercial e a pedido do Réu, efectuou os seguintes trabalhos e transportes por conta dos quais emitiu as seguintes facturas, no valor total de € 45.702,26 (quarenta e cinco mil setecentos e dois euros e vinte e seis cêntimos):

a) Factura n.º 502, de 15/05/2017, no valor de € 1.244,25, referente a trabalhos de transporte e trabalho de máquina, discriminados a fls. 58 e 59;

b) Factura n.º 503, de 15/05/2017, no valor de € 1.582,87, referente a trabalhos de máquina, limpeza e transporte, discriminados a fls. 60 a 64;

c) Factura n.º 504, de 15/05/2017, no valor de € 1.535,62, referente a trabalhos de máquina e transporte, discriminados a fls. 65 e 66;

d) Factura n.º 505, de 15/05/2017, no valor de € 3.102,75, referente a trabalhos de máquina, transporte e limpeza, discriminados a fls. 67 a 69;

e) Factura n.º 506, de 15/05/2017, no valor de € 590,62, referente a trabalhos de máquina e limpeza, discriminados a fls. 73 e 74;

f) Factura n.º 507, de 15/05/2017, no valor de € 2.836,50, referente a trabalhos de máquina, limpeza e transporte, discriminados a fls. 75 e 76;

g) Factura n.º 508, de 15/05/2017, no valor de € 1.354,20, referente a trabalhos de máquina, transporte e limpeza, discriminados a fls. 77;

h) Factura n.º 509, de 15/05/2017, no valor de € 2.656,55, referente a trabalhos de máquina, transporte e limpeza, discriminados a fls. 78 e 79;

i) Factura n.º 510, de 15/05/2017, no valor de € 2.275,30, referente a trabalhos de máquina e transporte, discriminados a fls. 80 a 83;

j) Factura n.º 511, de 15/05/2017, no valor de € 20.258,10, referente a trabalhos de máquina, limpeza e transporte, discriminados a fls. 84 a 87;

k) Factura n.º 512, de 15/05/2017, no valor de € 8.265,50, referente a trabalhos de transporte, discriminados a fls. 88 e 89.

B - FACTOS NÃO PROVADOS

Com relevância para a decisão da causa inexistem factos a dar como não provados.

O presente recurso vem interposto da sentença do TAF do Funchal que condenou o Município de Santa Cruz no pagamento à Autora da quantia por si peticionada nos autos, com fundamento na violação do princípio da boa fé.

Perante o probatório fixado decorre, sem controvérsia, que o contrato em causa é nulo. Como afirmado na sentença recorrida.

E, da factualidade assente, não oferece igualmente discussão que a Recorrida prestou ao Recorrente, a pedido deste, os serviços identificados nos autos (v. supra) e que foram solicitados pelo município ora Recorrente e no seu interesse.

É, pois, incontornável que todos os serviços prestados foram solicitados, autorizados (e comprovados e aprovados) pelo Município de Santa Cruz, sendo que o correspondente pagamento dos serviços não foi, após interpelação, efectuado.

Perante isto, defende o Recorrente que a Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro – “Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Pública” - impede o pagamento pretendido a coberta das facturas emitidas. Alega a Recorrente que não houve qualquer tipo de procedimento contratual antecedente à relação das partes, emissão de número válido e sequencial, nem notas de encomenda, pelo que a Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, foi incumprida, sendo o contrato nulo.

Vejamos.

Na sentença recorrida escreveu-se o seguinte:

“A questão que cumpre apreciar é, assim, se existe fundamento legal que legitime a recusa do Réu de proceder ao pagamento dos serviços prestados pela Autora, nomeadamente se o incumprimento da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro configura um facto extintivo do direito desta.

A Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro veio estabelecer regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

Este diploma veio a ser regulamentado pelo Decreto-lei n.º 127/2012, de 21 de Junho, o qual prevê as normas legais disciplinadoras dos procedimentos necessários à aplicação daquela Lei e à operacionalização da prestação de informação nela prevista.

Estes diplomas impõem aos responsáveis pelas entidades sujeitas ao seu regime um impedimento claro de que não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis. E fazem-no de uma forma peremptória e inequívoca, sancionando a violação dessa proibição como infracções plúrimas de diversa natureza.

É o que expressamente refere, por um lado, o art. 5.º, n.º 1 da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro quando estabelece que "os dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do art. 30.º” e, por outro, o art. 11º, n.º 1 do mesmo diploma quando estabelece como cominação para a assunção de compromissos em violação da lei a “responsabilidade civil criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor”.

O que se pretende, na parte respeitante à não assunção de compromissos que excedam os fundos disponíveis, é tão só que se limite a despesa, não sendo assumidos novos compromissos sem garantia de disponibilidades de tesouraria que lhes façam face, no sentido de qualquer entidade abrangida por estes diplomas só poder assumir um compromisso se, previamente à sua assunção, concluir que tem fundos disponíveis.

Se isso não acontecer não pode validamente assumir um compromisso.

O âmbito subjectivo da lei é extenso, conforme decorre do art. 2.º, n.º 1 da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro e, concretamente em relação às autarquias locais, é claro que os princípios estabelecidos na lei são directamente aplicáveis a todo o sector da administração local.

No presente caso, não é matéria controvertida que os trabalhos e serviços de transporte, máquinas e limpeza foram solicitados pelo Réu e prestados pela Autora.

Contudo, não foi cumprido o procedimento imposto pelos diplomas em análise. [sublinhado nosso]

Para o que ora releva, dispõe o art. 5.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, com a epígrafe “Assunção de compromissos” que:

1 - Os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores e responsáveis pela contabilidade não podem assumir compromissos que excedam os fundos disponíveis, referidos na alínea f) do artigo 3.º .

2 - As entidades têm obrigatoriamente sistemas informáticos que registam os fundos disponíveis, os compromissos, os passivos, as contas a pagar e os pagamentos em atraso, especificados pela respectiva data de vencimento.

3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é reflectido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos.

4 - A nulidade prevista no número anterior pode ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.

5 - A autorização para a assunção de um compromisso é sempre precedida pela verificação da conformidade legal da despesa, nos presentes termos e nos demais exigidos por lei.”

No caso, não é contestado que não foram cumpridas estas formalidades. Não foram efectuados os registos, não foram apresentadas as declarações nem foram emitidos os números sequenciais exigidos, nem foi cumprido o procedimento imposto pelo art. 7.º do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho.

Estas ilegalidades são geradoras de nulidade do compromisso, do contrato ou da obrigação subjacente e são ainda cominadas com as consequências previstas no art. 7.º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 127/2012, de 21 de Junho. Ou seja, o contrato celebrado entre a Autora e o Réu é nulo. [sublinhado nosso]

Contudo, o art. 5.º, n.º 4 da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro determina que a nulidade detectada possa ser sanada por decisão judicial quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença, a nulidade do contrato ou da obrigação se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.

Vejamos, então, se a situação em análise poderá ser enquadrada neste normativo.

Resulta provado que os trabalhos e serviços objecto da presente acção foram solicitados pelo Réu e prestados pela Autora.

Apenas quando confrontado com o pagamento dos serviços invocados é que o Réu alega o não pagamento, por inobservância do regime legalmente previsto. [sublinhado nosso]

Dispõe o art. 334.º do Código Civil que “é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito.”

Subjacente a esta norma encontra-se a existência de um direito substantivo que é exercido com manifesto excesso em relação aos limites que decorrem da boa-fé, dos bons costumes ou do fim económico e social do direito.

A actuação de boa-fé envolve um agir honesto e consciencioso, de correcção e probidade, de modo a não atingir resultados opostos aos de uma consciência razoável. O direito deve ser exercido sem se frustrar as expectativas e a confiança que tenha suscitado em outrem.

Conforme referido no Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 02/05/2013, disponível em www.dgsi.pt, a invocação do venire contra factum proprium pressupõe:

- Uma situação de confiança conforme com o sistema e traduzido na boa-fé subjectiva;

- Uma justificação para essa confiança, expressa na presença de elementos objectivos capazes de, em abstracto, provocarem uma crença plausível;

- Um investimento de confiança consistente em, da parte do sujeito, ter havido um assentar efectivo de actividades jurídicas sobre a crença consubstanciada;

- A imputação da situação de confiança criada à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante.

No seguimento do referido neste acórdão, é ainda necessário que a segunda conduta, contraditória do factum proprium, seja reprovável por violação dos deveres de lealdade e correcção, ultrapassando os limites impostos pela boa-fé.

Voltando ao caso em análise, resulta claro que existiu um incremento de confiança por parte do Réu, no sentido de que cumpriria integralmente as respectivas obrigações.

A Autora procedeu ao cumprimento integral do acordado, prestando os trabalhos e serviços solicitados, nunca tendo sido colocado em causa pelo Réu que o serviço facturado lhe tenha sido prestado.

Foi, assim, criada uma expectativa séria para a Autora de que os serviços prestados seriam pagos.

Todavia, após a prestação dos mesmos, vem a Autora a deparar-se com uma posição jurídica em contradição com o comportamento assumido anteriormente pelo Réu.

O Réu tinha conhecimento, desde a publicação deste regime legal, do seu âmbito e de que estava vinculado ao seu cumprimento, nomeadamente que não podia assumir compromissos financeiros se não tivesse disponibilidade prévia de fundos para tal.

Ou seja, é manifestamente atentatório do princípio da boa-fé que o Réu opte por assumir tais compromissos, sem essa disponibilidade financeira e sem observância do procedimento imposto, criando legítimas expectativas na Autora e, sabendo isso, vir posteriormente, quando demandado para pagamento, invocar a extinção da obrigação por incumprimento do procedimento legalmente previsto nesta matéria.

Aliás, mal se compreende que uma entidade pública beneficie de um serviço, para depois não proceder ao correspondente pagamento, a pretexto da invalidade do contrato, pela qual apenas a mesma é responsável (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 636/14BEVIS, de 22/01/2016, disponível em www.dgsi.pt). [sublinhado e carregado nossos]

Logo, atento todo o exposto, considerando ainda que o contrato foi integralmente executado, não tendo até agora a Autora recebido os correspondentes pagamentos, ponderados os interesses em presença, sempre se mostraria desproporcionado e contrário ao princípio da boa-fé impedir que Autora ficasse impedida de receber o correspondente pagamento.

Com efeito, não obstante a nulidade contratual decorrente do incumprimento do estatuído na Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, imputável Réu, tendo o convencionado sido satisfeito pela Autora, não deverá ser facultado ao Réu a possibilidade de faltar ao correspondente pagamento, uma vez prestado o serviço.

“É manifesto que ponderados os interesses em presença, sempre se mostraria desproporcionada e contrária ao princípio da boa-fé impedir que a Sociedade prestadora do serviço ficasse impedida de receber o correspondente pagamento. Face à verificada nulidade contratual, não imputável à Recorrente, outra posição que não aquela para que se propende, conduziria a uma vantagem abusiva e injustificada por parte da Freguesia, além de que se traduziria numa desproporcionada violação do princípio da boa-fé, como se a «relação contratual de facto» resultante da nulidade verificada equivalesse a um nada. (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 02730/14.0BEPRT, de 08/04/2016, disponível em www.dgsi.pt).

Considera-se, assim, nos termos do art. 5.º, n.º 4 da Lei n.º 8/2012, de 21 de Fevereiro, ser de sanar a nulidade apontada.

Nestes termos, condena-se o Réu no pagamento à Autora da quantia de € 45.702,26 (quarenta e cinco mil setecentos e dois euros e vinte e seis cêntimos), acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, desde 15 de Agosto de 2017, até integral e efectivo pagamento, à taxa de juros que em cada período seja fixada para os juros comerciais (cfr. art. 804.º, n.º 1 e 805.º, n.º 1 do Código Civil e art. 102.º, § 3 do Código Comercial)”.

O assim decidido é de manter integralmente.

Com efeito, como já tivemos oportunidade de afirmar em processo idêntico, também intentado contra o município aqui Recorrente (ac. de 28.02.2018, proc. 6/14.2BEFUN, por nós relatado), parece desde logo esquecer o Recorrente o consagrado no n.º 1 do art.º 227.º do C.Civil que preceitua que: “[q]uem negoceia com outrem para a conclusão de um contrato deve, tanto nos preliminares como na formação dele, proceder segundo as regras da boa fé, sob pena de responder pelos danos que culposamente causar à outra parte". Sendo que o princípio da boa fé vem expressamente acolhido no Código do Procedimento Administrativo no seu art. 6.º-A (vigente à data dos factos; actualmente no art. 10.º, após o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro), e perpassa todo o regime do Código dos Contratos Públicos (v., i.a., os art.s 283.º, n.º 4, 283.º-A, n.º 5, 286.º, 312.º, 332.º e 333.º vigentes à data dos factos e actualmente os art.s 1.º-A, nº 1, 275.º, nº 4, 283.º, nº 4, 285.º, nº 4, 286.º, 312.º e 333.º).

E resulta provado que foi a pedido do ora Recorrente que foram efectuados os serviços prestados discriminados nas facturas identificadas no probatório.

No domínio da nulidade do contrato e do seu regime especial de restituição de tudo o que tiver sido prestado (art. 289.º, n.º 1, do C. Civil), está vedado o recurso aos princípios do instituto do enriquecimento sem causa, em função do carácter subsidiário deste (cfr. o acórdão do STA de 16.02.2010, proc. nº 379/07). É que a lei exige que o enriquecimento não tenha causa que o justifique, que seja obtido à custa do empobrecimento de outrem e que não haja um acto jurídico entre o acto gerador do prejuízo deste e a vantagem obtida pelo enriquecimento. E prevendo a lei mecanismo que permite ao empobrecido algum meio específico de desfazer a deslocação patrimonial, será a esse meio que ele deverá recorrer, não se aplicando as normas dos art.s 473.º e s. do C.Civil (no ac. do STJ de 4.10.2007, proc. nº 07B2721, deu-se como exemplo típico o caso em que a deslocação patrimonial assenta sobre um negócio jurídico nulo ou anulável, em que a própria declaração de nulidade ou anulação do acto devolve ao património de uma das partes os bens ou o respectivo valor com que a outra se poderia enriquecer à sua custa).

E como se disse naquele acórdão do STA de 16.02.2010: “(…) face à nulidade da relação contratual havida, outra posição que não aquela para que se propende conduziria a manifesta injustiça, isto é, a que a nulidade cometida fosse tratada como se o negócio jurídico em causa equivalesse a um nada. // Na verdade, tal permitiria que o Réu, ora recorrente, e uma vez afastada a aplicação do estatuto do enriquecimento sem causa, e pese embora a celebração da obra, pudesse furtar-se ao pagamento dos encargos que ela representou para o autor da acção. //Ou seja, e em resumo, com a precisão de que o artº 289º, nº 1, do C.Civil, em caso de declaração de nulidade, ao fazer apelo ao valor correspondente quando a restituição em espécie não for possível, confere a pedra de toque para a solução do caso, que vai no sentido da manutenção do acórdão recorrido”.

É isso que dispõe o artigo 289.º (efeitos da declaração de nulidade e da anulação) do C. Civil:

“1. Tanto a declaração de nulidade como a anulação do negócio têm efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente”.

Ao invés, caso vingasse a tese do Recorrente, a entidade pública iria beneficiar de um serviço, por si solicitado, sem por ele prestar qualquer contrapartida.

Por outro lado, não vem impugnada a concreta prestação do serviço, nem o seu valor, antes sendo tal aceite; o que, de resto, resulta da ausência de impugnação da matéria de facto.

Assim, terá que negar-se provimento ao recurso e confirmar-se a sentença recorrida.

Impõe-se, também neste processo como se fez no citado ac. de 28.02.2018, no proc. 6/14.2BEFUN, resolver uma última questão que vem imperfeitamente colocada pelo Recorrente e que se prende com a responsabilidade dos agentes que assumiram (indevidamente) o compromisso em causa.

Nos termos do artigo 11.º da Lei dos Compromissos, sob a epígrafe “[v]iolação das regras relativas a assunção de compromissos”, “os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor” (n.º 1). E, sem prejuízo do disposto no artigo 11.º, os responsáveis pela assunção de compromissos em desconformidade com as regras e procedimentos previstos na presente lei respondem pessoal e solidariamente perante os agentes económicos quanto aos danos por estes incorridos (cfr. art. 9.º, n.º 4).

Como é incontrovertido o compromisso assumido não foi precedido de qualquer procedimento concursal. Sendo que o Recorrente vem afirmar que a responsabilidade será, afinal, dos agentes que compunham a sua orgânica à data.

Ora, apesar de poder ser intentada acção de regresso contra os responsáveis pelo “compromisso”, tal não obstaculiza o dever de pagamento das facturas por parte do aqui demandado.

Nos termos gerais de responsabilização das entidades públicas, que vem regulada na Lei nº 67/2007, de 31-12 (Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas),

2 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são responsáveis de forma solidária com os respectivos titulares de órgãos, funcionários e agentes, se as acções ou omissões referidas no número anterior tiverem sido cometidas por estes no exercício das suas funções e por causa desse exercício.

3 - Sempre que satisfaçam qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público gozam de direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis, competindo aos titulares de poderes de direcção, de supervisão, de superintendência ou de tutela adaptar as providências necessárias à efectivação daquele direito, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar.

4 - Sempre que, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º, o Estado ou uma pessoa colectiva de direito público seja condenado em responsabilidade civil fundada no comportamento ilícito adaptado por um titular de órgão, funcionário ou agente, sem que tenha sido apurado o grau de culpa do titular de órgão, funcionário ou agente envolvido, a respectiva acção judicial prossegue nos próprios autos, entre a pessoa colectiva de direito público e o titular de órgão, funcionário ou agente, para apuramento do grau de culpa deste e, em função disso, do eventual exercício do direito de regresso por parte daquela.

Em suma, nada obstará a que seja exercido o direito de regresso por parte do recorrente em relação aos funcionários/agentes responsáveis pela prática das ilegalidades cometidas, nos termos regulados por este normativo, sem prejuízo da imediata responsabilidade do pagamento do montante em dívida por parte do Município recorrente.

Como referido pelo tribunal recorrido, afigura-se-nos ser esta a solução que mais se coaduna com os princípios gerais a que as entidades públicas estão vinculadas nas suas relações com os particulares, nos termos do art. 266.º da Constituição, em particular o princípio da legalidade, da proporcionalidade da boa fé e da responsabilidade.

Assim, nesta sequência, terá, igualmente, que ordenar-se a extracção de certidão da decisão recorrida e do presente acórdão e a sua remessa ao Ministério Público para os fins previstos naquele art. 11.º da Lei dos Compromissos.

Nada mais importa apreciar.

i) A declaração de nulidade do negócio jurídico tem efeito retroactivo (ex tunc), devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado (art. 289.º, n.º 1, do C. Civil). De acordo com o disposto nesse artigo 289.º (Efeitos da declaração de nulidade e da anulação) do C. Civil: “1. Tanto a declaração de nulidade como a anulação do negócio têm efeito retroactivo, devendo ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente”.

ii) Face à nulidade da relação contratual havida, outra posição que não aquela ajuizada pelo tribunal a quo, e que se sanciona positivamente, conduziria a manifesta injustiça, traduzindo-se, no caso, numa desproporcionada violação do princípio da boa-fé. Isto é, levaria a que a nulidade cometida fosse tratada como se o negócio jurídico em causa equivalesse a um nada e o R. pudesse furtar-se ao pagamento dos serviços prestados pela A. e de que beneficiou.

iii) Nos termos do artigo 11.º da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas, sob a epígrafe “[v]iolação das regras relativas a assunção de compromissos”, “os titulares de cargos políticos, dirigentes, gestores ou responsáveis pela contabilidade que assumam compromissos em violação do previsto na presente lei incorrem em responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, sancionatória e ou reintegratória, nos termos da lei em vigor.”

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter, com a presente fundamentação, a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Notifique.

Remeta certidão da decisão recorrida e do presente acórdão ao Ministério Público para os fins identificados supra.

Lisboa, 12 de Novembro de 2020