| Decisão Texto Integral: | O Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP), com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que decretou a suspensão de eficácia do despacho que colocou a funcionária em regime de mobilidade especial, dela vem recorrer, concluindo como segue:
A) A douta sentença recorrida deu como assente o requisito do periculum in mora, apenas dando como verificada a existência de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a associada do requerente visa assegurar no processo principal, omitindo que para a verificação de tal requisito seja necessária a prova do "fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado" (art. 120°, n° l, alínea b) do CPTA);
B) Não podia ainda a douta sentença recorrida dar como verificado o requisito do periculum in mora, dizendo-se, na mesma decisão recorrida, a propósito dos prejuízos de natureza económica, que o requerente invocou ".(...) prejuízos de ordem económica (que enuncia de forma genérica), de bem-estar pessoal e profissional", que "apesar de alegar prejuízos de carácter patrimonial (...) o Requerente não demonstra ou densifica essas alegações (...) donde não se dá por verificada a existência de prejuízos de natureza económica de difícil reparação", bem como defendendo-se que as alegações apresentadas, por serem genéricas e abstractas, não servirem para demonstrar os invocados danos morais;
C) A douta sentença recorrida deu como preenchido o requisito ao fumus boni iuris, limitando-se a referir que da avaliação sumária da factualidade assente não resulta evidente a improcedência ou inviabilidade da pretensão material que a associada do requerente pretende fazer valer na acção principal, entendendo o recorrente que tanta concisão na justificação da verificação de tal requisito, tenha feito com que a sentença recorrida violasse, neste particular, o dever de fundamentação (art. 158°, n° l do CPC, aplicável por força do disposto no art. 1° do CPTA);
D) Na apreciação dos interesses em confronto, fez a douta decisão recorrida uma errada qualificação dos prejuízos para o interesse público com a não execução do acto suspendendo que o aqui recorrente alegou, de modo suficiente, concreto e específico, tendo dado como assente, contra conclusões tiradas em momento anterior, que para a representada do requerente poderiam advir prejuízos de difícil reparação;
E) Em face do exposto, por ter feito uma errada interpretação e aplicação das normas do art. 120°, n°s l, alínea b) e 2 do CPTA, dos arts. 349° e 351° do Código Civil e por ter violado o determinado no art. 158°, n° l do CPC, deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que indefira a presente providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho n° 119/GDR/2007, de 27 de Novembro, do Director Regional da DRAPC, que colocou a representada do requerente, Rosaria Adélia F. Pinto Monteiro, em regime de mobilidade especial.
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O Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública – SINDTAP, em representação da sua associada Rosaria Adélia Fortes Fonseca Pinto Monteiro, contra-alegou, pugnando pela bondade do decidido.
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Com substituição legal de vistos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
A) Pelo Despacho nº 10/GDR/2007, de 28.3, do Director Regional da DRAPC foi determinada a abertura do processo de selecção do pessoal das DRABL e DRABI a reafectar à DRAPC ou a colocar em SME, sendo junto um Mapa Comparativo (cfr. docs. 3 de fís. 39 a 41 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido);
B) Pelo Aditamento do Despacho nº 10/GDR/2007, de 18.4., do Director Regional da DRAPC foi Determinado a abertura do procedimento de selecção de pessoal a transitar da ex-Direcção Regional do Centro da Direcção de Pescas e Agricultura a reafectar ou colocar em situação de mobilidade especial (cfr. doc. 4 de fls. e 42 a 44 idem);
C) Pelo ofício 6590 DRAPC, de 29.11.2007, do Director Regional, foi Rosaria Adélia F. F. Pinto Monteiro notificada de que, pelo Despacho nº 119/GDR/2007, de 27.11, foi colocada na situação de mobilidade especial, devendo considerar-se desligada do serviço a partir de 7.12.2007 (cfr. doc. 1 de fls. 28 a 29 ibidem);
D) Ao ofício que antecede foram juntas, entre outras, cópias do referido despacho, da Lista de ordenação da sua carreira e do "Extracto" da decisão relativa às suas alegações em sede de audiência dos interessados que faz parte da Informação nº 25/NAJ/2007, de 10.8, que mereceu despacho de concordância do Director Regional (idem de fls. 30 a 37 ibidem);
E) O Despacho nº 119/DGR/2007 indicado tem o seguinte teor:"
“(..) A nova orgânica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, aprovada pelo Decreto-Lei nº 209/2006, de 27de Outubro, determinou no seu artigo 21,°, n.º 2, alíneas j) e l), a extinção das Direcções Regionais de Agricultura da Beira Interior e da Beira Litoral e a integração das respectivas atribuições na Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro.
Nessa conformidade, o Decreto Regulamentar nº 12/2007, de 27 de Fevereiro, definiu a missão, atribuições e tipo de organização interna das Direcções Regionais de Agricultura e Pescas, estabelecendo no seu artigo 11º, n,° 1 que a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro sucede nas atribuições das extintas Direcções Regionais de Agricultura da Beira Interior (DRABI) e da Beira Litoral (DRABL) e ainda, no âmbito das circunscrições territoriais respectivas, em diversas atribuições dos serviços regionais do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, actual IFAP, IP.
Da consequente aplicação do procedimento estabelecido no artigo 13° da Lei nº 53/2006, de 7 de Dezembro, para os serviços objecto de fusão, resultou o apuramento de um número de postos de trabalho a reafectar ao serviço integrador inferior ao número dos efectivos anteriormente afectos à prossecução das atribuições transferidas.
Impôs-se, assim, a necessidade de seleccionar, por aplicação do regime previsto dos artigos 16° e 17° da referida Lei n ° 53/2006, o pessoal a colocar em situação de mobilidade especial.
Cumpridas que foram todas as formalidades legais verificou-se que o(a) funcionário(a) abaixo mencionado não reúne os requisitos necessários de reafectação, devendo assim ser colocado na situação de mobilidade especial de acordo com o previsto nos artigos 22.° e seguintes da Lei n.° 53/2006 de 07 de Dezembro.
Nestes termos, com base na respectiva documentação, cujo teor integral fundamenta a presente decisão, ao abrigo do disposto na legislação citada e no artigo 13° da Lei n.° 53/2006, determino a colocação na situação de mobilidade especial de ROSARIA ADEL1A FORTES FONSECA PINTO MONTEIRO, ASSIST ADMINIST ESPEC da carreira de ASSISTENTE ADMINISTRATIVO do quadro de pessoal da ex-DRABL, a qual produzirá efeitos a 07 de Dezembro de 2007 data da reafectação do restante pessoal à Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro.
Castelo Branco, 27 de Novembro de 2007. O Director Regional (assinatura) (..)”,
F) O "Extracto" da Informação nº 25/NAJ/2007 indicada tem o seguinte teor:
“(..)
Exmo Senhor
Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro
Como é do conhecimento de V. Exa. encontra-se a decorrer o processo de identificação do pessoal a reafectar ou a colocar em situação de mobilidade especial, no qual foram já primacialmente pela Direcção de Serviços de Planeamento e Controlo, elaboradas as listas ordenadas do pessoal.
Tendo-se procedido à notificação dos funcionários para efeitos de audiência prévia, decorrido o prazo de entrega de documentos e de resposta iniciou-se a apreciação das reclamações apresentadas.
Relativamente à reclamação apresentada pelo(a) funcionário(a) Rosaria Adélia Fortes Fonseca Pinto, a mesma veio num primeiro requerimento, basicamente, invocar três tipos de questões:
- A falta de fundamentação do projecto de decisão;
- A ilegalidade do uso da avaliação do desempenho de 2006 para o processo de SME;
- Pedir informação exterior ao âmbito dos serviços.
No que respeita à primeira das alegações, compulsada a documentação entregue ou colocada à disposição da funcionária durante o processo, somos de parecer que a mesma permite perceber perfeitamente o caminho lógico e cognitivo seguido pelos serviços, bem como a motivação das decisões tomadas.
Entendemos assim que a mesma deverá ser indeferida nesta matéria.
No que diz respeito à segunda das alegações, também somos do parecer que não assiste razão à reclamante, pois é a alínea a) do nº 1 do art° 16° da Lei 53/2006, que permite expressamente o uso de método "avaliação do desempenho" para a identificação do pessoal a colocar em situação de SME.
No que respeita à última questão deduzida pela funcionária, a do pedido de documentação alheia ao funcionamento dos serviços, verificando-se que o aludido pedido não se encontra minimamente fundamentado, ter-se-á de concluir pela sua completa irrelevância para efeitos do presente processo, também pela ilegitimidade do funcionário para a requerer nesta sede.
Nestes termos, salvaguardando o devido respeito por melhor opinião, somos de parecer que a primeira reclamação deverá ser indeferida na sua totalidade.
Num segundo requerimento veio a reclamante alegar irregularidades relativamente aos grupos de pessoal integrados pelos serviços no processo de SME, finalmente no processo de avaliação do desempenho de 2006.
Sobre a primeira questão, do nosso ponto de vista e salvaguardando o devido respeito por melhor opinião, verifica-se que o invocado não deverá implicar a anulação do procedimento, pois, mesmo sendo verídico o alegado, tal em nada releva para o posicionamento do reclamante e a sua integração na lista do pessoal a colocar na situação de SME.
Perante a falta de invocação de circunstâncias concretas que possam ter a virtualidade de determinar a alteração concreta da situação da reclamante, somos assim do parecer que a reclamação, nesta parte, deverá ser objecto de indeferimento.
No que diz respeito à segunda questão, verifica-se que o que está para nós aqui em causa é a legalidade e a validade do processo de Mobilidade Especial - SME, e não do SIADAP (avaliação do desempenho). No nosso ponto de vista, salvaguardando o devido respeito por melhor opinião, caso o funcionário discordasse da notação que lhe foi dada na avaliação do desempenho deveria, dentro dos prazos legais, ter oferecido a respectiva reclamação.
Não o tendo feito oportunamente, não pode vir agora invocar o seu desempenho profissional ou o dos restantes como legitimador da alteração do seu posicionamento na lista, termos em que somos de parecer que esta sua reclamação não deve ser atendida.
Continua a reclamante invocando o desconhecimento do motivo que levou a que fossem feitas duas listas, uma para a área geográfica da ex-DRABL e outra para a área da ex-DRABI. Ora, para nós tal circunstância decorre de forma implícita do Despacho n° 10/GDR/2007, relativo ao processo de selecção, sendo decorrente da necessidade de garantir uma efectiva igualdade de todos os funcionários nos procedimento e a manutenção dos equilíbrios relativos entre o litoral e o interior, em face de diferentes culturas organizacionais. Efectivamente, tendo estatisticamente os funcionários de possuir percentualmente os mesmos níveis de qualidade, tal não era de forma clara expresso nas avaliações apresentadas pelo SIADAP de ambos, com uma evidente desvantagem para o interior. Ou seja e concretizando - repete-se que do nosso ponto de vista - existiam uma bitola e uma cultura diferentes no que respeita à atribuição de notações da avaliação do desempenho ao nível da ex-DRABL e da ex-DRABI, pelo que a forma pensada para ultrapassar a questão foi a de considerar áreas de selecção independentes para ambas.
Queremos referir também que não é verdade que ao nível da DRAPNorte o processo de selecção tenha sido feito com uma única área geográfica abrangendo toda a região. Muito pelo contrário, foram criadas múltiplas e variadas áreas geográficas e funcionais, que afastaram inúmeros funcionários de variadíssimos processos de selecção.
De mencionar finalmente que o estabelecimento de uma única área geográfica de selecção para toda a DRAPC iria por outro lado e na prática inviabilizar a reafectação de muitos funcionários que poderiam naturalmente ser colocados no outro extremo da região, sem condições físicas de aceitação da colocação devido a encargos e compromissos familiares já existentes e assumidos.
Nestes termos e em conclusão somos do parecer que deverão ser na totalidade indeferidas as reclamações apresentadas pela funcionária.
À consideração superior, O Jurista (assinatura) (..)”.
DO DIREITO
Em sede de sentença e no tocante à apreciação do requisito cautelar estatuído no artº 120º nº 1 b) CPTA, sustentou-se o sentido decisório nos termos que se transcrevem:
“(..)
Considerando-se a providência cautelar requerida como conservatória é de aplicar o estatuído na alínea b) do nº 1 do CPTA que faz depender a concessão da providência requerida da verificação do pericuium in mora e do fumus boni iuris.
Com efeito, dispõe a referida alínea b) do nº 1 do artigo 120º que estando em causa uma providência conservatória esta é adoptada quando 1. – “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” (pericuium in mora); e 2. –“não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito” (fumus boni iuris).
No que respeita aos presentes autos, o Requerente alega que se verifica fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado na colocação da funcionária que representa em SME e também de prejuízos de difícil reparação, invocando para o feito prejuízos de ordem económica (que enuncia de forma genérica), de bem-estar pessoal e profissional.
Apesar de alegar prejuízos de carácter patrimonial, com a perda gradual de remuneração, o que determinará que a sua representada "não possa fazer face às suas obrigações como o pagamento de prestações básicas, como despesas com a água, electricidade, condomínio, gás e alimentação, podendo a sua sobrevivência ser posta em causa", o Requerente não demonstra ou densifica essas alegações.
Assim, desconhecendo o Tribunal,
§ qual o vencimento que a representada do Requerente auferia no activo (o que lhe permitiria inferir a perda de vencimento - primeiro em 1/6 e depois em 2/6);
§ se a mesma é casada ou não;
§ se tem filhos ou não;
§ se tem outras fontes de rendimentos distintas da do seu vencimento ou não;
apenas poderá presumir, face à experiência comum que, como qualquer outra pessoa, terá de suportar despesas básicas mas não o seu valor e muito menos se o vencimento reduzido permitirá fazer face àquelas despesas.
Donde não se dá por verificada a existência de prejuízos de natureza económica de difícil reparação.
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Alega ainda o Requerente prejuízos morais por, em síntese, com a reforma da Administração Pública poderem constituir-se situações de facto extintivas dos postos de trabalho ou até situações de cessação definitiva de funções; que a associada do Requerente terá prejuízos de ordem pessoal e profissional e que a sua colocação em SME é vexatória.
Apesar de genéricas e abstractas e por isso não servirem para provar os danos morais, não pode deixar de se admitir, que a execução do acto suspendendo, aliada à incerteza sobre a situação profissional em que a associada do Requerente se irá encontrar findo o processo do SME, implicará necessariamente danos emocionais o que, conjugado com os problemas de ordem patrimonial decorrentes da perda gradual de vencimento, aumenta o estado de angústia que as alegações transparecem.
Donde, de acordo com as regras da experiência comum, constituindo presunção judicial ou factos notórios, que não carecem de prova {artigo 514º do CPC aplicável ex vi artigo 1º do CPTA e artigos 349º e 351º do C.C), entende-se como verificada a existência de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a associada do Requerente visa assegurar no processo principal.
“Uma vez demonstrado o periculum in mora (e sem prejuízo da ponderação a que se refere o nº 2 do artigo 120º do CPTA) a providência será concedida a menos que "seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular {no processo principal) ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.
Da, repete-se, avaliação sumária da factualidade assente não resulta evidente a improcedência ou inviabilidade da pretensão material que a associada do Requerente pretende fazer valer na acção principal, pelo que se tem por preenchido o requisito do fumus boni iuris.
Impõe-se agora a observância do nº 2 do art. 120º que dispõe: “a adopção das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, em que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências.” (..)”
a) mobilidade funcional especial na Administração – Lei 53/06, 7.12;
Discorda-se do enquadramento jurídico da “existência de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a associada do Requerente visa assegurar no processo principal” na modalidade de “danos emocionais o que, conjugado com os problemas de ordem patrimonial decorrentes da perda gradual de vencimento, aumenta o estado de angústia que as alegações transparecem.” na medida em que a produção desses danos por via da instabilidade na relação jurídica laboral é inerente à própria natureza jurídica do mecanismo inovatório da mobilidade funcional especial em qualquer das duas formas estabelecidas no artº 3º nº 3 als. a) e b) e com reporte ao artº 11º nºs. 1 e 2 da Lei 53/06 de 7.12, em razão da extinção, fusão, reestruturação e racionalização de efectivos, pressupostos de mobilidade especial explicitados nos artºs. 12º a 15º, com discriminação do procedimento de selecção do pessoal constante dos artºs. 16º a 18º do diploma em referência.
Efectivamente, é explícito que este mecanismo envolve, necessariamente e por inerência à estrutura jurídica estabelecida na lei, a circunstância de introduzir um factor de instabilidade no vínculo laboral do lado do trabalhador, abrangido, até aqui, por um regime estatutário e estável, de direito público.
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Com relevo nesta matéria destaca-se o regime constante dos artºs. 23º a 25º no que respeita à consagração de excepções legais ao princípio da irredutibilidade da retribuição: a remuneração base mensal havida na categoria, escalão e índice do serviço de origem, decorrido 1 ano (2 meses – fase de transição, somados a 10 meses – fase de requalificação) decresce para 4/6 por tempo indeterminado até à cessação da mobilidade especial por um dos meios previstos no artº 26º.
Do mencionado complexo normativo legal também decorre que o legislador entendeu reforçar as formas de mobilidade funcional já estabelecidas no domínio da relação jurídica de emprego público (jus variandi), que ora aparecem taxativamente elencadas no artº 3º nº 2 da cit. Lei 53/06, introduzindo a forma de mobilidade especial em causa, que mais não é do que um mecanismo de reforço dos poderes de conformação da relação de trabalho em favor do empregador Estado e demais pessoas colectivas públicas discriminadas no artº 2º, no exercício dos respectivos poderes de autoridade (jus imperii) no campo do trabalho subordinado público, com o fim, há longos anos almejado, da prossecução de objectivos de reorientação estratégica por necessidades de modernização orgânico-funcional da Administração Pública.
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Como é sabido, para estas reorientações estratégicas ou de mercado no sector privado, o legislador prevê, desde há longos anos (DL 783/74, 31.12, DL 372-A/75, 16.07 ex vi DL 84/76, 28.01 e DL 69-A/89, 27.02), o recurso ao mecanismo da resolução contratual com fundamento objectivo por iniciativa do empregador - vulgo, despedimento colectivo -, observados que sejam os respectivos pressupostos, matéria hoje integrada no CT, vg. artºs. 397º nº 1 e 402º.
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No caso, o despacho do Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro nº 119/DGR/2007, de 27.11.07, colocou a associada do Sindicato Requerente, ora Recorrido, em situação de mobilidade especial por fusão de serviços ao abrigo do artº 13º da Lei 53/06 de 07.12, derivada da extinção das Direcções Regionais de Agricultura da Beira Interior e da Beira Litoral e a integração das respectivas atribuições na Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro
Exactamente porque, como referido, a instabilidade do vínculo jurídico é estrutural ao mecanismo da mobilidade especial estatuído nos artºs. 3º nº 3 als. a) e b) e 11º nº 1 als. a) a d) da Lei 53/06 de 07/12 em manifesto contraste com o regime tradicional de imobilidade da relação jurídica de emprego público decorrente do “(..) refreamento dos poderes de conformação da relação de trabalho por parte do empregador público (..)” (1), não tem, a nosso ver, amparo jurídico suspender a eficácia do dito despacho do Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro nº 119/DGR/2007, de 27.11.07, com fundamento na instabilidade profissional gerada na pessoa da funcionária destinatária, sob pena de contraditio in terminis entre efeitos jurídicos, os decorrentes da norma, atenta a hipótese legal e respectiva estatuição e os efeitos jurídicos do acto administrativo atentos os pressupostos e efeito jurídico declarado no caso concreto.
A ser assim, qualquer despacho em via de decisão primária de aplicação da citada Lei 53/06 seria de imediato passível de suspensão pelo simples pressuposto da habilitação legal prévia atentos quer o princípio da conformidade do agir da Administração, isto é, de obrigação positiva de desenvolvimento em subordinação da lei em sentido material, cfr. artº 266º nº 2 CRP, quer o princípio da compatibilidade, mediante habilitação normativa prévia no domínio da competência e fins, nos limites da mera obrigação negativa de não contradição com a lei de referência, cfr. artº 3º nº 1 CPA. (2)
De modo que os fundamentos de ataque aos despachos de colocação funcional em mobilidade especial têm que ser outros e não precisamente aqueles que a Lei, pela sua própria natureza, acolhe e verte na relação jurídica laboral de direito público.
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Pelo que vem de ser dito e confrontando o despacho suspendendo nº 119/DGR/2007, de 27.11.07, com os citados normativos da Lei 53/06, verifica-se que inexiste qualquer causa jurídica de produção de instabilidade profissional e, consequentemente, causa jurídica de produção de danos, sejam patrimoniais ou não patrimoniais, fundada no despacho suspendendo, porque, pelas razões acima sumariadas, a mencionada instabilidade do vínculo laboral é um efeito decorrente da colocação da funcionária destinatária do despacho em situação de mobilidade especial por fusão de serviços ao abrigo do artº 13º da Lei 53/06 de 7.12.
Por isso, porque se trata de um efeito decorrente da norma e não do acto administrativo não cabe decretar a providência requerida com fundamento na instabilidade do vínculo jurídico, no caso em apreço, gerador de danos morais, a não ser que se entendesse – o que, a nosso ver, não é sustentável - desaplicar a norma que configura o título legal habilitante da concreta actuação administrativa materializada no despacho suspendendo com fundamento em desconformidade constitucional e, por esta via, assacar de invalidade o acto praticado.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores que constituem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida.
Sem tributação.
Lisboa, 25.SET.2008,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Ana Fernanda Neves, A mobilidade funcional da função pública, AAFDL, 2003, pág. 8.
(2) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves. Pacheco Amorim, CPA – Comentado, Almedina/1998, 2ª edição, págs. 86/87. |
