I. Relatório

A... – EMPRESA PREDIAL, LDA., intentou o presente processo cautelar contra o MUNICÍPIO DE LISBOA e R..., tendo em vista a suspensão de eficácia da decisão de intimação à execução de obras de correcção de más condições de segurança e salubridade em edifício de que aquela é proprietária.

O TAC de Lisboa, por decisão de 12.10.2020, rejeitou liminarmente a petição inicial apresentada nos presentes autos, concluindo pela manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos e para os efeitos da alínea d) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA.

Inconformada, a Requerente recorre para este TCAS, tendo as alegações de recurso que apresentou culminado com as seguintes conclusões:

I. O acto suspendendo/acto administrativo em causa nos presentes autos padece de diversas e flagrantes ilegalidades descritas no requerimento inicial, tendo designadamente decorrido de vistoria ao imóvel que foi realizada com preterição de formalidades em violação de inúmeras normas, não tendo sido notificada à proprietária/recorrente a data da respectiva realização e/ou para a acompanhar, como impõe a lei.

II. O despacho que determinou a realização da vistoria ao imóvel não foi notificado à recorrente e padece de ilegalidade por violação do dever de fundamentação.

III. Na vistoria realizada só foi visitado metade do prédio em causa e o auto da mesma não menciona as profissões, títulos, habilitações nem aptidões ou competências técnicas dos alegados “Técnicos” que a efectuaram, em violação das normas legais.

IV. Do acto administrativo em apreço e dos documentos notificados à recorrente (nomeadamente, do auto de vistoria) não consta a descrição concreta e detalhada dos pressupostos de facto verificados na vistoria, bem como não são indicadas as concretas obras preconizadas e que se considera terem de ser realizadas no prédio.

V. O acto administrativo suspendendo padece, entre outras ilegalidades, de violação do direito de audição prévia do interessado uma vez que o acto administrativo em causa foi proferido com dispensa de audição prévia da proprietária do imóvel a realizar antes da tomada de decisão final.

VI. Em 20/08/2020 a recorrente foi notificada do acto administrativo suspendendo com prazo de início de execução das obras de correcção no prazo de 40 dias úteis - prazo que se atingiu em 16/10/2020 - mais sendo indicado que o incumprimento da notificação constitui contraordenação e crime, é susceptível de determinar a posse administrativo do imóvel e a realização de obras coercivas pela Câmara Municipal.

VII. O acto administrativo em apreço é, salvo o devido respeito e m.o., inexequível uma vez que intima a recorrente/proprietária para realizar obras, mas que adere ao auto de vistoria onde, cautelarmente, se preconiza o emparedamento dos vãos face à possibilidade de invasão de terceiros o que determina que a requerente/proprietária não poderá aceder ao edifício.

VIII. No caso de não ser determinada a providência requerida (suspensão de eficácia do acto administrativo) a partir da data fixada para a realização de obras, poderá considerar-se existir incumprimento da intimação, sendo suscetível de instauração de processo de responsabilização contraordenacional ou de responsabilidade penal/crime de desobediência por não cumprimento da intimação, o que causará natural e inequivocamente prejuízo irreparável ou de difícil reparação.

IX. Não sendo suspensa a eficácia do acto (providência requerida) possibilitará a tomada posse administrativa do imóvel, que ali possam ser realizadas obras coercivas e exigido depois o valor das mesmas à requerente que, por força da não indicação das obras a realizar, ficará impossibilitada de apurar da legalidade e correcção das obras que venham a ser realizadas e do valor respectivo e que lhe poderá ser exigido.

X. A não concessão da providência requerida, segundo um juízo de prognose, tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente e o acto anulado ou declarado nulo, a reconstituição da situação ou proceder à reintegração no plano dos factos da situação conforme à legalidade e poderá ainda ser reclamado à requerente o pagamento de obras realizadas.

XI. Dos factos e circunstâncias alegados no requerimento inicial apresentado pela requerente/recorrente decorre, segundo um juízo de normalidade e pelas regras de experiência comum, estar verificada uma situação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Mais,

XII. A interpretação do art. 120º do CPTA tem de ser feita em consonância com a exigência constitucional da tutela jurisdicional efectiva (cfr. artigo 268.°, n.° 4 da CRP) e de acordo com os princípios do processo administrativo da tutela jurisdicional efectiva (cfr. artigo 2.° do CPTA) e da promoção do acesso à justiça, expressamente previsto no artigo 7.° do CPTA.

XIII. Face ao juízo perfunctório que caracteriza o julgamento cautelar, o teor do requerimento inicial apresentado e as alegações da requerente verifica-se que não há nem se verifica, de forma alguma, manifesta falta de fundamento da pretensão formulada.

XIV. Pelo que mal andou o Tribunal a quo ao rejeitar liminarmente o requerimento inicial com esse fundamento, incorreu em erro de julgamento por violação do disposto no artigo 116º, n.º 2, al. d), do CPTA.

XV. O douto despacho recorrido padece das ilegalidades suprareferidas e viola os princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça.

XVI. Assim está preenchido o disposto no n.º 1 do art. 120º do CPTA pelo que sempre deverá ser admitido o requerimento inicial apresentado e determinado o prosseguimento dos autos e do processo, designadamente com citação dos requeridos, o que se pugna.

XVII. A douta sentença recorrida padece de erro de julgamento, fez interpretação incorreta e violou as normas dos artigos 116º, n.º 2, al. d), e 120º, n.º 1, do CPTA, bem como dos artigos 2º, n.º 1 e 2, al. q) e 7º do CPTA, arts. 20.° e 268°, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

XVIII. Pelo que deve ser revogada, sendo substituída por aresto que admita o requerimento inicial apresentado e determine o prosseguimento do procedimento/dos autos, com as legais consequências.

O Recorrido Município de Lisboa, notificado para os termos do recurso e da causa (art. 641.º, nº 7, do CPC), apresentou contra-alegações, concluindo como segue:

1. Para que se possa reconhecer a verificação de uma situação de fundado receio, da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação é necessário que, tanto o facto a cuja consumação se pretende obstar, como os prejuízos cuja produção se quer evitar, se apresentem, em face da prova indiciária produzida pelo requerente, como “consequência adequada directa e imediata da execução do acto” (para o efeito vide o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 19/03/2003, proferido no Processo n.º 0484/03, consultável em www.stadministrativo.pt ).

2. A situação de perigosidade fundamentadora da tutela cautelar é, pois, somente aquela que resulte directa e imediatamente da execução do acto cujos efeitos se pretende suster.

3. A Requerente sustentou a providência requerida, no essencial, e no que releva para a apreciação do requisito periculum in mora, na circunstância de o ato de intimação ter fixado o prazo de 40 dias úteis para o início das obras, os quais terão terminado a 16/10/2020, e que em face do incumprimento a Recorrente estaria sujeita a um processo de contraordenação e de crime e estaria susceptível a ser tomada posse administrativa do imóvel com realização coerciva de obras, obras essas cujo valor seria exigido à Recorrente.

4. É manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar formulada, considerando que não vêm alegados quaisquer factos concretos que permitam antever uma situação de risco real e efectivo com a execução do ato cuja suspensão vem requerida, sendo que os alegados prejuízos não decorrem da execução do ato mas antes do não cumprimento da intimação por parte da Recorrente.

5. Não se verificando este pressuposto, mostra-se prejudicado, por inutilidade, o conhecimento dos demais critérios ínsitos na segunda parte do n.º 1 [aparência do bom direito] e no n.º 2 [proporcionalidade dos efeitos] do artigo 120.º do CPTA, atento o carácter cumulativo dos requisitos necessários à concessão da providência cautelar requerida.

6. O Mmo Juiz a quo concluiu, e bem, que é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada pela Requerente, sendo, consequentemente, de rejeitar liminarmente o requerimento cautelar.

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Neste Tribunal Central Administrativo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1, e 147.º do CPTA, não se pronunciou.
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Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

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I. 2. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao ter indeferido liminarmente o requerimento inicial, concluindo numa análise perfunctória que o dos factos alegados naquele não era possível extrair a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
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II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto pertinente, ainda que não autonomizada, é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 663.º, n.º 6, do CPC ex vi dos art.s 1.º e 140.º do CPTA.

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II.2. De direito

A questão trazida a juízo consiste em apurar se o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao ter indeferido liminarmente o presente processo cautelar por concluir que, mesmo no âmbito de uma apreciação meramente perfunctória, os pressupostos cumulativos exigidos para o decretamento de uma providência cautelar não se encontravam preenchidos, já que, atendendo à causa de pedir que concretamente foi expendida pela Requerente no r.i. apresentado, daí não era possível extrair a existência de um qualquer fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.

Para assim decidir, afirmou o Mmo. Juiz a quo o seguinte:

“(…) compulsado o teor do douto r.i. deduzido, é possível constatar que a Requerente arrima, essencialmente, a invocada existência de periculum in mora no facto de o prazo para iniciar as obras a que foi intimada a realizar terminar no próximo dia 16.10.2020, de as mesmas não se encontrarem concretamente identificadas em qualquer documento que lhe tenha sido notificado e de a não suspensão da decisão em causa poder carrear ao incumprimento da intimação, com a sua consequente responsabilização contraordenacional e criminal, bem como à posse administrativa do edifício pelos serviços municipais, caso em que o respectivo valor das obras não lhe seria devolvido, mesmo se o acto aqui suspendendo viesse a ser declarado ilegal.

Sucede, porém, que nenhum dessas circunstâncias se mostra apta a adequadamente suportar um qualquer quadro de fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, nos termos e para os efeitos do supracitado n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.

Assim, e no que tange ao facto de alegadamente desconhecer, em concreto, a natureza das obras a realizar, dir-se-á tão-somente que tal é absolutamente irrelevante para efeitos da aferição de uma situação de produção de prejuízos de difícil reparação: a deter alguma pertinência, a mesma antes respeitará à validade (ou, mais rigorosamente, à eficácia) da decisão aqui suspendenda, sendo que, em qualquer dos casos, à Requerente sempre assistiriam mecanismos por forma a ultrapassar a alegada falta de conhecimento de tais questões (v.g., pedido de informações à Administração).

Por seu turno, e no que tange ao pretenso incumprimento da intimação, com a sua consequente responsabilização contraordenacional e criminal, bem como à eventual tomada de posse administrativa do edifício em causa pelos serviços municipais, importará apenas salientar que tais hipóteses (que, assinala-se, não passam disso mesmo, constituindo meros danos eventuais) nunca derivariam, em termos directos e imediatos, do acto administrativo aqui suspendendo, mas antes da decisão adoptada pela Requerente, no sentido de voluntariamente incumprir com tal intimação.

Na verdade, o que à Requerente competia alegar, neste conspecto, em termos minimamente substanciados, eram os motivos pelos quais o pagamento das obras a que foi intimada a realizar lhe causaria prejuízos de difícil reparação ou, inclusive, as razões de uma eventual impossibilidade de dar cumprimento àquela intimação, o que esta não logra, de forma alguma, fazer.

Em face do exposto, e nada mais sendo invocado a este respeito pela Requerente, não vislumbra este Tribunal a existência de uma qualquer situação de fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação”.

O assim decidido é de manter, pode já adiantar-se.

Estatui o art. 120.º do CPTA, sob a epígrafe “Critérios de decisão”, que:

“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

(…)”.

Do disposto neste art. 120º n.ºs 1 e 2 infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares:

1) “Periculum in mora”- receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120.º n.º 1, 1.ª parte, do CPTA);

2) “Fumus boni iuris” (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120.º n.º 1, 2.ª parte, do CPTA), e

3) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120.º n.º 2, do CPTA).

Como ensina Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., 2016, pp. 449 e 450:

“Se não falharem os demais critérios de que depende a concessão da providência, ela deve ser, pois, concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à expressão “facto consumado”. Nestas situações, em que a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério não pode ser, portanto, o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas tem ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar: pense-se no risco da demolição de um edifício ou da liquidação de uma empresa.

Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser, entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente. Ainda neste último caso, justifica-se a adopção da providência para evitar o risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal: pense-se no risco da interrupção do pagamento de vencimentos ou pensões, que podem ser a principal ou mesmo a única fonte de rendimento do interessado.”

Do exposto resulta que as providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer acção principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela (cfr., i.a., o ac. de 22.09.2016 deste TCAS, proc. n.º 13468/16). Assim, não é possível decretar a pretendida providência cautelar, se através dela se visa apenas retardar a execução do acto, e não, como seria sua função e vocação, acautelar o efeito útil da acção principal destinada à anulação daquele mesmo acto.

O requisito do periculum in mora encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio de que quando venha a ser proferida uma decisão no processo principal a mesma já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal à situação jurídica e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil mercê da constituição de uma situação de facto consumado, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de prejuízos ou danos dificilmente reparáveis (cfr. ac. do STA de 17.12.2019, proc. n.º 620/18.7BEBJA)

Por outro lado, é seguro que impende sobre o requerente cautelar o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo àquele requisito do periculum in mora, como decorre dos art.s 342.º do CC, 365.º, n.º 1, do CPC e 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA (cfr., i.a., o ac. deste TCAS de 20.09.2018, proc. n.º 866/17.5BELSB).

Pretende a Recorrente que “[d]os factos e circunstâncias alegados no requerimento inicial apresentado pela requerente/recorrente decorre, segundo um juízo de normalidade e pelas regras de experiência comum, estar verificada uma situação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” (conclusão XI). Só que esse juízo conclusivo vem suportado pelas alegadas circunstâncias de que: i) no caso de não ser decreta a suspensão requerida, “a partir da data fixada para a realização de obras, poderá considerar-se existir incumprimento da intimação, sendo suscetível de instauração de processo de responsabilização contraordenacional ou de responsabilidade penal/crime de desobediência por não cumprimento da intimação, o que causará natural e inequivocamente prejuízo irreparável ou de difícil reparação”; e ii) “não sendo suspensa a eficácia do acto (…) possibilitará a tomada posse administrativa do imóvel, que ali possam ser realizadas obras coercivas e exigido depois o valor das mesmas à requerente que, por força da não indicação das obras a realizar, ficará impossibilitada de apurar da legalidade e correcção das obras que venham a ser realizadas e do valor respectivo e que lhe poderá ser exigido”.

Ora, como facilmente se observa – e como foi observado pelo Mmo. Juiz a quo – o que vem alegado para suportar o periculum in mora traduz-se em considerações meramente hipotéticas, sem suporte factual mínimo. Sendo que o eventual incumprimento da intimação camarária e a subsequente instauração de processo contra-ordenacional e posterior instauração de processo-crime por crime de desobediência por não cumprimento da intimação, por si só, não bastam por dar por verificado aquele pressuposto. É que a situação de perigosidade fundamentadora da tutela cautelar é, pois, somente aquela que resulte directa e imediatamente da execução do acto cujos efeitos se pretende suster.

O que temos foi que a Requerente sustentou a providência requerida, no essencial, e no que releva para a apreciação do requisito periculum in mora, na circunstância de o acto de intimação ter fixado o prazo de 40 dias úteis para o início das obras, os quais terão terminado a 16.10.2020, e que em face do incumprimento a Recorrente estaria sujeita a um processo de contra-ordenação e de crime e estaria susceptível a ser tomada posse administrativa do imóvel com realização coerciva de obras, obras essas cujo valor depois lhe seria exigido.

Certo é que, como alegado pelo Recorrido, analisada a alegação produzida pela Requerente, também como refere o tribunal recorrido, o alegado fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado e os alegados prejuízos de difícil reparação não derivam em termos directos e imediatos do acto administrativo, mas antes da decisão da Requerente de, voluntariamente, incumprir a intimação. Para além de que, no que é incontornável, nenhum facto concreto vem alegado para suportar o prejuízo de difícil reparação conclusivamente avançado e em consequência do acto suspendendo. A afirmação do tribunal a quo é acertada quando conclui que “o que à Requerente competia alegar, neste conspecto, em termos minimamente substanciados, eram os motivos pelos quais o pagamento das obras a que foi intimada a realizar lhe causaria prejuízos de difícil reparação ou, inclusive, as razões de uma eventual impossibilidade de dar cumprimento àquela intimação, o que esta não logra, de forma alguma, fazer”.

Assim, tratando-se de critérios cumulativos de acordo com o disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA (periculum in mora, fumus boni iuris e ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade), o não preenchimento de um deles, determina inexoravelmente a improcedência do pedido cautelar, sem necessidade, por prejudicada, da verificação dos demais. O que no caso sucede e logo liminarmente (o despacho liminar de indeferimento de providência cautelar terá de ser reservado para situações de manifesta e indiscutível improcedência do pedido, devendo dar-se seguimento ao processo, ainda que se admita à partida a eventualidade do seu insucesso).

Razões que determinam a improcedência do recurso.

Assim, nada mais cumprindo apreciar, tem que negar-se provimento ao recurso e confirmar-se a sentença recorrida, a qual aplicou correctamente o direito.

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III. Conclusões

Sumariando:

I. Do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares:

i) Periculum in mora - receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120.º, n.º 1, 1ª parte);

ii) Fumus boni iuris (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120.º, n.º 1, 2.ª parte); e

iii) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120.º, n.º 2, do CPTA).

II. É ao requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o prejuízo derivado da imediata execução do acto suspendendo.

III. O que passa pela invocação de factos concretos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação.

IV. A mera alegação de que, segundo um juízo de normalidade e pelas regras de experiência comum, se verifica uma situação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal, destituída da alegação de factos concretos minimamente demonstrativos dos prejuízos enunciados, é insuficiente para aferir da existência do requisito daquele periculum in mora.

V. Não se demostrando a existência do periculum in mora, tem a providência cautelar necessariamente que ser indeferida, o que pode suceder em sede de despacho liminar quando ao juiz se apresenta uma situação de manifesta e indiscutível improcedência do pedido cautelar.

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IV. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 21 de Janeiro de 2021

Pedro Marchão Marques

Alda Nunes

Lina Costa

O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 3.º do DL n.º 20/2020, de 1.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento. Pedro Marchão Marques