| Decisão Texto Integral: | ACÓRDÃO
Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
I…veio instaurar, ao abrigo dos n.ºs 4 e 5 do artigo 37.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de Junho, acção administrativa urgente contra o Ministério da Administração Interna. Pede a anulação da decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por protecção subsidiária e a emissão de decisão no sentido da sua concessão.
Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença de rejeição liminar da petição inicial por ilegitimidade passiva do Ministério da Administração Interna.
O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A) A Meritíssima Juiz a quo proferiu sentença na qual julgou o Réu parte ilegítima nos presentes autos que ora se recorre, como se pode ver de sentença que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os devidos efeitos.
B) A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo.
C) Para um juízo positivo sobre a existência da legitimidade passiva basta uma afirmação fundamentada em factos decorrente da alegação do A. da titularidade no R. dum interesse direto em contradizer, traduzido na utilidade derivada do prejuízo que da procedência da ação possa derivar.
D) Temos que, inequivocamente, ressalta a ilegitimidade passiva do ente demandado «MAI» porquanto o Autor demanda em nome próprio um outro ente administrativo com personalidade jurídica, que passou a intervir no procedimento, como instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira (AIMA, I.P) e que praticou o ato impugnado (apesar de não o ter iniciado), tendo o A. feito explícita referência logo na Petição Inicial (Ação Administrativa de Impugnação Jurisdicional da Decisão do Conselho Diretivo da AIMA I.P., com sede na Avenida António Augusto Aguiar, 20, 1069-119 Lisboa), termos em que não assistia ao R. legitimidade processual passiva no quadro dos arts. 10.º, 57.º e 78.º do CPTA, vide PI:
«Imagem em texto no original»
E) A decisão judicial impugnada ainda assim não pode ser confirmada no que na mesma se conclui e se decide em termos das consequências a extrair daquela constatação, é que por força do que no quadro do art. 87.º do CPTA se determina e impõe ao julgador, em sede do dever de conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objeto do processo, do mesmo ressalta, em decorrência do princípio da cooperação processual (arts. 8.º CPTA e 6.º e 411.º CPC), a existência dum dever de providenciar pela prévia correção dos articulados e do suprimento das exceções dilatórias.
F) Admite-se no art. 87.º do CPTA não apenas a correção oficiosa de deficiências ou irregularidades de caráter formal de que as peças processuais eventualmente padeçam mas também o suprimento de exceções dilatórias e de irregularidades dos articulados ainda que, com anulação de atos processuais caso não possam ser aproveitados (o que não é o caso).
G) Configura tal despacho pré-saneador, de aperfeiçoamento, um convite que o julgador dirige à parte ativa para que esta supra ou corrija o vício de que padeça o articulado inicial em termos de assim se assegurar o prosseguimento do processo, in casu, com a respetiva citação do Réu.
H) Estando em questão exceções dilatórias o seu suprimento e possibilidade de correção na sequência de convite está dependente do facto do vício que as gera não inviabilizar a substituição da petição inicial.
I) Das enunciadas exemplificativamente no art. 89.º, n.º 4 do CPTA contam-se, nomeadamente, entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal pretensões [cfr. art. 89.º, n.º 4, als. d), e), f) e g) do CPTA] [vide M. Aroso Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 584/ 585].
J) A regularização da instância neste quadro não está dependente de qualquer juízo sobre a desculpabilidade ou não do erro cometido, daí que, na situação vertente, impunha-se à julgadora a quo que tivesse formulado, previamente à emissão da decisão de absolvição da instância nos termos em que veio a ocorrer, convite dirigido ao A. no sentido deste vir suprir a exceção através da apresentação de “nova petição inicial” (não há qualquer alteração da causa de pedir, mas apenas indicação de Réu – que, aliás, diga-se em abono da verdade, consta da própria PI) dirigida ao ente administrativo dotado de efetiva legitimidade passiva, aperfeiçoando dessa forma aquele articulado (isto partindo do princípio que tal ente administrativo ainda não consta da PI, o que, salvo o devido respeito, parece já constar, ainda que com alguma imprecisão).
K) Não o tendo feito incorreu em nulidade processual secundária, com consequente revogação da decisão judicial em crise na certeza de que o nela invocado de não ser passível de sanação, “uma vez que a pronúncia das partes a existir, sempre seria indiferente para a decisão da causa, e atendendo ao princípio da limitação de atos, previsto n.º art.º 130.º do CPC, aplicável ex vi art.º 1.º do CPTA, segundo o qual não é lícito realizar no processo atos inúteis, não se procede ao contraditório das partes por manifesta desnecessidade, nos termos do art.º 3.º, n.º 3 do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA.”.
L) A possibilidade de sanação, no direito processual administrativo, da excepção de ilegitimidade passiva singular, já foi tratada pela jurisprudência, podendo ver-se os acórdãos do TCAN de 25.05.2012, proc. nº 1505/09.3BEBRG e de 28.02.2014, P. 01788/09.9BEBRG, o acórdão de 27.01.2017, proc. nº 16063/13.4BEBRG-A, e os Acórdãos do TCAS, de 08.05.2008, P. 01509/06; e de 22.04.2010, P. 05901/10 e o acórdão do STA de 19.05.2016, proc. Nº 1080/15.
M) Neste TCAS no acórdão de 18.05.2017, proc. nº 298/16.2BELLE, no qual se adoptou em larga medida o discurso fundamentador do acórdão de 23.01.2015 proferido pelo TCA Norte, em caso tudo semelhante ao presente, no proc. n.º 442/13.1BEPNF. Senão vejamos,
N) A situação em apreço, enquadra-se nos casos de ilegitimidade passiva, em sentido próprio, nomeadamente naqueles em que é demandada uma pessoa coletiva pública diversa daquela em cujo âmbito foi praticado o ato ou omissão ou em que se indique um órgão pertencente a uma pessoa coletiva que não é a titular da relação material controvertida.
O) De acordo com o artigo 89.º n.º 2 CPTA, a ilegitimidade passiva constitui um fundamento que “obsta ao prosseguimento do processo” e que dá lugar à aplicação do regime dos artigos 87.º e 89.º do CPTA.
P) Nos termos do disposto no artigo 87.º n.º 1 e n.º 2, quando a correção oficiosa não seja possível, incumbe ao juiz proferir despacho pré-saneador, de aperfeiçoamento, destinado a providenciar o suprimento de exceções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado. Ainda de acordo com o artigo 87.º n.º 8, a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeiro, para efeitos da tempestividade da sua apresentação. Só no caso de incumprimento do despacho de aperfeiçoamento, e consequente absolvição da instância com esse fundamento, é que o autor fica sem possibilidade de substituição da petição (artigo 87.º, n.º 1, al.s a) e b), e n.ºs 2, 7 e 9).
Q) À luz deste regime não pode afirmar-se, sem mais, que no contencioso administrativo a ilegitimidade (singular) do demandado é insanável e que tem sempre como consequência necessária a sua absolvição da instância, donde, pelo menos no caso sub judice, o juiz deve previamente exercer o seu poder/dever de convidar ao aperfeiçoamento da petição.
R) É certo que, quando ocorra absolvição da instância sem prévia emissão de despacho pré-saneador, de aperfeiçoamento, o autor tem a faculdade de, no prazo de 15 dias, apresentar nova petição, a qual se considera apresentada na data em que tinha sido a primeira (artigo 87.º, n.º 8).
S) Mas por força dos princípios da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione), consagrados nos artigos 47.º da CDFUE, 20.º da CRP e 2.º do CPTA, do aproveitamento dos atos e da economia processual, justifica-se convidar ao aperfeiçoamento da petição quando, nomeadamente, o único erro verificado respeite à identificação da entidade pública demandada.
T) Tenha-se em consideração que a sanação desse obstáculo nem obriga à repetição do ato de citação (pois ainda nem existiu), além de que não deixa de constituir a mesma pretensão, com o mesmo pedido e causa de pedir, permitindo o aproveitamento da petição inicial, apenas com a correção do demandado (que até já resulta expressamente do conteúdo da PI) e permitindo aproveitar os atos de distribuição e de autuação do processo.
U) No caso, porque a única irregularidade que a petição inicial apresenta consiste numa errada identificação do réu que, de acordo com os factos nela alegados, devia ser a pessoa coletiva AIMA, I.P. e não o Ministério da Administração Interna, que tutela e superintende àquele instituto, é de proferir despacho a convidar o autor a aperfeiçoar a petição quanto à identificação da entidade pública demandada.
V) Também a doutrina se tem pronunciado no sentido de a ilegitimidade do demandado dar lugar à aplicação do regime dos artigos 88.º e 89.º do CPTA [No NCPTA do art.º 87 a 89.º] (Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, 2004, 170); e constituir situação passível de suprimento ou correção através de convite ao aperfeiçoamento (Mário Aroso de Almeida/ Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., 2007, 529).
W) Neste quadro legal, assim interpretado, impõe-se ao tribunal a quo que, previamente à decisão de absolvição da instância, convide o autor a suprir esse obstáculo, apresentando nova petição inicial, apenas com a alteração de ser dirigida ao AIMA, I.P.
X) E independentemente da posição que se adote acerca da (im)possibilidade de suprir a ilegitimidade da entidade pública demandada, a verdade é que o caso em apreço apresenta contornos que impõem, também por outras razões, que previamente à decisão de absolvição da instância, o autor tivesse sido convidado a aperfeiçoar a petição inicial.
Y) Se atentarmos no teor da petição inicial que foi apresentada e no contexto que está subjacente ao erro cometido na identificação da entidade pública demanda, concluiremos que este caso é bem ilustrativo, não apenas da dificuldade nessa correta identificação, como da desadequação de a sancionar com a absolvição da instância, sem prévio convite ao aperfeiçoamento.
Z) Retira-se do teor da petição inicial que a ação visa a anulação da decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por protecção subsidiária ao A., emitindo-se decisão no sentido da sua concessão, cujo pedido foi apresentado pelo A. no Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF, com o cabeçalho SEF – Ministério da Administração Interna (Vide artigo 5.º e 6.º da PI) e o A., através do Conselho Português para os Refugiados, no dia 25.10.2023, prestou declarações escritas dirigidas ao SEF (vide informação constante da Decisão de recusa).
AA) Lida a petição inicial, verifica-se que há uma certa antinomia entre os termos em que é exposta a relação material controvertida e o réu que é identificado no intróito da petição, bem como entre a identificação do referido Réu e os termos em que, a final, é formulado o pedido, pois, embora identificando como Réu o MAI, o Autor não deixa de indicar o AIMA,I.P. como responsável do ato que se pretende anulado e da concessão de asilo ou proteção subsidiária.
BB) Essa antinomia é de certo modo explicável pela complexidade da organização administrativa e que está bem ilustrada no caso em apreço: apesar de ser um Instituto Público, o mesmo “iniciou” funções há apenas 4 meses, ao ponto do procedimento de asilo começar no SEF/MAI, em 21.08.2023 e apenas a Decisão de recusa de asilo, e sua notificação, a 31.01.2024, ter sido emanada pelo Conselho Diretivo da AIMA, I.P., surgindo assim interligadas as várias e novas entidades administrativas, ao ponto de na própria decisão em crise surgir no seu penúltimo § “sob superintendência e tutela dos respetivos membros do Governo”, quando o que resulta do anexo ao DL 41/2023, que estabelece o regime Orgânico da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., no seu artigo 1.º, n.º 3, que “está sujeita à superintendência e tutela do membro do Governo responsável pelas áreas da igualdade e das migrações”.
CC) O circunstancialismo descrito revela que o ónus de identificação do demandado, a cargo do autor, é significativamente dificultado pela complexidade da organização administrativa, nem sempre permitindo à parte e seu mandatário judicial, mesmo quando tenham usado da diligência normal, proceder a essa correta identificação. Também por esta razão, deve intervir o princípio do favorecimento do processo, sancionando o entendimento acima enunciado, quanto à possibilidade de reparação do erro na identificação da entidade demandada (ilegitimidade passiva).
DD) Além disso, os termos da própria petição inicial suscitam dúvidas quanto à identificação da entidade pública que o autor, de facto, pretendia demandar: embora o réu indicado no cabeçalho da petição seja o Ministério da Administração Interna, ao longo do articulado e nos documentos que junta, o autor acaba por indicar o AIMA, I.P. (e não o Ministério) como o responsável da pretensão deduzida.
EE) E como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., 2017, p. 604: “Nas situações em que o erro envolva ilegitimidade passiva, deverá ser corrigida a petição, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a), mediante despacho de aperfeiçoamento, por forma a assegurar o correto prosseguimento da ação, com a devida citação da entidade a quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva, sendo que, nesse caso, a não satisfação do convite do tribunal conduz à absolvição da instância (artigo 87.º, n.º 1).” Concluindo os autores citados que as “[s]ituações passíveis de suprimento ou correção serão as identificadas nas alíneas e) (ilegitimidade do demandado e falta da identificação dos contrainteressados), f) (ilegalidade da coligação de réus) e i) (ilegalidade da cumulação de pretensões) do n.º l do artigo 89.º” (idem, p. 661).
FF) Considerando o autor do acto e o disposto no Decreto-Lei nº 41/2023, de 02 de Junho, que entrou em vigor em 29.10.2023, que criou a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA, I.P.), é esta a parte com legitimidade para intervir na acção.
GG) Verificada a ilegitimidade do MAI, diversamente do que ocorre na lei processual civil - esta só aplicável subsidiariamente, sendo que existe disposição regulatória expressa no CPTA - o tribunal a quo devia ter convidado o A. a aperfeiçoar a petição inicial, no que respeita à identificação da entidade pública demandada. Não o tendo feito, a decisão recorrida violou o disposto nos artigos 2.º, 7.º, 10.º, 78.º, 87.º, n.ºs 1, al.s a) e b), e 2 e 7, 88.º e 89 do CPTA, o consagrado no artigo 47.º da CDFUE e no artigo 20.º da CRP e incorreu, portanto, na nulidade processual que lhe vem imputada.”
Notificado das alegações apresentadas, o requerido não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da procedência do recurso considerando que “a decisão impugnada poderia ter procedido ao suprimento da exceção dilatória da ilegitimidade passiva ou convidado ao aperfeiçoamento da petição inicial restrita à entidade demandada, atenta a sucessão de leis no tempo e, entretanto, a criação da AIMA, IP.”.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir.
II – QUESTÕES A DECIDIR
A questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito por a petição ter sido rejeitada liminarmente, sem, previamente, o Tribunal convidar o autor a corrigir a p.i. quanto à entidade demandada, em violação do dever de providenciar pelo suprimento das excepções dilatórias, que decorre dos princípios da cooperação processual e da promoção do acesso à justiça (in dubio pro actione).
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida não fixou factos.
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A Lei n.º 27/2008, de 30 de Junho, que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou protecção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de protecção subsidiária, dispõe, nos n.ºs 4 e 5 do seu artigo 37.º, que a decisão de inadmissibilidade do pedido de protecção internacional, proferida pelo conselho directivo da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P. (AIMA, I.P.), é susceptível de impugnação jurisdicional nos tribunais administrativos, sendo à mesma aplicáveis a tramitação e os prazos previstos no artigo 110.º do CPTA, com excepção do disposto no respetivo n.º 3.
Quanto à legitimidade passiva, e considerando que estamos perante uma acção de condenação à prática de acto devido – uma vez que é pedida a emissão de decisão de concessão de asilo e autorização de residência por protecção subsidiária -, é de aplicar a regra prevista no n.º 2 do artigo 68.º do CPTA. Dispõe tal norma que a entidade demandada corresponde à “entidade responsável pela situação de ilegalidade”, ou seja, à “entidade autora do ato impugnado”, a que se refere o artigo 57.º, a propósito da legitimidade passiva nas acções de impugnação de actos administrativos, pois que a ilegalidade se traduz na prática de um acto em violação de normas ou princípios jurídicos.
No que concerne à tramitação processual, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 110.º do CPTA – aplicáveis à presente acção de impugnação da decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por protecção subsidiária – prevê-se a prolação de despacho liminar. Nesse despacho liminar, também de acordo com tais normativos – os únicos aplicáveis à acção de impugnação urgente em causa -, o juiz pode (i) admitir (ou rejeitar) a petição, ou (ii) determinar que o processo siga a tramitação da acção administrativa.
Os motivos para a rejeição liminar da p.i. são, não só a falta de verificação dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, previstos no artigo 109.º do CPTA – neste sentido, cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 900 -, mas também a manifesta improcedência do pedido ou a ocorrência evidente de excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente, nos termos do n.º 1 do artigo 590.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA. Na acção de impugnação de decisão de recusa do pedido de protecção internacional, a que se reporta o artigo 37.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de Junho, ainda que, por força de tal norma, seja aplicável a tramitação prevista nos n.ºs 1 e 2 do artigo 110.º do CPTA, não há que aferir da verificação dos pressupostos previstos no artigo 109.º, uma vez que não se trata de uma intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias. E, assim sendo, no âmbito da acção em causa nos presentes autos, a rejeição da petição deverá assentar na manifesta improcedência do pedido ou na ocorrência evidente de excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente, nos termos do n.º 1 do artigo 590.º do CPC.
Aqui chegados, a questão que se poderia colocar é a de saber se, em acção que siga a tramitação prevista nos n.ºs 1 e 2 do artigo 110.º do CPTA, o despacho liminar de rejeição da petição pode ou deve ser antecedido de despacho a convidar o autor a suprir a falta de pressupostos processuais. Mas não pode, como se passa a explicar.
Em primeiro lugar, para além de tal despacho não estar expressamente previsto, relativamente à falta de verificação dos pressupostos processuais, o despacho liminar de rejeição da petição assenta na ocorrência evidente de excepções dilatórias insupríveis, pelo que, se tais excepções são insupríveis, não faria qualquer sentido a previsão de um despacho prévio ao despacho liminar a convidar o autor a supri-las.
A este propósito, a lei processual prevê a sanabilidade de alguns pressupostos processuais e outros há cuja sanação, não estando expressamente prevista na lei, é possível, atenta a sua natureza, por a sanação não inutilizar o processado. Não é, no entanto, o caso da ilegitimidade passiva singular, a qual é insanável, não só porque a sua sanação não está expressamente prevista no CPTA, mas também porque a substituição de uma entidade – que foi demandada – por outra – que o deveria ter sido – não se traduz numa sanação. A sanação visa corrigir um erro e a substituição de uma entidade por outra vai muito além da correcção da entidade demandada, de tal modo que nenhum trâmite processual pode ser aproveitado, ficando inutilizadas, não só a citação – porque se dirigiu a entidade errada -, mas também a contestação, apresentada por uma entidade que não é parte legítima. Ou seja, como bem escreve António Abrantes Geraldes - in Temas da Reforma do Processo Civil, II Volume, 3.ª edição, 2000, Almedina, p. 64, nota 104 -, “(…) parece natural que não possa remediar-se a falta do pressuposto processual de legitimidade singular, até porque, de qualquer modo, o processo deveria recuar praticamente ao seu início.” Na verdade, importa que a sanação das excepções dilatórias não “implique a inutilidade de tudo o que se tiver processado, pois a ideia que a ela preside é que devem ser removidos todos os impedimentos da decisão de mérito que possam sê-lo.” – neste sentido, cfr. José Lebre de Freitas, in A Ação Declarativa Comum À luz do Código de Processo Civil de 2013, 3.ª edição, Coimbra Editora, p. 158.
Em segundo lugar, o despacho pré-saneador, a que se reportam os artigos 7.º-A, n.º 2, e 87.º do CPTA, para que o juiz providencie oficiosamente pelo suprimento da falta de pressupostos processuais - seja determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância, seja convidando as partes a praticar tais actos –, está previsto para a acção administrativa – e não para os processos urgentes, como a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, regulados nos artigos 97.º a 111.º do CPTA -, e tem lugar apenas “findos os articulados”, e não antes do despacho liminar, que é proferido após a apresentação da petição. A única situação prevista no CPTA em que o despacho liminar é precedido de despacho de convite ao suprimento de excepção dilatória é no âmbito dos processos cautelares, prevendo-se no n.º 5 do artigo 114.º que o requerente de providência cautelar seja notificado antes do despacho liminar para suprir a falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no n.º 3, designadamente, na sua alínea d), a identificação dos contrainteressados, cuja falta consubstancia uma situação de ilegitimidade passiva, excepção dilatória prevista na alínea e) do n.º 4 do artigo 89.º. Trata-se, assim, de uma excepção à regra de inexistência de despacho pré-saneador a anteceder o despacho liminar.
No caso em apreço, tendo o autor demandado o Ministério da Administração Interna, pedindo a anulação da decisão de recusa de asilo e de autorização de residência por protecção subsidiária e a emissão de decisão no sentido da sua concessão, a sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição inicial por considerar parte ilegítima aquela entidade, nos seguintes termos:
“(…)
No caso sub judice, verifica-se que o Autor intentou a ação contra o “Ministério da Administração Interna” – cfr. fls. 1 do SITAF.
Ora, o Decreto-Lei n.º 41/2023, de 02/06, que entrou em vigor em 29/10/2023, procedeu à criação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P. (AIMA, I. P.), a qual sucede ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) nas suas competências administrativas em matéria de migração e asilo, e ao Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (cfr. art.º 1.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 41/2023, de 02/06).
No que tange aos processos e procedimentos administrativos pendentes no SEF e no ACM, I. P., prevê o art.º 5.º do aludido Decreto-Lei, que sem prejuízo das diligências já realizadas, os mesmos transitam “para os serviços que sucedem nas suas atribuições, de acordo com o disposto no presente decreto-lei e na Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro, na sua redação atual”.
Assim, volvendo ao caso vertente, na data da propositura da presente ação (em 04/03/2024), o SEF havia já sido extinto, e consequentemente, o Ministério da Administração Interna não tem legitimidade processual passiva nos presentes autos.
Destarte, a ação deveria ter sido intentada contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P., que constitui um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira, que prossegue atribuições na área da igualdade e das migrações, sob superintendência e tutela dos respetivos membros do Governo, sendo assim, uma pessoa coletiva de direito público, com personalidade jurídica própria, pelo que a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P. é a contraparte na relação material controvertida. (…)”
Em suma, o Tribunal recorrido entendeu que a presente acção deveria ter sido intentada contra a AIMA, I. P., porquanto, à data da sua propositura (em 04/03/2024), o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) havia já sido extinto, prevendo o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 41/2023, de 02 de Junho - em vigor desde 29/10/2023 e que procedeu à criação da AIMA, I. P., estabelecendo que a mesma sucede ao SEF nas suas competências administrativas em matéria de migração e asilo -, que os processos e procedimentos administrativos pendentes no SEF, sem prejuízo das diligências já realizadas, transitam “para os serviços que sucedem nas suas atribuições”.
O recorrente insurge-se contra o assim decidido por a rejeição liminar da petição não ter sido precedida de convite do Tribunal a corrigir a p.i. quanto à entidade demandada, em violação do dever de providenciar pelo suprimento das excepções dilatórias, que decorre dos princípios da cooperação processual (nos termos dos artigos 8.º do CPTA e 6.º e 411.º do CPC) e da promoção do acesso à justiça (nos termos dos artigos 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 20.º da Constituição da República Portuguesa e 2.º do CPTA). Para o efeito, alega que é possível, no direito processual administrativo, a sanação da excepção de ilegitimidade passiva singular, além de que, embora tenha identificado como réu o MAI, não deixou de indicar a AIMA, I.P., como responsável do acto impugnado e da concessão de asilo ou protecção subsidiária, o que se explica pela complexidade da organização administrativa e pela circunstância de a AIMA, I.P., ter iniciado funções há apenas 4 meses, tendo o procedimento de asilo começado no SEF/MAI, em 21.08.2023, e tendo apenas a decisão de recusa de asilo sido emanada pelo conselho directivo da AIMA, I.P., devendo, por isso, ao abrigo do princípio do favorecimento do processo, ser possível a reparação do erro na identificação da entidade demandada (ilegitimidade passiva).
Vejamos.
Não sendo controvertido – porque não questionado pelo recorrente no presente recurso - que o Ministério da Administração Interna não tem legitimidade processual para ser demandado na presente acção, importa apenas aferir se a decisão de rejeição liminar deveria ter sido precedida de convite do Tribunal a corrigir a p.i. quanto à entidade demandada.
E, desde já, se adianta que não, pelas razões que se passa a expor.
Em primeiro lugar, sendo impugnada a decisão de inadmissibilidade do pedido de protecção internacional, proferida pelo conselho directivo da AIMA, I.P., é aplicável a tramitação prevista nos n.ºs 1 e 2 do artigo 110.º do CPTA – cfr. n.º 5 do artigo 37.º da citada Lei n.º 27/2008, de 30 de Junho, -, a qual prevê a prolação de despacho liminar para admissão ou rejeição da petição inicial, sem antecedência de convite ao suprimento de excepções dilatórias, antecedência essa que nem sequer está legalmente prevista como regra – excepção feita aos processos cautelares – para as situações em que tenha lugar a prolação de despacho liminar.
Em segundo lugar, o almejado convite a corrigir a p.i. quanto à entidade demandada pressupunha que a ilegitimidade da mesma fosse suprível, o que não acontece. Com efeito, nos termos acima referidos, a ilegitimidade passiva singular é insuprível. E, sendo insuprível, não tem cabimento a prolação de despacho com vista a alcançar a correcção do erro, consubstanciado na demanda de parte ilegítima.
No caso, o autor intentou a acção contra o Ministério da Administração Interna, quando deveria ter instaurado a acção contra a AIMA, I.P., por estar em causa acto da sua autoria, tendo, assim, demandado pessoa colectiva diferente. Ou seja, não está em causa um mero erro na identificação da entidade demandada; antes foi demandada entidade distinta e independente da que deveria estar nos autos.
Não sendo possível – porque legalmente não prevista – a possibilidade de fazer substituir uma entidade demandada por outra, não é possível suprir a ilegitimidade passiva do Ministério da Administração Interna, fazendo intervir, no seu lugar, a entidade com legitimidade passiva para ser demandada em acção de impugnação do acto em causa nos presentes autos.
Tal solução não se mostra contrária a qualquer dos princípios invocados pelo recorrente para sustentar o erro de julgamento por falta de convite ao suprimento da ilegitimidade passiva da entidade demandada. O princípio da cooperação processual, consagrado no n.º 1 do artigo 8.º do CPTA, tem a ver com a cooperação que deve existir entre os vários intervenientes processuais (magistrados, mandatários e partes) na condução e intervenção no processo, com brevidade e eficácia, com vista à justa composição do litígio. Sob a epígrafe “Promoção do acesso à justiça”, dispõe o artigo 7.º do CPTA que “Para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.”, consagrando o princípio pro actione. Sucede que tais princípios não permitem, num plano distinto, que o juiz diligencie pelo suprimento de excepções dilatórias sem para tal estar habilitado pela lei, sendo, para o efeito, irrelevantes as circunstâncias invocadas pelo recorrente, de, ao longo da p.i., ter feito referência à AIMA, I.P., enquanto “responsável do acto impugnado e da concessão de asilo ou protecção subsidiária”, de ter decorrido pouco tempo desde a substituição do MAI pela AIMA, I.P., e de o processo ter sido iniciado junto do MAI. Na verdade, aquela referência não equivale à demanda da entidade referida pois que o recorrente demandou expressamente uma entidade diferente. E a recente substituição do MAI pela AIMA, I.P., bem como o facto de o procedimento administrativo ter sido iniciado junto do MAI também não justificam o erro na indicação da entidade demandada precisamente porque o próprio recorrente assume, na p.i., que a AIMA, I.P., é “responsável do acto impugnado e da concessão de asilo ou protecção subsidiária”, pelo que o recorrente sabia que o acto impugnado havia sido praticado pela entidade que deveria ter demandado, a AIMA, I.P., sendo a autoria do acto impugnado que releva para a determinação da entidade demandada – nos termos dos artigos 68.º, n.º 2, e 57.º do CPTA, acima referidos -, independentemente da entidade perante a qual o procedimento administrativo que terminou com tal decisão se iniciou.
Concluímos, assim, que não se impunha ao Tribunal a quo que, previamente à rejeição liminar da p.i., convidasse o autor a corrigi-la quanto à entidade demandada.
Termos em que se impõe julgar o presente recurso improcedente.* Sem custas, nos termos do artigo 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de Junho.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto.
Sem custas.
Lisboa, 16 de Outubro de 2024
Joana Costa e Nora (Relatora)
Marta Cavaleira
Lina Costa |
