| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SUBSECÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL E DE RECURSOS CONTRAORDENACIONAIS DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I – RELATÓRIO
Vem a ORG-1 (Zona Franca da Madeira) apresentar recurso jurisdicional contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que julgou improcedente a reclamação judicial apresentada contra o ato de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia para efeitos de suspensão dos processos de execução fiscal nºs ...482, ...586 e ...368.
A Recorrente, nas suas alegações, formulou conclusões nos seguintes termos:
“I. Interpõe a Recorrente o presente Recurso contra a Sentença proferida no âmbito do processo de Reclamação Judicial que correu os seus termos, sob o n.º 305/24.5BEFUN , junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, e que foi apresentada contra a decisão de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, que a antecedeu;
II. Subjacente à Sentença ora recorrida, está o entendimento do Tribunal a quo de que as normas de direito interno para recuperação dos auxílios de Estado cedem perante a legislação da União quando obstaculizarem a execução imediata e efetiva da decisão da Comissão, apoiando-se no Acórdão do TJUE de 21.05.2026, processo C-545/24;
III. Conforme resulta dos factos provados, na Sentença proferida pelo Tribunal a quo o Meritíssimo Juiz entendeu e entendeu e julgou como assente que a dívida em execução fiscal respeita à "recuperação do auxílio de Estado em cumprimento da decisão adoptada pela Comissão Europeia";
IV. Sendo que o próprio Tribunal a quo julgou como provado que os processos de execução fiscal foram instaurados "por dívidas de IRC dos períodos 2014, 2015 e 2016", e que as citações identificam expressamente que a dívida em cobrança coerciva diz respeito a IRC;
V. Tal asserção não tem correspondência com os documentos juntos aos autos, dos quais resulta que a natureza da dívida é IRC e não “recuperação do auxílio de Estado”;
VI. Ocorre erro de julgamento de facto quando o juiz decide mal ou contra os factos apurados, tendo como consequência a revogação da decisão recorrida.
VII. Ao qualificar a dívida como respeitante à "recuperação do auxílio de Estado", quando os próprios documentos de citação e liquidação identificam expressamente a dívida como IRC, o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo incorre em erro de julgamento de facto;
VIII. Este erro nos factos julgados como assentes tem, necessariamente, consequências na análise – também ela errónea – do direito;
IX. É que, ao contrário do que a Autoridade Tributária e o Tribunal a quo sustentam, a questão não se prende com a vinculação do Estado Português e respetivas instituições à Decisão da Comissão Europeia, mas apenas com a forma adotada na execução da referida Decisão;
X. É que como bem sabe o Tribunal a quo é o próprio Tribunal de Justiça da União Europeia a dizer que a execução das decisões de recuperação de auxílios de Estado considerados ilegais deve ser feita de acordo com a ordem jurídica interna dos Estados Membros;
XI. A este propósito veja-se a posição adotada pelo Tribunal Geral da União Europeia, em 27 de outubro de 2023, nos processos T-718/22 e T-723/22. Diz então o Tribunal que “No caso de ser identificado um beneficiário do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão esclareceu, no considerando 216 da decisão recorrida, o método com base no qual o montante do auxílio a restituir devia ser calculado pelas autoridades portuguesas”;
XII. Mais dizendo que: “É irrelevante para esta conclusão a alegação de que, na prática, as autoridades portuguesas quantificaram o montante dos auxílios a recuperar junto de cada beneficiário segundo um método fixo. Com efeito, essa crítica visa as modalidades de recuperação dos auxílios em causa, que estão sujeitas à fiscalização exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, A2A/Comissão, C-320/09 P, não publicado, EU:C:2011:858, n.° 162)” – assinalado pela Recorrente;
XIII. Isto porque:
o Ora, o contencioso relativo a essas medidas nacionais de recuperação, suscetível de determinar a sua anulação, é da competência exclusiva do juiz nacional e deve ser considerado uma simples emanação do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito da União Europeia (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C-69/13, EU:C:2014:71, n.° 34, e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C-527/12, EU:C:2014:2193, n.° 45 e jurisprudência referida);
o Decorre do exposto que cabe ao órgão jurisdicional nacional, se for interpelado, pronunciar-se sobre a questão de saber se os auxílios concedidos às recorrentes ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizaram e, por conseguinte, constituem «auxílios existentes» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, eventualmente após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE;
o Assim, no âmbito dos presentes recursos, o Tribunal Geral examinará os fundamentos invocados pelas recorrentes apenas na parte em que dizem respeito à decisão recorrida e não às medidas nacionais de recuperação adotadas pelas autoridades portuguesas em execução desta última decisão (cfr. pontos 26, 27 e 28 da Decisão do Tribunal Geral da União Europeia).
XIV. De onde se conclui que cabe aos juízes nacionais controlar juridicamente os moldes em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que não sucedeu, antes tendo optado o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo por não apreciar o mérito da pretensão como legalmente se impunha e agora se requer;
XV. Com efeito, a decisão de não conhecer o mérito da pretensão como legalmente se impunha e ora se requer para além de ser manifestamente ilegal, teve consequências graves na situação económica da ora Recorrente;
XVI. Conforme sobejamente demonstrado, foi a própria Autoridade Tributária que, incumbida de proceder à recuperação dos auxílios de Estado, decidiu liquidar adicionalmente imposto (IRC), como se este fosse devido nos anos em causa; e subsequentemente, em face da falta de pagamento voluntário do imposto adicionalmente liquidado, instaurar os processos de cobrança coerciva a que ora se reage;
XVII. Assim, o que está a ser exigido à Recorrente é o pagamento de IRC, pelo que ao qualificar a quantia a recuperar como imposto e emitir atos tributários está a Autoridade Tributária vinculada a cumprir a lei (nomeadamente a possibilidade de pagamento em prestações ou da suspensão do processo de execução fiscal através da prestação de uma garantia ou através da sua dispensa);
XVIII. Afastar a aplicação destes institutos jurídicos significa negar a natureza tributária da dívida (em manifesta contradição com os atos emitidos);
XIX. Certo é que o recurso ao procedimento tributário não possibilita a seleção parcial dos segmentos daquele regime, sendo igualmente certo que não existe qualquer procedimento específico para o efeito porque o Estado (enquanto legislador) não o previu.;
XX. Centrando o tema que nos ocupa – a Sentença que indeferiu a Reclamação de Atos do Órgão de Execução Fiscal apresentada contra o pedido de dispensa da prestação da garantia – importa deixar claro que porque assim entendeu o Estado português, na origem destes autos está a emissão de liquidações de IRC, cuja falta de pagamento dentro do prazo de pagamento voluntário deu origem à instauração de processos de execução fiscal contra a Recorrente;
XXI. Ora, o processo de execução fiscal consiste num processo de execução simplificado face àquele que é o regime geral de execução (civil), porque assenta no princípio de que o Estado é uma entidade investida de maior autoridade e que se presume que atua de boa fé, circunstância que permite simplificar o processo (menos moroso e com menos etapas que o processo de execução civil), o que precisamente tem levado a um alargamento das dívidas (ainda que não fiscais, o que não é o caso dos autos), a serem cobradas coercivamente por esta via;
XXII. A este propósito, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (“TCA Sul”) de 25/11/2021, proferido no processo 239/14.1BECTB: “O recurso ao processo executivo para cobrança de dívidas não fiscais, legalmente previsto, tem sido visto como uma forma apetecível para diversas entidades credoras, atenta a sua rapidez, simplicidade e eficácia, quando comparado com a execução comum, o que nos deve levar a uma cuidada interpretação e aplicação do nº 2 do artigo 148º do CPPT.”;
XXIII. Naturalmente, e ainda que tendencialmente mais célere e simplificado, o processo de execução fiscal é um processo de cobrança coerciva, em que naturalmente (por imposição da própria justiça e da Constituição portuguesa), são consagradas diversas garantias aos executados;
XXIV. Ou seja, aqui chegados o que se verifica é que em resultado da Decisão da Comissão que condena o Estado português à recuperação de auxílios ilegais concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas, a Autoridade Tributária optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto;
XXV. E que o recurso àquele procedimento de liquidação de imposto (cfr. artigos 59.º e seguintes do CPPT) implica o cumprimento das normas que o regem, incluindo - com redobrada relevância - as normas que titulam as garantias dos contribuintes;
XXVI. No que diz respeito à dispensa de prestação de garantia importa ainda notar que de acordo com o n.º 4, do artigo 52.º, da LGT, para que o Executado possa ser isentado da prestação de garantia é necessário que i) a prestação de garantia lhe cause prejuízo irreparável ou ii) que seja manifesta a sua falta de meios económicos revelada pela insuficiência de bens penhoráveis para o pagamento da dívida exequenda e acrescido e, bem assim, que iii) a insuficiência / inexistência de bens não seja da sua responsabilidade;
XXVII. Estes requisitos, exigidos pelo n.º 4 do artigo 52° da LGT, são requisitos alternativos, como nos indica a conjunção disjuntiva “ou”, o que significa que a lei se basta com a verificação de um dos requisitos aí previstos, desde que não seja apurada a responsabilidade do executado pela insuficiência ou inexistência de bens ou de rendimentos (cf. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo: 02029/07, de 09-10-2007, in www.dgsi.pt).
XXVIII. Ora, a Recorrente não dispõe de meios financeiros ou quaisquer bens imóveis que possa oferecer à penhora e que lhe permitam suspender este processo de execução fiscal – situação essa que o Tribunal a quo não cuidou de analisar;
XXIX. Por último, cumpre analisar o Acórdão do TJUE, de 21 de maio de 2026, proferido no processo C-545/24, no qual o Tribunal a quo alicerçou a sua decisão.
XXX. No referido Acórdão, o TJUE entendeu o seguinte:
"O artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º [TFUE], deve ser interpretado no sentido de que: - impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.
XXXI. O Acórdão do TJUE de 21 de maio de 2026 (Proc. C-545/24) não impõe o afastamento automático e indiferenciado das normas nacionais relativas à suspensão da execução fiscal e à dispensa de prestação de garantia, antes exigindo uma apreciação concreta sobre se a garantia é necessária para eliminar a vantagem concorrencial associada ao auxílio de Estado declarado ilegal.
XXXII. Tendo a Recorrente alegado e demonstrado a sua manifesta insuficiência económica e a inexistência de bens suscetíveis de assegurar a cobrança da dívida, incumbia ao Tribunal a quo apreciar se, nas circunstâncias concretas do caso, a exigência de garantia contribuía efetivamente para a neutralização da vantagem concorrencial identificada pelo direito da União.
XXXIII. Note-se que o próprio direito da União Europeia reconhece o princípio da proteção jurisdicional efetiva como um princípio geral de direito (cfr. artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia), pelo que a interpretação do artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento 2015/1589 não pode ser feita em termos que conduzam à negação absoluta de qualquer proteção jurisdicional ao executado.
XXXIV. Ora, a Recorrente não dispõe de meios financeiros ou quaisquer bens que possa oferecer à penhora e que lhe permitam suspender os processos de execução fiscal – situação essa que o Tribunal a quo não cuidou de analisar, por ter entendido (erradamente) que as normas internas não se aplicam.
XXXV. Ficou demonstrado que a dívida exequenda nos autos diz respeito a IRC, e não à recuperação de auxílios de Estado, e, bem assim, a imperatividade da lei interna na execução da Decisão proferida pela Comissão Europeia, não restando senão concluir que a Sentença proferida pelo Tribunal a quo deve ser anulada por este Tribunal por ter sido proferida em sentido contrário à legislação portuguesa aplicável, devendo ser determinada a baixa dos autos e condenado o Tribunal a quo a proferir uma Sentença que analise o mérito da pretensão da ora Recorrente, como legalmente se impõe.
NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO, DEVERÁ O PRESENTE RECURSO MERECER PROVIMENTO E, EM CONSEQUÊNCIA, SER REVOGADA A SENTENÇA RECORRIDA E SUBSTITUÍDA A MESMA POR UM ACÓRDÃO QUE DÊ TOTAL PROVIMENTO À PRETENSÃO DA RECORRENTE, COM TODAS AS CONSEQUÊNCIAS LEGAIS.”.
* *
A Recorrida apresentou contra-alegações tendo formulado conclusões nos seguintes termos:
A. O presente recurso vem interposto pela Recorrente da sentença proferida em 27/05/2026, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que decidiu julgar totalmente improcedente a Reclamação do ato de indeferimento do pedido de isenção de garantia para efeitos de suspensão dos PEF’s, que corre termos no SF do Funchal-1, e em consequência, absolveu a Fazenda Pública do pedido.
B. Tendo em conta as conclusões tiradas pela Recorrente, e apesar da sua extensão, as questões a apreciar pelo Tribunal ad quem são as de saber:
i. “(…) se, estando em causa a recuperação de Auxílios de Estado por via da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, em sintonia com o disposto no n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que impõe que a recuperação seja efetuada imediatamente, segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão, se obsta (ou não) que sejam aplicadas as regras de direito interno, nomeadamente, as referentes à suspensão da execução fiscal por via da dispensa de prestação de garantia artigos 52.º n.º 4 da LGT e 170.º do CPPT).” (cf. pág. 10/15 da Sentença recorrida); reconhecendo a ora Recorrente serem aplicáveis as regras de direito interno em matéria de dispensa de garantia; e
ii. Embora a sentença recorrida tenha reconhecido que a dispensa de prestação de garantia é fundamento para subida imediata da reclamação judicial considerou que o primado do direito comunitário e a imposição de execução imediata e efetiva da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, em sintonia com o disposto no n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, concluiu que não há lugar à suspensão da execução fiscal por via da apresentação da presente reclamação judicial.
C. No entender da Fazenda Pública, a sentença recorrida não incorreu em qualquer erro de julgamento de direito, como de seguida se demonstrará através da transcrição dos fundamentos do mais recente Acórdão do TCA Sul sobre esta mesma matéria, datado de 15.07.2026 (proferido no âmbito do proc. 35/24.8BEFUBN) e que invocou o decidido pelo TJUE, no âmbito do processo C-545/24, que teve por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (Portugal), por Decisão de 9 de agosto de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de agosto de 2024, que: “O artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE], deve ser interpretado no sentido de que:
“impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.”
D. Pelo que, pelas mesmas razões, também deverá ser negado provimento ao presente recurso, por manifesta falta de fundamento, mantendo-se a decisão de improcedência da reclamação pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, pelos mesmos fundamentos plasmados no Acórdão do TCA Sul sobre esta mesma matéria, datado de 15.07.2026 (proferido no âmbito do proc. 35/24.8BEFUBN:
“(…)
não se pode considerar que uma regulamentação nacional que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal permite a execução imediata e efetiva de uma decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio. Pelo contrário, a concessão desse efeito suspensivo pode atrasar consideravelmente a recuperação do referido auxílio e prolongar assim a vantagem concorrencial indevida resultante do mesmo (v., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França, C-232/05, EU:C:2006:651, nºs 46, 51 e 52). Por conseguinte, tal regulamentação nacional, que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos contra as decisões que visam recuperar um auxílio ilegal, não deve ser aplicada (Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França, C- 232/05, EU:C:2006:651, n.° 53).
30 No caso vertente, o processo nacional de execução fiscal também se caracteriza, como o advogado-geral observou no n.° 24 das suas conclusões, por elementos de natureza sistemática e automática, uma vez que as autoridades tributárias portuguesas não dispõem de nenhuma margem de apreciação, pelo menos, quanto à suspensão da execução, quando a condição relativa à prestação de uma garantia está preenchida.
31 Por conseguinte, há que constatar que o caráter automático da suspensão prevista por um processo nacional de execução, como o que está em causa no processo principal, é suscetível de atrasar significativamente a recuperação de um auxílio ilegal e, ao fazê-lo, de prolongar a vantagem concorrencial indevida que este conferiu ao seu beneficiário, prejudicando, assim, a exigência de uma cobrança imediata e efetiva desse auxílio, conforme enunciada no artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento 2015/1589.
32 Com efeito, como o advogado-geral observou no n.° 26 das suas conclusões, os instrumentos como uma garantia bancária, uma caução, um seguro-caução, um penhor ou uma hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando-o da respetiva vantagem. Nem as consequências em termos contabilísticos, nem as despesas decorrentes da prestação de uma garantia podem ser, no que se refere aos efeitos sobre a situação económica do beneficiário, equiparáveis a uma restituição do auxílio recebido. O objetivo expresso destes instrumentos é o de garantir o crédito do exequente durante o período em que o processo de execução está suspenso, o que difere do objetivo prosseguido pela recuperação dos auxílios ilegais.
33 Só assim não seria se a distorção da concorrência fosse totalmente eliminada, por exemplo, através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Com efeito, nessas hipóteses, o objetivo prosseguido pela decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio ilegal, a saber, o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas devido à concessão desse auxílio, seria alcançado.
34 Em segundo lugar, no que respeita à possibilidade de isentar o executado da prestação de uma garantia, há que esclarecer que considerações relativas ao prejuízo económico resultante da restituição do auxílio em causa não podem justificar um atraso no processo de recuperação. Mesmo quando o auxílio ilegalmente pago deva ser recuperado junto de empresas beneficiárias que se encontram em dificuldade ou em estado de insolvência, tais dificuldades não afetam a obrigação de recuperação do auxílio (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha, C-610/10, EU:C:2012:781, n.° 71, e de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia, C-363/16, EU:C:2018:12, n.° 36). Daqui resulta que o Estado-Membro é, consoante os casos, obrigado a promover a liquidação da sociedade, a inscrever o seu crédito no passivo daquela ou a adotar todas as medidas que permitam o reembolso do referido auxílio (v., neste sentido, Acórdão de 6 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C-280/05, EU:C:2007:753, n.° 28).(sublinhado nosso)
(…)”
E. A decisão prejudicial vincula não só o juiz que submeteu a questão e o Estado Membro em causa, mas também todos os outros tribunais dos Estados-Membros, quando confrontados com uma questão similar de direito, daí resultando uma verdadeira eficácia erga omnes.
F. Razão pela qual foi negado provimento ao acima referido Recurso proferido no âmbito do Proc. n.º 35/24.8BEFUN, em conferência, pelos Venerandos Juízes Desembargadores da Subsecção de Execução Fiscal e Recurso Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul.
G. E, tal como deverá, também, pelas mesmas razões, ser negado provimento ao presente recurso, por manifesta falta de fundamento, pois, considerando a matéria de facto dado como provada nos presentes autos, a única solução de direito plausível foi aquela que foi proferida pelo Tribunal a quo.
H. Pelo que deverá manter-se a decisão de improcedência da reclamação pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, a qual encontra-se em conformidade com os fundamentos plasmados no Acórdão do TCA Sul, datado de 15.07.2026, proferido no âmbito do proc. 35/24.8BEFUBN, cujo objeto incidiu sobre esta mesma questão de direito:
i. impossibilidade de suspender um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio através de pedido de isenção da obrigação de prestar garantia (como uma garantia
bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente),
ii. A não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio, o que efetivamente, também não foi provado nos presentes autos.
TERMOS EM QUE DEVE ESTE TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL, NEGAR PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO, JULGANDO IMPROCEDENTE A RECLAMAÇÃO.”.
* * O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu douto parecer no qual defende seja negado provimento ao recurso apresentado pela Recorrente.
* * Com dispensa de vistos atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para decisão.
II – DO OBJECTO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cfr. artigo 635°, n.° 4 e artigo 639°, n.°s 1 e 2, do Código de Processo Civil), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente.
Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, importa decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de facto e de direito ao ter desaplicado as normas relativas à suspensão do processo de execução fiscal, nomeadamente, as referentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia, por considerar serem incompatíveis com o direito da União Europeia, tendo julgado improcedente a reclamação apresentada.
* * * III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:
“Com relevância para a decisão da causa consideram-se provados os seguintes factos:
1. Pelo Serviço de Finanças de Funchal - 1 foram instaurados os processos de execução fiscal n.ºs ...482, ...586 e ...368, contra a sociedade ORG-1 (ZONA FRANCA DA MADEIRA), NIF NIPC-1, [doravante reclamante], por dívidas de IRC dos períodos 2014, 2015 e 2016 (facto que se extrai dos autos e acordo das partes);
2. Em 10.05.2024, a Reclamante requereu junto do SF de Funchal – 1, a dispensa de prestação de garantia para suspensão dos processos de execução fiscal identificados no ponto antecedente – cfr. fls. 26 e ss. do PA;
3. Em 24.05.2024 foi emitido pela AT-RAM o Ofício n.º …0, endereçado ao mandatário da reclamante com o assunto: “Pedido de dispensa da prestação de garantia para suspensão dos PEF`s ...482, ...586 e ...368, no âmbito dos procedimentos de recuperação dos auxílios ilegais e incompatíveis concedidos ao abrigo do regime de auxílios estatais “Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III” , do qual se extrata o seguinte:
“(…)
Vejamos,
Tendo como base o princípio da recuperação imediata e efetiva dos auxílios que devem orientar a atuação dos Estados-Membros e que prevalecem sobre as disposições nacionais, não deverão ser utilizados mecanismos tais como efeito suspensivo das reclamações graciosas ou da apresentação de impugnação quando for prestada a garantia, no presente procedimento de recuperação.
Assim como, deverão ser recusados quaisquer pedidos de pagamento em prestações e impedida a sua concessão oficiosa, nos casos em que tal esteja legalmente previsto.
Apesar do artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015//1589, de 13/07/2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE, referir que “recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão” (sublinhado e negrito nosso).
É obrigatório que essa execução seja imediata e efetiva, devendo o intérprete e o aplicador do direito nacional atribuir às disposições nacionais um sentido conforme e compatível com o Direito da União.
Não sendo compatíveis, como é o caso, deverão ser recusados e afastados toda e qualquer aplicação de normas de direito nacional que colidam com os princípios de celeridade e eficácia, o que inclui todo e qualquer fracionamento ou dilação temporal prevista nas normas nacionais.
Mais se diz que os deveres resultantes do primado do Direito da UE vinculam todas as entidades públicas, incluindo a AT, AT-RAM e os órgãos jurisdicionais nacionais, pelo que, in casu, o órgão de execução fiscal tem o dever de aplicar a norma do Direito da União Europeia seguindo a interpretação da mesma que resulta da jurisprudência do TJUE.
Este é também o entendimento da DSIRC, conforme o exposto na comunicação GPS n.º 64102023C425136, de 21/10/2023, em resposta ao pedido de apoio da AT-RAM, que agora se transcreve:
-Em face da decisão de recuperação dos auxílios ilegais proferida pela Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex-2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III [notificada com o número C(2020) 8550)), recai sobre a República Portuguesa a obrigação de proceder à recuperação de tais auxílios, bem como dos respetivos juros, junto dos beneficiários, dentro do prazo estipulado pela Comissão.
-De acordo com o n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão
da Comissão”.
-Ora,o artigo 5.º da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, determina que “Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação”. O prazo de 8 meses indicado na decisão, é portanto, o prazo de recuperação estipulado pela Comissão.
-Tal significa que os princípios estabelecidos no referido n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho (celeridade e eficácia) devem continuar a ser observados independentemente do prazo fixado pela Comissão se encontrar ultrapassado.
-De realçar que a Constituição da República Portuguesa prevê que o direito da União Europeia é aplicável em Portugal nos termos definidos pelo próprio direito da União Europeia (artigo 8.º, n.º 4), o que inclui o privado do direito europeu de acordo com o que resulta da jurisprudência do TJUE.
-À luz dos princípios do primado do Direito da União e do efeito direto, as disposições do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho prevalecem sobre as disposições nacionais, sendo que, em consonância com o princípio da interpretação conforme ou compatível com o Direito da União, o interprete e aplicador do direito nacional deve atribuir às disposições nacionais um sentido conforme ou compatível com o Direito da União.
-Nestes termos, a questão que deve sempre ser colocada é se as disposições do direito interno, como, por exemplo, as constantes do artigo 169.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), permitem, ou não, a execução imediata e efetiva da decisão da Comissão.
-Daí que, tendo em conta este princípio de recuperação imediata e efetiva dos auxílios que deve orientar a atuação dos Estados-Membros, se afigure que os mecanismos legalmente previstos e que possibilitam, por exemplo, o efeito suspensivo das reclamações graciosas ou da apresentação de impugnação quando for prestada garantia, não devem ser aplicáveis ao presente procedimento de recuperação.
-Acresce, ainda, que, como resulta da secção 4.7 da Comunicação da Comissão relativa aos meios alternativos de recuperação, a recuperação do auxílio em numerário é o meio de eleição para dar cumprimento à decisão. No entanto, a Comissão pode aceitar a utilização de meios alternativos (como sejam a recuperação em espécie ou a compensação de créditos), desde que cumpridos determinados requisitos, designadamente desde a utilização destes meios alternativos permita restabelecer as condições de mercado que foram distorcidas pela medida de auxílio e tais meios alternativos estejam previstos no direito nacional.
-Porém, pese embora esta possibilidade de utilização de meios alternativos, o ponto 126 da Comunicação da Comissão, estabelece expressamente que “Os diferimentos da recuperação ou os pagamentos em prestações após o prazo de recuperação implicariam que a obrigação de recuperação não é executada imediatamente e, por conseguinte, não são permitidos, mesmo que maximizem o retorno do Estado-Membro em causa.”
-Saliente-se que, os deveres resultantes do primado do direito da União Europeia vinculam todas as entidades públicas, incluindo a AT e os órgãos jurisdicionais nacionais, pelo que , no caso concreto, o órgão da execução fiscal tem o dever de aplicar, fundamentalmente, a norma de direito da União Europeia seguindo interpretação da mesma que resulta da jurisprudência do TJUE, afastando, independentemente do prazo de recuperação fixado pela Comissão se mostrar decorrido, a aplicação de toda e qualquer norma de direito nacional que colida com os princípios da celeridade e eficácia, o que inclui todo e qualquer fracionamento ou dilação temporal prevista nas normas nacionais.
-Consequentemente, tendo já expirado o prazo de recuperação de 8 meses estabelecido na decisão da Comissão, afigura-se que qualquer pedido de prestação de garantia solicitado pelo sujeito passivo, que implique a suspensão dos processos executivos deverá ser recusado ou deve ser impedida a sua concessão oficiosa, nos casos em que tal esteja legalmente previsto.
Nos termos supra expostos.
É proferida por despacho de 23/05/2024 da Exma. Senhora Diretora da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da TAM, decisão e indeferimento dos pedidos de dispensa da prestação de garantia e a suspensão dos processos de execução fiscal no âmbito do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais incompatíveis concedidos ao abrigo do regime de auxílios estatais “Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III”, sendo dispensado o direito de audiência prévia, por o ato de indeferimento do pedido de dispensa da prestação de garantia (artigo 170.º do CPPT) ser um ato próprio e por revestir natureza urgente (cfr. artigo 124.º, n.º 1, alínea a) do CPA por remissão do artigo 2.º, alínea d) do CPPT).
Mais informo V.Exa., de que, da decisão expressa sobre o pedido de dispensa de garantia cabe reclamação judicial nos termos do artigo 276.º do CPPT, no prazo de 10 dias, cf. n.º 1 do artigo 277.º do CPPT.” - Cfr. fls. 52 e ss. Do PA;
4. O Ofício transcrito no ponto antecedente foi remetido por correio registado, com aviso de receção, com a referência alfanumérica CTT-1, em 24.05.2024 – cfr. fls. 61 do PA;
5. O aviso de receção referente ao registo com a referência alfanumérica CTT-1 foi assinado em 27.05.2024 – cfr. fls. 62 do PA;
6. Em 31.05.2024 apresentou a Reclamante a presente reclamação (cfr. carimbo CTT junto com remessa da p.i.).* FACTOS NÃO PROVADOS:
Não existem factos alegados relevantes para a decisão, em face das possíveis soluções de direito, que importe referir como não provados.* MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DA MATÉRIA DE FACTO
Os factos dados como provados resultam da análise dos documentos constantes dos autos, com especial ênfase dos elementos que integram o PEF, que não foram impugnados, não se mostrando a matéria de facto alegada verdadeiramente controvertida, atenta a posição firmada pelas partes nos articulados que foram apresentados.”.
* * IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
No presente recurso jurisdicional importa decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de facto e de direito ao ter desaplicado as normas relativas à suspensão do processo de execução fiscal, nomeadamente, as referentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia, por considerar serem incompatíveis com o direito da União Europeia, tendo julgado improcedente a reclamação apresentada.
Quanto ao alegado erro de julgamento de facto alega a Recorrente que o tribunal a quo julgou como provado que os processos de execução fiscal foram instaurados "por dívidas de IRC dos períodos 2014, 2015 e 2016", e que as citações identificam expressamente que a dívida em cobrança coerciva diz respeito a IRC. Ao qualificar a dívida como respeitante à "recuperação do auxílio de Estado", quando os próprios documentos de citação e liquidação identificam expressamente a dívida como IRC, o Tribunal a quo incorre em erro de julgamento de facto.
Vejamos então.
Considerando o disposto no art.° 640.° do CPC, aplicável ex vi do art. 281º do CPPT, a impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto caracteriza-se pela existência de um ónus de alegação a cargo do Recorrente, que não se confunde com a mera manifestação de discordância com tal decisão.
O art. 640º do CPC, sob a epígrafe “Ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto”, consagra que:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
3 - O disposto nos nºs 1 e 2 aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.° 2 do artigo 636°."
Na verdade, não basta invocar que determinados factos não deveriam ter sido dados como provados para que possamos julgar minimamente cumpridos os ónus previstos no artigo 640.º do Código de Processo Civil, que exige não apenas a indicação dos factos alegadamente mal apurados (como provados, não provados ou impertinentes) mas, também no mínimo, o sentido ou redação com que deviam constar no probatório.
Na medida em que a Recorrente não cumpriu os requisitos enunciados no art. 640.º do CPC, rejeita-se o recurso nesta parte, nos termos do disposto no n.º 1, alínea a) daquele preceito legal, mantendo-se devidamente estabilizado o acervo fáctico constante da sentença recorrida.
Prosseguindo.
Nos presentes autos importa decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito ao ter julgado improcedente a reclamação e confirmado o indeferimento do pedido suspensão dos processos de execução fiscal e de dispensa de prestação de garantia.
Quanto à recuperação dos auxílios de Estado considerados ilegais (em resultado da decisão da Comissão que condenou o Estado Português à recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do reconhecimento da ZFM e do regime fiscal especial ao abrigo do qual as entidades com sede naquele local eram tributadas), através de liquidações de IRC, concordamos com o teor da sentença recorrida quando afirma que “cabia ao Estado Português, apurar o montante do auxílio ilegal, cujo cálculo devia ser realizado tendo como indexante as regras tributárias (as que existem e as que foram definidas pela Comissão europeia).
Considerando que o auxílio de Estado consubstanciou uma vantagem fiscal resultante da atribuição de um benefício fiscal e que operou através de uma liquidação de IRC (a taxa reduzida), a respetiva recuperação (do montante de IRC que seria devido pelo beneficiário na ausência do benefício fiscal, repondo a tributação regra), concretizou-se através de uma correção da liquidação de IRC. Não sendo voluntariamente devolvidos os auxílios ilegais, por via do cálculo efetuado segundo a fórmula imposta na decisão da comissão, que se concretizou nas liquidações de IRC, foram instauradas as respetivas execuções fiscais.”.
Nos presentes autos, a questão fulcral a decidir prende-se com a admissibilidade, ou não, da suspensão das execuções fiscais instauradas para a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais, e da dispensa de prestação de garantia, ao abrigo do disposto nos artigos 52º, nº4, da LGT, e 170º do CPPT.
Recorde-se que o pedido formulado pela ora Recorrente ao órgão de execução fiscal era de suspensão dos processos executivos e dispensa da prestação de garantia nos termos das disposições legais mencionadas no parágrafo anterior, pedido que foi indeferido.
O tribunal a quo, na sentença recorrida, entendeu não ser possível essa suspensão e dispensa de prestação de garantia, tendo para o efeito invocado o seguinte:
“(…) A questão central em discussão nos presentes autos centra-se em saber se, estando em causa a recuperação de auxílios de estado por via da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, em sintonia com o disposto no n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que impõe que a recuperação seja efetuada imediatamente, segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão, se obsta (ou não) que sejam aplicadas as regras de direito interno, nomeadamente, as referentes à suspensão da execução fiscal por via da dispensa de prestação de garantia (artigos 52.º n.º 4 da LGT e 170.º do CPPT).
A posição da reclamante é de que é de aplicar as normas do direito interno.
A posição da Fazenda Pública (e do Ministério Público) é de que não se podem aplicar as normas do direito interno por obstarem à execução imediata e efetiva.
Vejamos.
O regime da Zona Franca da Madeira foi aprovado pela Comissão Europeia como um auxílio destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, a qual é uma região ultraperiférica prevista no n.º 2 do artigo 299.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE) (atual artigo 349.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia - TFUE) e, como tal, é elegível para os auxílios regionais ao funcionamento ao abrigo do n.º 2 do artigo 87.º do Tratado CE (atual alínea a) do n.º 3 do artigo 107.º, do TFUE).
Portanto, a matéria dos auxílios de Estado encontra-se prevista no artigo 107.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), sendo uma matéria da competência exclusiva da União Europeia, por se inserir nas regras de concorrência (cf. artigos 3.º, n.º 1, alínea b) e 101.º e seg. do TFUE).
Regra geral, os auxílios de Estado são proibidos, havendo no Tratado um procedimento de controle o qual se encontra previsto no artigo 108.º do TFUE e no Regulamento (EU) 2015/1589 que, por serem normas de Direito da União Europeia, que constam do elenco das competências exclusivas das instâncias europeias (cf. artigo , artigos 3.º, n.º 1, alínea b) do TFUE), prevalecem sobre o direito nacional, conforme reconhecido pelo artigo 8.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.
No caso, o ato que determina a recuperação de valores respeitantes a Auxílios de Estado ilegalmente concedidos, foi a decisão proferida pela Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 de 4 de dezembro
de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex-2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III [notificada com o número C(2020) 8550]), publicada no Jornal Oficial da União Europeia, Série L, n.º 217, de 22/08/20221 (doravante, decisão da Comissão).
A Comissão Europeia determinou que Portugal procedesse à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos junto dos beneficiários (cf. Artigo 4.º da Decisão C(2020) 8550 final da Comissão Europeia, de 4 de dezembro de 2020). A decisão da Comissão Europeia foi contestada judicialmente pelo Estado Português nos termos do artigo 256.º e 263.º do TFUE, o qual requereu a sua anulação junto do Tribunal de Justiça. Porém, o Tribunal Geral, por acórdão de 21 de setembro de 2022 (processo n.º T-95/213), decidiu negar provimento ao pedido de anulação formulado, decisão esta que veio, posteriormente, a ser confirmada pelo TJUE, por acórdão de 4 de julho de 2024.
Em síntese, entendeu a Comissão que “a aplicação do regime da ZFM (…) não respeitou a condições estabelecidas” nas suas decisões de 27 de junho de 2007, no processo N 421/2006 e de 2 de julho de 2013, no processo SA.34160 (2011/N) 2, “na medida em que permitiu, em certos casos, que as empresas registadas na ZFM de auxílios sob a forma de uma taxa de imposto reduzida sobre os lucros resultantes de atividades que não eram efetiva e materialmente realizadas na Madeira, e calculados com base num número, que não pode ser verificado, de postos de trabalho criados ou mantidos na ZFM.” (considerando 225). Portanto, concluiu a Comissão que “Portugal aplicou ilegalmente o regime da ZFM, em violação do artigo 108.º, n.º 3, do TFUE, e que os auxílios concedidos a beneficiários individuais ao abrigo deste regime são incompatíveis com o mercado interno” (considerando 228).
Ademais, resulta do disposto no artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho sob a epígrafe
“recuperação do auxilio” que: “1. Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário («decisão de recuperação»). A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito da União. 2. O auxílio a recuperar mediante uma decisão de recuperação incluirá juros a uma taxa adequada fixada pela Comissão. Os juros são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até ao momento da sua recuperação. 3. Sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça da União Europeia nos termos do artigo 278.º do TFUE, a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. Para o efeito e na eventualidade de um processo nos tribunais nacionais, os Estados-Membros interessados tomarão as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União.”
Portanto, cabe ao Estado Português, apurar o montante do auxílio ilegal, cujo cálculo deve ser realizado tendo como indexante as regras tributárias (as que existem e as que foram definidas pela Comissão europeia).
Considerando que o auxílio de estado consubstanciou uma vantagem fiscal resultante da atribuição de um benefício fiscal e que operou através de uma liquidação de IRC (a taxa reduzida), a respetiva recuperação (do montante de IRC que seria devido pelo beneficiário na ausência do benefício fiscal, repondo a tributação regra), concretizou-se através de uma correção da liquidação de IRC.
Não sendo voluntariamente devolvidos os auxílios ilegais, por via do cálculo efetuado segundo a fórmula
imposta na decisão da comissão, que se concretizou nas liquidações de IRC, foram instauradas as respetivas execuções fiscais.
Sobre a instauração de processo de execução fiscal para cobrança dos auxílios indevidos, o Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 03.07.2024, proferido no âmbito do Processo 33/24.1BEFUN, aqui plenamente aplicável, esclarece que: “(…) Surge como claro que a recuperação deve ser feita de acordo com as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam a execução imediata da decisão da Comissão. A remissão é, portanto, feita de forma inequívoca para o direito interno, exigindo-se apenas que as suas regras sejam aptas para o propósito de recuperar os auxílios, ou, eventualmente, que o legislador crie mecanismos para o efeito, incluindo eventuais medidas provisórias (como refere o Regulamento). Não havendo um mecanismo específico para recuperar auxílios e tendo o Estado Português, no âmbito das competências que lhe são reconhecidas, adotado a liquidação adicional e, na sequência disso, o processo de execução, será unicamente no domínio desse enquadramento que deverão, portanto, ser recuperados os auxílios.”
Em respeito pelo princípio do primado do Direito da União Europeia, acolhido no direito interno português por força do disposto no artigo 8.º, n.ºs 3 e 4 da CRP, decorre que o direito europeu vigora diretamente na ordem jurídica interna portuguesa, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático.
Do exposto resulta que as normas de direito interno para recuperação voluntária e/ou coerciva dos auxílios de Estado cedem perante a legislação da União, quando obstaculizarem a execução imediata e efetiva da decisão da Comissão.
Chamado a pronunciar-se, especificamente, sobre a compatibilidade da prestação de garantia idónea para suspensão do processo de execução fiscal, com o artigo 16.º n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589, veio o TJUE em Acordão de 21.05.2026, processo C-545/24, esclarecer o seguinte:
“O artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º [TFUE], deve ser interpretado no sentido de que:
- impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.”
Pelo que, se conclui, não se aplicam as regras do direito interno que obstem à execução imediata e efetiva, nomeadamente, as referentes à possibilidade de dispensa de prestação de garantia para suspensão dos processos de execução fiscal (n.º 4 do artigo 52.º da LGT).”.
Dissente do assim decidido, alega a Recorrente, em suma, que é aos juízes nacionais que compete controlar juridicamente os termos em que é feita a recuperação dos auxílios em execução da Decisão da Comissão, através da aplicação da legislação interna, o que o Tribunal a quo não fez. E que importa ainda ter presente que foi a própria Autoridade Tributária e Aduaneira, que optou por recuperar os auxílios de Estado em questão através de liquidações de imposto, pelo que, conclui, não pode a mesma Autoridade Tributária afastar o cumprimento das normas que regem o procedimento e o processo a que se vinculou, designadamente afastar a observância das normas que titulam as garantias dos contribuintes no processo de execução fiscal.
Decidindo.
Seguiremos para o efeito, o entendimento vertido no Acórdão do STA de 14/07/2026 proferido no processo nº 148/24.6BEFUN, referente a um pedido análogo ao formulado na presente reclamação, e cuja situação factual e alegações recursivas são semelhantes à dos presentes autos, e que de seguida se transcreve:
“(…) Vejamos, então, a quem assiste razão, começando por sublinhar que, como as partes bem sabem, a existência de interpretações divergentes quer quanto ao alcance das expressões “ recuperação imediata e efectiva" que consta do artigo 5.º da Decisão [da Comissão de 4 de Dezembro de 2020] e " a recuperação será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão" que consta do artigo16.º, n.º 3, do Regulamento [2015/1589]” quer quanto aos limites que a essa recuperação imediata e efectiva podem ou não ser impostas pelo ordenamento jurídico português, incluindo as garantias previstas na Constituição da República Portuguesa (CRP), designadamente nas situações em que um Executado pretende suspender um processo de execução fiscal, instaurado em execução da Decisão da Comissão, através da prestação de uma garantia, pagamento em prestações ou dispensa da sua prestação, nos exactos termos previstos na legislação nacional portuguesa, determinou que fosse submetida ao TJUE a seguinte questão prejudicial:
«A expressão "recuperação imediata e efetiva" que consta do Art.º 5.º da Decisão [da Comissão de 4 de dezembro de 2020] e a expressão "a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão" que consta do n.º 3 do Art.º 16.º do Regulamento [2015/1589], devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a [Administração Tributária] vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela [Decisão da Comissão de 4 de dezembro de 2020]?».
3.2.6. Tendo em vista responder à questão prejudicial, o Tribunal de Justiça da União Europeia iniciou o seu julgamento adiantando, a título preliminar, um conjunto de considerações através das quais colocou em evidência o contexto de facto e de direito em que a questão que lhe fora submetida se subsumia, realçando particularmente (a redacção infra contém ligeiras adaptações do discurso fundamentador do acórdão que entendemos realizar para facilitar a exposição da nossa própria fundamentação) que:
- as disposições do direito português que regulam o processo de execução fiscal, aplicáveis quando a República Portuguesa procede à recuperação de um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno, prevêem a faculdade de pedir a suspensão desse processo, nomeadamente, em caso de impugnação da dívida fiscal ou de oposição aos actos de execução e em caso de pagamento em prestações, sob reserva de prestar uma garantia, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito fiscal e que o contribuinte pode, a seu pedido, ser isento da prestação de tal garantia nos casos de esta prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos (considerando 17);
- a pergunta submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é a de saber se o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia (considerando 18);
- ao abrigo do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589, sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 278.º TFUE, a recuperação de um auxílio será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão de recuperação da Comissão, devendo, para assegurar essa imediata execução os Estados-Membros tomar todas as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União ((considerando 19);
- nos termos do considerando 25 do Regulamento, nos casos de auxílios ilegais incompatíveis com o mercado interno, deve ser restabelecida uma concorrência efectiva, só é alcançada com a mais rápida recuperação possível do auxilio declarado ilegal, não deve a aplicação das formalidades nacionais impedir uma execução imediata e efectiva da decisão de recuperação da Comissão, ou seja, obstar ao restabelecimento de uma concorrência efectiva, exigindo-se que os Estados-Membros tomem todas as medidas necessárias para garantir a eficácia dessa decisão (considerando 20);
- embora o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589 imponha ou exija o respeito pelo princípio da efectividade, também prevê que a recuperação de um auxílio ilegal, possa ser feita com a aplicação do direito do Estado-Membro em causa, em conformidade com o princípio da autonomia processual deste último, na falta de disposições do direito da União na matéria, e no respeito dos direitos fundamentais, em especial do direito a um processo equitativo, incluindo os direitos de defesa (considerando 21);.
- a liberdade dos Estados-Membros relativa à escolha dos meios de recuperação de um auxílio dessa natureza é limitada, uma vez que esses meios não podem, na prática, tornar impossível a recuperação imposta pelo direito da União, ou seja, a aplicação das formalidades nacionais está submetida à condição de permitirem a execução imediata e efectiva da decisão de recuperação do auxílio imposta pela Comissão (considerando 22);
- um Estado-Membro que, por força de uma decisão da Comissão, é obrigado a recuperar o auxílio ilegal, só cumpre esta obrigação se as medidas que adoptar forem adequadas ao restabelecimento das condições normais de concorrência, distorcidas devido à concessão desse auxílio ilegal (considerando 23);
- o objectivo da recuperação de um auxílio de Estado ilegal é restabelecer a situação que existia no mercado interno antes da concessão desse auxílio e este objectivo só é alcançado quando o referido auxílio, acrescido eventualmente de juros de mora, é restituído pelo beneficiário deste auxílio - ou, por outras palavras, pelas empresas que dele beneficiaram efectivamente, deste modo perdendo este beneficiário a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes e ficando reposta a situação que existia anteriormente à concessão do mesmo auxílio (considerando 24);
- a obrigação que incumbe ao Estado-Membro destinatário de uma decisão de recuperação da Comissão, na acepção do artigo 16.º, n.º 1, do Regulamento 2015/1589, de tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio em causa junto do beneficiário constitui uma obrigação de resultado (considerando 25).
3.2.7. Tendo presentes estas considerações preliminares, o TJUE conclui que a autonomia processual reconhecida aos Estados-Membros em matéria de recuperação de auxílios de Estado ilegais é enquadrada pela exigência de garantir a efectividade da acção das autoridades administrativas encarregadas de proceder à mesma, incumbindo, tanto aos órgãos jurisdicionais nacionais como, sob o controlo destes últimos, a essas autoridades, garantir uma execução conforme com a finalidade prosseguida pela decisão da Comissão de recuperação desses auxílios, que consiste em prevenir qualquer distorção do funcionamento do mercado decorrente da concessão de auxílios de Estado que prejudiquem a concorrência, o que significa que um Estado-Membro não pode invocar disposições da sua ordem jurídica interna, mesmo constitucional, para justificar a inobservância das obrigações resultantes do Direito da União.
3.2.8. De seguida, incidindo a sua atenção nas preceitos do ordenamento jurídico português aplicáveis - que prevêem a faculdade de pedir a suspensão do processo, nomeadamente em caso de impugnação da dívida fiscal ou de oposição aos actos de execução e em caso de pagamento em prestações, sob reserva de prestar uma garantia, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito fiscal ou ainda, na falta dessa garantia, nos casos em que o contribuinte demonstre que esta última lhe causaria um prejuízo irreparável ou de manifesta falta de meios económicos - o Tribunal de Justiça da União Europeia foi aferir se a aplicação destas disposições, tendo em conta o contexto geral do direito nacional em que se inserem, se revela incompatível com a exigência de uma cobrança imediata e efectiva do auxílio em causa imposta pelo artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589, tendo enunciado os seguintes parâmetros determinantes da sua decisão:
(i) uma regulamentação nacional que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal não permite a execução imediata e efectiva de uma decisão da Comissão (pelo contrário, a concessão desse efeito suspensivo pode atrasar consideravelmente a recuperação do referido auxílio e prolongar assim a vantagem concorrencial indevida resultante do mesmo);
(ii) as autoridades tributárias portuguesas não dispõem de nenhuma margem de apreciação, pelo menos quanto à suspensão da execução, quando a condição relativa à prestação de uma garantia está preenchida;
(iii) o carácter automático da suspensão prevista por um processo nacional de execução, como o que está em causa no processo principal, é susceptível de atrasar significativamente a recuperação de um auxílio ilegal e de prolongar a vantagem concorrencial indevida que este conferiu ao seu beneficiário, prejudicando, assim, a exigência de uma cobrança imediata e efectiva desse auxílio, nos termos em que está imposta no artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589 - porque os instrumentos como uma garantia bancária, uma caução, um seguro-caução, um penhor ou uma hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando-o da respectiva vantagem, nem as consequências em termos contabilísticos, nem as despesas decorrentes da prestação de uma garantia podem ser, no que se refere aos efeitos sobre a situação económica do beneficiário, equiparáveis a uma restituição do auxílio recebido, tanto mais que objectivo expresso destes instrumentos é o de garantir o crédito do exequente durante o período em que o processo de execução está suspenso, o que difere do objectivo prosseguido pela recuperação dos auxílios ilegais - e tal só não sucederá se a distorção da concorrência for totalmente eliminada, por exemplo, através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respectivos juros, uma vez que, nestas hipóteses, o objectivo prosseguido pela decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio ilegal, a saber, o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas devido à concessão desse auxílio, será alcançado.;
(iv) no que respeita à possibilidade de isentar o executado da prestação de uma garantia, há que esclarecer que considerações relativas ao prejuízo económico resultante da restituição do auxílio em causa não podem justificar um atraso no processo de recuperação, mesmo nas situações em que o auxílio ilegalmente pago deva ser recuperado junto de empresas beneficiárias que se encontram em dificuldade ou em estado de insolvência, tais dificuldades não afectam a obrigação de recuperação do auxílio, estando o Estado-Membro, consoante os casos, obrigado a promover a liquidação da sociedade, a inscrever o seu crédito no passivo daquela ou a adoptar todas as medidas que permitam o reembolso do referido auxílio.
(v) quanto à possibilidade de um pagamento em prestações das quantias devidas, há que sublinhar que essa modalidade de pagamento, quando é autorizada após o prazo de recuperação fixado pela Comissão, é inconciliável com a obrigação de a execução da recuperação ser imediata, que visa, nomeadamente, garantir a plena eficácia da decisão de recuperação da Comissão, no caso vertente, a Decisão da Comissão de 4 de Dezembro de 2020, e permitir chegar a uma solução conforme com a finalidade prosseguida por esta decisão, a saber, garantir que o beneficiário do auxílio não disponha, nem sequer provisoriamente, dos fundos correspondentes ao auxílio já restituído.
(vi) a supressão de um auxílio ilegal através de recuperação é a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade, pelo que, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada como uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado, ou seja, só deve entender-se que a medida de recuperação do auxílio ilegal só viola o princípio da proporcionalidade se o montante que o beneficiário deve reembolsar for superior ao montante actualizado do auxílio que recebeu;
(vi) uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um efeito suspensivo automático do pagamento em prestações ou dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional nacional chamado a decidir efectuar, é incompatível com os objectivos da supressão dos auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno e com a exigência de assegurar uma execução imediata e efectiva das decisões que ordenam a sua recuperação, o que significa que tais disposições nacionais não devem ser aplicadas.
3.2.8. Foi com base nas considerações e parâmetros precedentemente evidenciados que o Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu responder à questão que o órgão jurisdicional português lhe submeteu nos seguintes termos: «o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (EU) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE, deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.».
3.2.9. Neste contexto interpretativo, tendo presente a factualidade apurada nos autos e o pedido formulado pela Recorrente, fácil se revela concluir que a resposta à questão colocada neste recurso jurisdicional, saber se é ilegal o despacho que indeferiu o pedido de suspensão do processo que está a ser coactivamente exigido o valor correspondente ao auxilio ilegalmente recebido com dispensa de garantia, só pode ser negativa.
3.2.10. Na verdade, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, a nosso ver claramente, que há, em matéria de suspensão dos processos de execução fiscal que tenham sido instaurados para cobrança de auxílios declarados ilegais pela Comissão Europeia, uma regra e uma excepção.
A regra é a de que qualquer norma do ordenamento jurídico nacional de cuja aplicação resulte a suspensão do processo de execução fiscal deve ser afastada, incluindo as regras que prevêem a suspensão mediante o pagamento em prestações da dívida exequenda, a dispensa de prestação de garantia e, bem assim, as que regulam a prestação de garantia por um dos meios legalmente previstos na legislação nacional.
A excepção está contemplada na parte final da resposta que o Tribunal de Justiça da união Europeia deu à questão prejudicial: a suspensão do processo de execução por meio da qual se tenta recuperar o valor do auxilio declarado ilegal só deve ser admitida e promovida pelas autoridades nacionais nas situações em que o Executado requeira a prestação de uma garantia e for inquestionável que da prestação dessa concreta garantia resultará para o beneficiário uma privação absoluta do valor correspondente ao benefício que por si foi ilegalmente usufruído, que inclui os correspondentes juros, por apenas nestas situações se dever entender que há uma efectiva perda do beneficio, que só nestas situações fica efectivamente privado da vantagem concorrencial que o auxílio ilegal lhe proporcionou, que só nestas situações é reposto o mercado concorrencial em situação de efectiva igualdade para todos os actores que nele desenvolvem a sua actividade.
3.2.11. Temos, pois, por seguro, que a mais correcta interpretação do regime consagrado no artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (EU) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE, é a que nos conduz ao afastamento das regras do ordenamento jurídico nacional que impõem a suspensão do processo de execução fiscal verificados que estejam os pressupostos legais de que está dependente a dispensa de prestação de garantia, independentemente da situação económico-financeira em que o Requerente se encontre.
3.2.12. Donde, tendo-se a Executada limitado a pedir, para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal instaurado para recuperação de auxílio de Estado ilegal, que fosse dispensada da prestação de qualquer garantia, atenta a situação económico-financeira em que se encontrava, impõe-se-nos concluir que o despacho de indeferimento desse pedido de suspensão que o indeferiu com fundamento na desaplicação das normas do ordenamento jurídico nacional, em conformidade com o artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, é válido e, como tal, deve manter-se na ordem jurídica.”. (fim de citação)
Atento o entendimento jurisprudencial acima transcrito e tendo em consideração que in casu o pedido formulado pela Recorrente ao órgão de execução fiscal era de suspensão dos processos de execução fiscal e dispensa da garantia, torna-se claro que o despacho de indeferimento proferido pelo órgão de execução fiscal e confirmado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal deve manter-se.
Por tudo o que vem exposto, nega-se provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
Da condenação em custas
Nas causas de valor superior a € 275.000,00 a regra continua a ser o pagamento integral da taxa de justiça resultante da aplicação dos critérios legais, assumindo natureza excecional a dispensa, pelo juiz, de pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais.
Tal dispensa – total ou parcial – só deverá ocorrer em situações de manifesto desequilíbrio entre o montante a pagar e a atividade desenvolvida pelo tribunal, o que se entende verificar.
Como tal, ponderando, a complexidade da matéria jurídica e o número de questões colocadas e, atendendo à lisura da conduta das partes e ao valor do processo, que é de € 417.083,58, justifica-se a dispensa total de pagamento do remanescente de taxa de justiça.
* * V- DECISÃO
Face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente, dispensando-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Lisboa, 24 de setembro de 2026
Luisa Soares
Lurdes Toscano
Isabel Vaz Fernandes |
