Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	61859/25.1BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/15/2026

Relator:	PAULA DE FERREIRINHA LOUREIRO

Sumário:


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Público


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

I. RELATÓRIO
A A..., Ld.ª (Recorrente) vem, na presente ação de contencioso pré-contratual por si proposta contra o Ministério das Finanças, e em que figura como contrainteressada C..., S.A. (ambos Recorridos), interpor recurso jurisdicional do saneador-sentença proferido em 23/03/2026 pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e nos termos do qual a ação foi julgada totalmente improcedente.

A Recorrente A..., discordando do julgado, apresentou recurso jurisdicional, no qual formula as seguintes conclusões:
«1. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar legal o modelo de avaliação previsto no artigo 9.º do Programa do Procedimento quanto ao subfator preço, e, com base nisso, ao julgar improcedente a ação.
2. No referido modelo, o subfator preço é pontuado apenas em três patamares — 1 ponto para preço igual ao preço base, 3 pontos para preço inferior ao preço base em até €10.000,00 e 5 pontos para preço inferior ao preço base em mais de €10.000,00 —, sendo o preço base fixado em €484.276,80.
3. Assim, qualquer proposta de valor igual ou inferior a €474.276,79 recebe a pontuação máxima de 5 pontos no subfator preço, independentemente de o preço proposto ser de €474.276,79, ou muito inferior, por exemplo de € 200.000,00 ou até € 100.000,00.
4. Tal modelo faz cessar toda a relevância classificativa de reduções adicionais de preço abaixo daquele limiar, desconsiderando diferenças económicas reais e objetivas entre propostas e tratando como equivalentes propostas materialmente diferentes do ponto de vista da vantagem económica para a entidade adjudicante.
5. O modelo produz ainda resultados arbitrários e desproporcionados, na medida em que diferenças mínimas de um cêntimo determinam saltos imediatos de pontuação, ao passo que reduções muito expressivas do preço deixam de produzir qualquer efeito na avaliação.
6. O artigo 74.º, n.º 1, do CCP devia ter sido interpretado e aplicado no sentido de que o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade da melhor relação qualidade-preço, exige que o modelo de avaliação permita valorar efetivamente a vantagem económica proporcionada por propostas de preço inferior, não sendo admissível uma fórmula que neutralize essa valoração abaixo de um limiar arbitrário.
7. Os artigos 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, alínea n), e 139.º, n.ºs 3 e 5, do CCP deviam ter sido interpretados e aplicados no sentido de que o modelo de avaliação tem de conter critérios de diferenciação racionais, adequados e proporcionais, aptos a distinguir propostas efetivamente diferentes nos aspetos submetidos à concorrência, designadamente quanto ao preço.
8. A sentença recorrida errou ao entender que a reduzida ponderação do preço na nota final afastaria a ilegalidade do modelo, pois a ilegalidade não resulta do peso atribuído ao preço, mas do facto de, tendo a entidade adjudicante optado por o valorar, o ter feito por via de um modelo que torna irrelevantes diferenças económicas reais entre propostas.
9. A liberdade de conformação da entidade adjudicante na definição do critério de adjudicação e do respetivo modelo de avaliação não é discricionariedade livre, encontrando-se juridicamente vinculada aos princípios e regras constantes dos artigos 1.º-A, 74.º, 75.º, 132.º e 139.º do CCP.
10. O fundamento invocado pela entidade adjudicante, acolhido pela sentença recorrida, segundo o qual se pretenderia evitar propostas com preços demasiado baixos por razões de exequibilidade contratual, não podia ser juridicamente prosseguido através da desvalorização dessas propostas no momento da avaliação.
11. O regime do preço anormalmente baixo resultando dos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), e 71.º do CCP, que a sentença recorrida, desconsiderou, impõe que qualquer eventual insuficiência ou anomalia de um preço constitua questão a apreciar a montante da avaliação, no âmbito do regime do preço ou custo anormalmente baixo, mediante contraditório e apreciação das justificações do concorrente.
12. Admitida a proposta, por se considerar justificado e exequível o preço apresentado, a respetiva valoração em sede de critério de adjudicação tem de atender, sem desconsiderações artificiais, à vantagem económica do preço efetivamente oferecido.
13. Ao transferir para o modelo de avaliação uma preocupação própria do regime do preço anormalmente baixo, o artigo 9.º do Programa do Procedimento violou o disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), e 71.º do CCP, interpretação que a sentença recorrida também incorretamente sufragou.
14. O modelo em causa viola ainda o princípio da igualdade, consagrado no artigo 1.º-A, n.º 1, do CCP, que devia ter sido interpretado no sentido de impor a diferenciação de propostas efetivamente diferentes, não sendo admissível tratar de forma igual propostas que oferecem vantagens económicas substancialmente distintas.
15. Viola, igualmente, o princípio da concorrência, consagrado no artigo 1.º-A, n.º 1, do CCP, que devia ter sido interpretado no sentido de proibir modelos suscetíveis de desincentivar a apresentação do melhor preço possível e de empurrar os concorrentes para o limiar mínimo necessário à obtenção da pontuação máxima.
16. Viola, por fim, o princípio da proporcionalidade, igualmente consagrado no artigo 1.º-A, n.º 1, do CCP, na vertente da adequação, pois o modelo adotado não é apto a prosseguir a finalidade que a própria entidade adjudicante declarou querer prosseguir ao incluir e ponderar o subfator preço no critério de adjudicação.
17. Assim, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, o modelo de avaliação fixado no artigo 9.° do Programa do Procedimento quanto ao subfactor preço, é, efetivamente, ilegal, violando o regime do preço anormalmente baixo previsto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea a) e 71.º do CCP, a imposição de o critério de adjudicação e respetivo modelo de avaliação permitirem a seleção da proposta economicamente mais vantajosa contida no artigo 74.º, n.º 1 do CCP e os princípios da igualdade, da concorrência e da proporcionalidade, todos consagrados no artigo 1.º-A, n.º 1 do CCP.
18. Ao assim não entender, a sentença recorrida viola todas estas disposições e princípios.
19. Sendo ilegal o modelo de avaliação fixado no artigo 9.º do Programa do Procedimento, é igualmente ilegal a decisão de adjudicação que o aplicou para avaliar e ordenar as propostas, padecendo a mesma de invalidade consequente.
20. Nos termos do artigo 283.º, n.º 2, do CCP, sendo anulável a decisão de adjudicação por aplicação de um modelo de avaliação ilegal, e tendo essa ilegalidade influenciado a conformação concorrencial das propostas e o resultado do procedimento, o contrato entretanto celebrado padece também de invalidade consequente.
21. Deve, por isso, o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e substituindo-se por acórdão que julgue a ação procedente, anule a decisão de adjudicação impugnada, anule o contrato celebrado e condene a Entidade Demandada a aprovar novo programa do procedimento expurgado das ilegalidades detetadas, com ulterior renovação dos trâmites procedimentais subsequentes, em prazo razoável a fixar.
Termos em que deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, e proferida decisão que, julgando a ação procedente, anule a decisão de adjudicação impugnada, anule o contrato e condene a Entidade Demandada, ora recorrida, a aprovar novo programa do procedimento expurgado das ilegalidades detetadas e adote os trâmites subsequentes do procedimento de concurso público, em prazo razoável a fixar.
Como é de Direito e de Justiça.»

O Recorrido Ministério das Finanças apresentou contra-alegações, tendo concluído as mesmas do seguinte modo:
«I. O vertente recurso mostra-se interposto pela A..., inconformada com o teor do douto saneador-sentença proferido em 23.03.2026, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, o qual julgou totalmente improcedente a ação.
II. Cabe recordar que os presentes autos tiveram início com a instauração pela A..., em 22.08.2025, de ação administrativa urgente de contencioso pré- contratual, deduzida contra a Entidade Orçamental (ex DGO), serviço da administração direta do Estado dotado de autonomia administrativa, sob a direção do membro do Governo responsável pela área das finanças - o Ministério das Finanças é, assim, a Entidade Demandada e ora Recorrido.
III. Em sede de petição inicial, a A... peticionou:
a. A declaração da "ilegalidade da Decisão de Contratar publicada na Portaria n.º 34/2025/2 no Diário da República – 2.ª Série, n.º 6, a 09 janeiro, da decisão de Adjudicação de 07.08.2025 pelo facto de o artigo 9º do Programa do Concurso que lhe subjaz ser manifestamente ilegal";
b. A condenação da "Entidade Demandada a proferir uma nova decisão de contratar e, por conseguinte, a promover um novo Concurso Público expurgado das ilegalidades das peças processuais que elencamos";
c. A notificação da Entidade Demandada "para remeter o presente procedimento pré-contratual junto do Tribunal de Contas ao abrigo da fiscalização concomitante prevista nos artigos 49.º e seguintes da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto".
IV. Posteriormente, em sede de Réplica, a A... requereu a ampliação da instância, em ordem a serem a admitidos dois novos pedidos, a saber:
a. Subsidiariamente, "Ser a Entidade Demandada condenada a proferir um projeto de decisão de caducidade da adjudicação nos termos dos artigos 865 nºs 1 e 4 e 875-A com o consequente projeto de adjudicação da proposta da Autora nos termos do artigo 865 nº 4 do CCP, concedendo o direito de audiência prévia à adjudicatária para se pronunciar nos termos do artigo 865 nº 2 do CCP antes da tomada da decisão final"; e, em todo o caso - Pedido julgado improcedente, por intempestivo.
b. A "anulação do contrato entretanto celebrado mas não publicado entre a Entidade Demandada e a C... II - Digital C..., Lda. no dia 27.08.2025 e apenas dado a conhecer no PA dos presentes autos no dia 17.09.2025".
V. A ora Recorrente assentou as suas pretensões na alegada ilegalidade do Programa do Concurso (PC), concretamente do seu artigo 95, sob a epígrafe Critérios de Adjudicação, o que teria contaminado todo o subsequente procedimento, porquanto:
a. Viola o princípio da concorrência previsto no artigo 1.º-A e o disposto nos artigos 74.º, 75.°, 132.º, n.º 1, al. n) e 139.º, n.ºs 3 e 5 todos do CCP uma vez que fomenta uma espécie de "cartel" com os concorrentes a apresentarem propostas com preços iguais, mesmo que alguns deles tivessem condições para propor preços mais competitivos e benéficos para os cofres do Estado; e, ainda, na medida em que configura uma "barreira de entrada" nos mercados públicos para os operadores económicos mais pequenos que utilizam, por regra, o preço como o principal atributo para se superiorizarem aqueles concorrentes que já estão instalados nesses mercados;
b. Conduz a que não exista qualquer incentivo para que os concorrentes apresentem preços mais económicos e vantajosos para o erário público visto que, a partir de um certo limiar mínimo, não ganham qualquer vantagem concorrencial face aos demais;
c. O ato de adjudicação emitido na sequência daquele procedimento padece de um vício de falta de fundamentação nos termos do artigo 153.º n.º 2 do CPA pelo facto de "por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato." e, ainda, do princípio da proporcionalidade no processo avaliativo, consagrado no artigo 7.º do CPA;».
VI. Todavia, não assiste qualquer razão à Recorrente. Com efeito:
Quanto ao modelo de avaliação e ao artigo 9.º do Programa do Procedimento
VII. O modelo de avaliação constante do artigo 9.º do PC foi integralmente publicitado desde o início do procedimento, sendo conhecido de todos os concorrentes e não tendo sido objeto de qualquer impugnação atempada pela Recorrente.
VIII. A Recorrente conformou-se com o modelo, fatores, subfatores e ponderações, apresentando proposta sem formular qualquer objeção, pelo que não pode agora, após a adjudicação a terceiro, invocar vícios que deveria ter suscitado em fase própria.
IX. O critério adotado — proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade melhor relação qualidade-preço — é expressamente permitido pelo artigo 74.º, n.º 1, alínea a), do CCP.
X. A definição de fatores, subfatores, ponderações e escalas de pontuação integra a margem de conformação técnica da entidade adjudicante, apenas sindicável em caso de erro manifesto ou grossa irracionalidade, o que não se verificou.
XI. O modelo é multifatorial, ponderando: (a) Custo e FTE (20%); (b) Mérito Técnico (50%); (c) Qualidade dos Serviços (30%),
XII. Cumpre o disposto nos artigos 75.º e 139.º do CCP e está ligado ao objeto do contrato.
Quanto ao preço e à alegada violação do princípio da concorrência
XIII. O subfator preço não pretendeu ser determinante, mas sim assegurar preços sérios e realistas, garantindo, simultaneamente, que a decisão assentava sobretudo na qualidade técnica — o que se mostra conforme ao interesse público no contexto de serviços de manutenção e evolução de sistemas críticos de informação.
XIV. Não existe violação do princípio da concorrência (artigo 1.º-A do CCP), porque: (a) todos os concorrentes puderam apresentar propostas em igualdade de circunstâncias; (b) o preço não foi neutralizado, antes integrado num modelo multifatorial; (c) a escala adotada em nada impede a competição efetiva; (d) não existem indícios de cartelização nem qualquer concertação de propostas.
XV. A alegação de que o modelo fomentaria "preços iguais" não encontra suporte factual, sendo natural que, numa contratação de continuidade e natureza técnica, os preços se aproximem de valores historicamente praticados e sustentáveis.
XVI. A alegada "barreira à entrada" para pequenas empresas é juridicamente irrelevante e infundada, pois o CCP não impõe que critérios de avaliação sejam calibrados para favorecer empresas com menores quadros técnicos ou menor dimensão.
XVII. A concorrência não se esgota no preço; abrange também qualidade técnica, capacidade de execução, fiabilidade e experiência — elementos essenciais num contrato de serviços informáticos especializados.
XVIII. A Recorrente sustenta que a entidade adjudicante deveria antes ter recorrido ao regime do preço anormalmente baixo (artigo 71º do CCP) - Porém, sem razão.
XIX. Com efeito, as normas contidas no artigo 71º, conjugado com o artigo 70º, do CCP, regem a fase de análise de propostas, não a sua avaliação, ou seja, são o que podemos designar por mecanismos de garantia prévia, mas não traduzem critérios de pontuação.
XX. Por isso, a invocação do regime do preço anormalmente baixo por parte da Recorrente revela-se, no caso, incorreta: é que o regime consignado no artigo 71º é um mecanismo de exclusão de propostas, não um mecanismo de valorização.
XXI. Nenhuma das propostas apresentadas pelas empresas concorrentes foi considerada com um preço anormalmente baixo; e o júri não teve quaisquer dúvidas fundadas sobre a respetiva exequibilidade, face ao preço apresentado.
XXII. Ademais, o procedimento em apreço não excluiu nem desvalorizou automaticamente qualquer proposta, apenas limitou a escala classificativa dentro da ponderação adotada.
Quanto à proporcionalidade e à adequação dos fatores técnicos
XXIII. O contrato tem por objeto a manutenção e evolução do sistema BIORC, ferramenta central para a execução orçamental do Estado, cujos serviços exigem experiência elevada, capacidade técnica especializada e estruturas de suporte robustas.
XXIV. A natureza altamente técnica, especializada e crítica dos serviços a contratar (manutenção evolutiva, corretiva e preventiva do sistema BIORC) justifica a maior ponderação atribuída ao mérito técnico (50%) e à qualidade dos serviços (30%), fatores determinantes para assegurar continuidade, segurança, fiabilidade e eficiência do sistema central de Business Intelligence da Entidade Orçamental.
XXV.A ponderação atribuída ao custo (20%) — e, dentro deste, ao preço (10%) — é adequada ao interesse público, sobretudo quando o contrato anterior teve valor praticamente idêntico, revelando estabilidade do mercado e ausência de margem significativa para reduções relevantes.
XXVI. A avaliação do mérito técnico e da qualidade dos serviços foi efetuada com base em parâmetros objetivos (curricula, perfis técnicos, qualificações, experiência e metodologia), tendo o júri fundamentado detalhadamente as pontuações atribuídas.
XXVII. A Recorrente não contesta factualmente a avaliação do mérito técnico, antes pretende substituir a apreciação especializada do júri por um juízo meramente subjetivo e desconforme com o regime de discricionariedade técnica previsto no CCP.
XXVIII. Inexistiu qualquer violação dos artigos 74.º, 75º, 132.º ou 139.º do CCP, porque todos os fatores estão ligados ao objeto do contrato, foram devidamente densificados e integrados num modelo coerente e proporcional.
XXIX. A igualdade de pontuação no subfator preço não acarreta ilegalidade, pois o CCP e a jurisprudência (do STA, TCAS e TdC) reiteram que o empate num subfator não invalida o modelo desde que este seja apto, em abstrato, a diferenciar propostas, como se regista no caso em apreço.
XXX. Com efeito, o modelo adotado permite efetivamente distinguir propostas diferentes, como se verificou pelos resultados finais, em que as quatro propostas obtiveram pontuações distintas nos restantes fatores, conduzindo a uma ordenação clara e fundamentada.
XXXI. Não existe erro grosseiro, arbitrariedade ou desadequação manifesta, requisitos indispensáveis para invalidar opções inseridas na discricionariedade técnica da entidade adjudicante.
Quanto à alegada falta de fundamentação
XXXII.O júri fundamentou de forma clara, suficiente e objetiva a avaliação de cada subfator e a classificação final de todas as propostas, não ocorrendo violação dos artigos 152.º e 153.º do CPA.
XXXIII. As classificações parcelares e totais foram atribuídas de acordo com o modelo previamente definido, sendo possível extrair dos relatórios todos os elementos necessários à compreensão da decisão.
XXXIV. O ato de adjudicação está integralmente fundamentado e é transparente, permitindo compreender o processo decisório e a pontuação atribuída à proposta vencedora.
XXXV. Não se verifica qualquer violação do dever de fundamentação, nem inadequação, contradição ou obscuridade.
Quanto à inexistência de invalidade do procedimento ou do contrato
XXXVI. Não se verificou violação de qualquer norma dos artigos 70.º, 71.º, 74.º, 75.º, 132.º ou 139.º do CCP, nem dos princípios da concorrência, igualdade, proporcionalidade ou transparência.
XXXVII.O Tribunal o quo analisou exaustivamente a matéria de facto e de direito, concluindo, com fundamento jurídico sólido e detalhado, que o modelo de avaliação é legal, proporcional e adequado ao interesse público.
XXXVIII. A Recorrente A... não demonstra qualquer erro de julgamento, limitando-se a repetir alegações já apreciadas e corretamente afastadas pela primeira instância.
XXXIX.A pretensa ilegalidade do artigo 9.º do PC não se verifica e não contaminou qualquer fase do procedimento, não havendo fundamento para anular o ato de adjudicação nem para repetir o concurso.
XL. Ainda que, por hipótese académica, existisse qualquer vício — o que se não concede — sempre se aplicaria o artigo 283.º do CCP, inexistindo prova de prejuízo, alteração dos resultados ou nexo de causalidade entre o alegado vício e o resultado da adjudicação.
XLI. O contrato foi celebrado dentro da legalidade e posteriormente publicitado, sendo válido e eficaz, não havendo fundamento para a sua anulação com base no pedido dependente apresentado pela Recorrente.
Assim:
XLII. A sentença recorrida apreciou corretamente a matéria de facto e aplicou adequadamente o direito, não padecendo de qualquer vício de julgamento.
XLIII. O recurso interposto pela A... limita-se a reiterar discordâncias quanto às opções técnicas da entidade adjudicante, sem demonstrar qualquer erro, ilegalidade ou vício invalidante.
XLIV. A sentença recorrida deve, por todas estas razões, ser mantida na ordem jurídica, confirmando a total improcedência da ação.
XLV. Consequentemente, o recurso jurisdicional interposto pela A... deve ser julgado totalmente improcedente, confirmando-se na íntegra a decisão proferida em sede de primeira instância.
O que se impetra, como é de inteira JUSTIÇA!»

Por sua vez, a Recorrida contrainteressada também apresentou contra-alegações, que findaram com as seguintes conclusões:
«A) O douto saneador-sentença recorrido não padece do erro de julgamento que lhe vem assacado pela Recorrente, tendo decidido com correção quanto à legalidade do modelo de avaliação fixado no artigo 9.º do Programa do Concurso e à improcedência da ação.
B) A Recorrente não impugna a matéria de facto dada como provada na decisão recorrida, pelo que o Venerando Tribunal ad quem haverá de decidir com base no mesmo quadro factual.
C) O critério de adjudicação adotado é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade melhor relação qualidade-preço, expressamente previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, e densificado em modelo multifatorial coerente com o objeto do contrato.
D) A definição dos fatores, subfatores, ponderações e escalas de pontuação integra a margem de conformação técnica e a autonomia contratual da entidade adjudicante, apenas sindicáveis pelos tribunais administrativos em caso de erro grosseiro ou patente desadequação — o que, in casu, não se verifica.
E) A opção por atribuir 50% ao Mérito Técnico, 30% à Qualidade dos Serviços e 20% ao Custo do Serviço (com 10% para o preço) é manifestamente legítima e adequada, atenta a natureza altamente especializada e crítica dos serviços a contratar (manutenção evolutiva, corretiva e preventiva do sistema BIORC).
F) A escala de pontuação do subfator preço, com três patamares, traduz uma escolha técnica racional e legítima da entidade adjudicante, dirigida a não premiar reduções de preço para além de um determinado limiar e, por essa via, a garantir a sustentabilidade da execução do contrato e a qualidade dos recursos humanos a afetar.
G) A circunstância de todos os concorrentes terem obtido a mesma pontuação no subfator preço (5 pontos) não é, por si só, indício de ilegalidade do modelo, conforme jurisprudência reiterada do STA e dos Tribunais Centrais Administrativos: o que releva é a aptidão abstrata do modelo para diferenciar propostas, a qual existe e foi, no caso, concretamente verificada nos restantes fatores.
H) Não se verifica qualquer violação dos princípios da concorrência, igualdade ou proporcionalidade. Não há “cartel”, não há “barreira de entrada”, e o modelo é manifestamente adequado, necessário e proporcional ao fim prosseguido.
O regime do preço anormalmente baixo (artigos 70.º e 71.º do CCP) é um mecanismo de exclusão de propostas, não um mecanismo de avaliação, e não é, por isso, aplicável à fase de pontuação. Aliás, nenhuma das propostas foi qualificada como anormalmente baixa.
Não se verifica a violação do dever de fundamentação. O modelo é suficientemente denso e a sua aplicação concreta foi exaustivamente fundamentada nos relatórios e na decisão de adjudicação.
Ainda que existisse algum vício no modelo de avaliação — o que não se concede —, a anulação do ato de adjudicação e do contrato celebrado não seria a consequência adequada, por inexistência dos pressupostos do artigo 283.º do CCP: a Recorrente não demonstra (nem é demonstrável) que a sua proposta seria a adjudicada num cenário sem o putativo vício, ficou em 2.º lugar com diferença significativa de mérito técnico que aceita não impugnar e que continuaria a colocá-la atrás da AXIANS em qualquer cenário plausível.
A anulação do contrato seria, ademais, gravemente lesiva do interesse público, dado o carácter crítico do sistema BIORC para a função orçamental do Estado, encontrando-se em plena execução desde 27.08.2025.
Pelo exposto, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se na ordem jurídica a decisão recorrida.

NESTES TERMOS,
E nos mais de direito que V. Exas., os Venerandos(as) Desembargadores(as), muito doutamente suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se, em consequência, a decisão recorrida.
Só assim se decidindo será CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA»

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer, pugnando pelo não provimento do recurso.

Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos para decisão.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Considerando as alegações de recurso da Recorrente e respetivas conclusões, bem como as contra-alegações apresentadas pelos Recorridos, importa apreciar se a sentença recorrida viola o disposto nos art.ºs 74.º, n.º 1, 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, al. n), 139.º, n.ºs 3 e 5 do CCP, bem como os princípios da igualdade, da concorrência e da proporcionalidade estipulados no art.º 1.º-A do CCP e, finalmente, os art.ºs 70.º, n.º 2, al. e) e 71.º, também do CCP.
Concretamente, o que cumpre apurar é se o modelo de avaliação estabelecido no artigo 9.º do Programa do Concurso, na parte em que se refere ao fator “custo do serviço”, subfator “preço total para os 3 anos face ao preço base do caderno de encargos”, viola os indicados preceitos legais e princípios, uma vez que a pontuação a atribuir às propostas de valor inferior ao preço base em mais de 10.000,00 Euros não consagra qualquer diferenciação quantitativa acrescida.

III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA
A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:
«a) Sendo Entidade Adjudicante a Direção-Geral do Orçamento (DGO) — a quem, entretanto, sucedeu a Entidade Orçamental (EO) em todas as respetivas atribuições, bem como nos seus direitos e obrigações e em todas as relações jurídicas contratuais, por força do estatuído nos artigos 1º e 3º do Decreto-Lei nº 53/2025, de 28 de Março — por se tratar de procedimento relativo a despesas que dão lugar a encargo orçamental emmais de um ano económico, pelo Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, mediante Portaria nº 34/2025/02 (DR, 2.ª Série, nº 6 de 09/01/2025) — Portaria de extensão de encargos — foi autorizada a celebração do contrato de aquisição de serviços informáticos de administração e manutenção preventiva e evolutiva do sistema BIORC (Business Intelligence Orçamental) — cfr. processo administrativo (PA).

b) O concurso público em causa foi publicitado no Jornal Oficial da União Europeia e também no Diário da República - Anúncio de procedimento n.º 8655/2025, de 3 de abril - , sob a seguinte designação "Aquisição de serviços informáticos de administração e manutenção preventiva e evolutiva do sistema BIORC (Business Intelligence Orçamental) da Direção-Geral do Orçamento (DGO)» e com indicação do valor do preço base do procedimento de 484.276,80 EUR — cfr. Anúncio de procedimento no PA in www.dre.pt.

c) Da Portaria mencionada em a) resulta que «o sistema BIORC (Business Intelligence Orçamental) é um repositório de dados orçamentais e uma ferramenta de exploração dos mesmos que constitui uma ferramenta essencial aos trabalhos de análise da Direção-Geral do Orçamento (DGO) e à produção de relatórios, assegurando ainda uma plataforma de acesso aos dados orçamentais, pela DGO, cidadãos e outras entidades com responsabilidades de gestão orçamental e entidades de controlo»; mais se acrescenta o seguinte: «Tendo em conta a necessidade de dispor de capacidade técnica especializada para assegurar a manutenção e evolução corrente do BIORC, torna-se necessário desenvolver procedimento pré-contratual, através de Concurso Público Internacional, com objeto principal de aquisição de serviços informáticos de administração e manutenção preventiva e evolutiva do sistema BIORC»

d) Retira-se ainda da mesma Portaria que, em termos genéricos, está em causa a contratação de serviços de assistência técnica, relacionados com um dado software informático, o sistema BIORC.

e) As peças do procedimento (anúncio, programa do procedimento e caderno de encargos) foram disponibilizadas na plataforma eletrónica de contratação pública, https://community.vortal.biz/, no dia 03.04.2025, tendo toda a tramitação processual subsequente decorrido na mesma plataforma — cfr. processo administrativo (PA), disponível no CITIUS.

f) Do Caderno de Encargos do concurso público mencionado em b), consta, designadamente, como segue:
«Cláusula 1.ª
Objeto
1. O presente Caderno de Encargos estabelece as disposições a incluir no contrato a celebrar pela Direção-Geral do Orçamento (DGO) e tem por objeto a aquisição de serviços informáticos de administração e manutenção preventiva e evolutiva do sistema BIORC (Business Intelligence Orçamental) da DGO, nos termos do descrito na Parte II do Caderno de Encargos (...).
2. Os serviços a prestar ocorrerão ao longo de 3 anos, 2025, 2026 e 2027 e deverão traduzir-se num mínimo de 1.491 FTE (1) a distribuir pelos 3 anos. (...) (1) Para efeitos do presente contrato considera-se que um FTE (full-time equivalent) corresponde a 8h de trabalho dia]
Cláusula 2.ª
Prazo de vigência
O contrato terá vigência desde a data de assinatura até 31 de dezembro de 2027, sem prejuízo das obrigações acessórias, que devam perdurar para além da cessação do contrato a contar da data da sua celebração.
Cláusula 3.ª
Horário e local da prestação dos serviços
1. A prestação do serviço será executada, normalmente, de segunda a sexta (exceto feriados). Os FTE a considerar serão executados no período entre as 08H00 e as 20H00.
2. Em períodos excecionais, como seja a entrega da proposta do Orçamento do Estado, poderá ser acordado que a prestação de serviços ocorra também durante o fim-de-semana e para lá do horário indicado.
3. A prestação de serviços será efetuada nas instalações da DGO, sitas na Rua da Alfândega n.0 5, 2o piso, em Lisboa.
4. Sempre que acordado ou definido por lei a prestação de serviços poderá ser efetuada através de teletrabalho com acesso à rede da DGO através de VPN.
(...)
CLÁUSULAS TÉCNICAS
Cláusula 20.ª
Descrição dos bens e serviços
Para a prossecução do objeto do contrato a celebrar deverão ser assegurados os serviços abaixo numerados de 1 a 5.
A apresentação geral do sistema BIORC, consta do Anexo 1 ao presente caderno de encargos.
1: Evolução do sistema e inovação
No âmbito dos serviços evolução do sistema e inovação inclui-se a realização de alterações significativas a funcionalidades existentes, bem como a disponibilização de novas funcionalidades, nomeadamente através do apoio à inovação por recurso às novas tecnologias. Estes serviços abrangem:
1. Alterações significativas a relatórios, dashbord, modelos de dados, estrutura do Portal, regras de cálculo, processos de ETL, estruturas multidimensionais e tabulares;
2. Criação e disponibilização de novos relatórios estáticos, novos relatórios dinâmicos, novos indicadores, novas rubricas e quadros de bordo;
3. Desenvolvimento ou automatização de novos processos;
4. Integração de novas fontes de informação;
5. Recurso à inteligência artificial para o desenvolvimento do sistema e na análise da informação
6. Apoio à inovação por recurso às novas tecnologias onde se incluem a evolução para soluções mais atuais e inovadoras
2: Suporte e apoio à administração do sistema
No âmbito dos serviços de apoio à exploração e administração do sistema incluem-se as atividades necessárias para manter em normal funcionamento o sistema e assegurar que os seus utilizadores dele tiram o melhor partido. Estes serviços abrangem, nomeadamente, as seguintes atividades:
1. Importação de informação em ficheiros e análise da qualidade da informação recebida;
2. Resposta a pedidos de análise de informação;
3. Execução de relatórios ad-hoc;
4. Gestão de utilizadores e perfis de acesso;
5. Manutenção dos conteúdos do portal;
6. Alteração de relatórios, quadros de bordo e estrutura do portal;
7. Atualização de estruturas de metadata;
8. Atualização de ficheiros de mapeamento de dimensões;
9. Disponibilização de informação do BIORC a entidades externas;
10. Registo e acompanhamento de pedidos de apoio dos utilizadores, incluindo análise, diagnóstico, despiste e resolução de incidentes e problemas, assegurando a documentação do processo de suporte e correção, assim como o acompanhamento do incidente/problema até à sua resolução, registo de erros conhecidos, com respetiva resolução assim como apoio aos vários tipos de utilizadores;
11. Apoio à monitorização da exploração da solução, incluindo eventual otimização;
12. Disponibilização de indicadores no portal da dgo "Conhecer"
3: Apoio aos principais processos da DGO
3.1 Elaboração do Orçamento do Estado:
Visa o apoio às equipas da DGO ono carregamento e na disponibilização de informação resultantes da elaboração do Orçamento do Estado. Para tal será necessário realizar as seguintes atividades:
1. Atualização de dimensões e respetivos mapeamentos entre anos;
2. Atualização de Informação do Sistema do Orçamento do Estado (SOE);
3. Apuramento de Estimativas;
4. Atualização dos Mapas do Orçamento do Estado (MOR);
5. Classificação de informação de Dotações Específicas e Cativos.
3.2 Acompanhamento e controlo da execução orçamental ao longo do ano:
Visa o apoio às equipas da DGO no carregamento e disponibilização de informação resultantes da execução orçamental ao longo do ano:
1. Execução da receita e da despesa;
2. Atualização de informação das diversas fontes de sistemas da Administração Central, Local, Regional, Segurança Social e Serviço Nacional de Saúde;
3. Integração com outros sistemas e projetos
4. Controlo dos fundos disponíveis da Administração Central (AC);
5. Orçamento de Tesouraria Mensualizado
6. Cruzamento da informação e emissão de alertas;
7. Acompanhamento de processos de complexidade acrescida:
a. Elaboração da Síntese de Execução Orçamental (SEO);
b. Elaboração das Contas Nacionais.
c. Apuramento de estimativas da execução
3.3 Acompanhamento da elaboração da conta geral do estado
Visa o apoio às equipas da DGO no carregamento e disponibilização resultantes dos trabalhos de fecho da conta
4: Gestão preventiva e de riscos do sistema
No âmbito dos serviços de gestão preventiva e de riscos do sistema incluem-se as atividades necessárias para identificar situações que, tipicamente, poderiam vir a provocar diminuição da qualidade de serviço do sistema. Estas situações podem provir, por exemplo, de alterações aos padrões de utilização do sistema ou de limitações ao nível da infraestrutura técnica. Os serviços a propor abrangem, nomeadamente, as seguintes atividades:
1. Análise periódica do sistema, apoiada nos ficheiros de log existentes;
2. Avaliação do crescimento das bases de dados, com gestão dos índices e tablespaces;
3. Verificação do sucesso dos backups;
4. Análise ao impacto de atualizações de software base e apoio na sua aplicação;
5. Reporting com periodicidade mensal do estado do sistema.
6. Monitorização da exploração da solução, incluindo eventual otimização.
7. Análise periódica do sistema para avaliação dos tempos de execução do processos
8. Optimização dos processos que não estão a ser executados nos tempos previstos
5: Características a que deve obedecer a prestação de serviços
No âmbito das tarefas referidas nos pontos 1 a 4, os serviços propostos devem assegurar sempre:
1. A qualidade dos desenvolvimentos efetuados através do seu teste;
2. A criação e atualização da documentação, nomeadamente, os cadernos de requisitos de cada uma das áreas, os manuais de sistema e o sistema de metadados implementado;
3. A passagem do conhecimento para a equipa da DGO;
4. O registo da entrega e dos tempos semanais despendidos por tipo de projeto ou atividade;
5. Produção dos materiais de formação e formação às equipas e/ou utilizadores de acordo com as necessidades da DGO;
Cláusula 21.º
Perfil técnico dos recursos a afetar aos serviços
1. O cocontratante deverá indicar os recursos humanos (RH) que assumirão o contacto com a DGO, sendo que deverá propor recursos para cada um dos seguintes perfis, com os seguintes requisitos mínimos obrigatórios:

(...)
4. Alocação ao projeto dos perfis

5. Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a responsabilidade da constituição e dimensionamento das equipas cabe inteiramente ao cocontratante de forma a assegurar o cumprimento dos prazos e os critérios de qualidade inerentes ao presente Caderno de Encargos, dispondo de capacidade adicional caso se verifique necessário um incremento da capacidade instalada.
6. Deverá indicar 2 RH para o perfil Consultor e um RH para o perfil especialista e um Gestor de projecto.
(...)» — cfr. PA.

g) Nos termos da Cláusula 5ª do CE, o preço máximo que o Contraente Público está disposto a pagar por todas as prestações objeto do contrato é de 484 276,80€ (quatrocentos e oitenta e quatro mil, duzentos e setenta e seis euros e oitenta cêntimos), acrescido de IVA à taxa legal em vigor, preço esse que inclui todos os custos, encargos e despesas cuja responsabilidade não esteja expressamente atribuída à entidade adjudicante, nomeadamente as despesas com deslocações do pessoal, de alojamento, alimentação, despesas com aquisições, transporte, expedição, correio, armazenamento e manutenção de meios materiais, seguros associados e encargos previstos na cláusula 12ª do CE.

h) O Adjudicatário não poderá ceder a sua posição contratual ou qualquer dos direitos e obrigações subcontratação pelo prestador de serviços (Cláusulas 8ª e 11.ª do CE).

i) Nos termos definidos no artigo 4º do Programa do Procedimento (PP) [págs. 89 -101 do PA, parte l-A], as propostas a apresentar devem ser constituídas pelos seguintes documentos:
i. Formulário obrigatório onde é concretizada a proposta e onde consta:
a. A especificação da forma como pretende dar resposta aos requisitos solicitados;
b. O preço proposto de acordo com o qual o concorrente se propõe a contratar de acordo com o Anexo 1 ao presente programa de concurso; e
c. O número total de FTE que se propõe disponibilizar.
ii. Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada eletronicamente, com assinatura digital qualificada;
iii. Além dos documentos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 57.º do CCP, quaisquer outros documentos que o concorrente, nos termos do n.º 3 do artigo 57.º do CCP, considere indispensáveis apresentar.

j) Foi definido como critério de adjudicação o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade melhor relação qualidade-preço, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 74.º do CCP (artigo 9º do PP).

k) Para pontuação das propostas foram indicados os Fatores "Custo do serviço" e FTE (Full Time Equivalent) a disponibilizar (C); "Mérito Técnico" (M); e "Qualidade dos Serviços" (Q), cada um deles com subfactores, com a pontuação especificada no quadro constante do artigo 9º do PP, traduzindo-se a classificação final na resultante da aplicação da seguinte fórmula:

Classificação = C*0 ,2+M*0,5+ Q*0,3

l) Especificamente:

m) Mais se esclarecendo que:

n) Ainda, de acordo com o artigo 9.5, n.5 3, do PP,
«Em caso de empate entre duas ou mais propostas, é aplicado o seguinte critério por ordem
decrescente:
a) 1ª Critério - maior pontuação no item "Mérito Técnico (M)"
b) 2º Critério - maior pontuação no item "Qualidade (Q)"
c) 3º Critério - maior pontuação no item "Custo do serviço e FTE a disponibilizar (C)";
d) 4º Critério-Sorteio».

o) No decurso do prazo legal e procedimental para apresentação de propostas, foram formulados pedidos de esclarecimento por parte das empresas L..., Lda. e N..., SA (págs. 102-109 do PA), aos quais o júri do procedimento respondeu nos moldes vertidos na Ata nº 1, de 11.04.2025 (págs. 110 a 119 do PA, parte l-A).

p) Ao procedimento mencionado foram apresentadas cinco propostas, com a seguinte ordem de registo na plataforma eletrónica de contratação pública: