Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07931/11

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	09/29/2011

Relator:	COELHO DA CUNHA

Descritores:	DENÚNCIA CONTRATUAL. ACTOS ADMINISTRATIVOS. ARTIGOS 4º Nº2, ALÍNEA G) E 47º Nº2 ALÍNEA D) DO CPTA.

Sumário:	I - Como resulta, designadamente, dos artigos 4º nº2, alínea g) e 47º nº2 alínea d), o CPTA admite que actos administrativos possam ser praticados no âmbito de uma relação contratual, sendo impugnáveis. II - O acto de denúncia de um contrato administrativo pela Administração não configura, necessariamente, uma mera declaração negocial, a não ser que tenha sido praticadoao abrigo da cláusula que preveja a possibilidade de ambas as partes poderem fazer cessar o contrato por simples aviso prévio, independentemente do motivo.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Secção Administrativa do TCA Sul

1. Relatório
A..., Estagiária Profissional no âmbito do Programa de Estágios Profissionais da Administração Central do Estado, na Divisão de Psicologia do Departamento de Formação da PSP, veio interpor recurso jurisdicional do despacho proferido pela Mmª Juiz do TAC de Lisboa, que rejeitou liminarmente o pedido de suspensão de eficácia do acto de 12.05.2011, da autoria do Sr. Director Nacional Adjunto da PSP, de rescisão contratual.
Formula, para tanto, as seguintes conclusões:
“A- A recorrente inconformada com a sentença que rejeitou o requerimento cautelar, nos termos da alínea d) do nº2 do artigo 116.° do CPTA, "dada a manifesta ilegalidade da pretensão formulada (mais concretamente, por manifesta inimpugnabilidade do acto cuja suspensão da eficácia vem requerida por não se tratar de acto administrativo)", interpõe recurso;
B- Na sentença recorrida o Tribunal "a quo" que entende que "ao praticar tal acto de rescisão, a Administração age como parte de um contrato e não como autoridade";
C- Não podemos concordar, salvo o devido respeito, com os argumentos invocados e que fundamentam a sentença, a requerente pretende com a providência cautelar obter a suspensão de eficácia do actos que determinou a rescisão do contrato em contexto de trabalho, celebrado com o Ministério da Administração Interna através da Direcção Nacional da PSP;
D- Na sentença o Tribunal "a quo" entende que a "rescisão do contrato de formação em contexto de trabalho em causa é uma declaração unilateral receptícia emitida ao abrigo das respectivas cláusulas contratuais, e não um acto administrativo impugnável, sendo resta medida insusceptível de constituir objecto da providência cautelar da suspensão da eficácia, a qual pressupõe um acto administrativo susceptível de impugnação (cfr. al. a) do n.°2 do artigo 112º do CPTA);
E- Serve noção de acto administrativo, para definir as actuações da Administração Pública submetidas ao controle dos Tribunais Administrativos, o acto administrativo passou a ser um conceito que funciona ao serviço do sistema de garantias dos particulares;
F- A principal função prática do conceito de acto administrativo, é e de delimitar comportamentos susceptíveis de fiscalização contenciosa art. 268°, n.°4 CRP;
G- O acto administrativo delimita os comportamentos da Administração que são susceptíveis de recurso contencioso para fins de garantia dos particulares;
H- Pode-se dizer que o acto administrativo é: o acto jurídico unilateral praticado por um órgão de Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto;
l- Ora, um acto organicamente administrativo, é um acto que provém da Administração Pública em sentido orgânico ou subjectivo;
J- Só os órgãos da Administração Pública praticam actos administrativos: não há actos administrativos que não sejam provenientes de órgãos da Administração Pública.
K- O despacho proferido a 12 de Maio de 2011 proferido pelo Senhor Director Nacional Adjunto para a unidade orgânica de Recursos Humanos, trata-se salvo o devido respeito, de um verdadeiro acto administrativo na medida em que é impugnável com eficácia eterna, com conteúdo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos;
L- Segundo o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo 00034/10.7BEMDL, 1a Secção - Contencioso Administrativo, de 25-03-2011 "O elemento decisivo da noção de acto impugnável é a eficácia externa, para que o acto possa ser considerado impugnável é necessário que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica do visado, privado ou público em condições de fazer com que para ele resulte efeito útil de remoção do acto da ordem jurídica;";
M- Na verdade, a eficácia do acto em causa ao qual a entidade requerida deu um cariz meramente declarativo ou comunicativo - traduz-se na cessação efectiva do contrato de formação em contexto laboral, com a consequente cessação da única fonte de rendimentos para a requerente;
N- Acresce que a cessação do contrato em causa se repercutirá, também, no tempo de serviço do requerente, para efeitos de progressão na carreira académica;
O- Deste modo, e muito embora grande parte dos danos pecuniários imputáveis à execução do acto sejam susceptíveis de avaliação e de reparação no caso de provimento do recurso contencioso, isso não será suficiente para uma elegível reconstituição da esfera jurídica do requerente tal como existia antes de o acto ter sido praticado - ver artigo 562° do Código Civil (CC); ver Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 2ªedição, página 168. ;
P- A ora Recorrente era estagiária profissional no âmbito o Programa de Estágios Profissionais da Administração Central do Estado (PEPAC), na Divisão de Psicologia do Departamento de Formação da Policia de Segurança Pública, sita na Quinta das Águas Livres, 2605-197 Belas;
Q- Conforme contrato de formação em contexto de trabalho, assinado a 1 de Julho de 2010 pela Direcção Nacional da Policia de Segurança Pública, o referido contrato foi celebrado nos termos do Decreto-Lei n.°18/2010, de 19 de Março, e das portarias n.°172-A/2010 e nº172-B/2010, ambas de 22 de Março;
R- A 13 de Maio de 2010, a ora requerente foi confrontada pelo Dr. Fernando M. Lourenço Passos, Chefe da Divisão de Psicologia que teria de assinar a notificação em duplicado;
S- A referida notificação "... dá por findo o "Contrato de Formação em contexto de Trabalho" com efeitos ao dia imediato à presente notificação, por incumprimento dos deveres previstos no referido contrato e de harmonia com a Portaria n.°172-B/2010, de 22 de Março nomeadamente os de exclusividade, por acumulação de funções de docência numa entidade privada e, o de lealdade, por não ter informado previamente esta PSP.";
T- Por se considerar lesada, não entendendo o teor da referida notificação que terá sido precedida de um despacho cujo teor desconhecia, conforme consta da notificação "Em cumprimento do despacho de 12MAI2011 de sua Exª o Director Nacional Adjunto para a Unidade Orgânica de Recursos Humanos...", a requerente/recorrente não se conformando com o teor da mesma, interpôs a presente providência cautelar de suspensão de acto administrativo;
U- Nesta conformidade, a requerente intentou a devida providência cautelar que recaiu sobre a prática de um acto administrativo que produziu efeitos individuais e concretos na esfera pessoal da ora recorrente A... obrigando-o à não conclusão do estágio profissional;
V- O referido contrato foi celebrado nos termos do Decreto-Lei n.°18/2010, de 19 de Março, e das portarias n.°172-A/2010 e n °172-B/2010, ambas de 22 de Março;
W- Uma vez que estão a ser afectados direitos e interesses legalmente protegidos, porquanto impede a recorrente a conclusão do estágio profissional sem lhe ter sido concedido prazo para defesa, o que terá implicações directas e futuras na sua vida profissional.
X- Se a norma jurídica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve definir-se como decisão individual e concreta.
Y- As características geral ou individual têm a ver, com os destinatários dos comandos jurídicos; pelo seu lado, as características abstracto ou concreto têm a ver com as situações da vida que os comandos jurídicos visam regular;
Z- Pretende a recorrente obter a suspensão da eficácia do acto que determinou a rescisão do contrato de formação em contexto de trabalho, celebrado com o Ministério da Administração Interna, através da Direcção Nacional da PSP.
AA- O Tribunal "a quo" entendeu que a rescisão do contrate de formação em contexto de trabalho é uma declaração unilateral receptícia emitida ao abrigo das respectivas cláusulas contratual, e não um acto administrativo impugnável, sendo, nesta medida insusceptível de constituir objecto da providência.
BB- A recorrente não se pode conformar com a decisão recorrida, porquanto entende que estamos perante um verdadeiro acto administrativo;
CC- Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como "acto administrativo impugnável" importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.°4 do art. 268.° da CRP - que garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma. Tal comando, trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais;
DD- O legislador visou, ao consagrar esta garantia impositiva, baseada na lesividade, principalmente, repor no seu devido lugar a questão da impugnabilidade contenciosa do acto administrativo, uma vez que, na origem do recurso contencioso, o que tinha estado em causa era assegurar a todo o lesado por um acto administrativo uma via contenciosa de defesa dos seus direitos e interesses legítimos;
EE- Neste preceito legal, o legislador definiu, como princípio geral, o que é considerado como sendo um acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na "eficácia externa", prevendo-se no preceito legal que "... ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos ..." (n.°1);
FF- Nesta definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.° do CPA, todavia, tal como refere Vieira de Andrade. "... o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito;
GG- É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor . . -artigo 51°, n.°2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interessas legalmente protegidos (artigo 51°, n.°1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta;
HH- Incluem-se aqui seguramente, ..., os actos destacáves do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento ...";
II- Então, o acto administrativo impugnável será aquele acto dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade (subjectiva) para mero critério de aferição dessa impugnabilidade. «Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de "acto impugnável" todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.» ;
JJ- A própria "eficácia externa", enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos - ais. 51.°, n.°1 e 54.°, n.°1, al. b) CPTA;
KK- Nesta conformidade não decidiu bem o Tribunal "a quo" quando rejeitou o requerimento cautelar, nos termos do n.°2 do artigo 112.° do CPTA, uma vez que estamos perante um acto administrativo e consequentemente impugnável.”
A entidade demandada contra-alegou, invocando a inutilidade supervenientes da lide, a impugnabilidade do acto e, no tocante à questão de mérito, defendeu-se por impugnação.
A Digna Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:
““ (…) A... vem recorrer da douta decisão proferida a fls.39 a 40 por com ela se não conformar.
Alega nos termos que constam a fls.48 a 70, aduzindo, para o efeito e em síntese, que a decisão "sub Judice" padece de erro na interpretação da matéria de facto e na aplicação do direito, pois que se está perante um verdadeiro acto administrativo e, consequentemente, impugnável. Pede, a final, a revogação da decisão recorrida e a procedência da providência cautelar devendo ser decretada a suspensão da eficácia da notificação do chefe da Divisão de Psicologia, aqui posta em causa.
3 - Houve contra-alegações pugnando pela improcedência da presente providência e invocando a inutilidade superveniente da lide por o terminus do Contrato de Formação ter ocorrido em 01.07.2011, não sendo prorrogável e, ainda, por o acto sindicado não ser um acto administrativo e, daí, não ser impugnável nos termos em que o está a ser. Em suma, o julgado deverá ser mantido por a decisão recorrida não padecer dos vícios apontados no recurso, como resulta de fls.82 a 89.
4 - Porém, analisando a matéria em controvérsia nos autos, não podemos deixar de entender que assiste razão à recorrente.
A - Não se verifica a inutilidade da lide.
Pois que, apesar da caducidade natural do Contrato de Formação, de estágio, aqui em causa ocorrer em 01.07.2011 tal facto não acarreta, in casu, de per si a inutilidade da lide.
Na verdade, a A. deixou de completar o estágio em causa com todas as consequências que daí advêm, como aliás decorre da mera leitura, por ex., do preâmbulo do D. L. n°18/2010, de 19/03.
Há, pois, à partida, utilidade na lide.
B- Da caracterização ou não do Acto em controvérsia como sendo Administrativo:
Entendemos que o acto cuja suspensão da eficácia se requereu, constitui acto administrativo.
Da análise do D.L. N° 18/2010, de 19/03 e começando pelo seu preâmbulo não podemos chegar a outra conclusão. Ressalta sempre o binómio, por um lado, aquele que se propõe estagiar e, por outro, o organismo da Administração Pública que faculta o estágio. Sendo certo que "(...) o estagiário será integrado nas entidades que promovem os estágios, estando sujeitos, as necessárias adaptações, às regras aplicáveis aos respectivos serviços e organismos ..." (ver preâmbulo).
"O programa permite aos estagiários o desempenho de funções no contexto da Administração Pública ..." - artigo 1°, n°2 do citado D.L.
E, "O regime estabelecido no presente decreto - lei aplica-se aos serviços e organismos da administração central directa e indirecta do Estado ..." - artigo 2°, n°1 do mesmo diploma legal.
Ora, não se pode concluir que os actos praticados pela Administração Pública e no caso concreto o acto consubstanciado no despacho de 12MA/2011 de Sua Exª. o Director Nacional Adjunto para a Unidade Orgânica de Recursos Humanos não seja de qualificar como acto administrativo (ver fls. 102 e 103). "(…) Apesar de a Administração Pública dos nossos dias ser cada vez mais uma administração participada e concertada, que chama os particulares a colaborar consigo e que efectua negócios jurídicos com eles muitas vezes em plano de igualdade, não é menos certo que ela não perdeu o seu ius imperii e que continua a aparecer muitas vezes perante os particulares no uso de poderes autoritários.
O acto administrativo é precisamente a principal forma de actuação da Administração dotada de imperatividade e vinculatividade: é um comando destinado a regular imediatamente situações jurídicas de forma unilateral."- ver Noções Fundamentais de Direito Administrativo de José Eduardo Figueiredo Dias. Fernanda Paula Oliveira, 2010 - 2a edição/Almedina, a pag. 171.
Parece-nos, pois, que o acto em apreço reveste a categoria de Acto Administrativo.
Além disso, estão patentes nos autos e em simultâneo os pressupostos previstos no artigo 120° n°1 als. a) e b) do CPTA - o "fumus boni iuris" e o "periculum n mora", condição "sine qua non" de que depende a concessão da tutela cautelar.
5 - Daí, entender-mos dever o presente recurso proceder.(…)”.
x x
2. Fundamentação
2.1 De Facto
Encontra-se provada a seguinte matéria de facto:
a) A recorrente e estagiária profissional no âmbito do Programa de Estágios Profissionais da Administração Central do Estado, na Divisão de Psicologia do Departamento de Formação da Polícia de Segurança Pública;
b) O contrato de formação em contexto de trabalho foi celebrado em 1 de Julho de 2010, entre a Direcção Nacional da P.S.P. e a recorrente A... (cfr. Doc1 junto com a petição inicial que se transcreve, na parte ora relevante):

“PROGRAMA ESTÁGIOS PROFISSIONAIS
NA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO - PEPAC

CONTRATO DE FORMAÇÃO EM CONTEXTO DE TRABALHO

Ao primeiro dia do mês de Julho de 2010, na sede da Direcção Nacional da Policia de Segurança Pública, Largo da Penha de Franca, n.°1, em Lisboa, entre:

PRIMEIRO: Direcção Nacional da Policia de Segurança Pública, pessoa colectiva n.°600006662, com sede em Largo da Penha de França, n.°1 - Lisboa, representada por Francisco Maria Correia de Oliveira Pereira, Superintendente - Chefe, na qualidade de Director Nacional, com poderes bastantes para este acto, doravante designada por Primeiro Outorgante ou Entidade Promotora
E
SEGUNDO: A..., portador do B.I./Cartão de Cidadão n.°..., contribuinte fiscal n.°..., residente na Rua ..., doravante designado por Segundo Outorgante ou Estagiário.

É celebrado, nos termos do Decreto-Lei n.°18/2010, de 19 de Março, e das Portarias n.°172-A/2010 e n.°172-B/2010, ambas de 22 de Março, o presente contrato de formação em contexto de trabalho, o qual se rege pelas cláusulas seguintes e demais legislação aplicável:

Cláusula Primeira
(Objecto do contrato)

1 - O Primeiro Outorgante compromete-se a proporcionar ao Segundo Outorgante um estágio profissional remunerado em contexto de trabalho.
2- O presente contrato não gera nem titula quaisquer relações jurídicas de emprego.

Cláusula Segunda
(Local e horário)

O estágio profissional objecto do presente contrato tem lugar nas instalações da Entidade Promotora, encontrando-se o Segundo Outorgante, em qualquer circunstância, adstrito às deslocações inerentes ao estágio, de acordo com os horários praticados pelos outros trabalhadores do serviço afectos à actividade desempenhada de natureza semelhante.

Cláusula Terceira
(Duração)

O presente contrato tem a duração de 12 meses, improrrogáveis, com início em 1 de Julho de 2010 [ou 1 de Setembro de 2010, no caso dos estabelecimentos de ensino].

Cláusula Quarta
(Objectivos)

1 - Para cumprimento pelo Segundo Outorgante ao longo do seu período de estágio e para efeitos de avaliação final, nos termos previstos no artigo 16.° do Decreto-Lei n.°18/2010, de 19 de Março, devem ser fixados três a cinco objectivos, constantes do anexo I a este contrato e do qual fazem parte integrante.

Cláusula Quinta
(Competências)

Em sede de avaliação final referida na cláusula anterior, deve também o Segundo Outorgante demonstrar nos termos do anexo II a este contrato, as seguintes competências:
1-Orientação para Resultados
2-Planeamento e Organização
3- Adaptação e Melhoria Contínua
4- Relacionamento interpessoal

Cláusula Sexta
(Direitos do Estagiário)

O Segundo Outorgante tem direito a:
a) Receber do Primeiro Outorgante [ou entidade por ele designada], durante o período de estágio e a título de bolsa de formação, a importância mensal de 838,44€ correspondente a 2 vezes o Indexante de Apoios Sociais (IAS), actualizável em função das alterações legais supervenientes;
b) Receber do Primeiro Outorgante um subsídio de refeição, nos termos fixados para a generalidade dos trabalhadores em funções públicas;
c) Beneficiar de um seguro que o proteja contra riscos de eventualidades que possam ocorrer durante e por causa das actividades correspondentes ao estágio profissional, bem como nas deslocações entre a residência e o local de estágio;
d) Obter gratuitamente do Primeiro Outorgante, no final do estágio profissional, um certificado comprovativo da frequência e avaliação final do estágio;
e) Que o Primeiro Outorgante respeite e faça respeitar as condições de higiene e segurança no trabalho a que estiver obrigado nos termos legais.

Cláusula Sétima
(Deveres do Estagiário)

1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte constituem deveres gerais do Segundo Outorgante os seguintes:
a) O dever de prossecução do interesse público;
b) O dever de isenção;
c) O dever de imparcialidade;
d) O dever de informação;
e) O dever de zelo;
f) O dever de obediência;
g) O dever de lealdade;
h) O dever de correcção;
i) O dever de assiduidade;
j) O dever de pontualidade.
2 - São deveres do Segundo Outorgante, em especial:
a) Cumprir os objectivos elencados na cláusula quarta e no plano de estágio, definidos pela entidade promotora;
b) Para efeitos de avaliação do estágio no seu termo, elaborar relatório final, conforme modelo previsto no artigo 19.° da Portaria n.° 172-B/2010, de 22 de Março, a fornecer pelo Primeiro Outorgante.

Cláusula Oitava
(Sanções)

A violação dos deveres do estagiário, referidos na cláusula anterior, confere ao Primeiro Outorgante o direito de fazer cessar o estágio e de denunciar o presente contrato, nos termos previstos no artigo 20.° da Portaria n.°172-B/2010, de 22 de Março.

Cláusula Nona
(Faltas)

Ao segundo outorgante é aplicável em matéria de faltas e descanso diário semanal, com as devidas adaptações, o regime estabelecido para os trabalhadores com contrato de trabalho em as funções públicas, constante dos anexos I e II à Lei nº59/2008, de 11 de Setembro.

Cláusula Décima
(Suspensão do contrato)

1- O presente pode ser suspenso devido a facto relativo à entidade promotora, nomeadamente em caso de reorganização de serviços, por um período de tempo não superior a dois meses.
2 - O contrato pode ser igualmente suspenso por motivo comprovado relativo ao estagiário, nomeadamente por maternidade, paternidade ou adopção, não podendo o período total de suspensão exceder os seis meses.
2 - Caso ocorra a suspensão do contrato, nos termos dos números anteriores, não são devidos nem a bolsa de estágio nem o subsídio de refeição.

Cláusula Décima primeira
(Cessação do contrato)

1 - O presente contrato de formação em contexto de trabalho pode cessar por:
a) Mútuo acordo;
b) Denúncia por qualquer das partes;
c) Caducidade;
d) Impossibilidade superveniente, absoluta e definitiva, de o segundo outorgante frequentar o estágio ou de a entidade promotora o proporcionar;
e) Efeito de faltas injustificadas, pelo período mínimo de 5 dias consecutivos ou 10 dias interpolados;
f) Incumprimento reiterado, por parte do estagiário, dos deveres previstos no contrato a que se refere a cláusula sexta, bem como os demais deveres decorrentes da legislação aplicável.
2 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a denúncia do contrato de formação em contexto de trabalho não confere o direito a qualquer indemnização e deve ser comunicada por carta registada à outra parte, com a antecedência mínima de 30 dias, com indicação do respectivo motivo.
3 - A denúncia do contrato de formação em contexto de trabalho nos primeiros 30 dias após o início do estágio deve ser comunicada com a antecedência mínima de 5 dias úteis, aplicando-se o disposto no número anterior.
4 - Caso o Segundo Outorgante denuncie o presente contrato não poderá submeter nova candidatura a estágio no âmbito do PEPAC.

Nos termos do n.°2 do artigo 9.° da Portaria n.°172-B/2010, de 22 de Março, o presente contrato é feito em duplicado e assinado por ambos os outorgantes, destinando-se um dos exemplares ao Primeiro Outorgante e o outro exemplar ao Segundo Outorgante.

Direcção Nacional da Policia de Segurança Pública, 1 de Julho, de 2010.
Primeiro Outorgante Primeiro Outorgante
“ assinatura” “ assinatura”
DIRECTOR NACIONAL
Francisco Maria Correia de Oliveira Pereira
Superintendente -Chefe (…)”
c) Em 13 de Maio de 2011, a ora recorrente foi notificada pelo Dr. B..., Chefe de Divisão de Psicologia, de que o seu contrato tinha sido dado por findo, por incumprimento dos deveres previstos no referido contrato e de harmonia com a Portaria nº172-B/2010, de 22 de Março, nomeadamente os da exclusividade, por acumulção de funções de docência numa entidade privada, e da lealdade, por não ter informado previamente a P.S.P.
x
2.2. De Direito
O despacho recorrido, que não fixou qualquer matéria de facto, é do seguinte teor:
“ No requerimento inicial, o Requerente pede a "suspensão de eficácia da notificação do Chefe da Divisão de Psicologia" a qual "dá por findo o "contrato de formação em contexto de trabalho" com efeitos ao dia imediato à notificação, por incumprimento dos deveres previstos no referido contrato e de harmonia com a Portaria n°172-B/2010, de 22 de Março, nomeadamente os de exclusividade por acumulação de funções de docência numa entidade privada e o de lealdade, por não ter informado previamente a PSP " .
Alega a Requerente que é estagiária profissional no âmbito do Programa de Estágios Profissionais da Administração Central do Estado, na Divisão de Psicologia do Departamento de Formação da PSP, conforme contrato de formação em contexto de trabalho, assinado a 10 de Agosto de 2010, e cujo terminus ocorrerá em 31 de Julho de 2011, contrato celebrado nos termos das disposições constantes do Decreto-Lei n°18/2010, de 19 de Março e das Portarias n°172-A/2010 e n°172-B/2010, ambas de 11 de Março.
Como documento n°1 anexo ao requerimento inicial junta o clausulado do aludido contrato de formação cuja al. f) do n°1 da respectiva cláusula 11ª dispõe da seguinte forma: "O presente contrato de formação em contexto de trabalho pode cessar por incumprimento reiterado, por parte do estagiário, dos deveres previstos no contrato, bem como os demais deveres constantes da legislação aplicável. "
E diz a Requerente que o que se infere da referida notificação é que a parte queria fazer cessar o mesmo.
E que a referida notificação terá sido precedida de um despacho cujo teor desconhece, conforme consta da notificação "em cumprimento do despacho de 12 MA/2011 de Sua Exª Director Nacional Adjunto para a unidade orgânica de recursos Humanos... ", despacho esse que a Requerente qualifica como acto administrativo.
Pretende, portanto, a Requerente obter a suspensão de eficácia do acto que determinou a rescisão do contrato de formação em contexto de trabalho, celebrado com o Ministério da Administração Interna através da Direcção Nacional da PSP.
Sucede, porém que a rescisão do contrato de formação em contexto de trabalho em causa é uma declaração unilateral receptícia emitida ao abrigo das respectivas cláusulas contratuais, e não um acto administrativo impugnável, sendo, nessa medida insusceptível de constituir objecto da providência cautelar da suspensão da eficácia, a qual pressupõe um acto administrativo susceptível de impugnação (cfr. al. a) do n°2 do artigo 112°do CPTA).
E isto porque, ao praticar tal acto de rescisão, a Administração age como parte de um contrato e não como autoridade.
Nesta conformidade, rejeita-se o requerimento cautelar, nos termos da alínea d) do n°2 artigo 116° do CPTA, dada a manifesta ilegalidade da pretensão formulada (mais concretamente, por manifesta inimpugnabilidade do acto cuja suspensão da eficácia vem requerida por não se tratar de um acto administrativo).(…)”
A motivação essencial da rescisão do contrato, segundo o despacho recorrido, reside no facto de tal rescisão constituir uma declaração unilateral receptícia emitida ao abrigo das cláusulas contratuais, e não um acto administrativo impugnável, sendo, nessa medida, insusceptível de constituir objecto da providência cautelar de suspensão de eficácia, a qual pressupõe um acto administrativo susceptível de impugnação (cfr. al.a) do nº2 do artigo 112º do CPTA).
Concluiu, assim, o despacho recorrido que ao praticar tal acto de rescisão, a Administração agiu como parte de um contrato e não como autoridade (sublinhado nosso).
Mas esta análise é demasiado simplista.
Como diz o Ministério Público, a Administração Pública dos nossos dias, apesar de ser cada vez mais participada e concertada, chamando os particulares a colaborar consigo e negociando com eles em termos de igualdade, não perdeu o seu “jus imperii” e continua a surgir muitas vezes perante os particulares no uso de poderes autoritários (cfr. José Eduardo Figueiredo Dias e Paulo Oliveira, “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”, Almedina, 2ª edição, p.171.
O próprio CPTA admite que actos administrativos possam ser praticados no âmbito de uma relação contratual, porventura relativos à execução do contrato (cfr. artigos 4º, nº2, alínea g) e 47º nº2, alínea d) do CPTA).
Também Maria José Estorninho escreveu que “ as prerrogativas de autoridade próprias da exorbitância (exorbitância em relação ao que se passa no campo contratual do direito privado, podem reconduzir-se a três categorias principais, conforme se refiram a interpretação do contrato, fiscalização, direcção ou imposição de sanções e modificação ou extinção unilateral do contrato (cfr. Maria José Estorninho, “Requiem pelo Contrato Administrativo”, p.93 e 123 e seguintes. E, como refere M. Rebelo de Sousa, “os contratos administrativos não deixarão de estar submetidos ao principio da boa-fé, bem como o de respeito pelos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente garantidos, in “Direito Administrativo”, III, p.439 e 440).
Isto posto, não se pode concluir que, no actual bloco legislativo, o acto de denúncia de um contrato administrativo pela Administração configure, necessariamente, uma mera declaração negocial (cfr. entre outros, o Ac. TCA - Sul de 04.11.2010, Proc.03884/08, e o Ac. do TCA - Norte de 25.03.2011, Proc.00034/10.7 BEMDL).
Só assim não será se o próprio contrato contiver no seu clausulado a possibilidade de uma denúncia independente do motivo e podendo ser exercida por ambas as partes mediante aviso prévio. Só nesta situação é que a denúncia contratual constitui uma declaração unilateral receptícia (cfr. o Ac. TCA-Sul de 06.07.2006, Proc.01231/05).
Ora, tal liberdade de denúncia não existe no caso concreto, apenas se estipulando na cláusula oitava, que “A violação dos deveres do estagiário, referidos na cláusula anterior, confere ao Primeiro Outorgante o direito de fazer cessar o estágio e de denunciar o presente contrato, nos termos previstos no artigo 20º da Portaria nº172-B/2010, de 22 de Março”.
Ou seja, o direito de denúncia só existe se se verificar a violação dos deveres previstos na cláusula 7ç (isenção, correcção, assiduidade e pontualidade), não sendo incondicional.
Por esta razão, a própria entidade recorrida se sentiu no dever de enunciar na sua notificação de 13 de Maio de 2011 o “incumprimento dos deveres previstos no referido contrato e de harmonia com a Portaria nº172-B/2010, de 22 de Março, nomeadamente os de exclusividade, por acumulação de funções de docência numa entidade privada e, o de lealdade, por não ter informado previamente a PSP”.
Estamos, portanto, perante um acto administrativo impugnável, com efeitos externos e claramente lesivos da esfera jurídica da recorrente, na medida em que visa impedir a conclusão do “Contrato de Formação em Contexto de Trabalho” celebrado com a mesma (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, “Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, notas ao artigo 51º).
Conclui-se, pois, que o despacho recorrido não decidiu correctamente, ao rejeitar a providência cautelar nos termos do nº2 do artigo 112º do CPTA.
E, como é óbvio, não se verifica a inutilidade da lide, uma vez que, como também observou o Ministério Público, “apesar da caducidade natural do Contrato de Formação em referência (…) a A. deixou de completar o estágio em causa, com todas as consequências que daí advêm, como aliás decorre da mera leitura do preâmbulo do Dec.-Lei nº18/2010, de 19 de Março”.
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3. Decisão
Em face do exposto, acordam em revogar o despacho recorrido e em ordenar o prosseguimento da providência cautelar requerida.
Sem custas.
Lisboa, 29/09/2011
COELHO DA CUNHA
FONSECA DA PAZ
RUI PEREIRA