| Decisão Texto Integral: | I- A ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DA POLÍCIA - ASPP/PSP veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, de 27-08-2003, que negou provimento ao seu pedido de que o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular no período compreendido entre 10-02 e 20-12 de 2002, fosse promovido por antiguidade, com dispensa de realização de concurso, desde que reunidas as condições de existência de vaga e/ou tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior, pedindo a sua anulação, maxime, por violação art. 13º da CRP. Para tanto alegou, em síntese, que:
- A promoção ao posto imediato do pessoal da PSP com funções policiais depende de três condições cumulativas, por força dos nºs 3 e 4 do art. 24º do EPPSP – existência de vaga, salvo o caso de carreiras ou conjunto de postos com dotação global, tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior e aprovação em concurso de avaliação curricular ou em curso de formação adequada;
- Por força do artigo 78º do EPPSP, as normas para a execução da avaliação curricular seriam objecto de regulamento a aprovar por portaria do Ministro da Administração Interna;
- Devido à “demora na aprovação de um modelo fiável” a fixar os critérios da avaliação curricular para promoção do referido pessoal, o DL nº 173/2000 estabeleceu um regime transitório por seis meses, em que o pessoal com funções policiais que devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular seria promovido por antiguidade, sem ter que efectuar concurso, desde que houvesse vaga;
- Não tendo sido aprovado qualquer “modelo fiável” que fixasse os critérios de avaliação curricular de promoção durante aquele período, foi publicado o DL 322/2001, alargando para um ano, a contar de 9-02-2001, o período transitório previsto no artigo 1º do DL 173/2000;
- Ao abrigo desses dois diplomas foram promovidos a agentes principais os agentes com quatro anos de serviço no posto, a chefes os subchefes com cinco anos de serviço no posto, a superintendentes os intendentes, a subintendente os comissários e a comissários os subcomissários, através de despachos publicados no Diário da República – II Série;
- Como no período de 10-02-2002 até à data em que foi publicada a Portaria nº 1522-A/2002, de 20-12, que aprova o regulamento de concursos do pessoal com funções policiais (com entrada em vigor a 21 do mesmo mês), não houve “um modelo fiável” que fixasse os critérios de avaliação curricular, nem foi publicado nenhum diploma legislativo que prorrogasse de novo o período de aplicação do regime transitório do DL 173/2000, há que preencher o vazio legislativo no referido período, por recurso à analogia, com a aplicação do regime transitório do DL 173/2000 ao pessoal que ficou impedido de ser promovido de 10-02 a 20-12-2002, por “omissão de regulamentação”;
- O despacho recorrido, ao não fazer tal aplicação por analogia, viola o princípio da igualdade, consagrado no art. 13º da CRP, o qual, para além de implicar a proibição de discriminações ilegítimas por via da lei ou por omissão dela, obriga à eliminação das desigualdades de facto, sendo ilegítimo conceder-se benefícios a uns através da lei e deixar de conceder-se aos outros o mesmo benefício por omissão de regulamentação.
Na sua resposta, a Autoridade Recorrida defende a rejeição do recurso por falta de objecto, com fundamento em que o despacho impugnado não possui a natureza de acto administrativo, por não visar produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, tratando-se antes de um mero acto opinativo. Para o caso de assim não se entender, sustenta que o recurso não merece provimento por, após a emissão do DL 322/2001, não ter sido prorrogado o período transitório a que faz referência o art. 1º do DL 173/2000, retomando o DL 511/99, de 24-11 (com as alterações que posteriormente lhe foram introduzidas), os seus efeitos, ou seja, a sujeição da promoção do pessoal com funções policiais ao método de selecção por concurso de avaliação curricular, o qual não pode ser afastado, sob pena de violação do princípio da legalidade (arts. 266º, nº 2, e 3º, respectivamente, da CRP e do CPA).
A Recorrente defende a improcedência da questão prévia com fundamento em que o despacho impugnado é um acto administrativo recorrível por, estando o seu autor colocado no vértice da pirâmide hierárquica, preencher os cinco elementos seguintes: “ser um acto jurídico, isto é, uma conduta voluntária do órgão administrativo”; “ser um acto unilateral, isto é, um acto jurídico provindo de um órgão administrativo cuja declaração é perfeita, independentemente de outras vontades, como o parecer em que se apoiou para proferir o despacho recorrido”; “tratar-se de um acto organicamente administrativo, isto é, um acto que provém da Administração Pública”; ser um acto “materialmente administrativo, ou seja, tem que ser praticado no exercício de um poder administrativo”; ser um acto que versa “sobre uma situação individual num caso concreto, isto é, que visa a produção de efeitos jurídicos, num caso concreto”.
O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da rejeição do recurso por procedência da questão prévia e, para o caso de assim não se entender, no sentido do seu improvimento, com fundamento, designadamente, no seguinte:
«Não cremos que o despacho em causa contenha uma verdadeira decisão ou definição unilateral e autoritária da situação jurídica em causa, em termos de se poder afirmar a sua potencialidade lesiva imediata.
Aliás, a recorrente não indica que, no período em causa, houvesse elementos da PSP com funções policiais em condições de serem promovidos por antiguidade e que houvesse vagas para essas promoções, especificando esses elementos.
Afigura-se evidente que o despacho em causa não só não tem sentido decisório (não contém uma decisão unilateral e autoritária de uma situação jurídica concreta), como não adstringe ninguém, a não ser os próprios serviços e o Presidente da PSP, à determinação nele contida e à sustentação da tese defendida pela Administração.
Sendo certo que a autoridade administrativa recorrida sustenta uma determinada solução jurídica (quando, à luz do preceituado no DL 511/99, a promoção do pessoal com funções policiais depender de concurso de avaliação curricular, não poder isso ser afastado, sob pena de violação do princípio da legalidade), o certo é que não definiu a posição subjectiva de nenhum particular.
Aliás, prima facie, o que a recorrente pretendia era que fosse publicado novo diploma legal que, à semelhança dos anteriores, alargasse o período transitório de forma a "cobrir" o período entre 10 de Fevereiro e 20 de Dezembro de 2002.
(...) Ora, não visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, o despacho em causa é meramente opinativo, não sendo, por isso, susceptível de recurso contencioso.
(...)
3 - Importa, pois, concluir que o despacho impugnado configura um acto meramente opinativo, destituído de eficácia vinculativa externa e, como tal, contenciosamente irrecorrível, assim procedendo a questão prévia da irrecorribilidade suscitada pela autoridade recorrida devendo, em consequência, ser rejeitado o recurso por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do § 4° do artigo 57° do RSTA.. A não se entender assim, deve negar-se provimento ao recurso».
O conhecimento da questão prévia foi relegado para final.
Cumprido o disposto no art. 67º do RSTA, as partes produziram alegações em que reiteraram as posições vertidas nos seus anteriores articulados.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- OS FACTOS
a)- A Recorrente, em exposição dirigida à Autoridade Recorrida, solicitou que “(…) relativamente ao pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que, no período compreendido entre 10 de Fevereiro de 2002 e 20 de Dezembro de 2002, deva, nos termos do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei nº 511/99, de 24 de Novembro, ser promovido pelo método de avaliação curricular, seja promovido por antiguidade, com dispensa da realização de concurso, desde que reunidas as condições de existência de vaga e/ou tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior”.
b)- Sobre o assunto vertido na citada exposição foi ouvida a Auditoria Jurídica, a qual emitiu, em 5-08-2003, o parecer nº 508-R/03, a fls 11 a 16 que aqui se dá por integralmente transcritas, e de que se destaca o seguinte:
«9. A Administração Pública, como resulta do disposto, designadamente, do nº 2 do artigo 266º da Constituição da República, está sujeita, no exercício da sua actividade, entre outros, ao princípio da legalidade; princípio, este, que determina que os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos (art. 3º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo).
10. Ora, após a emissão do Decreto-Lei nº 322/2001, de 14 de Dezembro, o legislador não emitiu qualquer outro comando que prorrogasse, para além do limite temporal nele fixado, o período transitório fixado no artigo 1º do Decreto-Lei nº 173/2000, citado.
11. Quer o Decreto-Lei nº 173/2000, quer o Decreto-Lei nº 322/2001, são diplomas que se destinam – como deles claramente resulta - a ter vigência temporária, pelo que, nos termos gerais, cessam os seus efeitos por caducidade, no termo dos seus respectivos períodos de vigência (art. 7º, nº1, do Código Civil).
12. Do que precede, resulta que, não tendo sido prorrogado, após a emissão do Decreto-Lei nº 322/2001, citado, o período transitório a que faz referência o artigo 1º do Decreto-Lei nº 173/2000, com o termo de vigência do primeiro dos diplomas legais referidos – o que se verificou no dia 9.2.2002 (vd. Dec.-Lei nº 322/2001) -, retomou os seus efeitos, na plenitude, no ponto em questão, o Decreto-Lei nº 511/99, de 24 de Novembro.
Nesta conformidade – o que continua a corresponder à situação presente -, quando, à luz do preceituado no referido Decreto-Lei nº 511/99, a promoção do pessoal com funções policiais depender de concurso de avaliação curricular, não pode este método de selecção ser afastado, sob pena de violação do princípio da legalidade (arts. 266º, nº 2, e 3º, respectivamente, da Constituição da República e do Código do Procedimento Administrativo).
Tal circunstância impede que seja acolhido o pedido da Exponente.
Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer, poderá, querendo, negar provimento ao pedido em apreço»;
c)- Em 27-08-2003, sobre esse parecer, a Autoridade Recorrida proferiu o seguinte despacho:
«1. Concordo.
2 - Nos termos e com os fundamentos constantes deste parecer, nego provimento ao pedido formulado pela Associação Sindical dos Profissionais da Polícia - ASPP/PSP, identificado no processo.
3. Comunique-se este despacho ao Sr. Director Nacional da PSP, que providenciará pela notificação quer à exponente quer ao seu advogado».
III- O DIREITO
A ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DA POLÍCIA (ASPP/PSP) veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho transcrito na al. c) do Ponto II, que negou provimento ao seu pedido de que o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais, desde que reunidas as condições de existência de vaga e tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior, que, no período compreendido entre 10-02 e 20-12-2002, devesse ser promovido pelo método de avaliação curricular, fosse promovido por antiguidade, com dispensa de realização de concurso.
Na sua resposta, Autoridade Recorrida defende a rejeição do recurso por falta de objecto, com fundamento em que o despacho impugnado não possui a natureza de acto administrativo, por não visar produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, tratando-se antes de um mero acto opinativo.
A Recorrente sustenta que a questão suscitada não procede por o despacho impugnado ser um acto administrativo lesivo e verticalmente definitivo.
Vejamos, então, se tem razão.
Nos termos do art. 120° do CPA, são actos administrativos "as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta", resultando deste conceito, como elemento essencial do acto administrativo, a “produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, o qual não se verifica nos casos em que «a identificação dos destinatários da medida é feita através de categorias abstractas como são aquelas que designam cargos da função pública independentemente do número de interessados que nelas possam encontrar-se incluídos», cf. Acs Pleno do STA de 10.02.99, Proc. 30 762, de 14.10.99, Proc. 30543 e de 16.12.99, P. 38606 .
Vejamos, portanto, se o despacho impugnado se subsume naquele conceito.
Na exposição apresentada pela Recorrente à Autoridade Recorrida, não vem identificado o pessoal da Polícia de Segurança Pública com funções policiais que, por ter a antiguidade mínima em determinado posto e haver vaga disponível, pretende ser dispensado do concurso de avaliação curricular para efeitos de promoção no período compreendido entre 10-02 e 20-12-2002.
Portanto, a Autoridade Recorrida, no seu despacho, não deu resposta a qualquer pedido de associados determinados que a Recorrente representasse, pois, não tomou, nem podia tomar, em consideração a concreta situação de qualquer deles. Daí que a Recorrente não pudesse esperar, em caso algum, isto é, fosse ou não deferida a sua pretensão, que o despacho que recaísse sobre a exposição que apresentou fosse apto a produzir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica de quem quer que fosse.
Na verdade, se a pretensão tivesse sido deferida, o que a Recorrente teria obtido teria sido um despacho a estender o regime transitório do DL 173/2000 ao período compreendido entre 10-02 e 20-12-2002, ou seja, um despacho normativo que se caracterizaria pela verificação cumulativa dos requisitos da generalidade e da abstracção, sendo «a identificação dos destinatários feita através de categorias abstractas, independentemente dos nomes e do número de interessado que nelas pudessem ser incluídos».
Ora, se isto teria sido assim no caso de deferimento da pretensão da Recorrente, não pode deixar de o ser também no caso presente de indeferimento, pois o sentido desfavorável do despacho não altera a sua natureza.
Atendendo, pois, a que o despacho impugnado não visou (nem podia visar) a produção de “ efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, ter-se-á de concluir que não se trata de um acto administrativo nos termos definidos no art. 120º do CPA e, portanto, que o presente recurso não tem objecto.
Pelo exposto e em conformidade com o § 4º do art. 57º do RSTA, acordam julgar procedente a questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida e, em consequência, rejeitar o recurso.
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Sem custas por delas estar isenta a Recorrente.
Lisboa, 9 de Março de 2006
Relator (Elsa Pereira Esteves)
1º Adjunto (Coelho da Cunha):
2º Adjunto (Cristina Santos) |
