I - RELATÓRIO

A...e B...intentaram no T.A.C. de LOULÉ uma Acção Administrativa Comum contra

MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL e

MUNICÍPIO DE LOULÉ,

Pedindo

Após os articulados, o TAC recorrido decidiu absolver os réus da instância, por haver erro na forma do processo, invocando o art. 89º-1-a do CPTA.

Inconformados, os AA. deduzem o presente recurso de apelação, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:

A. A sentença agravada é inválida por erro de julgamento, no sentido da alínea b) do nº 1 do artigo 690º do Código do Processo Civil, devendo ser revogada, porquanto procedeu a uma errada aplicação (ou desaplicação) da alínea a) do nº 2 do artigo 37º e do artigo 39º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.

B. Na acção administrativa comum que deu origem a este agravo, os então autores não solicitaram a pronúncia sobre a validade de qualquer acto administrativo que tivesse regulado a sua situação jurídica, mas tão só o afastamento de uma situação manifesta de incerteza jurídica através do "reconhecimento que nas «áreas urbano-turísticas» os parâmetros urbanísticos aplicáveis são os que actualmente constam do nº 4 do artigo 14. º do regulamento do Plano Director Municipal de Loulé, que a aplicação dessas regras não contraria o disposto no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, já que se trata de âmbitos de aplicação distintos e que a sua aplicação não depende da elaboração prévia, o de plano de urbanização".

C. O pedido formulado não foi um pedido impugnatório, nem implica qualquer apreciação sobre a validade de actos administrativos entretanto praticados.

D. Os recorrentes até já apresentaram, junto da Câmara Municipal de Loulé, e com o conhecimento da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve e do Parque Natural da Ria Formosa, um projecto de desenvolvimento turístico do terreno com um conteúdo substancialmente distinto do conteúdo da informação.

E. O interesse substantivo dos recorrentes não é, portanto, a aprovação do pedido de informação prévia que foi indeferida, subjacente à informação prévia, mas a fixação do regime jurídico urbanístico e turístico aplicável ao seu terreno.

F. Urna das funções da acção administrativa comum prevista na alínea a) do nº 2 do artigo 37º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos é, precisamente, o afastamento das situações de incerteza jurídica que condicionam o aproveitamento urbanístico de terrenos, conforme vem salientando a melhor doutrina.

G. Não sendo exigível o uso da acção administrativa especial, mas o da acção comum, não procede a excepção dilatória da inidoneidade do meio processual utilizado.

H. Para além disso, a sentença recorrida ofende ostensivamente o princípio da justiça material, tal corno decorrente do artigo 7º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, já que opta deliberadamente por urna interpretação que contraria a estrutura da petição inicial e treslê o pedido, favorecendo o afastamento de qualquer pronúncia sobre o mérito.

I. Por outro lado, a sentença incorre na nulidade prevista na primeira parte da alínea b) do nº 1 do artigo 668º do Código do Processo Civil, porque não especifica os fundamentos de facto que podem justificar uma pronúncia de excepção, tendo em conta a estruturação do pedido efectuada pelos autores.

J. Finalmente, a sentença agravada é também nula, por violação da segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 668º do Código do Processo Civil, já que fundamenta juridicamente a decisão agravada com base numa disposição legal que não é aplicável. Efectivamente, a alínea a) do nº 1 do artigo 89º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos apenas é aplicável à acção administrativa especial e não à acção administrativa comum.

O MINISTÉRIO DO AMBIENTE apresentou contra-alegações, CONCLUINDO:

1) A acção tem como objecto o pedido de reconhecimento de direitos que já se encontram definidos por acto administrativo desfavorável aos A.A Agravantes e não impugnado.

2) O M. Juiz enuncia de forma sintética, mas exaustiva, os factos alegados pelas partes e que determinam a sentença.

3) Os agravantes imputam à sentença recorrida nulidade por falta de fundamentação, mas não indicam quais os factos que deveriam ter sido incluídos e não foram, ou quais as omissões que os prejudicam.

4) A sentença está fundamentada porque os destinatários apreenderam o respectivo sentido como demonstram as alegações de recurso.

5) A sentença recorrida absolve o R da instância por ineptidão fundada em erro na forma de processo, nos termos do art. 89.° n. 1 a) do CPTA e dos art. 193.° e 202.° do CPC.

*

O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n. 2 do artigo 9.° do CPTA, se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 146° n° 1 do CPTA).

*

Cumpre assim e após os demais trâmites legais, apreciar e decidir em conferência.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS NA 1ª INSTÂNCIA

1. A 04.09.2000 os Autores solicitaram à CMLoulé informação prévia sobre a possibilidade de implantar no terreno identificado no seu pedido um conjunto de edificações para fins turísticos ou habitacionais;

2. Por despacho do Presidente da CMLoulé de 19.01.2005 foi indeferido o pedido dos ora Interessados, em sede de informação prévia, sobre a viabilidade de construção de um conjunto turístico num terreno de que são co-proprietários, situado no Sítio dos Cabeçadas ou Anção, freguesia de Almancil;

3. A decisão datada de 19.01.2005 assentou nos pareceres emitidos pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve e pelo Parque Natural da Ria Formosa, os quais foram desfavoráveis à pretensão dos ora Autores;

4. O despacho datado de 19.01.2005 foi notificado aos ora Interessados pelo Ofício n° 02110 de 21.01.05.

II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

O âmbito do recurso jurisdicional, cujo objecto é a decisão recorrida, é delimitado pela Recorrente nas conclusões (sintéticas, suficientes, claras e simples, com indicação das normas jurídicas violadas) das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso), apenas podendo incidir sobre questões que tenham sido ou devessem ser anteriormente apreciadas e não podendo confrontar o tribunal ad quem com questões (coisa diversa de considerações, argumentos ou juízos de valor) novas ou cobertas por caso julgado.

Temos, pois, de resolver o seguinte:

- Há nulidades da decisão (art. 668º-1-b CPC), por não conter factos que fundamentem a excepção e porque o invocado art. 89º-1-a CPTA não é aplicável ao erro na forma de processo?

- Como os AA. pretendem materialmente pôr em causa um acto administrativo (como entendeu a decisão recorrida), deveriam utilizar uma A.A.Especial?

- A decisão violou o art. 7º CPTA e o princípio da justiça material?

- O caso presente encerra a situação objectiva prevista nos arts. 37º-2-a e 39º CPTA?

1- A. A. COMUM. ARTIGO 39º CPTA

Esta A.A.Comum, iniciada em 2007, invoca os arts. 37º-2-a(1) e 39º CPTA. É, pois, uma acção de simples apreciação, meramente declarativa (“declatory judgement”), i.e., uma acção que pressupõe, por razões de economia processual, a necessidade de tutela jurisdicional (interesse processual) causada por uma situação de incerteza objectiva e grave do autor, resultante de facto exterior, quanto a uma sua posição jurídica activa, ou causada pelo receio fundado de condutas lesivas num futuro próximo determinadas por uma avaliação incorrecta por parte do réu.(2) Neste tipo de acção, portanto, o autor pretende ficar, contra o réu, com um título (sentença) sobre o direito que lhe assiste ou sobre o facto que lhe interessa, direito ou facto que são tornados certos pela sentença.(3)

O art. 39º CPTA cit. prevê ainda outras causas.

Tudo sem prejuízo do art. 38º-2 CPTA (a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto que já não possa ser impugnado).

Lembremos aqui, finalmente, que a A.A.Comum pressupõe sempre a inexistência ou desnecessidade do exercício de poderes de autoridade por parte do réu.(4)

A p.i., com 122 artigos, apresenta a causa de pedir assim (sumariamente):

- Os autores são co-proprietários do prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Loulé com o nº 08164/291199, inscrito na matriz sob o artigo 6538, com a área de 84.511 m2, localizado no Sítio de Cabeçados, Ancão, e que confronta a nascente com herdeiros de José Guerreiro Cavaco, a norte com Vilago − Sociedade de Construções do Ancão, a poente com a estrada do Ancão e a sul com herdeiros de Manuel Filipe Viegas. Em 4 de Setembro de 2000, solicitaram ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, ainda nos termos do artigo 10º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, informação prévia sobre a possibilidade de implantar no terreno um conjunto de edificações para fins turísticos ou habitacionais (cfr. Doc. nº 1).

- Em 4 de Setembro de 2000, solicitaram ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé, ainda nos termos do artigo 10º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, informação prévia sobre a possibilidade de implantar no terreno um conjunto de edificações para fins turísticos ou habitacionais (cfr. Doc. nº 1).

- Por ofício datado de 2 de Novembro de 2000, o Chefe da Divisão de Obras Particulares e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Loulé comunicou aos autores o teor do parecer da Comissão de Coordenação Regional do Algarve, que concluía desfavoravelmente à sua pretensão, sugerindo a reavaliação após a conclusão do plano de urbanização que se encontrava a ser elaborado para a Unidade Operativa de Planeamento e Gestão do Garrão (UOP4) − onde se insere o terreno −, e a emissão de parecer pelo Parque Natural da Ria Formosa (Cfr. Doc. nº 2).

- Em 10 de Novembro de 2000, os autores foram notificados de uma informação, subscrita pela Chefe da Divisão de Planeamento e Ordenamento do Território da Câmara Municipal de Loulé, datada de 25 de Setembro de 2000, que considerava não ser oportuna a apreciação da pretensão constante do pedido de informação prévia, remetendo a sua análise e ponderação para o contexto da elaboração do plano de urbanização relativo à UOP4 (Cfr. Doc. nº 3).

- Em 7 de Outubro de 2003, após reformulação e especificação da ocupação pretendida, os autores apresentaram ao Presidente da Câmara Municipal de Loulé um pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de um conjunto turístico a instalar no terreno de que são co-proprietários, composto por um aparthotel de 5 estrelas, um condomínio residencial, lotes para moradias e equipamentos desportivos e de restauração (Cfr. Doc. nº 4).

- Em 30 de Abril de 2004 foram os autores notificados pelo Director de Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Loulé da intenção de informar desfavoravelmente o pedido de informação prévia com base no teor dos pareceres vinculativos entretanto emitidos pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve e pelo Parque Natural da Ria Formosa (Cfr. Doc. nº 6).

- No seu parecer, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve remeteu para parecer desfavorável que, em 20 de Outubro de 2000, emitiu sobre o anterior pedido de informação prévia, e a que se refere o artigo 3º do presente articulado (Cfr. Doc. nº 7).

- No entender da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, as regras do Plano de Ordenamento e Regulamento do Parque Natural da Ria Formosa sempre prevaleceriam sobre as do Plano Director Municipal, porquanto aquele é um plano especial de ordenamento do território.

- O Parque Natural da Ria Formosa emitiu parecer desfavorável ao pedido de informação prévia considerando que a pretensão excede a edificabilidade prevista para a zona em causa, classificada como zona de média densidade pelo Plano de Ordenamento e Regulamento do Parque Natural da Ria Formosa, nos termos do seu artigo 4.º (Cfr. Doc. nº 8).

- No seu parecer, a Direcção-Geral do Turismo também emitiu opinião desfavorável à pretensão dos autores, tão só pela falta de cumprimento dos seguintes requisitos legais para a instalação de um conjunto turístico: a) não se encontrar prevista a existência de um parque infantil; b) não se encontrar prevista a existência de um campo de jogos polivalente; c) não ter sido indicado qual o estabelecimento, iniciativa ou actividades a serem declarados de interesse para o turismo (Cfr. Doc. nº 9).

- Apesar da argumentação, como a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve e o Parque Natural da Ria Formosa mantiveram a sua posição inalterada, o Presidente da Câmara Municipal de Loulé, por despacho datado de 19 de Janeiro de 2005, indeferiu o pedido de informação prévia apresentado pelos autores, fundamentando-se nos pareceres desfavoráveis vinculativos (Cfr. Doc. nº 11).

- A mera descrição dos factos mais relevantes subjacentes aos presentes autos ilustra o facto de subsistir uma incerteza sobre o regime jurídico aplicável à pretensão dos autores decorrente da necessidade de compatibilização dos instrumentos de planeamento territorial e urbanísticos incidentes sobre o terreno de que são proprietários.

- Na verdade, concorrem na pretensão de regulação da utilização do terreno dos autores vários instrumentos normativos sem que, ao invés do que pretendem alguns intervenientes, as suas relações possam ser clarificadas utilizando critérios simples de prevalência abstracta.

- O que acontece, como melhor se vai demonstrar de seguida, é que subsiste uma dúvida genuína sobre qual o regime jurídico aplicável à utilização do terreno dos autores e, consequentemente, quais os critérios decisórios que devem ser assumidos pelos órgãos do Município de Loulé na apreciação das pretensões de ocupação do espaço territorial em causa.

- O Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve foi aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21 de Março.

- Os parâmetros urbanísticos estabelecidos no Despacho Conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Indústria, publicado em de 5 de Janeiro de 1993, aplicaram-se directamente (como dispõe o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve) até à entrada em vigor do Plano Director Municipal de Loulé.

- O Plano Director Municipal de Loulé foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/95, de 27 de Julho (publicada no Diário da República, I série-B, de 24 de Agosto de 1995) tendo sido alterado em 2004, alteração essa ratificada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 66/2004, de 6 de Maio (publicada no Diário da República, I série-B, de 26 de Maio de 2004).

- O terreno dos autores encontra-se classificado no Plano Director Municipal de Loulé na classe de «espaços urbanos», na subcategoria de «áreas urbano-turísticas» [cfr. a alínea a) do artigo 10º e a sub-alínea 1.1.4) da alínea a) do artigo 11º do regulamento].

- Existe uma identidade substancial entre o conceito de «áreas urbano-turísticas», constante do Plano Director Municipal de Loulé (nº 4 do artigo 14º do actual regulamento) e o conceito de «zonas de ocupação turística» estabelecido no Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve.

- Finalmente, cabe referir que como o terreno dos autores se integra na unidade operativa de planeamento e gestão UOP 4 (Garrão), a alínea a) do nº 2 do artigo 59.º do regulamento do Plano Director Municipal de Loulé determina que nas áreas que eventualmente venham a ser consideradas urbanizáveis e se situem na zona do Parque Natural da Ria Formosa e na zona de pré-parque, são aplicados os parâmetros urbanísticos estabelecidos no Decreto Regulamentar n.º 2/91, de 24 de Janeiro, ou seja, o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa.

- A referência a um conceito como é o de «zona de pré-parque» introduz alguma perplexidade porquanto nenhum dos diplomas normativos aplicáveis contém qualquer definição ou, sequer, delimitação, dessa zona. Ou seja, o conceito de pré-parque não tem qualquer densificação legal ou regulamentar, desconhecendo-se a que é que corresponde exactamente.

- O plano de urbanização para a UOP 4 (Garrão) nunca foi concluído.

- O Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 2/91, de 24 de Janeiro, é um plano especial de ordenamento do território, o que significa que não visa determinar o regime do uso, ocupação e transformação dos solos considerados (ou seja, o regime urbanístico resultante da ponderação de todos os interesses relevantes em presença), mas tão só tutelar ou salvaguardar um determinado interesse público de natureza ambiental.

- O terreno dos autores, relativamente ao qual foi requerida a informação prévia, situa-se inequivocamente fora dos limites da área do Parque Natural da Ria Formosa, tal como estabelecidos no artigo 4º do Decreto-Lei n.º 373/87, de 9 de Dezembro, integrando-se, com algumas dúvidas, na zona de protecção do Parque, tal como delimitada no nº 2 do artigo 5º do mesmo diploma legal.

- Nos termos do nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 373/87, de 9 de Dezembro, a zona de protecção não integra «a área do Parque propriamente dita» e foi criada com os objectivos do artigo 5º, ou seja, para funcionar como linha de fronteira e protecção para quaisquer actividades que ponham em risco o Parque.

- Se as disposições do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa lhe forem directamente aplicáveis, o que se afigura duvidoso, situa-se numa zona classificada como “zona de média densidade”, a que se aplicam as seguintes regras: não são permitidas subdivisões das parcelas rústicas inferiores a 5.000m2; o índice máximo de construção é de 0,03; a cércea máxima é de 6,5 metros; o limite máximo de pisos é de 2; é vedada a existência de quaisquer elementos na cobertura; a área do piso superior não pode ultrapassar 60% da área do piso inferior.

- Se, no caso de aplicação directa do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, o terreno se situasse em «zona de alta densidade», seguiria o regime urbanístico estabelecido no Despacho Conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Indústria de 5 de Janeiro de 1993.

- Esta pretensão de normação decorrente de regras distintas gerou uma situação de incerteza com reflexos imediatos na determinação do conteúdo das posições jurídicas activas dos autores.

- Consoante o resultado da interpretação do regime jurídico-urbanístico aplicável, assim a posição jurídica activa dos autores resulta ampliada ou comprimida.

- Parece, portanto, evidente que da presente acção pode resultar uma vantagem imediata na esfera jurídica dos autores, com o afastamento da mencionada situação de incerteza, de onde resulta preenchido o requisito do interesse processual fixado no artigo 39º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.

- Na realidade, os autores pretendem desenvolver actividades de urbanização do seu terreno, tornando-se absolutamente relevante determinar (o que manifestamente ainda não aconteceu de forma estável) as condições, os critérios e os limites da decisão municipal sobre um pedido de informação prévia ou de licenciamento.

- A questão fundamental a que se pretende obter uma resposta no contexto da presente acção resulta, em abstracto, da necessidade de determinação do tipo de relacionamento susceptível de se estabelecer entre planos especiais de ordenamento do território e planos municipais de ordenamento do território, do tipo de matérias reguladas por um e por outro, da possibilidade ou não de aplicação a uma mesma parcela do território de disposições provenientes de um e outro plano.

- A questão, ao invés do que a Comissão de Coordenação Regional do Algarve e o Parque Natural da Ria Formosa assumiram nos pareceres que emitiram, não é simples, não é absolutamente inequívoca, e carece de uma tarefa interpretativa.

- Não parece subsistirem quaisquer dúvidas que o princípio geral é o de que caso uma disposição de um plano especial de ordenamento do território e uma disposição de um plano municipal de ordenamento do território concorram, com um conteúdo material aproximado, na regulação do regime aplicável a uma mesma parcela do território, a disposição daquele prevalece sobre a disposição deste.

- É com base nesta ideia que a Comissão de Coordenação Regional do Algarve e o Parque Natural da Ria Formosa concluem, sem indagação suplementar, que existindo previsão normativa na conjugação do diploma que criou o Parque Natural da Ria Formosa e do decreto regulamentar que aprovou o respectivo plano de ordenamento, nem vale a pena ponderar a aplicação de disposições normativas constantes de plano municipal de ordenamento do território.

- A aprovação do plano especial divergente determina a alteração do ou dos planos municipais pré-existentes, assegurando a necessária adequação do planeamento municipal ao planeamento especial.

- Pelo contrário, quando o plano municipal de ordenamento do território é posterior ao plano especial, o que acontece é que este se constitui como um limite específico à liberdade de conformação ou discricionariedade de planeamento municipal. Assim, o conteúdo do plano municipal deve reflectir, nos aspectos relevantes, as opções de planeamento assumidas pelo Estado com a aprovação do plano especial.

- Para além disso, mesmo antes da aprovação do plano pela assembleia municipal e já depois da ponderação dos resultados da discussão pública, a versão final do plano tem de ser objecto de parecer da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, parecer esse que, de novo, incide sobre a «articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município, definidos por quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes», de acordo com o nº 2 do artigo 78º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

- Finalmente, quando o plano municipal esteja sujeito a ratificação pelo Conselho de Ministros, esta será, em regra, recusada se for desconforme ou incompatível com outros instrumentos de gestão territorial, nos termos do artigo 80º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. Uma das funções da ratificação, porventura a mais importante, é precisamente verificar se o plano municipal se conteve nos limites dos planos que o condicionam. Se assim não for, a ratificação pode ser recusada ou concedida a apenas parte do plano (ratificação parcial).

- O Plano Director Municipal de Loulé é um caso de plano municipal elaborado na vigência de plano especial que o condicionou: foi ratificado pelo Governo em 1995 tendo por referência a sua conformidade com o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa que data de 1991. O mesmo ocorreu com a alteração do Plano Director Municipal de Loulé que teve lugar em 2004.

- As resoluções do Conselho de Ministros que ratificaram quer a versão original do Plano Director Municipal de Loulé quer a sua alteração de 2004, não exprimiram qualquer reserva à necessária relação de adequação face ao Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa. Ou seja, não suscitaram qualquer desconformidade, não obstante a questão ter sido apreciada, já que foi levantada durante o procedimento de elaboração.

- Enquanto o Parecer Final da Comissão Técnica de Acompanhamento do Plano Director Municipal de Loulé propunha uma redacção para o regulamento do plano quanto ao regime aplicável às áreas urbano-turísticas que remetia para os índices do Despacho Conjunto, ressalvando o disposto no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, já a redacção discutida e aprovada pelo Conselho de Ministros optou, expressa e significativamente, por retirar qualquer referência ao Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa.

- Ou seja, para todos os intervenientes, com ou sem agrado, o sentido da ratificação governamental do Plano Director Municipal de Loulé foi o de submeter o regime urbanístico das áreas urbano-turísticas aos índices do Despacho Conjunto (antes por remissão do próprio plano, agora por regulação directa).

- Deste percurso argumentativo não pode deixar de se concluir que o Plano Director Municipal de Loulé, está em vigor e é conforme ao Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, de acordo com a delimitação de âmbitos de aplicação determinada pelo Governo. Assim, a pretensão dos autores relativamente ao aproveitamento dos solos do terreno submetido a informação prévia não pode deixar de ser apreciada no pressuposto de que as regras do plano municipal são conformes às opções de planeamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa.

- De resto, como salientado, o conteúdo material de ambos os planos é distinto, já que o Plano Director Municipal contém parâmetros urbanísticos enquanto o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa contém, tão só, limites a actividades que podem contender com o interesse público que tutela.

- No caso da pretensão dos autores, tal significa que as autoridades administrativas devem assumir que nas «áreas urbano-turísticas» os parâmetros urbanísticos aplicáveis são os que actualmente constam do nº 4 do artigo 14.ºdo regulamento do Plano Director Municipal de Loulé e que a aplicação dessas regras não contraria o disposto no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, já que se trata de âmbitos de aplicação distintos.

- A entender-se de outro modo estaríamos a esvaziar completamente de conteúdo a norma legal que atribui ao acto de ratificação o sentido e o alcance de um reconhecimento da conformidade do plano ratificado com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como com quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes – cfr. artigo 80.º, n.º 1 do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

- Mas mais do que isso, estar-se-ia a permitir que um departamento da Administração do Estado, sujeito ao poder hierárquico do Governo, pusesse em causa opções de planeamento assumidas pelo próprio Governo quando ratificou o plano municipal e a sua alteração.

- Em conclusão, a articulação entre o Plano Director Municipal de Loulé e o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa, no que diz respeito ao regime urbanístico das «áreas urbano-turísticas» não põe em causa a supremacia dos planos especiais sobre os planos municipais: o que acontece é que o Governo recortou os âmbitos de aplicação das normas em causa, pelo que não existe conflito, já que não concorrem na aplicação aos mesmos casos concretos.

- Uma segunda questão de indeterminação do regime jurídico aplicável ao terreno dos autores, invocada, nomeadamente, pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, é a que resulta do facto do Plano Director Municipal prever a elaboração de plano de urbanização para a UOP 4 (Garrão), tal elaboração ter sido determinada por deliberações de 1999 e de 2003, não tendo o plano sido concluído.

- Daqui, retira a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve a conclusão de que não pode ser apreciada qualquer pretensão urbanística para os terrenos em causa. Trata-se, obviamente, de uma interpretação errónea e insustentável, cujas consequências justificam também a intervenção do Tribunal no âmbito da presente acção, no sentido de fixar o regime jurídico-urbanístico aplicável.

- Ao invés do assumido, o Plano Director Municipal não ‘congelou’ o aproveitamento urbanístico dos terrenos incluídos nas unidades operativas de planeamento e gestão até serem elaborados planos de urbanização ou pormenor.

- A interpretação perfilhada pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional corresponderia uma restrição fáctica de consequências equivalentes a uma expropriação, que não poderia deixar de ser tratada como tal.

- Não decorrem do Plano Director Municipal de Loulé quaisquer restrições ao aproveitamento urbanístico dos terrenos sitos na UOP 4 (Garrão), já que as suas disposições se aplicam directamente independentemente da elaboração de plano de urbanização ou de plano de pormenor.

- Na verdade, a existência de um plano de urbanização em elaboração não constitui, de per si, fundamento legalmente relevante para a recusa de apreciação ou para o indeferimento da pretensão urbanística, como decorre cristalinamente dos preceitos aplicáveis do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, em especial do artigo 24º.

- É verdade que a elaboração de um plano municipal de ordenamento do território pode ter consequências na apreciação de pretensões de aproveitamento urbanístico pendentes e em apreciação, desde que entretanto já tenha sido aberta a fase procedimental da discussão pública, como decorre do artigo 117º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

- Só que, com o devido respeito, não era esse o pressuposto do raciocínio assumido pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve. Efectivamente, para este órgão, o aproveitamento urbanístico dos terrenos incluídos em unidades operativas de planeamento e gestão está suspenso sine die até à elaboração de planos de urbanização ou de pormenor.

– Assim, para afastar a indeterminação sobre a existência efectiva e actual de um poder-dever que impende sobre os órgãos competentes de apreciarem e se pronunciarem sobre as pretensões urbanísticas dos autores, torna-se necessário obter a competente decisão do Tribunal, no sentido de que a aplicação dos parâmetros urbanísticos que constam do nº 4 do artigo 14.ºdo regulamento do Plano Director Municipal de Loulé ao terreno dos autores resulta directamente desse instrumento, não dependendo de prévia elaboração de plano de urbanização.

O tribunal a quo, neste processo de 2007, decidiu assim:

A presente Acção foi intentada como Acção Administrativa Comum, sob a forma ordinária, sendo certo que, por via deste tipo de acção, o que constitui o objecto do processo é a situação jurídica, a qual se pretende "atacar", muito embora possa a mesma, ser derivada de um acto administrativo, ou mesmo de uma actuação material da Administração, podendo ser proposta a todo o tempo (v. art. 37° e seguintes do CPTA).

Muito embora, neste tipo de Acção, tenha muitas vezes o Juiz de apreciar a título incidental a legalidade ou não do acto administrativo (mesmo quando este já se encontra consolidado na ordem jurídica), não deixa de ser sobre a situação jurídica, o pedido e a causa de pedir concretizados pelos Interessados nos autos.

Ora, na presente Acção Administrativa Comum, desde logo, se retira que o pedido consiste materialmente na impugnação do indeferimento ao seu pedido, por parte da CMLoulé a 19.01.20005, porque, necessariamente do reconhecimento dos direitos solicitados decorre a anulação da eficácia já consolidada do despacho datado de 19.01.05, o qual já se pronunciou e definiu a questão aqui despoletada.

O tipo de Acção adequado para impugnar actos administrativos e cumular pedidos é a Acção Administrativa Especial (art. 46° e seguintes do CPTA), a qual, tem o prazo legal fixado, no art. 58° do CPTA, para ser proposta.

Contudo, atendendo ao prazo a cumprir de 3 meses, para interpor a Acção Judicial devida e considerando a data do conhecimento dos mencionados actos pelos Interessados, conforme elementos constantes do processo, conclui-se que, a 26.02.07, quando deu entrada o presente pedido, já tinha precludido o direito de Acção dos Autores, pelo que, este Tribunal não vislumbra qualquer pertinência, no convite ao aperfeiçoamento dos autos (art. 88° do CPTA), propondo que a Acção siga a tramitação da Acção Administrativa Especial, porque tal se mostra sem qualquer efeito útil, dado que, a mesma seria sempre intempestiva.

As deficiências processuais constatadas não são susceptíveis de ser corrigidas nos presentes autos, com aproveitamento processual, em virtude de, na forma de processo adequada, o direito de Acção já se encontrar caducado.

Face ao exposto, deparamo-nos com um pedido incompatível com a forma de Acção escolhida, e portanto, com uma nulidade processual, em consequência de erro na forma de processo (da conjugação da al. c) dos n''s 2 e 4 do art. 193° e art. 202°, ambos do CPC, aplicáveis por remissão do art. 1º do CPTA).

Aliás, verificando-se o reconhecimento dos direitos invocados pelos Autores, por parte do Tribunal, teríamos inevitavelmente uma colisão com o acto válido e que já produziu os seus efeitos e se encontra consolidado na ordem jurídica, por via da decisão de 19.01.2005 da CMLoulé, que não tendo sido posto em crise atempadamente, foi eficiente sobre a matéria agora questionada nos presentes autos.

Sendo ainda de salientar que, o âmbito de escolha do tipo de Acção Administrativa Comum surge fixado na Lei por exclusão, ou seja, somente quando a pretensão formulada não se encontre no elenco estatuído para o modelo de Acção Administrativa Especial, é que terá acolhimento na tramitação da Acção Comum.

Face ao exposto, constituem estes os fundamentos de sobra para se concluir que o presente meio processual é inadequado e/ou impróprio para se tramitar a questão em apreço, pois não se justifica a tutela desencadeada.

Neste sentido Doutos Acórdãos do STA n° 0812/03 de 17.01.2006, do TCAS n° 06941/03 de 12.01.2006 e do TCAS n° 00123/04 de 16.02.2006.

2- NULIDADES DA DECISÃO

Há nulidades da decisão (art. 668º-1-b CPC), por não conter factos que fundamentem a excepção e porque o invocado art. 89º-1-a CPTA não é aplicável ao erro na forma de processo?

O tribunal a quo considerou existir a nulidade e excepção dilatória de erro na forma de processo (a forma de processo escolhida pelo autor não é legalmente prevista para a tutela do pedido formulado).

E descreveu factos. Pelo que não há a nulidade de sentença invocada, a qual é a total ausência de factos na fundamentação.

Quanto ao art. 89º-1-a CPTA (ineptidão da p.i. - art. 193º CPC), o mesmo não é obviamente aplicável ao caso de erro na forma de processo (art. 199º CPC), como diz o recorrente. O erro na forma de processo (art. 199º CPC) é uma nulidade processual principal.

Mas isso é um erro de direito e não uma nulidade de decisão.

3- A.A.ESPECIAL vs. A.A.COMUM. ART. 38º-2 CPTA

3.1-

Como os AA. pretendem materialmente pôr em causa um acto administrativo (como entendeu a decisão recorrida), deveriam utilizar uma A.A.Especial?

Este foi o raciocínio de base do tribunal a quo. Não necessariamente incorrecto.

Assim chegou ao erro na forma de processo. Mas mal. Com efeito, o pedido dos AA é claro e não corresponde de todo à impugnação de acto administrativo, é um pedido típico da A.A.Comum, como já vimos, aliás. (5)

Não há, portanto, qualquer erro na forma do processo. O que quer dizer que o tribunal a quo concluiu mal. Sem prejuízo de outro aspecto implícito: esta acção nunca poderá pôr em causa um acto administrativo sobre o mesmo assunto, já consolidado na ordem jurídica ou que já não possa ser sindicado em tribunal, i.e. aceite pelos AA., como decorre do art. 38º-2 CPTA cit.

3.2-

Os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos, numa A.A.Comum, por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação
Ø de incerteza (objectiva e grave),
Ø de ilegítima afirmação por parte da Administração de existência de determinada situação jurídica, ou
Ø de fundado receio de que a Administração, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente, possa vir a adoptar uma conduta lesiva,.

O caso presente pode encerrar aparentemente a situação objectiva prevista nos arts. 37º-2-a e 39º CPTA, mas a verdade é que resulta desta p.i., como vimos, que todas as entidades públicas relevantes no caso foram desfavoráveis ao pedido de informação prévia apresentado pelos AA, acabando tudo com a decisão municipal negativa de 19-1-2005 prevista nos arts. 14º a 17º do RJUE vigente então.

Esta decisão negativa, os pareceres desfavoráveis e a concreta pretensão edificadora dos AA. neste terreno concreto são a base desta A.A.Comum iniciada em 27-2-2007.

E, como se sabe, é acto administrativo negativo, contenciosamente impugnável, a pronúncia desfavorável da câmara municipal sobre pedido de informação prévia sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística, formulado ao abrigo do regime previsto nos artigos 14º a 17º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo DL nº 55/99, de 16 de Dezembro (cfr. Ac. do STA de 13-12-2000, rec 045807; Ac. do STA-P de 10-12-2008, rec 0415/07; e Ac. do STA de 12-3-2009, rec 01018/08).

Ora, os AA. não atacaram aquela pronúncia desfavorável da câmara municipal sobre o pedido de informação prévia quanto à viabilidade de realizar a operação urbanística que motiva esta A.A.Comum.

Tal acto administrativo desfavorável está, assim, consolidado, é “caso resolvido/decidido” se for válido ou anulável(6), ou então, se for nulo, é um caso para ser submetido a uma A.A.Especial, a outro pedido (impugnatório ou condenatório).

Se o pedido concreto aqui formulado fosse procedente, os AA iriam obter mediatamente, através da eficácia da sentença meramente declarativa obtida, aquilo que poderiam ter obtido ou podem obter com uma AAE bem sucedida contra a pronúncia desfavorável da câmara municipal sobre o pedido de informação prévia e eventualmente contra os pareceres (vinculativos) desfavoráveis.

Como resulta do CPTA em geral e do art. 38º-2 em particular, a acção administrativa comum (e seus pedidos específicos) não pode, logicamente, ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto que já não possa ser impugnado ou do acto que, sendo nulo, não foi sindicado pelo meio processual adequado.

Na verdade, este processo
· tem por fonte a cit. decisão municipal negativa de 19-1-2005 (que poderia dar origem a uma AAE),
· num quadro factual idêntico em que existem instrumentos urbanísticos aplicáveis cits. e
· numa situação em que a lei exige um acto administrativo (v. art. 16º RJUE).

Nestes termos, segundo o CPTA, não pode haver lugar aqui a A.A.Comum, seja ela ou não de simples apreciação, mas sim a A.A.Especial e as pretensões especificas deste tipo de acção (arts. 50º ss e 66º ss CPTA).

No fundo, os AA entendem que as teses do acto administrativo de 19-1-2005 e de seus pareceres prévios são incorrectas, num quadro legislativo e regulamentar que reputam de complexo ou duvidoso. Tratam-se de eventuais incorrecções e complexidade que o CPTA pretende que sejam abordadas na AAE relativa à informação prévia desfavorável.

De tudo isto resulta, enfim, que não existe o interesse processual exigido no art. 39º CPTA.

Portanto:
· Não há erro na forma de processo, porque o pedido formulado na p.i. cabe na A.A.Comum (art. 37º-2-a));
· Há falta de interesse processual, porque os AA não estão numa situação de incerteza quanto à sua pretensão e/ou de dúvida quanto à posição negativa da Adm. Pública, pois esta já tomou posição expressa sobre o caso concreto contra os AA. É uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso, donde resulta a absolvição da instância dos réus (art. 494º CPC).

4- ART. 7º CPTA

A decisão não violou o art. 7º CPTA (que deve funcionar em casos de dúvida), nem o princípio da justiça (material). Como vimos, o tribunal a quo cometeu sim erros de direito, ao subsumir a situação a um erro na forma do processo e ao considerar este uma forma de ineptidão da p.i.

III. DECISÃO

Em conformidade com o exposto, acordam os juizes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em não conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida na parte em que conclui haver erro na forma de processo e, ao abrigo dos arts. 39º CPTA e 494º CPC, absolver os réus da instância.

Custas a cargo dos recorrentes.

Lisboa, 17-11-11

Paulo Pereira Gouveia, relator

Coelho da Cunha

Fonseca da Paz



1- Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo.

2- MÁRIO AROSO…, Comentário…, 3ª ed., p. 258 ss; MANUEL DE ANDRADE, Noções…, p. 8; ANSELMO DE CASTRO, DPCD, II, p. 251 e 253-254; ANTUNES VARELA et al., Manual…, 2ª ed., p. 179 ss.

3- MÁRIO/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA Anot., p. 280; MÁRIO AROSO…, Comentário…, 3ª ed., p. 229.

4- Assim: MÁRIO AROSO…, Comentário…, 3ª ed., p. 227 e 230.
5- Assim: Ac. RL de 9-10-68, Jur. Rel., 1968, 14º, p. 76; Ac. RP de 16-7-71, BMJ 210º, p. 173; Ac. STJ de 2-7-74, BMJ 239º, p. 124; Ac. RP de 7-10-93, CJ, IV, p. 219; Ac. RL de 19-1-95, CJ, I, p. 95; CASTRO MENDES, DPC, AAFDL, 1987, II, p. 451; ALBERTO DOS REIS, CPCA, II, p. 288 e 291. V. ainda A. VARELA et al., Manual…, 2ª ed., p. 390.

6- Sobre a figura do “caso resolvido”, cfr. CARLA AMADO GOMES, in CJA 70, p. 16 ss, e jurisprudência aí citada, em termos “modernizadores” interessantes, que não alteram o que aqui se conclui (por imposição do princípio da tipicidade das formas processuais e do art. 38º-2 CPTA).