| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
1 – RELATÓRIO
D ..., melhor identificado nos autos, intentou no TAF de Sintra acção administrativa comum, com processo ordinário, contra o Ministério da Administração Interna, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe a quantia que estima em 17.239,25€, correspondente às diferenças remuneratórias que lhes são devidas, por não ter sido posicionado no escalão remuneratório a que tinha direito desde 01.01.1993, data em que foi promovido ao posto de capitão.
Por despacho saneador proferido em 05.06.2007, a Mmª Juíza “a quo”, julgou procedente a excepção dilatória inominada de inidoneidade do meio processual, suscitada a fls. 96 (SITAF), absolvendo o R. da instância.
Inconformado com a decisão, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCAS, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:
“A. O presente recurso visa apenas a parte da douta sentença sobre a excepção inominada suscitada pelo Tribunal a quo.
B.Com o devido respeito, que é muito, entende o recorrente que a douta sentença recorrida viola as alíneas e) dos n° s 2 dos artigos 37° e 2° do CPTA, por incorrecta interpretação, ao considerar que o pedido de condenação do MAI ao pagamento das diferenças salariais não decorre directamente de normas jurídicas e envolve a emissão de um acto administrativo.
C. Efectivamente, o dever de prestar decorre dos artigos 3° e 9° do Decreto-Lei n°299/91, de 16 de Agosto, ao estatuir que os militares progridem de acordo com os anos de serviço, sendo colocados no escalão que lhes corresponder, segundo o anexo I,
D. e, face ao anexo II do Decreto-Lei n° 299/91, nos termos do n° 1 do seu artigo 6°, o recorrente, que em 1 de Janeiro de 1993 quando foi promovido a capitão tinha 17 anos de serviço, deveria ter sido colocado no escalão 3 com o índice 300, mas tal não foi cumprido, mas não envolvendo a emissão de nenhum acto administrativo.
E. Entende ainda o recorrente que a douta sentença recorrida viola o n° 1 do artigo 2° do CPTA, o artigo 2° do CPC e o n° 1 do artigo 20° da CRP por não considerar adequada a acção administrativa comum proposta de condenação ao pagamento das diferenças salariais, já que com esse entendimento impede o acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva por parte do recorrente a fim de conseguir obter uma decisão efectiva.
F. Com o devido respeito e salvo melhor opinião, não julgou bem o Tribunal a quo ao defender que o que o recorrente pretendia com a acção comum era obter o efeito que resultaria da anulação do acto impugnável, pelo que, segundo a douta sentença recorrida, tal situação estava abrangida pela excepção constante do n° 2 do artigo 38° do CPTA de inidoneidade do meio processual.
G. Com efeito, o recurso à acção administrativa comum foi para responsabilizar o MAI dos prejuízos sofridos pelo recorrente da sua não colocação no escalão indiciário correcto, já que na sua modesta opinião este intentou a acção adequada a fazer valer os seus direitos, pelo que foi violado o n° 2 do artigo 38° do CPTA por erro nos pressupostos de facto.
H. Logo, por vício de violação de lei a douta sentença recorrida deve ser revogada por estar ferida de nulidade.”
A Entidade Recorrida contra – alegou, concluindo do modo que segue:
I- A Douta Sentença impugnada não padece de qualquer vício que a inquine, nomeadamente, o vicio de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, que lhe é assacado pelo Recorrente;
II- Sendo ao invés, inteiramente válida, porquanto conforme à lei e ao Direito.
Com efeito,
III- Não viola o disposto nas alíneas e) dos n.°s 2 dos artigos 37.° e 2.° do CPTA, por incorrecta interpretação,
IV- Uma vez que o pedido de condenação do MAI ao pagamento das diferenças salariais não decorre directamente de normas jurídicas,
V- Implicando, antes, a emissão de um acto administrativo.
Pelo que,
VI- A Acção Administrativa Comum "de condenação da administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de norma jurídicas administrativas" para obter a condenação da entidade demandada ao dever correspondente,
VII- É um meio processual impróprio.
VIII- Caso assim não se entenda sempre se dirá que, a procura de tutela judicial por parte do Recorrente, de acordo com a causa de pedir invocada, tem subjacente um direito ou interesse que se reclama e que portanto o tribunal deve definir se assim é (posicionamento indiciado ao longo dos anos), ou seja tratar-se-ia mais de uma acção de simples apreciação declarativa do que condenatória.
IX- O objecto do litígio não incide, pois, sobre a mera (in)definição do direito mas sim na condenação do Réu ao pagamento das diferenças remuneratórias, sendo que ao tribunal caberá sempre dizer qual o direito.
X- E por parte da Entidade Demandada em resposta à pretensão formulada pelo Autor e que agora renova em tribunal, não lhe assiste qualquer direito estando legalmente posicionado nos índices e escalões que vem ocupando desde Janeiro de 1993.
XI -Pelo que, já não será possível obter uma decisão judicial que afaste o indeferimento da pretensão ora formulada já consolidado por inimpugnável.
O Exmº Magistrado do Ministério Público pronunciou-se, ao abrigo do disposto no artigo 146, nº 1 do CPTA, no sentido do improvimento do recurso.
Satisfeitos os vistos legais, cumpre decidir. * 2. DA FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DOS FACTOS
A decisão recorrida deu por assente a seguinte factualidade:
A) Com data de 11 de Fevereiro de 1998 o ora Autor dirigiu ao General Comandante Geral da Guarda Nacional Republicana, requerimento do qual se destaca o seguinte:
" 1. Foi promovido ao actual posto em 1 de Janeiro de 1993, tendo nessa data 17 anos de serviço por ser oriundo de Sargento.
2.Quando promovido a Capitão passou a ter o vencimento do 1º escalão pelo índice 270, por aplicação do disposto no art. 16º, nº 1, alínea a) do Decreto-Lei nº 59/90, de 14 de Fevereiro.
3. O seu vencimento passou a ser do 2º escalão, índice 285, a partir de 1 de Janeiro de 1995, por aplicação do disposto na alínea a) do nº 2 do art. 17º do mesmo diploma.
(...)
6. Posteriormente foi emitido o Decreto-Lei nº 299/91, de 16 de Agosto que contem regras de descongelamento dos escalões e como diz o seu preâmbulo "procede à correcção das distorções salariais que resultaram da aplicação dos módulos de tempo previsto no nº 2 do art. 17º do citado diploma, através de um conjunto de regras pontuais e da publicação de uma quadro de correcção elaborado com base no tempo de serviço efectivo prestado à respectiva instituição." (...)
10. Deste modo, o exponente que quando foi promovido a Capitão tinha 17 anos de serviço efectivo na GNR pertencia ao escalão 3 de acordo com o anexo l e com a escala indiciária 300 nos termos do anexo II.
11. Ao entender-se que todas as normas do diploma são transitórias não se percebe como é que o posto de Capitão só tem os escalões 2 e 3 no anexo l e são considerados os escalões e a 5 do anexo II para se saber a escala indiciária.
12. Em 1 de Janeiro de 1996, o exponente devia ter progredido para o escalão 4ºpara a escala indiciaria 315, nos termos da alínea b) do nº2 do art. 17º do Decreto –Lei nº 59/90.
13. Sem prescindir e por mera cautela, para o caso de não se atender ao que expôs anteriormente, o requerente tema ainda a dizer o que se segue:
a) Há capitães oriundos da extinta Guarda Fiscal que foram integrados na GNR com igual e inferior tempo de serviço efectivo do exponente, promovidos ao posto cerca de um ano antes em que estão actualmente no 4º escalão e em vencimento pela escala indiciaria 315.
b) Tal facto é contrário ao princípio constitucional da igualdade.
14.Entende o exponente que não foi tido em consideração o tempo de serviço efectivo prestado na GNR violando-se o disposto no art 17º do Estatuto dos Militares.
Nestes termos, vem requerer (..)
a)o seu posicionamento no 4º escalão índice 315, desde 1 de Janeiro de 1996;
b)o abono de retroactivos do 3º escalão, índice 300 de 1 de Janeiro de 1993 a 31 de Dezembro de 1995". - cfr. doc. 1 junto à Contestação;
B) Em 25 de Maio de 1998 foi o ora Autor notificado para se pronunciar, em sede de audiência prévia, sobre a provável decisão de indeferimento do pedido supra indicado - cfr.doc. 2 e 3 junto à Contestação;
C) Em 3.08.1998 foi proferido pelo então Comandante Geral Intº despacho de "Indefiro", aposto na Informação elaborada pelo Chefe do Serviço de Finanças sobre o pedido de revisão da situação remuneratória formulado em A), da qual se destaca:
"7. Relativamente à pretensão do requerente em ser colocado no 3º escalão de capitão desde 01JAN93, data da sua promoção aquele posto, verifica-se que:
a) O requerente foi promovido a Capitão em 01JAN93, portanto após "período transitório" de desbloqueamento de escalões e na vigência do DL 59/90, de 14 de FEV;
b) A data não vigorava nenhuma outra norma reguladora desta matéria;
c)Por aplicação da norma referida em a) não cabe ao requerente melhor posicionamento que aquele que ocupa ou veio a ocupar.
(…)
CONCLUSÕES:
Da análise efectuada ao percurso do requerente concluiu-se que;
a)O requerente encontra-se bem posicionado no 3º escalão do seu posto, de acordo com a legislação vigente;
b) O referido militar acompanhou a evolução operada pelo legislador durante o chamado "período transitório" de desbloqueamento de escalões, não lhe cabendo melhor posicionamento que aquele ocupa /ocupou na escala remuneratória de acordo com a legislação vigente. PROPOSTA
Em face do exposto e com os fundamentos de facto e de direito expendidas, propõe-se que o requerimento apresentado pelo Capitão PARGANA seja Indeferido desatendendo-se a sua pretensão. - cfr. doc. 4 junto à Contestação
D)O autor foi notificado em 02.09.1998 do despacho precedente - cfr. doc. 5 junto à Contestação;
E) O autor reclamou do despacho de indeferimento - cfr. doc. 6 junto à Contestação;
F) Em 16.11.1998, o então General do Comando Geral da GNR negou provimento à reclamação precedente nos termos e com os fundamentos constantes do parecer elaborado pelos serviços - cfr. doc. 7 junto à Contestação;
G) Em 25.11.1998 foi o ora Autor notificado da decisão precedente - cfr. doc. 8 junto à Contestação;
H) Com data de 11 de Dezembro de 1998 interpôs recurso hierárquico necessário do despacho de 03.08.1998 do General Comandante-Geral para o Ministro da Administração Interna - cfr. doc. 9 junto à Contestação;
l) Em 17.02.2000 o ora Autor intentou junto do Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação de acto tácito de indeferimento, cuja autoria imputou ao Ministro da Administração Interna - cfr. doc. 10 junto à Contestação;
J) Em 2 de Maio de 2000 foi proferida decisão expressa pelo então Secretário de Estado da Administração Interna, sobre o recurso hierárquico necessário indicado em H), confirmando os termos e fundamentos do despacho de indeferimento de 03.08.1998 - cfr. doc. 11 junto à Contestação;
K) Por decisão do TCA de 25.1 0.2001 foi extinta a instância com fundamento em "tendo desaparecido da ordem jurídica o acto administrativo que constituía o objecto do recurso, não tendo sido tempestivamente usada a faculdade conferida pelo art. 51º,n.º1, da LPTA, o recurso perdeu o seu objecto, o que determina a impossibilidade superveniente da lide"- cfr. doc. 12 junto à Contestação;
L) O autor intentou a presente acção administrativa comum em 29.05.2006 - cfr. SITAF.*
2.2. DO DIREITO
A decisão recorrida considerou procedente o suscitado erro na forma do processo (v. despacho de fls. 96 - SITAF), maxime, a excepção dilatória inominada da inidoneidade do meio processual, que no caso é insuprível e determina a nulidade do processo (art. 199º nº 1, e 494º, al. b) do C. Proc. Civil), declarando por isso a impossibilidade de conhecer do mérito da acção (art. 493º nº 2) e absolvendo o R. da instância.
A recorrente discorda deste entendimento, e para tanto argumenta que o despacho recorrido padece de erro de julgamento.
Argumenta, em abono da sua tese, que não pretendeu impugnar um acto administrativo, mas responsabilizar o MAI pelos prejuízos sofridos pela sua não colocação no escalão indiciário a que tinha direito, desde que em 01.01.1993, foi provido ao posto de capitão. Sustenta ainda que a decisão sob censura, ao entender que a pretensão que apresentou em juízo não pode ser tramitada pela forma processual em que a verteu, a acção comum, impede o acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva, violando, assim os comandos ínsitos no n.º1 do artigo 2º, 38º, n° 2, do CPTA do CPTA, o artigo 2º do CPC e o n.º1 do artigo 20º da CRP, na consideração de que o pagamento das diferenças salariais pretendidas não envolve a emissão de acto administrativo e que foi posto em causa o acesso à justiça e o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
Como bem anotas o EPGA, o pagamento das diferenças salariais reivindicadas pressupõe, por um lado, a prévia redefinição da progressão do A. na respectiva carreira, segundo os escalões a que ele se arroga, a alteração de actos administrativos anteriores, que fixaram essa evolução e processaram as respectivas remunerações, bem como a revogação do acto administrativo que indeferiu a pretensão formulada à Administração para obter o pagamento que veio pedir através da acção judicial.
Estando perante actos unilaterais e autoritários, sejam eles finais ou não dentro do respectivo procedimento que conduziria à definição dos concretos direitos remuneratórios daí decorrentes, constituem prerrogativa de definição prévia por parte da Administração, que ao tribunal apenas compete sindicar nos precisos termos em que tal respeite o principio da separação de poderes, a oportunidade da definição prévia das situações por parte da Administração e o reduto mínimo da especificidade do seu poder traduzido na actuação discricionária, onde a lei lho atribua.
Ainda na senda do douto parecer do EPGA, caso a Administração se recuse a exercer os seus poderes -deveres de definição prévia das situações administrativas ou os exerça por forma ou substância violadoras das regras e princípios jurídicos aplicáveis, poderá o tribunal ser chamado a intervir, quer para intimar a Administração a emitir os actos omitidos, quer para corrigir as actuações positivas ilegais, de acordo com os parâmetros estabelecidos dentro dos limites que o exercício legítimo do poder discricionário permite - cfr. artigo 3° do CPTA.
Ora, de acordo com o entendimento da sentença, essa intervenção judicial deve seguir a forma da acção administrativa especial, uma vez que está em causa a definição autoritária da situação e dos direitos da A.
É consabido que a forma de processo se afere em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir (vide Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume II, 3ª edição, páginas 288 e seguintes; Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, páginas 79).
O actual contencioso administrativo contempla como uma das principais formas de processo, a acção administrativa comum, que corresponde fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, quer extracontratual quer contratual (artigos 37º a 45º do CPTA) e a acção administrativa especial respeita, sobretudo, à impugnação de actos administrativos e normas regulamentares (artigo 46º do CPTA).
Pode-se afirmar, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. […] Com efeito, determina o artigo 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração [actos administrativos ou normas regulamentares] e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade [actos administrativos ou normas regulamentares]. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes pedidos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (artigo 37º)– Aroso de Almeida, obra citada, página 82.
Ainda segundo esse ilustre Autor, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág. 77 e ss, "a opção por este modelo dualista [acção administrativa comum / acção administrativa especial] não rompe com a tradição do nosso contencioso administrativo. Pelo contrário, ela permanece fiel à matriz que [...] já presidia à contraposição entre dois modelos de tramitação dos processos que corriam perante os tribunais administrativos: o modelo do (clássico) contencioso das acções (de responsabilidade civil e sobre contratos), tradicionalmente subordinado á forma do processo de declaração do CPC [...] e o modelo do (também clássico,) recurso contencioso de anulação dos actos administrativos [...].
"Pode dizer-se, em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial permanece fiel a essa matriz e que, no essencial [...], assenta no mesmo critério, de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. Nas principais situações em que é esse o caso, o processo segue a forma da acção administrativa especial (artigo 46°)".
Norma importante, no âmbito de aplicação da forma comum, é a ínsita no artigo 38º do CPTA, segundo o qual nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado (n.º1), todavia, e sem prejuízo desta possibilidade, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável (n.º2).
O aspecto mais interessante e inovador desta norma reside no facto de prever que também noutros domínios em que a lei substantiva o admita, que não apenas no da responsabilidade por danos, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de actos administrativos inimpugnáveis.
Ponto é, como se determina no artigo 38º, nº2, que não se pretenda obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável - Aroso de Almeida, obra citada, página 98.
Dito por outras palavras, o artigo 38º do CPTA admite, na linha do consagrado no artigo 7º do DL nº48051 de 21.11.67, e do artigo 22º da CRP, que a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo possa ter lugar no âmbito de uma acção administrativa comum mas, proíbe que este tipo de acção possa ser utilizado para obter o efeito típico resultante da anulação do acto inimpugnável, ou seja, possa ser usada para tornear a falta de impugnação desse acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo.
No caso dos autos, e como já se disse, o A. reivindica o pagamento das diferenças salariais que estima em 17.239,25€, e que, segundo ele, lhe são devidas, por não ter sido posicionado no escalão remuneratório a que tinha direito na data em que foi promovido ao posto de capitão, ou seja em 01.01.1993.
Mas como bem assinala a decisão recorrido a razão que subjaz ao pedido de condenação do R., que tem em vista a correcção dos respectivos índices e escalões remuneratórios não decorre directamente de qualquer “corpo normativo” jurídicas, implica a emissão de um acto administrativo que, relembre-se tais reivindicações remuneratórias já o recorrente dirigiu em sede graciosa ao Comandante Geral da GNR – alínea a) do probatório - e pedido que foi indeferido expressamente no 1º e 2º grau de procedimento administrativo, confirmado em sede de recurso hierárquico e se consolidou na ordem jurídica com força de caso julgado ou decidido , por o Recorrente não ter requerido que recurso contencioso de anulação prosseguisse - alínea J) da matéria assente.
Com bem assinala a decisão recorrida se o A. “perante os actos de indeferimento expresso por parte da Autoridade ora Demandada da sua pretensão (…) não os impugnou, como se lhe impunha por discordar dos fundamentos ora invocados, por considerar que tinha direito às remunerações ora solicitadas nesta sede, deixando-os consolidarem-se na ordem jurídica com força de caso resolvido (…)
E como em sede a acção administrativa comum o tribunal só pode conhecer, a titulo incidental da ilegalidade de um acto que já não possa ser impugnado, nos casos em que a lei substantiva o admita (cfr. art. 38°, n° 1 do CPTA), o que não ocorre no caso vertente não pode o Autor usar a acção administrativa comum para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.
Não se trata de um mero erro na forma de processo, não estando em causa questão atinente com a tramitação processual susceptível de sanação, atentos os princípios pró actione e da adequação formal (artigos 7° do CPTA e 265°-A do CPC).
Trata-se, sim, de meio processual impróprio utilizado pelo A. atento que não pode obter através da presente acção o efeito que resultaria da anulação de acto de indeferimento da sua pretensão — art. 38°, n° 2 do CPTA, excepção dilatória inominada que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa (….).
O que está verdadeiramente em causa na presente acção é definição sobre se o A., militar da GNR, tem direito aos escalões remuneratórios por ele reivindicados, sendo manifesto que essa matéria já foi fixada autoritariamente pela Administração em sentido negativo, através de actos administrativos já estabilizados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido, pelo que, a essa luz, se verifica a hipótese do n° 2 do artigo 38° do CPTA.
Na verdade, o autor não pode utilizar este meio processual para obter o direito aos escalões remuneratórios que já reivindicou e que já foi decidida autoritariamente pela Administração, através de actos jurídicos já estabilizados na ordem jurídica, por a isso se opor o n.º 2 do artigo 38º do CPTA, não se violando, neste conspecto, os comandos ínsitos no n.º1 do artigo 2º, 38º, n° 2, do CPTA do CPTA, o artigo 2º do CPC e o n.º1 do artigo 20º da CRP.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões de recurso.* 4.DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a decisão judicial recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5UCs (art. 73ºD, nº 3 do C.C. Jud).*
Lisboa, 23 de Abril de 2009
(Gomes Correia)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz) |
