Termos em que, e nos demais de direito, com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta sentença recorrida na parte em que julgou procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria, substituindo-a por outra que, declarando o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria materialmente competente, determine a baixa dos autos para apreciação do mérito da providência cautelar requerida — assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”

A requerida/recorrida nos presentes autos apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
“A. Está-se perante uma medida cautelar, especialmente prevista no RJREN, mais concretamente no seu art.º 39.º, adotada no contexto da prática de uma contraordenação ambiental, in casu, tipificada como muito grave, e no âmbito do respetivo procedimento;
B. Quer a medida cautelar de embargo quer o respetivo procedimento contraordenacional foram determinados na mesma data, em simultâneo;
C. Estando-se em presença de uma medida cautelar adotada no âmbito de um processo contraordenacional pela prática, in casu, de uma contraordenação ambiental muito grave, tal medida cautelar teria de ser objeto de impugnação perante os tribunais judiciais, tal como decorre desde logo do artigo 55.º do RGCO;
D. Ao não ter adotado tal meio de impugnação verifica-se a exceção da incompetência material dos tribunais administrativos para apreciar o presente litígio, bem andando o douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria ao declarar-se incompetente em razão da matéria.

Nestes termos e nos demais de direito, sempre com o mui suprimento de V. Exas. deve ser julgado improcedente o presente recurso, mantendo-se a sentença ora recorrida e assim ser julgada procedente a exceção de incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria.”

A questão suscitada pela recorrente, delimitada pela alegação de recurso e respetivas conclusões, consiste em apreciar e decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de direito, tendo violado o disposto nos artigos 1.º, 4.º, n.º 1, alíneas b), i) e l), e 13.º do ETAF; nos artigos 37.º a 39.º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto; nos artigos 112.º e seguintes do CPTA; e, ainda, o direito à tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 268.º, n.º4, da Constituição da República Portuguesa, ao julgar procedente a exceção dilatória de incompetência material do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria e, consequentemente, ao absolver a entidade demandada da instância.

III. Fundamentação

3.1. De facto.

Na decisão recorrida não foram fixados os factos provados e não provados.


3.2. De direito

A sentença recorrida julgou procedente a exceção dilatória de incompetência em razão da matéria com o seguinte discurso jurídico fundamentador:
“Com interesse para a decisão que cabe proferir, resulta do disposto na al. l) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a «impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias».
No caso em apreço, vem peticionada a suspensão de eficácia da decisão proferida pelo Vice-Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, IP (CCDR), datada de 21.01.2026, e que determinou o embargo da obra em curso no prédio sito no local do Vale do Vime, na União de Freguesias da Serra e Junceira, Tomar, «ao abrigo do disposto no artigo 39.°do RJREN, publicado pelo Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto (...) conjugado com o artigo 37.º do Anexo ao Decreto-Lei n.º 36/2023, de 26 de maio».
O embargo foi concretizado, pelos serviços de fiscalização, no dia 09.03.2026 (doc. junto com o requerimento inicial).
Ora, considerando a posição das partes (em especial, artigos 1.º a 9.º da oposição; artigos 12.º e 14.º do req. junto aos autos em 14.05.206) e compulsado o processo instrutor, é manifesto que a decisão em causa insere-se no processo de contra-ordenação n.º 500.30.001.00051.2026 autuado pela requerida, conforme se verifica do doc. 1 junto com a oposição (iniciado com o Auto de Notícia n.º I02661-202601-\-00008-NA - vide, fls. 68 e 136 do proc. instrutor), por ter sido infringido o disposto no «art.º 20.°, n.º 1, alíneas b), d) e e) do Decreto-lei n.º 166/2008, de 22 de agosto, (...) facto que constitui contraordenação ambiental muito grave, prevista pelo art.º 37.°, n.º 3, alínea a) do citado diploma legal, punível pelo art.º 22.°, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, na sua redação atual, com coima variável de 24 000 euros a 144 000 euros, em caso de negligência, e de 240 000 euros a 5 000 000 euros, em caso de dolo».
Está assim em causa uma decisão de embargo de obra proferido no âmbito de um processo de contra-ordenação no qual se imputa à ora requerida a prática de uma «contra-ordenação ambiental muito grave». Ou seja, está em causa a aplicação de uma medida de embargo de obra suportada no artigo 39.º do Regime Jurídico da REN (Decreto-lei n.º 166/2008) que, sistematicamente, se insere no capítulo que regula a fiscalização e o regime contra-ordenacional. Atendendo à natureza do embargo (por natureza provisório e preventivo, e que pretende suster a prossecução de uma determinada obra antes de finalizada, muito à semelhança do que se pretende com o embargo de obra nova em sede judicial, nos termos ínsitos no artigo 397.° do CPC), a ordem assume-se como uma medida cautelar inserida num processo de contra-ordenação, sendo este processo, como vimos, instaurado pela prática de uma infracção ambiental. É a decisão emanada pela autoridade administrativa que configura e qualifica a contra-ordenação como sendo ambiental, subsumindo o facto ao disposto na al. a) do n.º 3 do artigo 37.º do Regime Jurídico da REN (‘contra-ordenação ambiental muito grave’) e sem convocar a violação de normas de ordenamento do território, sejam aquelas inseridas na Lei Quadro, seja no RJUE. Portanto, o facto não foi imputado à arguida pela prática de outra contra-ordenação em sede de ordenamento do território prevista no título V da Lei n.º 50/2006 (artigos 40.°-A e seguintes) ou por violação de norma do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12 (RJUE), circunstância que atribuía à jurisdição administrativa a competência para apreciar a respectiva impugnação, nos termos do artigo 75.º-A da referida Lei Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (a citada Lei n.º 50/2006).
(…)
Portanto, sendo a infracção em causa, onde se insere a medida cautelar aplicada e cuja suspensão se pretende nos presentes autos, punida como contra-ordenação ambiental, como vimos, a competência para apreciar o litígio está excluído da jurisdição administrativa.
(…)
Portanto, ainda que no caso se esteja perante uma decisão administrativa com efeitos externos numa situação individual e concreta, não importa concluir singelamente estarmos perante um “acto administrativo” impugnável nos termos gerais do CPTA, pois acima de tudo a decisão assume natureza sancionatória consubstanciada em decisão de aplicação de coima. A medida cautelar que se insira nesse procedimento, assume necessariamente a mesma natureza e, por essa via, a respectiva via impugnatória própria. E é esse pendor que impõe a impugnação judicial através dos meios processuais adequados e previstos, no caso através dos tribunais comuns.
Face ao exposto, a jurisdição administrativa não é competente para apreciar o presente litígio.”.
O assim decidido não merece qualquer censura, devendo ser confirmado.
A “competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente” – cfr. artigo 5.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
A competência afere-se, assim, em função dos termos em que a ação é proposta, considerando o pedido e a causa de pedir.
Dispõe o artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) que “[c]ompete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Esta norma constitui uma norma “definidora de um modelo típico suscetível de adaptações ou desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo”, contendo, assim – segundo a doutrina e jurisprudência dominantes (1) – uma cláusula geral e não uma imposição de que todas as questões jurídico-administrativas sejam decididas pelos tribunais administrativos.
Em concretização daquela norma, o legislador ordinário veio estabelecer, no artigo 1.º, n.º 1, do ETAF, que:
“1 - Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.”.
Por sua vez, no artigo 4.º do mesmo diploma – sob a epígrafe “Âmbito da jurisdição” – prevê-se o seguinte:
“1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
(…)
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
(…)
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;
(…)
l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias;
(…)
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.”.
Destes normativos, resulta, assim, que a jurisdição administrativa é a jurisdição comum para julgamento das causas emergentes das relações de direito administrativo. Todavia – como refere J. C. Vieira de Andrade –, “o âmbito da justiça administrativa não se determina (…) simplesmente no plano substancial e no plano funcional, com base na Constituição, dependendo ainda do recorte orgânico que seja dado à jurisdição administrativa.
Essa definição realiza-se no plano legal, onde, a par de normas que visam concretizar o conteúdo da cláusula geral estabelecida pela Constituição, são de destacar, por um lado, os preceitos que implicam a diminuição, por subtracção, do âmbito da jurisdição administrativa, e, em contrapartida, outros que produzem a sua ampliação, por atribuição aos tribunais administrativos do julgamento de questões que, em princípio, não lhes caberia substancialmente conhecer.”. Segundo o mesmo Autor, no artigo 4.º do ETAF, “temos, pois, uma enumeração positiva e uma enumeração negativa, que referem os litígios cuja solução compete ou não compete aos tribunais administrativos, circunstância que permite eliminar algumas dúvidas e determinar com mais exactidão o âmbito da respectiva jurisdição.
Tal não significa, porém, que não subsistam problemas quanto a esse âmbito, seja porque as enumerações são exemplificativas, seja porque, sendo impossível uma identificação de todos os litígios ou até a sua classificação exaustiva, utilizam conceitos que carecem de precisão, seja ainda porque não prejudicam necessariamente a existência de legislação especial divergente. (2)”.
Há, assim, que considerar [a par do ETAF] um conjunto de leis especiais que conferem expressamente competência a outros tribunais, nomeadamente, aos tribunais judiciais, para apreciação de questões de direito administrativo, como acontece com a impugnação de decisões administrativas em matéria contraordenacional.
O artigo 1.º, da Lei n.º 50/2006, com as últimas alterações introduzidas pelo DL n.º 87/2024, de 07/11, que estabelece o âmbito da mesma, prevê:
“1 - A presente lei estabelece o regime aplicável às contraordenações ambientais e do ordenamento do território.
2 - Constitui contraordenação ambiental todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima.
3 - Para efeitos do número anterior, considera-se como legislação e regulamentação ambiental toda a que diga respeito às componentes ambientais naturais e humanas, tal como enumeradas na Lei de Bases do Ambiente.
4 - Constitui contraordenação do ordenamento do território a violação dos planos municipais e intermunicipais e das medidas preventivas, como tal previstas no título V da parte I.
5 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a violação dos regulamentos de gestão dos programas especiais constitui a prática de uma contraordenação ambiental, como tal previstas nos respetivos regimes legais especiais.”.
Relativamente ao regime das contraordenações ambientais e do ordenamento do território o artigo 2.º, da referida Lei 50/2006, dispõe:
“1 - As contraordenações ambientais e do ordenamento do território são reguladas pelo disposto na presente lei e, subsidiariamente, pelo regime geral das contraordenações.
2 - (Revogado).
3 - Para efeitos do número anterior, consideram-se regimes especiais os relativos à reserva agrícola nacional e aos recursos florestais, fitogenéticos, agrícolas, cinegéticos, pesqueiros e aquícolas das águas interiores.”.
E o artigo 75.º-A, da referida Lei n.º 50/2006, com a epígrafe: “Impugnação judicial de contraordenações” prevê:
“Caso o mesmo facto dê origem à aplicação, pela mesma entidade, de decisão por contraordenação do ordenamento do território, prevista na presente lei, e por contraordenação por violação de normas constantes do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, a apreciação da impugnação judicial da decisão adotada pela autoridade administrativa compete aos tribunais administrativos.”.
No processo cautelar a que respeita o presente recurso a ora recorrente formulou no requerimento inicial o pedido de suspensão da eficácia do ato “praticado pelo Senhor Vice Presidente da Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo, IP, datado de 21.01.2026 que determinou (…) o Embargo Total e sem prazo da obra levada a efeito pela Requerente no prédio de que é proprietária sito no local do Vale de Vime, união de freguesias da Serra e Junceira, concelho de Tomar, descrito na Conservatória de Registo Predial de Tomar sob o nº ….. e inscrito na matriz predial urbana da mesma freguesia da Serra sob o artigo ….-P”.
O Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto (3), estabelece o Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional (REN), prevendo no Capítulo VI sob a epígrafe “Fiscalização e regime contraordenacional”, normas sobre a competência e a forma de efetuar a verificação do cumprimento do referido regime (fiscalização e inspeção), assim como as medidas de repressão de violações desse regime - contraordenações, embargos e demolições.
Considerando a configuração processual que a recorrente fez da causa de pedir, assim como o ato suspendendo não subsistem dúvidas que o presente litígio respeita a questões relacionadas com a fiscalização do cumprimento das normas relativas à REN.
Com efeito, no âmbito de um processo de contraordenação foi adotada a medida de embargo das obras, portanto uma medida cautelar associada a uma infração contraodenacional em matéria de ambiente.
Tal medida prevista no artigo 39.º do referido Decreto-Lei n.º 166/2008, está sistematicamente inserida no capítulo referente à “Fiscalização e regime contraordenacional”, que não só está sistematicamente inserida no regime dos procedimentos contraordenacionais, como foi aplicada no seio de um procedimento de contraordenação.
Está, assim, em causa uma contraordenação ambiental que a entidade pública qualificou como muito grave - nos termos previstos no artigo 20.º, n.º 1, alíneas b), d) e e), do RJREN e no artigo 37.º, n.º 3, alínea a) do citado regime jurídico da REN e punida nos termos do art.º 22.º, n.º 4, alínea b) da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto - tendo sido adotada uma medida provisória de embargo da obra para impedir a continuação da violação da legalidade ambiental, no âmbito do processo contraordenacional.
Ora, não estamos perante nenhuma das contraordenações previstas no artigo 40.º-A ou 40.º-B, da citada Lei 50/2006, ou seja, de contraordenação em matéria de ordenamento do território ou de contraordenação por violação do RJUE, ao invés trata-se de uma medida cautelar de embargo aplicada no âmbito de um processo de contraordenação ambiental, ao abrigo do n.º 1 do artigo 39. ° do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de agosto, de modo a fazer cessar ações, realizadas em violação ao disposto no mesmo decreto-lei.
Mais concretamente está-se perante a realização de obras, aterros e escavações e destruição do revestimento vegetal, as quais são ações interditas em áreas REN constituindo a prática da contraordenação ambiental muito grave, tal como a entidade recorrida a qualificou.
Deste modo, não subsistem quaisquer dúvidas face ao disposto na alínea l), do n.º 1, do artigo 4.º do ETAF, nos artigos 59.º e ss. do DL n.º 433/82, de 27 de outubro e nos artigos 40.º-A, 40.º-B e 75.º-A, da Lei n.º 50/2006, que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para apreciar o pedido de suspensão do referido ato de embargo praticado em processo de contraordenação ambiental.
Donde resulta que a competência para dirimir litígios no âmbito do ilícito de mera ordenação social de natureza ambiental está excluída da competência material dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, sendo competentes para o seu conhecimento os tribunais judiciais, nos termos dos artigos 55.º, n.ºs 1 e 3 e 61.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo (RGCO).
Com efeito, atenta a matéria objeto da decisão em causa e o modo como vêm configurados o pedido e a causa de pedir, a competência para a apreciação e decisão da questão decidenda nos autos cautelares – embora respeite a litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa – encontra-se expressamente atribuída por lei aos tribunais judiciais e, como tal, excluída do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos.
Refira-se, ainda, que no acórdão citado pela recorrente na sua alegação de recurso para defesa da competência dos tribunais administrativos para julgar o litígio estava em causa um pedido de suspensão de eficácia de despacho que havia determinado a “cessação da actividade nas instalações e remoção de todos os resíduos depositados, no interior e no exterior dos pavilhões, a céu aberto, sobre solo impermeabilizado e não impermeabilizado”, sem que tivesse sido instaurado um processo de contraordenação. Portanto a decisão suspendenda em causa nesse processo cautelar, não foi praticada no âmbito de um processo de contraordenação, não estando aí em causa a prática de um ilícito de mera ordenação social, o que basta para afastar a identidade com a situação sub iudice neste recurso.
Em suma, nos autos de processo cautelar a que respeita o presente recurso foi pedida a suspensão de eficácia de um ato de embargo praticado num processo contraordenacional de natureza ambiental, pelo que, como se decidiu na sentença recorrida, os tribunais da jurisdição administrativa não têm competência para dirimir o referido litígio em matéria de ambiente, cabendo a competência para decidir as questões respeitantes a processos contraordenacionais em matéria de ambiente aos tribunais judiciais, seja para julgar as impugnações das decisões finais dos procedimentos contraordenacionais (ambientais), seja as impugnações de decisões/medidas cautelares, nos termos previstos, designadamente nos artigos 55.º e 61.º do RGCO, não tendo assim a sentença recorrida incorrido em violação da garantia da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos da ora recorrente, consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da CRP.
Este tem sido o entendimento dos tribunais desta jurisdição, como se alcança dos acórdãos deste TCAS (4) de 08/09/2011, proferido no processo n.º 06129/10, de 21-04-2016, proferido no processo n.º 12904/16 (5) e de 17-03-2022, proferido no processo n.º 1506/21.3BELSB-A(6).
Por elucidativo do entendimento acima explanado transcrevemos o seguinte excerto do referido acórdão deste TCAS de 08/09/2011, proferido no processo n.º 06129/10 - que não obstante as alterações introduzidas ao ETAF em matéria de competência contraordenacional dos tribunais desta jurisdição, mantém inteira pertinência - tem-se entendido “unanimemente na jurisprudência e quase unanimemente na doutrina, que a CRP (art. 212º-3) não impede o legislador de em certos casos justificados atribuir “competências jurisdicionais administrativas” aos tribunais judiciais. O TC tem vindo sempre a considerar que a fixação constitucional de uma reserva de jurisdição (artigo 212.º, n.º 3, da CRP) não impede o legislador de cometer a outros tribunais — que não os administrativos — o conhecimento de questões decorrentes de relações jurídico-administrativas, desde que tal não descaracterize completamente o modelo de dualidade de jurisdições(3) (a título de exemplo, ver os Acórdãos n.º 347/97, n.º 458/99, n.º 421/2000, n.º 550/2000, 284/2003, n.º 211/2007, n.º 522/2008 e n.º 632/2009).
É o caso das contra-ordenações (v. art. 59º ss do RGCO e 77º-1-e da LOFTJ) ambientais (Lei 50/2006: art. 2º). E, lógica e racionalmente (arts. 9º e 10º CC), também tem de ser o caso relativo à imposição destas medidas (ambientais) cautelares tomadas em relação directa com tais contra-ordenações, com tal legislação ambiental punitiva contra-ordenacional: se os tribunais judiciais são os legalmente competentes, como são, para julgar as impugnações das decisões finais dos procedimentos contra-ordenacionais (ambientais), também são os legalmente competentes para julgarem as impugnações de decisões/medidas cautelares ou interlocutórias eventuais tomadas nos mesmos procedimentos, sem que tal viole necessariamente o art. 212º-3 da CRP.(7)”.
Assim, em conformidade, designadamente, com o disposto no artigo 1.º, n.º 1 e no artigo 4.º, n.º 1, alínea l), do ETAF, conclui-se que os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para julgar o litígio em causa nos autos cautelares.
Termos em que deve manter-se o decidido pelo Tribunal a quo e ser negado provimento ao recurso.

Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.
Lisboa, 21 de julho de 2026.