| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
A…………. – ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DA ……………… – com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAC de Lisboa, de 9 de Agosto de 2013, que julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa na providência cautelar de suspensão de eficácia das normas contidas nos nºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do Despacho nº 4294-A/2013, de 20 de Março, in DR, 2ª Série, nº 58, de 22 de Março, aprovado pelos Secretários de Estado do Empreendedorismo , Competitividade e Inovação e da Saúde e, consequentemente, absolveu os Requeridos da instância, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:
“ 1. A A…………… é uma pessoa coletiva de base corporativa e natureza privada, em face dos sujeitos que a constituem, sem fins lucrativos e finalisticamente
determinada pelo objetivo de promoção e defesa dos interesses dos associados que representa, seja o interesse coletivo, seja o interesse individual.
2. Nos termos do artigo 3.º dos respetivos estatutos, cabe à A…………representar as empresas nela inscritas, defendendo os respetivos interesses e prosseguir todas as atividades e finalidades que contribuam para o justo progresso das empresas associadas.
3. Neste escopo de representação e defesa que lhe foram estatutariamente conferidos pelos seus associados cabem os interesses coletivos dos seus associados e a representação coletiva dos seus interesses individuais.
4. À luz do artigo 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretado em conformidade com os artigos 20.º e 46.º da Constituição, a A………. é parte legitima para, nos autos, defender os interesses coletivos dos seus associados, bem como para defender coletivamente os interesses individuais dos seus associados que atuam no mercado abrangido pelas normas suspendendas.
5. Ao considerar que não estavam em causas interesses coletivos, e ao considerar que a A…………. é parte ilegítima para representar os interesses individuais dos seus associados, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento e violou os artigos 238.º, n.º 1, do Código Civil, 73.º, n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e 20.º e 46.º da Constituição.
6. As normas suspendendas, pelo seu conteúdo, afetam a esfera jurídica dos associados da A……………, impedindo que estes continuem a praticar os preços que vinham praticando antes da respetiva entrada em vigor, causando prejuízos atuais e futuros.
7. A eliminação dessas normas da ordem jurídica e, no que ora releva, a suspensão da respetiva eficácia, permitirá aos associados da A……………. voltar a praticar os preços que anteriormente praticavam, limitando o prejuízo causado por essas normas, do que resulta o interesse em agir.
8. Ao considerar que a A……………. não identificou os associados que representa em juízo, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento e violou o artigo 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
9. Ao não proceder a qualquer atuação com vista a sanar a suposta irregularidade na identificação dos associados representados, o Tribunal a quo violou o artigo 265.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o artigo 114.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
10. As normas aprovadas pelo Despacho n.º 4294-A/2013, publicado no Diário da Republica, 2.ª Série, n.º 58, de 22 de março, são inválidas por vicio de incompetência, por vicio de forma e por vicio de violação de lei.”
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O ora Recorrido Ministério da Saúde contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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Com relevo para a decisão são de considerar assentes os seguintes factos:
1 – A A,,,,,,,,,,,,, é uma associação privada representativa dos interesses dos seus associados, tendo como associadas empresas responsáveis pela produção e importação de medicamentos para uso humano e veterinário, vacinas e meios de diagnóstico.
2 – A submissão de bens ou serviços a um regime de preços é efetuado por Portaria constando de Despacho do Ministro do Comércio e Turismo ou de Despacho conjunto com o Ministro competente ( artigo 1º nº 2 e 3 do Decreto – Lei nº 75-Q/77, de 28 de Fevereiro.
3 – Em 2010, os Ministros da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e da Saúde aprovaram a Portaria nº 364/2010, de 23 de Junho, de cujo preâmbulo resulta o seguinte que se passa a transcrever:
“ No âmbito deste Programa têm sido estabelecidos vários protocolos de colaboração, os quais permitiram o acesso, cada vez mais abrangente e harmonizado, dos utentes aos dispositivos para monitorização e tratamento da Diabetes mellitus.
A Diabetes mellitus é uma doença que afecta um número cada vez maior de pessoas em todo o mundo e Portugal não é excepção. Um estudo recentemente publicado, pelo Observatório da Diabetes, sobre a prevalência da diabetes em Portugal indica que 11,7 % da população portuguesa é diabética e que 23,2 % apresenta pré-
diabetes.
Estes números apontam para a necessidade de continuar a actuar a nível da prevenção, educação e autovigilância do controlo metabólico destes doentes.
O primeiro protocolo de colaboração estabeleceu um preço de venda fixo e o reembolso pelo Estado de 75 % do custo das tiras-teste, envolvendo, simultaneamente, o Ministério da Saúde, as pessoas com diabetes, a indústria farmacêutica, os distribuidores de produtos farmacêuticos e as farmácias, tendo expirado em 31 de Dezembro de 2002, sendo prorrogado até 30 de Junho de 2003.
No segundo protocolo os materiais de autovigilância e auto-injecção foram integrados num circuito análogo ao dos medicamentos, sendo directamente dispensados e comparticipados no acto de aquisição, mediante apresentação de receita médica nas farmácias, com actualização de preços e margens de distribuição e aumento da comparticipação das tiras-teste de 75 % para 85 % do preço de venda ao público (PVP). Este protocolo produziu efeitos até 31 de Dezembro de 2005.
Em simultâneo a este protocolo foi fixada prestação remunerada de cuidados farmacêuticos no âmbito da diabetes, visando a identificação de pessoas com diabetes não controladas ou indivíduos suspeitos de diabetes, com a sua referenciação à consulta médica.
O terceiro protocolo introduziu novos preços e margens de distribuição, permitindo a aquisição dos materiais de autovigilância, por parte do utente, a preços inferiores aos anteriormente praticados. Manteve-se o envolvimento dos agentes económicos do sector e das suas associações representativas, com nova redução de encargos para os utentes do Serviço Nacional de Saúde. Manteve-se, igualmente, a prestação remunerada de cuidados farmacêuticos ao doente diabético.
Terminada a vigência do terceiro protocolo, e subsequente aditamento, procedeu-se a um processo de reavaliação, negociação e decisão, que ponderou a necessidade de salvaguardar os interesses dos doentes e a garantia do acesso aos cuidados de saúde por parte das pessoas com diabetes. Foi igualmente alvo de análise o preço comparativo
destes dispositivos, comercializados de modo análogo noutros países europeus, bem como o seu custo para o Serviço Nacional de Saúde português quando a sua aquisição é efectuada para os cuidados de saúde primários e hospitalares.
Assim, considerando positivas as sinergias decorrentes dos anteriores protocolos de colaboração, de forma a conseguir-se mais rapidamente, com menos custos e mais qualidade, retardar o início das principais complicações desta doença, entende-se, no entanto, que devem ser criados novos mecanismos e reforçados alguns dos actuais, no sentido da melhoria da qualidade dos cuidados prestados às pessoas com diabetes e do inerente autocontrolo.
No termo do terceiro protocolo e do protocolo que regulava o processo de intervenção das farmácias na prestação de cuidados farmacêuticos às pessoas com diabetes ou com suspeita de diabetes que entrara em vigor a 1 de Abril de 2008, por um período de dois anos, cessa agora a vigência do aditamento ao terceiro protocolo celebrado a 31 de Março pelo prazo de dois meses. “
4 – Nos termos da mesma Portaria foram submetidos ao regime de preços máximos de venda ao publico os reagentes (tiras teste) para determinação de glicemia, cetonemia e cetonúria e as agulhas, seringas e lancetas, bem como ficaram estabelecidos ainda os preços máximos desses mesmos produtos, destinados a pessoas com diabetes.
5 - Em cumprimento do disposto no artigo 10º nº 1 da Portaria nº 364/2010, os Secretários de Estado do Comércio, Serviços e Defesa do Consumidor e da Saúde aprovaram o Despacho nº 15091/2010, de 24 de Setembro, o qual definiu “ os termos de constituição, funcionamento e operacionalização da comissão criada através da Portaria nº 364/2010, de 23 de Junho, que define o regime de preços e comparticipações a que ficam sujeitos os reagentes
(tiras teste) para determinação de glicemia, cetonemia e cetonúria e as agulhas, seringas e lancetas, destinadas a pessoas com diabetes.”
6 – Ainda nos termos do artigo 10º nº 4 da Portaria nº 364/2010, determinou-se que, no cado de a comissão não conseguir consensualizar a metodologia de fixação de preços dos dispositivos para monitorização e tratamento da Diabetes mellitus, seria aplicada a partir de 1 de Junho de 2011, uma redução de 15% aos preços referidos no respetivo artigo 3º.
7 – De igual modo, do artigo 10º nº 2 da Portaria nº 364/2010, os termos de constituição, funcionamento e operacionalização da comissão mencionada seriam definidos por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e da saúde.
8 - A A……………… nomeou o seu representante para a comissão mencionada nos itens anteriores no dia 22 de novembro de 2010, dando disso conhecimento ao membro do Governo responsável para área da Saúde ( cfr. doc. nº 7 junto com o requerimento inicial).
9 – A comissão a que alude o artigo 10º da Portaria nº 364/2010 nunca chegou a ter a totalidade dos seus membros designados ( o Ministério da Saúde e o Ministério da Economia não designaram os seus representantes) e nunca chegou a reunir.
10 – Nos termos do despacho nº 4294-A/2003, de 20 de Março, é aplicado, a partir de 1 de abril de 2013, a redução de 15% aos PVP (preços máximos de venda ao publico) fixados pelo artigo 3º da portaria nº 364/2010, de 23 de junho, relativos a reagentes (tiras teste) para
determinação de glicemia, cetonemia e cetonúria e as agulhas, seringas e lancetas, destinados a pessoas com diabetes.
11 – O nº 2 do supra referido despacho determinou os preços máximos de venda ao publico dos reagentes (tiras teste) para determinação de glicemia, cetonemia e cetonúria e as agulhas, seringas e lancetas.
12- O nº 3 do supra citado despacho determinou os preços máximos dos mesmos produtos quando destinados aos utentes do Serviço Nacional de Saúde e dos subsistemas públicos de saúde, como tal devidamente identificados e que apresentem prescrição medica.
13 – Os nº 4 a 6 do supra citado despacho contêm normas transitórias relativas à colocação das embalagens de produtos, à disposição dos armazenistas ou distribuidores grossistas, à disposição das farmácias, e relativas à data até à qual as farmácias podem escoar as embalagens de produtos com preços anteriores à data de inicio de produção de efeitos do despacho.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Lisboa que julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa na providência cautelar de suspensão de eficácia das normas contidas nos nºs 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do Despacho nº 4294-A/2013, de 20 de
Março, in DR, 2ª Série, nº 58, de 22 de Março, aprovado pelos Secretários de Estado do Empreendedorismo , Competitividade e Inovação e da Saúde e, consequentemente, absolveu os Requeridos da instância.
No essencial o Mmo. Juiz a quo referiu que “Não estão em causa interesses próprios nem comuns, mas um conjunto de interesses individuais dos associados da A…………”, e desse modo afirmou que a A…………… apenas seria parte legitima “ se lhe assistisse legitimidade para assumir em juízo os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos seus associados” , o que, concluiu, “ não resulta dos respetivos estatutos”.
Mais considerou o Mmo. Juiz a quo que, mesmo que os estatutos conferissem à APIFARMA aquela legitimidade, esta “teria de figurar como representante dos associados, estando estes concretamente identificados – o que seria indispensável para indagar sobre a existência de interesse em agir”.
Em face do que ficou exposto o Mmo. Juiz a quo concluiu que a A………. não dispõe de legitimidade ativa nem de interesse em agir.
Discorda deste entendimento a Recorrente ao afirmar que a sentença a quo interpretou erradamente (i) o conteúdo dos estatutos da APIFARMA (ii) o artigo 73º nº 2 do CPTA, do que resultou a violação desta norma, a violação da liberdade de associação, prevista no artigo 46º da CRP, e a violação do acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, prevista no artigo 20º da CRP.
Vejamos o que se nos oferece dizer.
Estando aqui em causa a adoção de uma providência cautelar de suspensão de eficácia de normas imediatamente operativas, importa atender ao disposto no artigo 73º nº 2 do CPTA para aferir a legitimidade do requerente. Tal disposição atribui legitimidade ao lesado para obter a
titulo principal a desaplicação de normas requerendo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.
Contudo, não é apenas ao lesado, individualmente considerado, que esta norma atribui legitimidade. Diversamente, uma leitura do conceito de lesado conforme ao direito fundamental de acesso aos tribunais e à liberdade de associação constitucionalmente reconhecida indica no sentido da legitimidade das associações representativas para a impugnação de normas imediatamente operativas, como sucede no caso sub judice.
A liberdade de associação é uma das modalidades constitucionalmente protegidas de organização coletiva dos cidadãos (artigo 46º da CRP), constituindo a expressão mais qualificada da livre organização coletiva privada, ínsita ao principio do Estado de direito democrático.
Uma das faculdades que integra este direito fundamental é a auto-determinação, ou seja, a livre prossecução pelas associações dos seus fins (artigo 46º nº 2 da CRP).
Neste sentido, estas entidades têm a sua capacidade jurídica - e, de forma conexa, a sua capacidade judiciária - , abrangendo todos os direitos e obrigações necessários e convenientes à prossecução dos respetivos escopos estatutários (artigo 160º do Código Civil).
É obvio que tal capacidade integra o direito de acesso aos tribunais – que é, aliás, objeto de proteção constitucional autónoma no artigo 20º da CRP - , sempre que tal recurso seja necessário para tutela dos seus interesses e dos interesses postos a seu cargo.
Neste quadro, impõe-se uma interpretação do preceito em causa – artigo 73º nº 2 do CPTA – que atribua às pessoas coletivas privadas a
qualidade de lesadas para efeito de representação em juízo dos interesses coletivos que tutelam ou dos interesses individuais dos seus associados.
De resto, no sentido da atribuição de legitimidade às pessoas coletivas, afirma-se que “embora a lei não faça qualquer especificação a esse propósito, no conceito de lesado (…) deverão considerar-se incluídas (…) as pessoas coletivas privadas (…), relativamente aos interesses que lhes cumpra defender. Essa solução surge por paralelismo com o que dispõe os artigos 55º nº 1 al. c) , 68º nº 1 al. b) , também ressalvados pelo artigo 9º nº 1” (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA , 3ª Ed. 2010, pag. 494 e 495).
No caso em apreço as normas suspendendas produzem efeitos imediatos sobre as empresas que integram o mercado dos produtos designados ou abrangidos por aquelas normas.
Está, por conseguinte, em causa um interesse que é comum a todas as entidades que integram o mercado deste tipo de produtos, em especial, de todas as entidades associadas da A…………….. que os comercializam.
Este interesse não é meramente individual na medida em que os associados da A…………. são imediatamente afetados pela aplicação das normas suspendendas .
Aqui chegados importa aferir da legitimidade da A…………. para intervir na presente providência.
A A……….. é uma associação privada representativa dos interesses dos seus associados – cfr. artigo 1º dos respetivos estatutos.
Trata-se de uma pessoa coletiva de base corporativa e natureza privada, em face dos sujeitos que a constituem ( as empresas privadas que atuam no mercado dos produtos farmacêuticos, soros vacinas e dispositivos médicos para diagnóstico in vitro , e ainda empresas que se dediquem à produção de substancias ativas para uso em especialidades
farmacêuticas – artigo 5º dos respetivos estatutos – sem fins lucrativos com o objetivo de promoção e defesa dos interesses dos associados que representa.
Tais finalidades são bem evidenciadas no artigo 3º dos respetivos estatutos resultando do seu nº 1 o objeto da associação:
a) Representar as empresas nela inscritas, ajudando-as no estudo e resolução dos problemas da produção e da importação de medicamentos e outros produtos farmacêuticos, e da produção de substâncias ativas para uso em medicamentos, defendendo os respetivos interesses e, em geral, prosseguindo todas as atividades e finalidades que, no âmbito dos presentes estatutos contribuam para o justo progresso das empresas associadas;
b) Promover o entendimento, a solidariedade e o apoio reciproco entre as empresas associadas, com vista a um melhor e mais eficaz exercício dos direitos e obrigações comuns;
c) Representar as empresas associadas junto da Administração Publica, das outras associações congéneres ou não, nacionais ou estrangeiras e das instituições representativas dos trabalhadores, com vista ao desenvolvimento socio-economico do setor e do Pais e para resolução dos problemas comuns.
Bastando-se com a transcrição do artigo 3º dos estatutos da A…………., o Mmo. Juiz a quo afirmou que as disposições nele contidas
não conferem à A………….. o direito de representar em juízo s direitos e interesses individuais dos seus associados.
Afigura-se-nos que não lhe assiste razão.
Com efeito, a A……….. procede à defesa de um interesse que é comum a todos os seus associados que atuam no mercado dos produtos a que aludem as normas suspendendas. Não se trata, pois, de uma atuação judicial movida por interesse individual, mas pela defesa coletiva dos associados da A……….. na medida em que todas essas empresas são diretamente afetadas por igual, pelas normas que impõem a limitação dos preços desses produtos.
O interesse coletivo dos associados da A………….. transforma-se, assim, igualmente num interesse próprio da Associação, porque esta existe para o defender e só ela poderá fazê-lo, uma vez que se está perante um interesse partilhado pelos seus membros.
Reflexo da natureza coletiva destes interesses foi aliás, a inclusão, através do artigo 10º nº 1 da Portaria nº 364/2010 e, posteriormente, através do nº 3 al. c) subalínea iv) do Despacho nº 15091/2010 da A………….no universo dos membros da comissão que tinham por encargo encontrar uma proposta de metodologia de fixação de preços e de margens de comercialização dos produtos em questão.
Por outras palavras, foram os próprios Ministério da Saúde e Ministério da Economia que consideraram que o interesse que estaria em causa na fixação de preços e margem de comercialização era um interesse comum dos associados da A…………. e não a mera soma dos seus interesses individuais. De tal modo que, tal como resulta evidenciado nos instrumentos normativos citados, já antes a A……………. fora subscritora do terceiro protocolo de colaboração no âmbito da Diabetes mellitus a que se submeteram os seus associados.
Vale o mesmo por dizer que tais Ministérios reconheceram à A…………. a legitimidade para representar o interesse coletivo dos seus associados, seja na prossecução do protocolo de colaboração celebrado, seja na definição da metodologia de fixação do preço e margem de lucro dos produtos em causa.
A A…………. é, assim, lesada para efeito de pugnar pelo interesse coletivo posto a seu cargo pelos seus associados, e reconhecido pelo Ministério da Saúde e Ministério da Economia, na fixação de preços e margem de comercialização dos produtos em causa e na tramitação do procedimento que havia sido enunciado para esse fim. Está em causa um interesse (coletivo) legalmente protegido dos associados da A…………. e destarte, da A……………., que foi invalidamente postergado pelas normas suspendendas.
De todo o modo sempre estaria em causa a defesa coletiva de interesses individuais contrariando o entendimento assumido na sentença de que os estatutos da A………… não lhe conferem a representação coletiva de interesses individuais.
O contrário resulta do disposto no artigo 3º nº 1 al. a) dos referidos estatutos nos termos dos quais a A……………… tem por objeto representar as empresas suas associadas, com vista a defender os seus interesses. Aliás, conforme resulta daquele mesmo inciso, a A……………. foi constituída para prosseguir todas as atividades e finalidades que contribuam para o justo progresso das empresas associadas.
Foi, entre outros, este o objeto, o fim especifico, que os associados da A………… definiram para a associação de que fazem parte.
Fizeram-no à luz da liberdade de associação, prevista no artigo 46º da CRP, que consagra como direito fundamental, inserido no capitulo dos
direitos liberdades e garantias, a autonomia estatutária enquanto traço necessário da liberdade de associação.
Os estatutos da A………….. consubstanciam um negócio formal (cfr. artigos 167º e 168º do Código Civil) pelo que a sua interpretação está sujeita a regras especificas, sendo as normas de interpretação aplicáveis as previstas no artigo 238º do Código Civil.
Nos termos do artigo 238º nº 1 citado, “nos negócios formais não pode a declaração valer com um sentido que não tenha um mínimo de correspondência no texto do respetivo documento, ainda que imperfeitamente expresso”. Vale, pois, “(…) o sentido objetivo correspondente à impressão do destinatário, mas é preciso que tal sentido se encontre nos próprios termos da declaração formalizada (documento) uma qualquer expressão, embora imperfeita, sendo inoperante se lá não estiver refletido, nem mesmo segundo os usos de linguagem própria do autor da declaração”. ( cfr. MANUEL DE ANDRADE in TEORIA GERAL DA RELAÇÃO JURIDICA , 2º Vol., Coimbra 1987, pag. 315.)
Ora, da disposição estatutária em questão não resulta qualquer exclusão quanto ao âmbito da representação dos seus associados ou da defesa dos seus interesses. Ao invés, o objeto da A………. foi definido em termos suficientemente amplos, para abarcar , não só, mas também, as situações em que a A…………… representa em juízo os seus associados e os seu interesses sejam coletivos ou individuais.
E se, enquanto a interpretação da referida norma dos estatutos – em face da sua redação abrangente – permite abarcar a representação judicial dos seus associados e a defesa judicial dos seus interesses ( precisamente porque não estabelece qualquer limitação quanto ao tipo de representação, ao tipo de defesa ou perante que entidades essa representação ou defesa terão lugar – existe, pois, correspondência com o respetivo texto) , o mesmo não pode afirmar-se relativamente à interpretação assumida pelo Mmo. Juiz a quo de que a representação judicial de interesses individuais estaria excluída dos fins específicos da A…………….
Dito isto, ao interpretar os estatutos da A……………. em termos que não têm neles correspondência formal, ainda que imperfeitamente expressa, o Mmo. Juiz a quo incorreu em erro de julgamento. Não só violou o artigo 238º nº 1 do Código Civil, aplicando outros critérios interpretativos, como alcançou uma conclusão errada quanto à vontade expressa pelos associados da A…………….. nos respetivos estatutos.
Além disso o Mmo Juiz a quo parece ainda propugnar o entendimento segundo o qual a representação ou defesa em juízo dos interesses de associados pela associação que os agrega exige uma previsão estatutária que se refira expressamente a essa representação ou defesa judicial de interesses individuais, isto é, que contenha na sua redação precisamente este tipo de menções. Só assim se compreende que, perante o conteúdo do artigo 3º nº 1 dos estatutos da A………………, o Mmo. Juiz a quo tenha considerado que nele não se inclui esta representação judicial.
Contudo, a interpretação do artigo 73º nº 2 do CPTA, segundo a qual, “quando os lesados sejam associados de uma associação, a representação dos associados em juízo por essa associação só pode ter lugar quando os estatutos se refiram expressamente à representação judicial dos associados ou `a defesa judicial dos seus interesses, não se bastando com a referencia, no escopo estatutário da associação, à representação dos associados e à defesa dos seus interesses”, viola o artigo 46º da CRP, na vertente de autonomia estatutária, uma vez que impõe aos associados de uma associação a adoção de uma redação especifica nos seus estatutos para prosseguir os fins que já estão atribuídos à associação com a adoção de outra redação.
Noutra perspetiva, o acesso à tutela jurisdicional efetiva constitui outro dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados (artigo 20º da CRP). Um dos corolários deste direito é o principio pro actione , que “impede que simples obstáculos formais sejam transformados em pretextos para recusar uma resposta efetiva à pretensão formulada” cfr. RUI MEDEIROS in JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, CONSTITUIÇÃO PORTUGUESA ANOTADA , Tomo I, 2ª Ed., Almedina, 2005, pag. 439.
Assim sendo a interpretação do artigo 73º nº 2 do CPTA vertida na sentença em crise, e a que aludimos supra, viola o artigo 20º da CRP, dado que a imposição aos associados de uma associação da adoção de uma redação especifica nos seus estatutos para prosseguir os fins que já estão atribuídos à associação com a adoção de outra redação, se afigura desproporcionada (na vertente da proibição do excesso) e desprovida de conteúdo útil.
É, por conseguinte, forçosa a conclusão de que a A……………… é parte legitima nos presentes autos, seja para a defesa dos interesses coletivos dos seus associados, seja para a defesa coletiva dos respetivos interesses individuais. Ao assim não entender, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no artigo 73º nº 2 do CPTA.
Vejamos agora se existe igualmente por parte da APIFARMA interesse em agir.
O interesse em agir é configurado como um pressuposto processual autónomo inominado pelo qual se afere a utilidade ou vantagem que o sujeito processual que busca a composição do litigio pode retirar da sentença que vier a ser proferida – cfr. Acórdão deste
TCAS, de 11 de Abril de 2013, in Proc. nº 05815/10, disponível em www.dgsi.pt.
Como referimos supra, a A…………. intentou em juízo uma providência cautelar tendente à defesa de interesses coletivos, de toda a classe de entidades suas associadas que atuam no mercado dos produtos abrangidos pelas normas suspendendas.
Não sendo a A………………. a comercializadora destes produtos, haverá que aferir do interesse em agir por referência ao interesse dos seus associados.
Neste âmbito, não haverá distinções consoante se venha a considerar estar-se perante a defesa de interesses coletivos ou a defesa coletiva de interesses individuais. Em ambos os caso, haverá sempre que aferir se as normas suspendendas produzem uma lesão nos associados da A……………. para cuja intervenção judicial célere, ainda que provisória, produza utilidade.
Em todo o caso, “ o pressuposto processual da legitimidade e o interesse processual em agir não se determinam ou aferem em face da data em que a ação judicial foi pelo Autor instaurada em juízo (…) mas em face da utilidade ou vantagem que o mesmo pode retirar da sentença que vier a ser proferida” - cfr. Acórdão deste TCAS, de 11 de Abril de 2013, in Proc. nº 05815/10, disponível em www.dgsi.pt.
Como indicado pela APIFARMA nos articulados apresentados em 1ª instância, a imposição de uma redução de 15% no limite máximo de venda ao publico nos produtos abrangidos pelas normas suspendendas produz efeitos diretos e imediatos em todas as entidades que atuam nesse mercado, incluindo nos associados da A…..........
É, pois, evidente a utilidade de uma sentença cautelar que venha a determinar a suspensão da eficácia das normas em questão e, correspetivamente, evidente a vantagem que uma tal decisão trará para os associados da A…………. e para os seus interesses ( seja o interesse coletivo, sejam os interesses individuais de cada um desses associados).
Havendo estas utilidade e vantagem, não apenas aferidas em face da data em que a ação judicial foi pelo Autor instaurada em juízo, mas em face da utilidade ou vantagem que o mesmo pode retirar da sentença que vier a ser proferida, é evidente o interesse em agir.
Não obstante o Mmo. Juiz a quo considerou não se verificar preenchido o pressuposto processual de interesse em agir ao afirmar que não foram identificados os associados da A…………. que seriam representados nos autos, mais referindo que a A………….se limitou a mencionar, a título exemplificativo algumas dessas empresas que comercializam os produtos abrangidos pelas normas suspendendas.
É certo que a ora Recorrente A…………. no artigo 4º do seu requerimento cautelar utilizou o termo “ nomeadamente” antes de identificar vários dos seus associados. Terá sido em função deste termo que o Mmo. Juiz a quo considerou estar em causa uma identificação exemplificativa. Contudo, o termo “nomeadamente” assume dois significados correntes na língua portuguesa: de um lado, exemplificativo, em conformidade com o que entendeu o Mmo. Juiz a quo; mas, de outro lado, assume um significado concretizador, identificador. Este sentido é, aliás, um dos utilizados para definir aquele termo pelo Dicionário de Lingua Portuguesa Contemporânea da Academia de Ciências de Lisboa, II , Verbo, 2001, pag. 2610: “Mais especificamente ou detalhadamente”; Pelo Grande Dicionário da Língua Portuguesa, da Sociedade de Língua Portuguesa, Vol. VII, Coord. José Pedro Machado , Euro-Formação, 1989, pag. 634: “ Designando o nome”.
Foi exatamente com este sentido concretizador que o vocábulo foi utilizado.
Tais duvidas ficaram dissipadas no artigo 22º do articulado de resposta às exceções quando ficou expresso que “(…) as normas suspendendas afetam a comercialização de dispositivos para monitorização e tratamento da Diabetes mellitus que as associadas da A…………. identificadas no requerimento inicial comercializam”.
Ao decidir de modo diverso, o Mmo. Juiz a quo incorreu em erro de julgamento e violou o disposto no artigo 73º nº 2 do CPTA.
Por ultimo, caso subsistissem duvidas quanto à representação dos representados pela A………….., impor-se-ia que “o juiz convidasse o A. a vir corrigir a irregularidade do seu articulado”, assim se sanando essa eventual irregularidade ( cfr. neste sentido Acórdão deste TCAS, de 20 de Junho de 2013, in Proc. nº 09685/13, disponível em www.dgsi.pt.)
Essa solução decorreria do disposto no artigo 265º do CPC mas igualmente o disposto no artigo 114º nº 4 do CPTA.
Em face do que ficou exposto procedem na integra as conclusões 1ª a 9ª da alegação da Recorrente.
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Importa agora justificar a procedência da providência cautelar requerida uma vez que a decisão do fundo da causa se inclui nos poderes do tribunal de apelação, atento o disposto no artigo 149º nº 1 e 4 do CPTA.
A argumentação expendida pela ora Recorrente na presente providência é que as normas contidas no Despacho nº 4294-A/2013, de 20 de Março (cujo objeto é a aplicação, a partir de 1 de Abril de 2013, da
redução de 15% aos preços máximos de venda ao publico [PVP] fixados pelo artigo 3º da Portaria nº 364/2010, de 23 de Junho, relativos a reagentes (tiras teste) para determinação da glicémia, cetonemia e cetonúria e as agulhas, seringas e lancetas destinadas a pessoas com diabetes ) , são ilegais.
Tal ilegalidade, argumenta a ora Recorrente, é tão manifesta e indubitável, que é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal porque eivada de diversos vícios determinantes da respetiva anulabilidade.
Como ensina a doutrina e a jurisprudência o requisito previsto na al. a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ou seja a “evidente procedência da pretensão formulada ou a formular na ação principal, designadamente por estar em causa a impugnação de um ato manifestamente ilegal (…) exige que as ilegalidades imputadas ao ato sejam notórias e visíveis sem necessidade de qualquer elaborada indagação.”
A tal propósito reitera-se que a jurisprudência unânime do STA defende que “ as situações a enquadrar no artigo 120º nº 1 al. a) do CPTA, designadamente no conceito de ato manifestamente ilegal, não devem oferecer quaisquer duvidas quanto a essa ilegalidade que, assim, deve ser facilmente detetada, face aos elementos constantes do processo e pela simples leitura e interpretação elementar da lei aplicável, sem necessidade de outras averiguações ou ponderações. Na verdade, o que é manifesto, é liquido, salta à vista, não oferece duvidas” – cfr. Acórdão do STA in Proc. nº 0396/08, de 22 de Outubro de 2008.
Apenas no caso do tribunal considerar que se preenche a previsão do nº 1 da al. a), é que lhe cumpre conceder a providência sem mais indagações, não havendo, nessa situação, que atender aos critérios das als. b) ou c) do nº 1 , nem ao disposto no nº 2.
Vejamos então se os vícios invocados pela ora Recorrente são visíveis a olho nu e, por conseguinte, dispensam quaisquer outras indagações, para deste modo ser decretada a providência ao abrigo da al. a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
O primeiro vicio invocado prende-se com a alegada incompetência dos Secretários de Estado do Empreendedorismo, Competitividade e Inovação e da Saúde para proferir o referido despacho na medida em que a competência em causa é legalmente conferida aos Ministros, sendo que a sua aprovação por Secretários de Estado careceria necessariamente de um ato de delegação, tanto mais que os Secretários de Estado não dispõem de competências próprias, mas apenas de competências delegadas pelos respetivos Ministros ( artigo 201º da CRP).
Assiste razão à Recorrente quando afirma que a aprovação do referido despacho teve lugar sem que os referidos Secretários de Estado tenham mencionado qualquer qualidade de órgão delegado como exige o artigo 38º do CPA.
No entanto, mesmo a existir tal vicio sempre seria de fácil sanação nos termos do nº 2 do artigo 137º do CPA, bastando para tanto a sua ratificação pelo órgão competente, fazendo uso do principio do aproveitamento do ato administrativo.
Termos em que improcede o invocado vício de incompetência.
O segundo vicio invocado pela ora Recorrente prende-se com o alegado incumprimento dos procedimentos a seguir com vista à aprovação da metodologia de fixação de preços dos bens em causa, designadamente, quanto à invocada não nomeação dos representantes da comissão prevista no artigo 10º nº 4 da Portaria nº 364/2010, de 23 de Junho.
Com efeito, através do artigo 10º nº 4 da Portaria nº 364/2010, de 23 de Junho, os Ministros que procederam à respetiva aprovação auto vincularam-se quanto ao procedimento a seguir com vista à aprovação da metodologia de fixação de preços dos bens em causa.
Ora, através do despacho em crise que contém as normas suspendendas constata-se que não existe qualquer justificação para os membros do Governo em causa se afastarem do procedimento pre-determinado.
Assim, ao aprovar-se o Despacho nº 4294-A/2013 sem que tenha sido possível à comissão levar a cabo a sua tarefa – em função da falta de nomeação dos respetivos representantes por parte dos membros do Governo em questão – saiu violado o bloco de legalidade a que o Governo se auto-vinculara através daquela Portaria, o que redunda na violação do principio da boa-fé, previsto no artigo 267º nº 2 da CRP e no artigo 6º-A do CPA.
Esta é uma das situações típicas de inadmissibilidade de invocação ou exercício de um suposto direito ou, no caso sub judice, de uma competência discricionária – como o é o da fixação de preços, seja quanto ao an ( oportunidade de agir) seja quanto ao quid ( conteúdo da atuação), seja quanto ao quomodo ( forma ou formalidades da atuação) – cfr. SÉRVULO CORREIA in NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO , 1982, pag. 184.
Forçoso é reconhecer que procede o invocado vicio de forma na medida em que os membros do Governo em causa não podem valer-se
de uma suposta falta de consenso numa comissão que nunca reuniu, desde logo porque os membros do Governo competentes não nomearam os respetivos representantes.
Os mesmos argumentos valem para justificar o fundamento do Despacho nº 4294-A/2013 quando nele se afirma que a respetiva aprovação tem lugar, nos seus precisos termos – redução dos preços máximos em 15% -, em virtude da “inexistência do referido consenso apesar da nomeação e constituição da referida comissão”, sendo certo porém que a comissão não foi nomeada, ou seja, os representantes do Ministério da Economia e da Saúde não foram designados.
Assim , o Despacho cujas normas se pretende sejam suspensas incorreu em erro sobre os pressupostos de facto determinantes do vício de violação de lei e, consequentemente da respetiva anulação.
Em conformidade com o que ficou exposto procedem os invocados vícios de forma e de violação de lei, pelo que é de conceder a suspensão de eficácia das normas invocadas pela Recorrente relativamente ao Despacho em crise nos termos do disposto na al. a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ficando necessariamente prejudicada a ponderação de prejuízos a que alude o nº 2 do mesmo artigo 120º do CPTA.
Termos em que é de conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida e em sua substituição decretar a suspensão de eficácia das normas contidas nos nº 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do Despacho nº 4294-A/2013, de 20 de Março, publicado no DR, II Série nº 58, de 22 de Março, com as legais consequências.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida e em sua substituição decretar a suspensão de eficácia das normas contidas nos nº 1, 2, 3, 4, 5 e 6 do Despacho nº 4294-A/2013, de 20 de Março, publicado no DR, II Série nº 58, de 22 de Março, com as legais consequências.
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Custas pelos ora Recorridos Ministério da Saúde e Ministério da Economia e do Emprego em ambas as instâncias.
Lisboa, 23 de janeiro de 2014
António Vasconcelos
Ana Celeste Carvalho
Carlos Araújo |
