Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05862/10

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	04/29/2010

Relator:	PAULO CARVALHO

Descritores:	FALTA DE ASSINATURA EM PROPOSTA

Sumário:	1- A falta de assinatura de uma proposta em concurso público deve ser suprida por convite para a mesma ser efectuada.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Recorrente: I……….
Recorrido: Administração Central do Sistema de Saúde, IP.
Contra-interessados:
- P………., assessoria de gestão, lda.;
- A…….., consultores de gestão, s.a.;
- S………, s.a.,
- A………….- consultoria de gestão, lda.,
- D…………, s.a., nipc ………;
- k……. & …….. - sociedade de revisores oficiais de contas, s.a..;
- C……….., Portugal, serviços de consultoria e informática, s.a., - agrupamento augusto mateus e associados- sociedade de consultores, lda./glintt- healthcare solutions, s.a.,
- Integração e Inovação - consultores de gestão, lda.
Foi a seguinte o teor da decisão recorrida:
“Pelo exposto, o Tribunal, julgando integralmente procedente, por provada, a presente acção, decide:
- Anular o acto de exclusão da proposta da Autor, IMS H…….. Lda., proferido pelo Júri do «Concurso Público Internacional n.º ../2009 – Aquisição de serviços de consultadoria para recuperação da sustentabilidade económico-financeira do Centro Hospitalar de …….., E.P.E. e do Centro Hospitalar do M……»;
- Condenar a Ré, Administração C…………., IP, a praticar todos os actos e operações que julgue necessários à admissão da Autora a Concurso, bem como à prossecução deste, com aquela, nos termos e condições previstos nos diplomas legais e peças concursais que o regem.”
Foram as seguintes as conclusões das alegações de recurso da recorrente:
A – As propostas apresentadas pela ora Recorrida não estavam assinadas mas apenas rubricadas.
B – Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, as propostas devem ser assinadas.
C – O legislador distinguiu claramente, no diploma em causa, assinaturas de rubricas (cfr. n.º 1 do artigo 101.º e n.º 5 do artigo 100.º e bem assim n.º 2 do artigo 44.º).
D – A doutrina conclui igualmente no sentido da necessidade de assinatura das propostas, não sendo suficiente a aposição de uma mera rubrica.
E – A invocação das normas contidas na Lei n.º 7/2007, não pode proceder, na medida em que a rubrica em causa não apresenta qualquer criatividade ortográfica que permita distingui-la de outra rubrica não estando por isso preenchido o requisito essencial para que uma assinatura possa ser considerada como tal (trata-se de uma mera letra, “x”, que não é abreviatura de nada…).
F - Assim que a definição de assinatura constante do artigo 12.º da Lei n.º 7/2007 deva ser entendida como o conjunto de todas as palavras que compõem um nome (assinatura completa) ou algumas dessas palavras (assinatura abreviada), e não numa mera reprodução de uma letra.
G - O concorrente em causa assinou os documentos entregues nos termos do artigo 96.º não podendo por isso considerar-se que tal rubrica (letra) aposta na proposta seja a sua assinatura habitual ou característica.
H - Não se pode aceitar a invocação da assinatura a constar do cartão de cidadão - como a reprodução completa ou abreviada do nome do signatário - para aceitar uma rubrica (consistindo numa mera letra) como equivalente a uma assinatura na medida em que, como consequência de todo o raciocínio expendido, se aceitaria que existissem (com base em tal norma) outras assinaturas sem qualquer reflexo em tal documento (in casu como veio a suceder com a assinatura aposta na declaração modelo anexo I).
I – A falta de assinatura da proposta implica que não haja uma verdadeira vinculação (nos termos legalmente exigidos mediante a aposição de uma assinatura) ao preço, prazo demais condições de prestação do serviço identificadas nas propostas apresentadas na medida em que não existe qualquer declaração dotada da necessária certeza e seriedade (apenas alcançável por via de uma assinatura - completa ou abreviada - mas sempre uma verdadeira assinatura conforme exigido pela lei, e não uma mera reprodução de uma letra).
J – Não poderá a entidade adjudicante suprir oficiosamente a falta de assinatura da proposta nem convidar o concorrente a proceder a tal correcção na medida em que, por um lado, a entidade adjudicante não se pode substituir aos concorrente na emissão da respectiva declaração negocial e, por outro lado, na medida em que tal violaria o princípio da estabilidade das propostas consagrado no n.º 2 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, não estando prevista qualquer fase de aperfeiçoamento das propostas ao contrário do que sucede relativamente aos documentos apresentados.
L - A existência de uma rubrica (desde logo insuficiente porque violadora da lei) prejudica todo e qualquer raciocínio e esclarecimento relacionado com a sua autoria, na medida em que a Lei exige que as propostas sejam assinadas e não meramente rubricadas.
M – Além de já resultar das peças do procedimento que a falta de assinatura da proposta constitui fundamento de exclusão, é entendimento da jurisprudência que as causa de exclusão de propostas não estão sujeitas a uma enumeração taxativa, podendo ser excluídas propostas com outros fundamentos para além dos constantes do n.º 3 do artigo 104.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.
N – O facto da falta de assinatura das propostas não estar prevista como fundamento de exclusão encontra explicação no facto de tal artigo ser apenas aplicável a propostas completas e perfeitas, não existindo propostas (enquanto declaração negocial completa e perfeita) sem assinatura, não podendo, em qualquer caso, ser admitidas propostas não assinadas.
O – Ao contrário do que a sentença recorrida conclui, não existe qualquer declaração na proposta, mas apenas um sumário executivo que, nem formal nem materialmente pode ser aceite como declaração, na medida em que, além de configurar um sumário executivo, não está assinado, mas apenas rubricado, nada se declarando.
P – A decisão recorrida é ilegal na medida em que fez errada interpretação do direito ao não reconhecer a legalidade do acto de exclusão das propostas apresentadas pela Recorrida praticado pelo júri do procedimento com fundamento da falta de assinatura das mesmas.
Q – Devendo ser infirmada e substituída por outra que, a final, indefira o pedido apresentado pela Recorrida.
Foram as seguintes as conclusões da recorrida:
“(….)

Foram os seguintes os factos fixados pela sentença recorrida:
1. Por anúncio publicado no Diário da República de 19-2-2009 e no J…. n.º S…, de 20-2-2009, foi aberto o «Concurso Público Internacional n.º 3/2009 – Aquisição de serviços de consultadoria para recuperação da sustentabilidade económico-financeira do Centro Hospitalar de S…….., E.P.E. e do Centro Hospitalar do …………»;
2. O Programa do Concurso e o Caderno de Encargos do Concurso mencionado em 1., encontram-se no processo instrutor, dando-se aqui por integralmente reproduzido os seus teores.
3. A Autora apresentou-se ao Concurso, apresentando a proposta que consta do processo instrutor e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida.
4. Simultaneamente com a proposta, a Autora entregou, em envelope autónomo, os documentos que constam do processo instrutor e cujos teores aqui se dão por integralmente reproduzidos.
5. O acto público do Concurso teve inicio no dia 22 de Abril de 2008, data em que o Júri procedeu à abertura dos invólucros exteriores, e separado os invólucros relativos às propostas apresentadas, os quais foram todos colocados num outro invólucro opaco e fechado, assinado por todos os concorrentes.
6. Nessa mesma sessão, o Júri solicitou a credenciação dos representantes dos concorrentes presentes, procedeu à elaboração da lista dos Concorrentes pela ordem de entrada dos respectivos invólucros, na qual a Autora assumiu o n.º 12, e, por fim, procedeu à abertura dos invólucros contendo os documentos apresentados pelos concorrentes.
7. Após, o Júri, atendendo ao facto de ser elevado o número dos concorrentes e se revelar impossível de imediato a análise de toda a documentação, suspendeu o acto público, designando para sua continuação o dia 4 de Maio de 2009.
8. A 4 de Maio de 2009, o Júri, após ter dado como terminada a sessão privada, procedeu à reabertura do acto público com a leitura dos concorrentes admitidos, admitidos condicionalmente e excluídos, constando da «Acta» deste dia que a Autora ficava admitida condicionalmente por não ter apresentado a declaração do próprio concorrente a que se refere a alínea b) do n.º 3 do art. 10º do Programa do Concurso [cfr. certidão da acta que consta do processo instrutor apenso aos autos principais].
9.Nessa mesma sessão não foi deliberada a exclusão de qualquer concorrente, foi concedido aos concorrentes admitidos condicionalmente o prazo de cinco dias para apresentarem os documentos em falta ou para completarem os dados omitidos, dada a palavra para deduzirem quaisquer reclamações, tendo sido solicitados esclarecimentos quanto aos documentos em falta.
10. No âmbito de tais esclarecimentos, pelo Concorrente T………/S……… referiu ter incluído nos documentos apresentados o organigrama que teria motivado a sua admissão condicional tendo, o Júri, após suspensão do acto público, deliberado manter a sua decisão por o documento apresentado não reflectir, de forma inequívoca as responsabilidades atribuídas a cada uma das entidades ou, no caso de tais responsabilidades serem mistas entre todos os elementos do agrupamento, tal situação.
11. Suspenso novamente o acto público pelo período que havia sido concedido aos concorrentes para completar as omissões detectadas e entregar os documentos em falta, veio o mesmo a ser reaberto a 12 de Maio de 2009, com a verificação dos documentos entregues e a deliberação, efectuada em privado, sobre a admissão e exclusão dos concorrentes admitidos condicionalmente, a qual foi comunicada aos concorrentes sendo que, no que à Requerente respeita, foi determinada a sua exclusão, após abertura dos invólucros que continham as propostas «(…) pelo facto da proposta apresentada violar o disposto no n.º 2 do art. 44º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, e o n.º 8 do artigo 8.º do Programa do Concurso concretamente pelo facto da referida proposta não se encontrar assinada pelo concorrente ou seu representante.».[cfr. certidão cuja junção foi ordenado fosse junta ao processo a 16 de Outubro de 2009].
12. Após o Júri ter questionado os candidatos sobre a existência de eventuais reclamações, o concorrente n.º 12, ora Requerente, solicitou a consulta da sua proposta, o que lhe foi permitido, não tendo, após, apresentado qualquer reclamação ou recurso hierárquico, tendo, após, sido declarado encerrado o acto público [cfr. fls. 49 a 54 do volume I, destes autos].

São as seguintes as questões a resolver:
3.1. Pode ser excluída uma proposta por não vir assinada, mas apenas rubricada ?

4.1. Diz o artº 44 do Dec-lei 197/99:
“1 — Nas propostas e candidaturas os concorrentes manifestam a sua vontade de contratar, indicando nas propostas as condições em que se dispõem a fazê-lo.
2 — As propostas e candidaturas devem ser assinadas pelos concorrentes ou seus representantes”.
Em nenhum lugar a lei diz que a falta de cumprimento desta regra é punida com a exclusão do concurso. Esta eventual penalidade também não constava das cláusulas do concurso.
O interesse visado pela lei com a exigência da assinatura da proposta é garantir a vinculação jurídica do proponente à mesma. Visa evitar que uma empresa ganhe um concurso e depois desista, sem que lhe possa ser assacada qualquer responsabilidade. É da natureza das coisas, é evidente que se uma empresa gasta dinheiro a elaborar uma proposta concursal como a dos autos, não está a fazê-lo de ânimo leve nem tem certamente intenção de desistir. Por isso, em concursos com o valor como o dos autos, com os custos inerentes à elaboração das propostas que os mesmos têm, a falta da assinatura de uma proposta tem de ser considerado como um mero lapso, pelo que a empresa não deve ser excluída sem que lhe seja dada hipótese de o corrigir.
E isto não é assim por causa do interesse da empresa no concurso: é assim por causa do interesse da entidade adjudicante em ter o maior número e o melhor número de propostas possível, para poder escolher a mais vantajosa. É no interesse da entidade adjudicante, vista não no sentido clássico de uma entidade administrativa que executa actos administrativos que se esgotam na sua própria execução, que se auto-justificam, mas no sentido da percepção de uma administração-resultado, em que o que releva é que o resultado final atingido seja o melhor possível, para o interesse público visado. Os actos preparatórios, nesta nova visão da administração pública, não são a razão de ser do processo administrativo. São um meio, não são um fim. São uma garantia da administração e dos particulares. Não são um conjunto de alçapões destinados a eliminar a concorrência ou a indeferir os pedidos dos particulares.
Vista a administração pública nesta perspectiva, cabe dizer que era ao recorrente, como administração pública interessada em obter a melhor proposta, a parte processual que deveria defender a possibilidade de a proposta ainda ser assinada. É incompreensível que uma entidade adjudicante, que só pode ter interesse em ter mais e melhores propostas, pretenda excluir uma qualquer com base em meras formalidades facilmente ultrapassáveis e que a podem (a ela administração pública) beneficiar. Se fossem os contra-interessados em defender a exclusão, isso seria normal: é o jogo da concorrência. Ser o próprio interessado na existência de melhores propostas a fazê-lo, é que é incompreensível.
Acresce que um convite para a proponente assinar a proposta não seria a substituição da declaração negocial por parte da administração, nem será certamente violadora do princípio da estabilidade das propostas: a simples assinatura não altera a proposta, vincula a assinante.
Esta solução é pois imposta pela Jurisprudência dos interesses: o interesse que a lei visa acautelar, é o interesse público em mais e melhores propostas. Este é melhor defendido se se permitir que a recorrente rectifique o seu lapso. Logo, a norma tem de ser interpretada nesse sentido.
Então, está correcta a decisão da primeira instância, que deve ser confirmada.

5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em julgar o recurso improcedente, mantendo a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 29 de Abril de 2010
Paulo Carvalho
Cristina dos Santos
António Vasconcelos