I – RELATÓRIO

A… D… M… de S… e F…, devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, datada de 24/02/2016, que no âmbito da acção administrativa especial de impugnação de normas instaurada contra o Ministério da Justiça e os Contrainteressados, melhor identificados em juízo, julgou verificada a exceção dilatória inominada de falta de um pressuposto processual específico da acção, a produção de efeitos imediatos e lesivos das normas na esfera jurídica dos seus destinatários (normas imediatamente operativas) e absolveu a Entidade Demandada e os Contrainteressados da instância.

Formula o aqui Recorrente nas respetivas alegações, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:

“1. As normas administrativas impugnadas nos autos ao fixarem os requisitos de admissão ao procedimento de concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, circunscrevem o universo de potenciais candidatos única e exclusivamente aos “licenciados habilitados com o título de notário, nos termos da Portaria nº 398/2004, de 1 de Abril”.

2. Pela mera vigência no ordenamento jurídico das normas previstas nos nºs 2, 3 e 4 do Aviso de Abertura junto como DOC. 1 com o r.i. no processo cautelar apenso, o recorrente vê-se impedido de concorrer à vaga a que tem direito, em clara violação da liberdade de acesso e exercício da profissão, prevista no art. 47º da CRP.

3. Não é, assim, necessário qualquer acto administrativo para que as normas em questão produzam efeitos, e graves, na sua esfera jurídica.

4. De modo que é evidente que as disposições normativas em causa produzem efeitos imediatos, sendo, como tal, susceptíveis de impugnação directa, nos termos do 73º, nº 2 do CPTA.

5. Ao assim não considerar, o despacho recorrido viola frontalmente esta disposição legal.

6. Ao interpretar a referida norma no sentido de que as normas que fixam o universo de candidatos por via dos requisitos de admissão não são imediatamente operativas, faz dela interpretação inconstitucional, por violação do art. 268º, nº 5 do CPTA.

7. Aliás, o mesmo Tribunal Administrativo do Funchal já havia decidido no processo cautelar apenso a questão da operatividade imediata das normas, concluindo, e bem, pela sua impugnabilidade directa.”.

Pede que seja concedido provimento ao presente recurso e revogado o despacho recorrido, ordenando-se, em consequência, a baixa dos autos e a prossecução dos autos.

“1- O Código de Processo dos Tribunais Administrativos uniformizou o regime processual da impugnação de normas, tendo mantido a diferença entre normas imediatamente operativas, ou seja, aquelas que produzem efeitos imediatamente na esfera jurídica dos interessados e normas mediatamente operativas, i.é, aquelas em que só é suscetível de operar os seus efeitos através de atos administrativos de aplicação a situações individualizadas;

2- Igualmente há distinção quanto aos efeitos do pedido de declaração de ilegalidade, ou seja, se uma norma for imediatamente operativa não impede que seja igualmente objeto de um pedido de declaração de ilegalidade com efeito erga omnes, podendo tal norma ser impugnada diretamente com efeitos circunscritos ao caso concreto, independentemente da prática de um ato de aplicação;

3- No que respeita ao pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, apresentado por particulares, terá de preencher o pressuposto previsto no n.º 1 do artigo 73.º do CPTA, diploma à data em vigor, ou seja, depende da ocorrência mediante decisão judicial de três casos concretos de desaplicação;

4- O objeto do processo de impugnação de normas a que se refere o artigo 72.° do CPTA aplicável à data dos factos, é qualquer norma administrativa que se inclua num diploma de natureza regulamentar, pelo que, a imediata ou mediata operatividade de que depende a escolha do meio processual a adotar, reporta-se necessariamente à norma e não ao regulamento considerado no seu todo;

6- Ora a exequibilidade de uma norma pode estar dependente da verificação de certos requisitos ou do preenchimento de certas formalidades que apenas possam ser objeto de concretização no âmbito de um procedimento administrativo, exigindo a ulterior prática de um ato administrativo;

7- Assim, para se determinar se produz ou não efeitos imediatos, a norma carece de ser interpretada em conjugação com outros preceitos regulamentares pelo que, não é necessário pré-determinar o carácter operativo da norma em função do objeto e da finalidade de diploma regulamentar onde se insere;

8- O acento tónico deve incidir no carácter mediato ou imediatamente lesivo da norma. Se a norma pelo seu próprio conteúdo, tornar desde logo inviável a inscrição, de tal modo que o procedimento que venha a ser encetado se encontre necessariamente votado ao insucesso, é de entender que ela é imediatamente lesiva e como tal suscetível de ser impugnada diretamente. Outra solução levaria à inutilização do requisito processual.

9- No caso dos presentes autos e com decidiu e bem a douta sentença recorrida, as normas do concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial em apreço, só por si, não se apresentam dotadas de eficácia externa efetiva e imediatamente lesiva de direitos, carecendo de um ato de aplicação concreta, só tendo sentido no quadro de um procedimento tendente ao ato final de homologação da lista final dos candidatos excluídos e admitidos;

10- A própria constituição do Júri do concurso demonstra a necessidade de uma atividade administrativa, para que as normas do concurso sejam concretamente aplicadas, através de atos administrativos;

11- Deste modo, as normas do Aviso do concurso em questão não são diretamente impugnáveis por falta de lesão imediata, atento o disposto no n.º 2 do artigo 73.º do CPTA à data em vigor, verificando-se assim falta de um pressuposto processual relativo à impugnação de normas com efeitos imediatos e lesivos na esfera jurídica dos seus destinatários, não se verificando erro de julgamento e violação do n.º 5 do artigo 268.º do CPTA.”.

Pede que o presente recurso seja julgado improcedente e mantida a sentença recorrida.

Defende que apenas quando o Autor, ora Recorrente se candidatar ao concurso aberto e a sua candidatura não for aceite, por via da aplicação dessas normas, se produzirão efeitos lesivos.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

As questões suscitadas pelo Recorrente resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, por violação do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA e interpretação inconstitucional, por violação do artigo 268.º, n.º 5 da Constituição.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo não deu quaisquer factos como assentes.

DE DIREITO

Importa entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

Erro de julgamento de direito, por violação do artigo 73.º, n.º 2 do CPTA e interpretação inconstitucional, por violação do artigo 268.º, n.º 5 da Constituição

Nos termos do presente recurso jurisdicional vem o Autor, ora Recorrente insurgir-se contra a sentença recorrida, que julgou procedente a exceção de falta de operatividade imediata das normas objecto de impugnação, absolvendo a Entidade Demandada e os Contrainteressados da instância.

Sustenta que impugna, pedindo a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, dos n.ºs 2, 3 4, 2.ª parte, do Regulamento contido no Aviso n.º 4…./2006, as quais defende, não carecem da intermediação da prática de um ato administrativo para produzirem os seus legais efeitos.

Defende que as normas administrativas em questão ao fixarem os requisitos de admissão ao procedimento de concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, circunscrevendo o universo de potenciais candidatos única e exclusivamente aos “licenciados habilitados com o título de notário, nos termos da Portaria n.º 398/2004, de 1 de Abril”, decorre delas um efeito direto na esfera jurídica daqueles que, como o recorrente, exerciam a profissão de notário público, ao abrigo do regime anterior e, tendo feito a opção pelo notariado privado, não lograram obter licença no âmbito do concurso anterior.

Assim, alega que as normas em causa produzem um efeito direito na esfera jurídica do Autor, sem necessidade da prática de quaisquer atos administrativos de aplicação posteriores.

Mais invoca que por mero efeito das normas em causa, vê-se impedido de concorrer à vaga a que tem direito, em clara violação da liberdade de acesso e exercício da profissão, prevista no artigo 47.º da Constituição, ou seja, não é preciso qualquer ato administrativo para que as normas em questão produzam efeitos e graves na esfera jurídica do Recorrente.

Vejamos.

A sentença recorrida conheceu da questão da imediata operatividade das normas impugnadas na presente ação administrativa, enquanto pressuposto da ação, tendo decidido que as normas em questão não projectam os seus efeitos imediatamente na esfera jurídica do Autor.

Resulta do discurso fundamentador da sentença recorrida, o que ora se extrai, por reprodução:

“A simples entrada em vigor das normas constantes do Aviso de Abertura supra referido não ofende os direitos ou interesses dos particulares, ou seja, não se encontram em condições de lhes causar prejuízos imediatos.

Ao invés, a esfera jurídica dos seus destinatários só será afectada mediante actos concretos de aplicação pela Administração.

Precise-se que a admissão ao concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, respectiva graduação e preenchimento de vagas depende da verificação de determinadas condições, o que implica a instrução, análise e decisão da Administração face a cada interessado/candidato, necessitando, em suma, de um procedimento administrativo, no âmbito do qual serão praticados actos com conteúdo decisório os quais serão por sua vez judicialmente impugnáveis.

Até esse momento, o interessado/candidato terá apenas uma expectativa quanto ao resultado pretendido, seja a admissão, a graduação e a obtenção de vaga, o qual se concretizará, pela aplicação das normas impugnadas, após a Administração decidir, sobre se o mesmo reúne as condições de admissão, qual o lugar em que fica graduado e se obtém vaga para a instalação de cartório notarial, vide, neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 16/10/2008, Processo n.º 01743/06, disponível em www.dgsi.pt.

As normas em causa revestem pois, a natureza de normas mediatamente operativas, ou seja, os seus efeitos não se produzem sem dependência de um acto administrativo (ou jurisdicional) de aplicação.

Resumindo, as normas do Aviso de Abertura de Concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial n.º 4…/2006, não projectam directa e imediatamente quaisquer efeitos na esfera jurídica dos destinatários, os quais só se produzirão aquando das decisões tomadas pela Administração em cada caso concreto, ou seja, relativamente a cada candidato.

Concluo, pois, que as normas que constituem o objecto da presente acção de impugnação têm a natureza de normas mediatamente operativas.

Nestes termos, é manifesta a falta de um pressuposto processual relativo à impugnação de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto, justamente a produção pelas mesmas de efeitos imediatos (e lesivos) na esfera jurídica dos seus destinatários (normas imediatamente operativas), cfr. art. 73.º, n.º 2, do CPTA.

Pelo que a presente acção carece de um pressuposto legal do qual depende.”.

Este julgamento não se pode manter, por não proceder a uma correta interpretação e aplicação do disposto no n.º 2 do artigo 73.º do CPTA.

Segundo tal preceito legal, constitui pressuposto da acção administrativa de impugnação de normas que “Quem seja directamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo pela aplicação de norma imediatamente operativa que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso.”.

O Autor na petição inicial pede a desaplicação para si dos n.ºs 2, 3 e 4 (2.ª parte, na referência à Portaria n.º 398/2004) do regulamento, contido no Aviso de Abertura de Concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial n.º 4…/2006, publicado no Diário da República, II Série, n.º 69, de 6 de Abril de 2006, declarando-se a sua ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, devendo aplicar-se directamente o D.L. n.º 26/2004, de 04/02.

Por isso, o pedido de impugnação de normas respeita à declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso do Autor, a que se aplica o disposto no n.º 2 do artigo 73.º do CPTA.

As normas impugnadas em questão são as seguintes:

“2 – Requisitos de admissão

Podem apresentar-se ao concurso os licenciados habilitados com o título de notário, nos termos da Portaria n.º 398/2004, de 21 de Abril.

3 – Legislação aplicável

Decreto-Lei n.º 26/2004, de 4 de Fevereiro e Portaria n.º 398/2004, de 21 de Abril.

4 – As vagas são preenchidas de acordo com a graduação dos candidatos, obtida no concurso de provas públicas para atribuição do título de notário, aberto pelo Aviso n.º 9225/2004, publicado no Diário da República, II Série, N.º 235, de 6 de Outubro de 2004, e as referências de localização dos cartórios manifestadas no requerimento de candidatura e respectivo pedido de licença.”.

Nos termos do n.º 2 do Aviso do concurso fica delimitado o universo dos candidatos ao concurso, sendo apenas admissíveis “os licenciados habilitados com o título de notário, nos termos da Portaria n.º 398/2004, de 21 de Abril”.

Significa que quem não se encontrar nesse universo de candidatos, quer porque não seja licenciado habilitado com o título de notário, quer porque não o seja nos termos da Portaria n.º 398/2004, de 21/04, não se poderá candidatar por falta de requisitos ou, candidatando-se, não poderá ser admitido ao concurso, devendo ser excluído por falta das condições exigidas.

Tal acarreta que a norma em questão ao delimitar os candidatos ao concurso projecta direta e imeditamente os seus efeitos na esfera jurídica dos interessados a apresentar candidatura ao concurso, de entre os quais, o ora Autor e Recorrente.

Não carece o Autor da intermediação da prática de um ato administrativo para ficar a saber se pode ou não pode apresentar a sua candidatura ao concurso, porque de imediato a norma impugnada define essa matéria, produzindo efeitos imediatos e directamente lesivos na esfera jurídica de quem pretenda candidatar-se mas não reúne algum dos requisitos do concurso.

Neste sentido, não se pode manter a sentença sob recurso, ao exigir a intermediação da prática do ato administrativo lesivo, de exclusão do interessado ao concurso para poder reagir contra a norma regulamentar que reputa de ilegal, incorrendo em erro de julgamento em relação ao disposto no n.º 2 do artigo 73.º do CPTA.

Através do julgamento de direito constante da sentença recorrida está a vedar-se o direito de acesso direto ao meio processual de impugnação de normas administrativas direta e imediatamente lesivas, enquanto expressão da tutela jurisdicional efectiva no direito processual administrativo.

I. O pedido de desaplicação dos n.ºs 2, 3 e 4 (2.ª parte, na referência à Portaria n.º 398/2004) do regulamento, contido no Aviso de Abertura de Concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, declarando-se a sua ilegalidade, consiste num pedido de impugnação de normas, de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso do Autor, a que se aplica o disposto no n.º 2 do artigo 73.º do CPTA.

II. Nos termos do n.º 2 do Aviso do concurso fica delimitado o universo dos candidatos ao concurso, sendo apenas admissíveis “os licenciados habilitados com o título de notário, nos termos da Portaria n.º 398/2004, de 21 de Abril”.

III. Significa que quem não se encontrar nesse universo de candidatos, não se poderá candidatar por falta de requisitos ou, candidatando-se, não poderá ser admitido ao concurso, devendo ser excluído por falta das condições exigidas.

IV. A norma em questão ao delimitar os candidatos ao concurso projecta direta e imeditamente os seus efeitos na esfera jurídica dos interessados.

Custas pelo Recorrido.

Registe e Notifique.

Por outro lado, na linha do vertido nas contra-alegações de recurso, as normas do Aviso do concurso em questão não se apresentam como directamente impugnáveis por falta de lesão imediata, atento o disposto no n.º 2 do artigo 73.º do CPTA à data em vigor, verificando-se assim a falta de um pressuposto processual relativo à impugnação de normas com efeitos imediatos e lesivos na esfera jurídica dos seus destinatários.

Pelo que, não se verificando erro de julgamento e violação do n.º 5 do artigo 268.º do CPTA, negaria provimento ao recurso e confirmaria a sentença recorrida.

Lisboa, 24 de Maio de 2018