Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10007/00

Secção:	Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção


Data do Acordão:	02/01/2001

Relator:	António de Almeida Coelho da Cunha

Descritores:	ART57 LPTA ORDEM DE CONHECIMENTO DOS VÍCIOS CONHECIMENTO PRIORITÁRIO DO VÍCIO DE VIOLAÇÃO DE LEI SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS DE CONHECIMENTO PRIORITÁRIO DE VÍCIOS DE FORMA

Sumário:	I - O vício de violação de lei de fundo, por permitir maior tutela para os interesses do recorrente é, em princípio, de conhecimento prioritário relativamente aos vícios de forma, inclusive do vício procedimental de falta de audiência do interessado. II - A apreciação dos vícios formais em detrimento dos substanciais é excepcional, e admissível apenas nos casos em que a formalidade omitida seja tão relevante que impossibilite a descoberta dos elementos que motivaram o autor do acto.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.

1. Relatório
Luis..., funcionário da Câmara Municipal de Pombal, interpôs no T.A.C. de Coimbra recurso contencioso contra o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Pombal de 9.2.1999, que posicionou o recorrente no 1º escalão da Categoria de Assessor Principal, findas as Comissões de Serviço, em cargo dirigente para que esteve nomeado.-
Por sentença de 9.3.2000, o Mmo. Juiz do T.A.C. de Coimbra, anulou o acto recorrido, por vício de forma (falta de audiência do interessado.-
O Sr. Presidente da Camara Municipal de Pombal tal decisão, formulando as conclusões seguintes:
1ª) O Tribunal “a quo” limitou-se a dar provimento ao recurso do acto administrativo em crise com fundamento na falta de audiência do interessado, nos termos do artº 100º do C.P.A.
2ª) A audiência dos interessados visa a tutela dos seus direitos, configurando-se como um verdadeiro direito de defesa nos procedimentos administrativos de que, eventualmente, resultem actos que impliquem prejuízos para a sua esfera jurídica;-
3ª) Sendo o acto recorrido um acto de provimento que cumpriu todos os preceitos legais aplicáveis, é um acto favorável ao seu destinatário, não havendo perigo de ofensa dos seus interesses, pelo que a audiência do interessado era dispensável;-
4ª) Embora reconheça, no caso em apreço, que “... a complexidade das normas legais aplicáveis reveste alguma complexidade...” o Tribunal “a quo” limitou-se, comodamente e sem analisar a questão de fundo, a fazer proceder um vício de procedimento que, manifestamente, não se verificou no procedimento administrativo em causa;-
5ª) Cumpria analisar a legislação aplicável ao caso em apreço e verificar, com objectividade, se o acto administrativo recorrido era ou não o acto devido, à luz dos diplomas legais aplicáveis, o que resultaria da interpretação e da conjugação sistemática daqueles diplomas legais, o que o Tribunal “a quo” simplesmente não se dignou a fazer;-
6ª) Nos termos do artº 102º da L.P.T.A., os recursos ordinários de decisões jurisdicionais regem-se pela lei de processo civil, com as necessárias adaptações, pelo que se invoca, como fundamento do presente recurso:
- a alínea b) do nº 2 do artº 690º do Código de Processo Civil, na medida em que a interpretação que o Tribunal “a quo” fez do artº 100º do C.P.A. deveria ter em conta a ressalva da alínea b) do nº 2 do artº 103º deste último Código, e, assim, levar à aplicação deste artigo, e não daquele artº 100º, dispensando a audiência do interessado num acto administrativo cujo conteudo lhe é favorável, como é, efectivamente, o caso;-
- a alínea d) do nº 1 do artº 668º do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal que proferiu a decisão de que se recorre deixou de pronunciar-se sobre questões que deveria apreciar, o que gera a nulidade da decisão recorrida, matéria que se inclui no âmbito do recurso para o Tribunal Central Administrativo, nos termos da al. a) do artº 110º da L.P.T.A.
Por sua vez, o recorrente Luis ... interpôs recurso subordinado, restrito à parte da sentença em que não conheceu, prioritariamente, do vício de violação da lei, formulando as conclusões seguintes:
1ª) O Tribunal “a quo” conheceu prioritariamente de um vício de forma em detrimento de um vício de violação de Lei por entender que dessa forma conferia maior tutela ou eficácia aos direitos reclamados pelo recorrente;
2ª) Ao preterir o conhecimento do vício de violação de Lei, o aresto em recurso incorre em erro de julgamento, violando frontalmente o disposto no artº 57º da L.P.T.A.-
3ª) De acordo com o disposto neste preceito, os vícios que determinam a inexistência jurídica ou a nulidade do acto são conhecidos nos termos da alínea a) do nº 2 _ em função da maior tutela que confiram aos direitos do particular _ enquanto os vícios que determinem a mera anulação são conhecidos nos termos da alínea b) do mesmo número _ em função da ordem indicada pelo recorrente;-
4ª) Conforme se pode constatar pelas alegações apresentadas pelo recorrente no tribunal “a quo”, o primeiro vício imputado ao acto recorrido era, justamente, o vício de violação de lei, pelo que, ao conhecer prioritariamente o vício de forma decorrente da preterição do princípio da audiência dos interessados, o aresto em recurso violou frontalmente o disposto na alínea b) do nº 2 do artº 57º da LPTA;-
5ª) Nunca a procedência do vício de forma decorrente da preterição do artº 100º do C.P.A. permitia, no caso sub judice, uma maior tutela para os interesses do recorrente do que o vício de violação de Lei, pelo que sempre enfermaria o aresto em recurso de erro de julgamento;-
6ª) Se o vício de violação de Lei fosse julgado procedente, teria o recorrente direito a ser posicionado no 3º ou no 4º escalão e a receber as respectivas remunerações, pelo que teria, por um lado, obtido plena tutela para a sua pretensão e, por outro, ficaria a autoridade recorrida impedida de repetir o acto com o argumento de que não teria o direito ao 3º ou 4º escalão;-
7ª) É jurisprudência do Venerando Supremo Tribunal Administrativo que se a procedência do vício de violação de lei determinar a impossibilidade da Administração repetir o acto com a mesma configuração, então deve tal vício de violação de lei ser conhecido prioritariamente;-
8ª) Ao conhecer prioritariamente do vício de forma, o aresto em recurso possibilita à Administração renovar o acto anulado, apenas procedendo à expurgação do vício determinante da anulação;-
9ª) Se se tiver em consideração que a autoridade recorrida já teve oportunidade de apreciar a pretensão do recorrente quando proferiu a decisão de indeferimento, que depois disso já analisou novamente a posição do recorrente em sede de contestação ao recurso e, finalmente, que em sede de contra-alegações teve oportunidade para ponderar novamente tal pretensão, é por demais manifesto que um juizo de probabilidade indicará que aquilo que fará será, justamente, repetir o acto já devidamente expurgado do vício de forma;
10ª) É notório que no caso “sub judice” o conhecimento do vício de violação de lei determinava inquestionavelmente uma muito maior tutela para os interesses do recorrente do que o conhecimento do vício formal resultante da falta de audiência dos interessados;-
11ª) Refira-se, aliás, que mesmo em abstracto se vem entendendo maioritariamente que o conhecimento do vício de violação de lei deve preceder o conhecimento dos vícios formais.
O Digno Magistrado do Mº. Pº. emitiu douto parecer no sentido de ser revogada a sentença recorrida e ordenada a baixa dos autos ao T.A.C. de Coimbra para conhecimento do invocado vício de violação da lei
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade relevante:
a) Em 1.12.76, o recorrente _ Licenciado em Engenharia Civil _ entrou para o Gabinete de Apoio Técnico de Figueiró dos Vinhos, com a categoria de Engenheiro de 2ª classe;-
b) Em 8 de Julho de 1980, tomou posse no GAT de Leiria, com a categoria de engenheiro de 1ª classe;-
c) Em 18 de Janeiro de 1982, tomou posse na C.M. de Pombal, como Chefe dos Serviços Técnicos;
d) Entre 23.7.84 e 31.1.86, exerceu as suas funções em comissão de serviço no Leal Senado de Macau;-
e) Entre 1.2.86 e 4.1.87, o recorrente esteve de licença sem vencimento;-
f) Em 5.1.87, retomou as suas funções na CM de Pombal, tendo, em 5.2.87, sido nomeado, em comissão de serviço, sucessivamente renovada até 5.2.99, chefe de Divisão da mesma CM;
g) Em 7.9.87, apesar de se encontrar em Comissão de Serviço, tomou posse como engenheiro principal;-
h) Em finais de Fevereiro de 1999, o vencimento do recorrente foi processado em relação ao 1º escalão da categoria de assessor principal;-
i) Tendo, em 15.4.99, requerido certidão onde se indicasse a data, autor e conteudo integral da decisão que lhe havia mandado processar o vencimento, foi em 18.5.99 notificado do seu posicionamento _ assessor principal, 1º escalão;
j) Em todo o procedimento administrativo, o recorrente não foi ouvido.

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3. Direito Aplicável
A sentença recorrida conheceu, prioritariamente do vício de forma, por falta de audiência do interessado e, para isso, expendeu a seguinte argumentação; “Não tendo sido arguido, nem mesmo se descortinando qualquer vício que conduza à declaração de invalidade (nulidade) do acto recorrido (apesar de no final da p. i. e das alegações, o recorrente pedir a declaração de nulidade do acto recorrido, não liga essa consequência a qualquer um dos vícios arguidos), cumpre averiguar da existência de vícios arguidos que conduzam à sua anulação”.-
Ora _ prossegue a sentença recorrida, “entendemos que, de acordo com o disposto no artº 57º nº 1 e 2, al. a) da L.P.T.A., devemos dar prioridade de conhecimento ao vício procedimental de falta de audiência (prévia) do recorrente, na medida em que tal prioridade determina mais eficaz tutela dos interesses ofendidos _ cfr. Ac. do S.T.A. de 7.5.87, in Ac. Dout, 325, na medida em que, anulando-se o acto recorrido com este fundamento e cumprida então esta formalidade essencial do procedimento administrativo, sempre a decisão a tomar pela entidade recorrida poderá ser manifestamente diferente daquela que é objecto do presente RCA; ou seja, anulando-se a decisão em causa com base neste vício procedimental, regressando-se à fase pré-decisória, outra poderá ser a decisão final, assim se mostrando prejudicado, por manifestamente inútil, neste momento, o conhecimento dos demais vícios arguidos, carecendo de razoabilidade o argumento da entidade recorrida de que a decisão em crise era favorável ao recorrente e por isso inexistir razão para o cumprimento desta norma, até porque a interpretação das normas legais aplicáveis reveste alguma complexidade que a entidade decisora não podia ignorar, sendo certo que, como aliás bem refere o Digno Procurador da República no seu bem elaborado parecer, a argumentação do recorrente reveste manifesta pertinência que tinha de ser rebatida na decisão final do procedimento administrativo, após lhe ser dada a oportunidade de se pronunciar”.
Foram estas as palavras da decisão recorrida que justificaram a decisão excepcional de iniciar o conhecimento dos vícios arguidos pelo vício de forma.-
Contra tal decisão se insurgiram os recorrentes nos seguintes termos:
O Sr. Presidente da Camara Municipal de Pombal, depois de afirmar que no caso concreto a audiência do interessado era dispensável, e, mesmo que tivesse lugar, em nada alteraria o sentido da decisão, concluí que o Tribunal “a quo” se limitou, comodamente, e sem analisar a questão de fundo, a “fazer proceder um vício de procedimento que, manifestamente, não se verificou no procedimento administrativo em causa” (conclusões 3º e 4º das alegações respectivas).-
O recorrente Luis ..., alegando que, ao conhecer prioritariamente o vício de forma decorrente da preterição do princípio da audiência dos interessados, o aresto em recurso violou frontalmente o disposto na alínea b) do nº 2 do artº 57º da L.P.T.A., e que nunca a procedência do vício de forma decorrente da preterição do artº 100º do C.P.A. permitia, no caso sub judice, uma maior tutela para os interesses do recorrente do que o vício de violação de lei, pelo que sempre enfermaria o aresto em recurso de erro de julgamento (conclusões 4ª e 5ª das alegações respectivas).-
É esta a questão a analisar.
O artº 57º da L.P.T.A., sob a epígrafe “Ordem de conhecimento dos vícios”, prescreve o seguinte:
« 1. Se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o Tribunal conhece, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste.
2. Nos referidos grupos, a apreciação dos vícios é feita pela ordem seguinte:
a) No primeiro grupo, o dos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos;-
b) No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo Ministério Público, ou, nos demais casos, a fixada na alínea anterior»
Trata-se de um preceito inovador, cuja finalidade essencial é a de reagir contra a tendência “que durante muito tempo foi generalizada de começar por conhecer da forma e deixar para depois o exame dos vícios de fundo” (apud Rui Machete, in “O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”) - cfr. Santos Botelho, “Contencioso Administrativo”, 2ª ed. , p. 313.
Destina-se, portanto, o preceito, a tutelar, unicamente, os interesses dos recorrentes, razão pela qual o critério orientador da ordem pela qual os vícios devem ser conhecidos é a “mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos” (cfr. al. a) do nº 2 do preceito transcrito).
Tanto assim é, que num plano lógico, estará vedada aos recorridos arguir, validamente, em sede do recurso jurisdicional, a violação dos critérios enunciados no preceito, precisamente por não se tratar de norma processual destinada a tutelar os seus interesses (cfr. neste sentido, Santos Botelho, ob. cit. p. 314).-
A contraposição feita entre “vícios que conduzam à declaração de invalidade “ e “vícios arguidos arguidos que conduzam à anulação” revela que se pretende abranger, na primeira expressão, os vícios que geram a inexistência ou a nulidade do acto e, na segunda, os vícios que geram a sua mera anulabilidade (caso do vício de forma por preterição da audiência do interessado).
Não tendo sido arguido qualquer vício susceptível de conduzir à declaração de invalidade (nulidade) do acto recorrido, o Mmº Juiz do T.A.C. de Coimbra optou por dar prioridade de conhecimento ao vício procedimental de falta de audiência prévia do recorrente, com a justificação inicialmente transcrita.-
Mas cremos que tal justificação se mostra bastante insuficiente e, salvo o devido respeito, obscura.
Face ao actual regime legal de conhecimento de vícios, a apreciação dos vícios formais em detrimento dos substanciais (v.g. violação de lei por erro nos pressupostos) tem sido admitida apenas muito excepcionalmente, e tão só nos casos em que a formalidade omitida seja tão relevante e profunda que a sua ausência não permita compreender, minimamente, quais os elementos que motivaram, num dado sentido, o autor do acto.-
Como se escreveu no Ac. S.T.A., 1ª Secção, de 8.7.93, Rec. 31.138: “Deverá apreciar-se prioritariamente o vício de insuficiência de fundamentação relativamente ao do erro sobre os pressupostos quando a descoberta da motivação do acto possa oferecer elementos novos acerca da verificação deste último vício (conf. entre outros, Ac. 4.12.86, Ac. 22.1.87, Ac. 9.4.87 e Ac. 8.2.92, proferidos, respectivamente, nos Recursos nºs. 19760, 22075, 22.684 e 22.686).-
Se o vício de forma em causa residir na preterição da audiência do interessado, nomeadamente por inobservância do artº 100º do C.P.A., o mesmo regime vigora: apenas no caso de se tornar evidente que a omissão de tal diligência impossibilitou o interessado de se pronunciar sobre questões ou provas relevantes para a decisão final, em termos de enfraquecer, obscurecer ou tornar inviável tal decisão, poderá dar-se relevo prioritário à análise de tal vício (cfr. Ac. STA de 22.4.99, in Rec. 42.386; Ac. deste T.C.A. de 3.2.00, in Rec. 1852/82).
Nas restantes situações prevalecerá a análise prioritária do vício de violação de lei, em princípio susceptível de oferecer mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos (cfr. a letra do artº 57º da L.P.T.A.).-
Vejamos, então, o que sucede no caso dos autos:
Quanto ao recurso interposto pelo recorrente principal, afigura-se-nos claramente indefensável a tese de que estaríamos perante uma situação de admissibilidade de dispensa da audiência prevista na al. b) do nº 2 do artº 103º do C.P.A.-
E isto porque, como justamente defende o Ministério Público no parecer de fls. 190, não pode aceitar-se que, só por si, a subida de escalão representasse para o interessado uma decisão favorável, tendo em conta que, face à complexidade de interpretação das normas aplicáveis, colocava-se sempre a possibilidade de discordância do interessado quanto ao concreto escalão a que chegou a entidade administrativa na sua decisão.-
Por outro lado, sempre caberia à entidade decisora fundamentar a desnecessidade de audiência do interessado, o que não fez (cfr. Cod. Proc. Adm. de Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, 2ª ed., p. 463 e 465).-
Neste ponto a sentença recorrida ajuizou correctamente.
São, assim, as alegações do recorrente que revelam com a maior clareza as fragilidades de tal decisão.
Na verdade, conforme se pode constatar pela leitura das alegações apresentadas pelo recorrente no tribunal “a quo”, o primeiro vício imputado ao acto recorrido era, justamente, o vício de violação de lei, relacionado com o escalão em que o recorrente deveria ter sido posicionado. O recorrente alegou, expressamente, factos susceptíveis de ter violado o artº 18º do Dec. Lei 323/89, o artº 3º do Dec. Lei 34/93 e o direito fundamental à retribuição consagrado no artº 59º nº 1, al. a) da C.R.P. e nos arts. 3º e 4º do Dec. Lei nº 353-A/89 de 16 de Outubro.-
Trata-se de uma questão jurídica substancial, para cuja análise os autos contêm os elementos fundamentais, como decorre dos documentos neles constantes e do teor das alegações das partes.-
Questão, diga-se, que a análise e interpretação das normas permite decidir em primeira linha, sem a necessidade de recorrer imperiosamente ao suprimento da formalidade omitida (artº 100º da C.P.A.) para esclarecer a motivação do auto. Sendo esta clara, havia que analisar desde logo a questão principal.
Trata-se, por outro lado, de uma questão essencial: se o aludido vício de violação de lei fosse julgado procedente, o recorrente obteria inteiramente a tutela judicial reclamada e a plena satisfação dos seus interesses, uma vez que a autoridade recorrida estaria impedida de repetir o acto com o argumento de que o recorrente não teria direito ao 3º ou 4º escalão.
Ora, como se escreveu no Ac. S.T.A. de 14.1.86, proc. 21 297, “verifica-se hipótese enquadrável no artº 57º da L.P.T.A. (al. a, nº 2), com a consequente apreciação prioritária do vício de violação de lei arguido quando o acto não puder ser repetido pela Administração com a mesma configuração jurídica se tal arguição for julgada procedente”.-
Ou seja: ao anular o acto recorrido por vício de forma, o Tribunal “a quo” remeteu as partes para uma nova decisão, a qual poderá ou não ser favorável aos interesses do recorrente.-
Deste modo, e atento o teor das alegações apresentadas pelo recorrente no tribunal “a quo”, nas quais o primeiro vício imputado ao acto recorrido era, justamente, o vício de violação de lei, é de concluir que a opção prioritária (e injustificada) da decisão “a quo” pelo vício de forma decorrente da falta de audiência do interessado violou o disposto na alínea b) do nº 2 do artº 57º da L.P.T.A.

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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em:
- Revogar a decisão recorrida;-
- Ordenar a baixa dos autos ao T.A.C. de Coimbra para conhecimento prioritário do invocado vício de violação de lei.
Lisboa, 1.2.01
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
José Cândido de Pinho
Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo