Relatório

A…recorre da sentença proferida a 28.12.2021, que julgou improcedente a ação administrativa de reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos decorrentes de acidente em serviço contra a Caixa Geral de Aposentações, I.P.

Nas alegações que apresentou a recorrente concluiu:

a) A A. foi vítima de um acidente em serviço de que resultou uma incapacidade permanente parcial com a desvalorização de 4,50%, tendo como sequelas permanentes para toda a vida (laboral e pessoal), "dores de baixo grau" e "rigidez severa da articulação interfalângica proximal" do 5º dedo da mão esquerda;

b) Porém, o abono da pensão do acidente em serviço ficou suspenso, dado que nos termos da alínea b) do nº 1 do art 41º do DL 503/99, de 20/11, as prestações por incapacidade permanente resultante de acidente não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador;

c) Mas, a incapacidade não exigiu qualquer alteração no serviço atribuído e assegurado pela A. - que assegurava e assegura no Tribunal de Comércio de V. F. de Xira, comarca de Lisboa Norte, e no cargo de vogal do Conselho Superior do Ministério Público.

d) As dores refletem-se não apenas na atividade laboral, mas em todos os momentos e atividade de todo o quotidiano, uma vez que há dor sempre que a mão esquerda necessita de premir objetos.

e) O Tribunal a quo viola o comando constitucional de justa reparação por motivo de acidente de trabalho, violando o conteúdo essencial do direito fundamental consagrado no art 59º, nº 1, al f) da CRP.

f) O Tribunal a quo ao aplicar o disposto no nº 3 e 4 do art 41º do DL nº 503/99, de 20/11, sem ter em atenção os imperativos constitucionais impede que a reparação pelo acidente em serviço ocorra — nem agora - porque está suspenso o abono - nem quando a A. se reformar ou jubilar — porque é deduzida à pensão que vier a usufruir por reforma ou por jubilação.

g) Quer as dores e sofrimento resultantes do acidente e dos tratamentos de cirurgia e fisioterapia a que a A. foi sujeita, quer o sofrimento psicológico e físico consequência das limitações resultantes da incapacidade permanente (para a vida), ficam por ressarcir.

h) Esquecendo-se, o legislador e o Tribunal a quo, que a incapacidade permanente se traduz numa limitação que se reflete nas atividades da vida diária, do quotidiano, do dia a dia e que permanece durante a vida ativa e, depois, durante reforma.

i) Assim como esquece, o legislador e Tribunal a quo, que a rigidez articular tem uma expressão negativa na prestação de trabalho e nas tarefas do quotidiano, tornando-os mais difíceis e penosas.

j) E esquecem, também, que a limitação decorrente da incapacidade exige da A. - para o exercício da profissão e até reunir os requisitos para se reformar - um esforço acrescido e mais sofrimento físico no desempenho da sua atividade profissional - uma vez que tem uma desvalorização de 4,5%.

l) Sendo que essa desvalorização foi adquirida quando o empregador retirava vantagem da "força de trabalho" da A.

m) Portanto, impõe-se entender que o art 41º, nº 1, al. b), e nº 3 e 4 do DL 503/99, de 20/11 e a sentença do Tribunal a quo violam a CR.P.

n) Não se venha argumentar que a A. fica compensada pelo acidente em serviço porque não vê reduzido o seu vencimento.

o) Desde logo porque se confunde o conceito e finalidade da remuneração com o conceito e finalidade da pensão por acidente de serviço.

p) Mas também, porque, no caso concreto, a A. não diminuiu a sua produtividade e manteve e assegurou o mesmo serviço antes e depois do acidente, pelo que o Estado/empregador não faz mais do que o seu dever em pagar o vencimento sem reduções.

q) A A. mantem intangível a sua remuneração não só, mas também porque mantem intangível a sua prestação laboral, sem alteração do serviço, sem redução do mesmo.

r) O Tribunal Constitucional reconhece que a norma da CRP se dirige à reparação dos danos na saúde e à capacidade e aptidão para a vida ativa e não apenas para a atividade laboral.

s) O esforço e sofrimento em manter inalterada essa produtividade laboral e as dores que sofre e sofrerá para o resto da sua vida nas atividades profissionais e do quotidiano da vida pessoal não são compensadas pela remuneração, mas sê-lo-iam pelo abono da pensão por acidente de trabalho.

t) O tribunal a quo confunde o conceito e finalidade da pensão por acidente de trabalho com o conceito de pensão de reforma ou de jubilação, confusão que não é admissível porquanto estes últimos constituem direitos próprios da A., substitutivos do rendimento do trabalho e para o qual a A. descontou durante a vida ativa.

u) O direito à justa reparação por acidente de trabalho é um direito de natureza análoga aos direitos; liberdades e garantias.

v) Por isso, o legislador afetando o direito ao ressarcimento do dano laboral dos trabalhadores do setor público e, nessa medida, afetando um dos direitos, liberdades e garantias terá de fundamentar-se em critérios de proporcionalidade, necessidade e adequação e às restantes condições de legitimidade estabelecidas no art 18º da CRP, como seja o dever de a lei limitar-se ao que for imprescindível para salvaguardar os direitos ou interesses constitucionais e não poder diminuir o conteúdo essencial destes.

x) Assim, as normas que o Tribunal a quo aplica para fundamentar a improcedência da ação violam o direito à justa reparação por acidente de trabalho, isto é, violam um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.

z) Acresce que há uma diferença de tratamento entre os trabalhadores do setor privado e do setor público.

aa) Com efeito, a LAT e o Código de Trabalho não contêm qualquer regra de impossibilidade de acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a remuneração ou com a pensão por reforma - v.g. art 51º e 137º da LAT.

ab) Ora, a A. não vislumbra motivo bastante e fundado para a diferenciação de disciplina jurídica, atentos os factos já suprarreferidos relativos à sua lesão e incapacidade.

ac) A constituição não consente qualquer diferença de em razão dos fundamentos constantes do artigo 13º, nº 2, mas também não consentirá qualquer outra diferença de tratamento arbitrária, desnecessária ou desproporcionada, sob pena de inutilização do próprio princípio da igualdade;

ad) Pelo que, o Tribunal a quo ao aplicar o art 41º, nº 1, al b), e o nº 3 e 4, do DL 503/99, de 2 /11, viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição da

Portuguesa.
ae) Pelo que a douta decisão viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa, e viola o conteúdo essencial do direito fundamental consagrado no art 59º, nº 1, al. f), da CRP, devendo, assim, ser revogada, substituindo-se por decisão que dê total provimento ao peticionado pela autora.

Não foram apresentadas contra-alegações pela recorrida.

Neste Tribunal Central Administrativo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art 146º do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa dos vistos legais, importa apreciar e decidir.

Objeto do recurso:

A questão suscitada pela recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduz-se em apreciar se a sentença recorrida viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da CRP, na medida em que introduz uma diferença de tratamento entre os trabalhadores do setor privado e do setor público, e viola o conteúdo essencial do direito fundamental consagrado no art 59º, nº 1, al. f), da CRP, por não assegurar plenamente o direito fundamental à justa reparação do dano laboral.

Fundamentação

De facto
Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto que não vem impugnada:

A) «Em 6 de julho de 2021, o serviço do ativo remeteu para a CGA o Requerimento para reparação de acidente de trabalho de que foi vítima a Autora, em 2020.12.10, para efeitos de confirmação ou de verificação de eventual incapacidade permanente resultante do acidente, cfr. fls. 15, do p.a., apenso aos autos.

B) A entidade empregadora da A. qualificou o incidente ocorrido em 2020.12.10, como acidente em serviço, cfr. fls. 3, do p.a., apenso aos autos.

C) Por ofício com a referência EAC721RS. 997314/00, enviado em 2021.07.09 para a A. procedeu-se à convocatória para comparecer perante a Junta Médica da CGA, para efeitos de confirmação ou de verificação de eventual incapacidade permanente resultante do acidente e de avaliação do respetivo grau de desvalorização, cfr. fls. 17, do p.a., apenso aos autos.

D) Por efeito daquele acidente de que a A. foi vítima., resultou uma incapacidade permanente parcial de 4,5% de acordo com o Capítulo I n° 8.3.5 alínea b) da T.N.I., conforme parecer da Junta Médica desta Caixa, realizada a 2021.07,29 homologada por despacho da Direção de 2021,07,30, cfr. fls. 28, do p.a., apenso aos autos.

E) Através do ofício EAC235RJ997314/00 de 2021.08.02, esta Caixa comunicou à Autora de que, por decisão de 2021.08.02, da Direção da CGA (Delegação de poderes publicada no DR II Série, n.° 244 de 2019-12-19), lhe foi fixada, uma pensão anual vitalícia de € 2 867,22, a que corresponde uma pensão mensal de € 204,80 (€ 2 867,22 / 14), em consequência do acidente em serviço de que foi vítima, cfr. doc. 1, junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido, onde se refere designadamente o seguinte:

“O abono da pensão por acidente em serviço fixado fica, porém, suspenso, dado que nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 41.° do Decreto-Lei n.° 503/99, de 20-11, na redação dada pelo artigo 6.° da Lei n.° 11/2014, de 6 de março, as prestações por incapacidade permanente resultante de acidente ou doença profissional, não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador.”

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Factos não provados

Inexistem.

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Motivação da matéria de facto

Quanto aos factos provados, o tribunal assentou a sua convicção nos documentos juntos aos autos e constantes do processo administrativo, apenso aos autos, não impugnados, conforme referido em cada alínea do probatório».

Erro de julgamento de direito

A recorrente alega que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, ao decidir que o ato administrativo impugnado, que suspendeu o pagamento do abono da pensão por acidente em serviço de que foi vitima, ao abrigo do art 41º, nº 1, al b), do DL n.º 503/99, de 20/11, na redação dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6.3, não viola o princípio da igualdade consagrado no art 13º da CRP nem viola o conteúdo essencial do direito fundamental consagrado no art 59º, nº 1, al f) da CRP.

Decidiu a CGA, em 2.8.2021, que, por força do art 41º, nº 1, al b), do DL n.º 503/99, de 20/11, na redação dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6.3, as prestações periódicas por incapacidade permanente parcial resultante de acidente em serviço de que foi vítima a autora/ recorrente não são cumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador (cfr al E) dos factos provados).

A sentença recorrida entendeu que, de acordo com o regime que resulta do art 41º, nº 1, al b) do DL nº 503/99, de 20.11, na redação dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6.3, as prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente na capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial inferior a 30%, como é o caso da autora, aqui recorrente, a quem foi fixada a incapacidade permanente parcial de 4,5% resultante de acidente em serviço.

A decisão sob recurso considera que a norma do art 41º, nº 1, al b) do DL nº 503/99, de 20.11, na redação dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6.3, na qual o ato impugnado se baseou, é conforme à CRP e não procedeu à anulação desse ato, que decidiu suspender o abono da pensão por acidente em serviço à recorrente.

O tribunal recorrido manteve válido o ato administrativo impugnado, como refere o Exmo Procurador Geral Adjunto, por apelo à tese firmada pelo acórdão do Tribunal Constitucional nº 786/2017, de 21.11.2017, proferido no processo nº 996/2016.

Com efeito a sentença seguiu a jurisprudência do Tribunal Constitucional, concretamente a produzida pelo acórdão nº 996/2016, de 21.11.2017, tirado em sede de fiscalização sucessiva, na sequência de pedido efetuado pelo Provedor de Justiça de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do nº 1 e dos nº 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas - do artigo 41º do DL nº 503/99, de 20.11, na redação dada pelo artigo 6º da Lei nº 11/2014, de 6.3, com fundamento na violação, quer do direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, quer do princípio da igualdade, consagrados, respetivamente, no art 59º, nº 1, al f) e no art 13º da CRP.

No acórdão do Tribunal Constitucional decidiu-se não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos nº 3 e 4 - quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas normas - do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março.

A sentença recorrida é de manter.

A recorrente não desconhece a decisão transcrita do Tribunal Constitucional, mas defende posição contrária, com base no que foi entendido em alguns dos vários votos de vencido anexos ao citado Acórdão do Tribunal Constitucional.

Sucede que a questão jurídica colocada no presente recurso – a interpretação das normas constantes do art 41º, nº 1, al b) do DL nº 503/99, de 20 de novembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei nº 11/2014, de 6 de março - não apresenta diferenças da que obteve vencimento no Acórdão do Tribunal Constitucional transcrito na sentença recorrida e que tem sido seguido pelos tribunais superiores desta jurisdição. Nomeadamente, este TCA Sul acolheu a decisão do Tribunal Constitucional nos acórdãos proferidos a 7.2.2019 - processo nº 2951/16, a 16.4.2020 - processo nº 1895/19, a 3.2.2022 - processo nº 397/17, a 17.3.2022 – processo nº 278/21. Também o TCA Norte acolheu a decisão do Tribunal Constitucional nos acórdãos proferidos a 15.5.2020 - processo nº 990/19 (tendo sido interporto recurso de revista, o STA, em acórdão de 10.9.2020, não admitiu a revista), a 31.8.2021 – processo nº 129/21.

Aliás, o Tribunal Constitucional proferiu decisão sumária nº 693/2019, a 10.10.2019, no processo nº 855/19 (do Tribunal Constitucional e que corresponde ao processo nº 397/17.3BELSB), relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, que sustenta: «sobre as normas constantes da alínea, b), do nº 1, bem como dos nº 3 e 4, todos do artigo 41º» do Decreto-Lei nº 503/99, de 20 de novembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei nº 11/2014, de 6 de março, designadamente na parte em que estabelecem que as prestações por incapacidade permanente não são acumuláveis «com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial resultante de acidente ou doença profissional» - foi este tribunal chamado a pronunciar-se no âmbito do processo de fiscalização abstrata sucessiva em que foi proferido o acórdão nº 786/2017. Nesse contexto, as normas em questão foram apreciadas à luz do princípio da igualdade (art 13º da Constituição) e do direito fundamental dos trabalhadores à justa reparação em caso de acidente ou doença profissional (consagrado na al f) do nº 1 do art 59º da Constituição), tendo este tribunal decidido, por maioria, julgar não inconstitucional a opção sindicada.

A decisão ora recorrida [proferida pelo TCAS, a 23.5.2019, no processo nº 397/17] critica a decisão adotada por este tribunal neste aresto e defende posição contrária, com base no que foi entendido em alguns dos vários votos de vencido no acórdão do Tribunal Constitucional invocado pela recorrente. …

Não se vislumbra, no entanto, que quanto a esta questão, haja qualquer fator que permita alcançar agora solução oposta, nem que tenha sobrevindo qualquer dado ou argumento, não ponderado nessa decisão, que induzisse a contradizer aquela que foi a posição maioritária.
Assim, embora não acompanhando inteiramente a fundamentação do Acórdão nº 786/2017 (nos termos expostos na declaração de voto aposta ao mesmo, para a qual se remete), cumpre reafirmar a posição assumida em Plenário nesse aresto, podendo ser proferida decisão sumária nos termos do nº 1 do artigo 78º-A da LTC, porquanto a questão a decidir já foi objeto de decisão anterior do Tribunal (sublinhado nosso).
Assim sucede também neste processo.
O entendimento da recorrente, de que a interpretação do art 41º, nº 1, al b) do DL nº 503/99 efetuada pelo tribunal recorrido, impede que a reparação pelo acidente em serviço por si sofrido ocorra, na medida em que as dores e sofrimento resultantes do acidente e dos tratamentos de cirurgia e fisioterapia a que a autora foi sujeita, quer o sofrimento psicológico e físico consequência das limitações resultantes da incapacidade permanente (para a vida), ficam por ressarcir … só porque é trabalhadora do Estado, viola a CRP, não aduz particularidades que justifiquem que nos afastemos da decisão que obteve vencimento no Acórdão do Tribunal Constitucional - a quem cabe, em última instância, o controlo da constitucionalidade – e que tem sido acolhida nos tribunais administrativos.

Assim, pese embora conhecendo as declarações de voto anexas ao citado Acórdão do Tribunal Constitucional, nas quais a recorrente alicerça a sua interpretação da norma do art 41º, nº 1, al b) do DL nº 503/99, este Tribunal adere à decisão que obteve vencimento no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 786/2017, a qual foi seguida e transcrita pela sentença recorrida.

O mesmo é dizer, os danos não patrimoniais na vida pessoal e profissional da recorrente, em consequência da incapacidade permanente parcial que lhe foi atribuída de 4,50%, decorrente do acidente em serviço de que foi vitima, ficam compensados com a manutenção integral da sua remuneração e sem quebra de capacidade de manter as suas oportunidades profissionais, sem que opere a violação, quer do direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, quer do princípio da igualdade, consagrados, respetivamente, na alínea f) do nº 1 do artigo 59º e no artigo 13º da CRP.

À data dos factos [o acidente de trabalho que vitimou a ora recorrente ocorreu a 10.12.2020 e a CGA suspendeu o abono da pensão pelo acidente em serviço a 2.8.2021] estava em vigor o DL 503/99, de 20.11, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 11/2014, de 6.3 e pela Lei nº 19/2021, de 8.4 [ que, de acordo com o art 4 produz efeitos a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado subsequente à data da sua publicação (nº 1) e aplica-se aos acidentes de trabalho ocorridos a partir da entrada em vigor da Lei n.º 11/2014, de 6 de março (nº 2)], que passamos a identificar como DL nº 503/99, diploma que estabelece o Regime Jurídico dos Acidentes em Serviço e das Doenças Profissionais no Âmbito da Administração Pública (RAS). Regime este especial (para o setor público) em relação ao regime comum dos acidentes de trabalho e doenças profissionais.

E o artigo controvertido nos autos, o art 41º do DL nº 503/99, sob a epígrafe Acumulação de prestações, dispõe:

1 - As prestações periódicas por incapacidade permanente não são acumuláveis:

a) …

b) Com a parcela da remuneração correspondente à percentagem de redução permanente da capacidade geral de ganho do trabalhador, em caso de incapacidade permanente parcial inferior a 30% resultante de acidente ou doença profissional;

c) …

3 - São acumuláveis, nos termos a definir em portaria dos membros do governo responsáveis pelas áreas das finanças, da administração pública e da segurança social, e sem prejuízo das regras de acumulação próprias dos respetivos regimes de proteção civil obrigatórios:

a) As pensões vitalícias devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30% com as pensões de invalidez ou velhice;

b) A pensão por morte com a pensão de sobrevivência.

4 - O disposto nos números anteriores aplica-se, com as necessárias adaptações, às indemnizações em capital, cujo valor fica limitado à parcela da prestação periódica a remir que houvesse de ser paga de acordo com as regras de acumulação do presente artigo.

Este preceito proíbe a acumulação da pensão por incapacidade permanente parcial com a totalidade da retribuição ou da pensão de aposentação.

Ou seja, continuando o sinistrado com vínculo laboral à função pública, não pode haver acumulação do rendimento desse trabalho, que, por lei é total, portanto, sem quaisquer reduções, com o pagamento da pensão por incapacidade parcial resultante do acidente em serviço.

Como resulta claro do referido acórdão do Tribunal Constitucional, nº 786/2017, a pensão por incapacidade permanente parcial destina-se a reparar o dano laboral, consubstanciado na perda da capacidade de ganho do trabalhador vitimado por acidente de trabalho ou doença profissional, estando compreendidas no dano laboral a capacidade de ganho atual (que se prende com a capacidade de o trabalhador manter a sua remuneração) e a capacidade de ganho potencial (que se prende com a capacidade de o trabalhador manter as suas oportunidades profissionais).

A pensão por incapacidade não se destina a reparar a integralidade dos danos que para o sinistrado resultaram do acidente, não visa reconstituir a situação anterior àquela em que este se encontrava antes desse evento lesivo. Destina-se, sim, a reparar o dano laboral.

E, neste âmbito, não se vê que a recorrente possa invocar dano laboral, nem atual, nem potencial.

Isto porque a incapacidade temporária parcial não implica, em caso algum, a redução de remuneração nem a perda de quaisquer regalias (cfr art 23º, nº 4 do DL nº 503/99).

A recorrente alega que a incapacidade não exigiu qualquer alteração no serviço atribuído e por si assegurado, como Procuradora da República, no Tribunal de Comércio de Vila Franca de Xira, comarca de Lisboa Norte e no cargo de vogal do Conselho Superior do Ministério Público. Mas ainda que a incapacidade que lhe foi fixada a impossibilitasse de exercer plenamente as suas anteriores funções ou quando destas possa resultar o agravamento do seu estado de saúde, nos termos do art 23º, nº 3 do DL nº 503/99, assistia-lhe o direito a ocupação em funções compatíveis com o respetivo estado, a formação profissional, a adaptação do posto de trabalho e a trabalho a tempo parcial, sem prejuízo de se candidatar a todos os procedimentos concursais para ocupação de postos de trabalho previstos nos mapas de pessoal dos órgãos ou serviços, desde que reúna os requisitos exigidos.

Por conseguinte, a recorrente mantem intangível a sua remuneração que, no seu caso, corresponde ao exercício pleno das suas anteriores funções, mas manteria a remuneração, sem qualquer redução, mesmo que a incapacidade permanente parcial determinasse ou venha a determinar qualquer das situações referidas no art 23º, nº 3 do DL nº 503/99, ou seja, a impossibilitasse ou venha a impossibilitar de exercer as suas anteriores funções.

E aqui reside a razão de ser da conformidade do disposto no art 41º do DL nº 503/99 com o artigo 59º, nº 1, al f) e o artigo 13º da CRP. Questão que o Tribunal Constitucional, no acórdão nº 786/2017, decidiu assim:

A pensão por incapacidade ─ como se concluiu ─ destina-se a reparar o dano laboral, consubstanciado na perda de capacidade de ganho do trabalhador vitimado por acidente de trabalho ou doença profissional. Sucede que os trabalhadores da Administração Pública, em virtude das características próprias do emprego público, não sofrem, normalmente, qualquer redução da capacidade de ganho quando vítimas de infortúnio laboral que os deixa parcialmente incapacitados; por outras palavras, no emprego público não se verifica, em princípio, dano laboral, nos casos de incapacidade permanente parcial. É por essa razão que o artigo 41.º, n.º 1, alínea b), do RAS, na versão que resultou da Lei n.º 11/2014, suspende o pagamento da pensão por incapacidade: sendo o pressuposto do direito a esta a existência de um dano laboral, não faz sentido que a mesma seja paga em circunstâncias ─ aquelas que caracterizam a relação jurídica de emprego público ─ que impedem a produção desse dano.

…

Com efeito, a perda definitiva de capacidade de trabalho não tem qualquer consequência no estatuto remuneratório do sinistrado; este continua, ainda que venha a ocupar funções diversas e a beneficiar de horário de trabalho reduzido (nos termos do n.º 3 do artigo 23.º), a manter a totalidade da retribuição e todas as regalias correspondentes à categoria que integra e à posição remuneratória que ocupa.

Em suma, no que diz respeito a ganhos atuais, a perda definitiva de capacidade de trabalho não ocasiona a perda definitiva de capacidade de ganho; pelo contrário, o trabalhador em funções públicas, ao receber a totalidade da parcela da retribuição correspondente ao seu coeficiente de incapacidade, obtém uma vantagem patrimonial em relação a uma situação hipotética de perda dessa parcela da retribuição e de recebimento de uma pensão por incapacidade parcial fixada em 70% daquela. Daí decorre que, com base numa conceção restrita de dano laboral, o fundamento da proibição de acumulação consagrada na alínea b) do n.º 1 do artigo 41.º do RAS ─ e, em consequência, das restantes proibições de acumulação controvertidas nos presentes autos ─ é a garantia da intangibilidade da retribuição consagrada no artigo 23.º, n.º 4, do diploma.

…

Sendo a norma, no emprego público, a de que não há «trabalho habitual», mas apenas categorias funcionais genéricas, o sinistrado, ou se encontra incapacitado para todo e qualquer trabalho em funções públicas — caso em que a sua incapacidade é absoluta e importa a extinção do vínculo de emprego público —, ou não pode prestar somente alguns tipos particulares de trabalho — caso em que a sua incapacidade é parcial, não prejudicando o trabalho em funções compatíveis com a sua capacidade residual. … Na verdade, tendo em conta as amplíssimas possibilidades objetivas do «trabalho em funções públicas», o prejuízo remuneratório que o trabalhador sofra na sua carreira em virtude de possuir uma incapacidade de trabalho parcial, deverá constituir uma forma de discriminação, proibida nos termos dos artigos 13.º, n.º 2, 47.º, n.º 2 e, em algumas situações, 71.º, n.º 1, da Constituição. A idêntica conclusão se chega, ainda que por via ligeiramente diversa, nos casos atípicos de trabalhadores em funções públicas inseridos em carreiras especiais, que a lei define como aquelas «cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o desenvolvimento das respetivas atividades» (artigo 84.º, n.º 3). Mas, nesses casos, a sua incapacidade é ─ por definição ─ absoluta, implicando a extinção do vínculo de emprego público e o pagamento da pensão por incapacidade correspondente. Pelo contrário, nos casos em que a perda de capacidade não obsta ao exercício da função, atingindo apenas a produtividade do trabalhador ou a sua capacidade de realizar tarefas não essenciais, valem todas as considerações feitas, a propósito do caso-padrão das carreiras gerais, sobre a circunstância de se não verificar, em princípio, qualquer prejuízo para a capacidade de ganho potencial do sinistrado.

A única oportunidade profissional dentro da Administração Pública que um trabalhador vitimado por infortúnio laboral perde em qualquer circunstância, em virtude da incapacidade parcial que adquiriu, é a de vir a ingressar numa carreira especial cujo conteúdo funcional é essencialmente incompatível com a sua capacidade de trabalho residual. Mas deve notar-se que esse prejuízo ─ relativamente extravagante ─ tem uma expressão negligenciável no quadro de um regime orientado, não para a indemnização do lesado, mas para a garantia da sua subsistência continuada; além do mais, o facto de os sinistrados, no âmbito do RAS, manterem a totalidade do seu vencimento ─ em vez de receberem, como dispõe o regime comum, apenas 70% da parcela da retribuição correspondente à incapacidade ─, constitui uma forma indireta de compensação desse dano intersticial.

Resulta do exposto que a alteração operada pela Lei n.º 11/2014 no regime da acumulação de prestações constante do artigo 41.º do RAS, se destinou a corrigir um desequilíbrio no regime anterior, que permitia que o trabalhador parcialmente incapacitado por infortúnio laboral, pese embora a intangibilidade da retribuição, regalias e oportunidades profissionais que tinha no momento da ocorrência do acidente ou do diagnóstico da doença, recebesse uma pensão cuja função é exclusivamente a de compensar uma perda de capacidade de ganho.

Por tudo quanto se disse, impõe-se concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o direito dos trabalhadores a justa reparação, quando vítimas de acidente de trabalho ou de doença profissional, consagrado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição.

A segunda questão de constitucionalidade colocada … diz respeito ao confronto das normas sindicadas com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição, … e é a de saber se as normas sindicadas, ao tratarem de modo diferente ─ através de regimes diversos de acumulação de prestações ─ trabalhadores em funções públicas e do regime comum, estabelecem entre eles uma distinção arbitrária, porque destituída de fundamento racional.

A finalidade da reparação por infortúnio laboral — como vimos — é a de compensar a perda de capacidade de ganho do sinistrado. Daí decorre que o ponto de vista mais relevante na comparação entre o regime comum e o regime especial dos trabalhadores em funções públicas, designadamente no que respeita à acumulação de prestações pecuniárias, é a vantagem patrimonial atribuída à vítima de infortúnio laboral. Ora, já sabemos quais são as razões pelas quais o legislador estabeleceu as proibições de acumulação que constam do artigo 41.º, n.º 1, alínea b), e n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas —, do RAS. Importa agora indagar a razão de ser do regime — diametralmente oposto — estabelecido pelo artigo 51.º, n.ºs 1 e 2, do RAT. Se dessa indagação resultar que a posição patrimonial do trabalhador comum vitimado por infortúnio laboral em nada de relevante se distingue da que caracteriza o trabalhador em funções públicas, o Tribunal concluirá, prima facie, pela violação do princípio da igualdade; pelo contrário, se a posição patrimonial for diversa, ao ponto de justificar razoavelmente a diferença de tratamento, impõe-se a formulação do juízo de sentido contrário.

15. Qual a justificação para o regime comum admitir a acumulação, sem reservas ou limites, da retribuição com a pensão por incapacidade permanente parcial e desta com a pensão de reforma?

A razão principal prende-se com o facto de a lei atribuir a faculdade e presumir a probabilidade de o empregador ajustar a retribuição do trabalhador em função da sua perda de produtividade, ou seja, de passar a remunerá-lo na proporção da sua capacidade residual de trabalho.

Com efeito, o artigo 157.º, n.º 3, do RAT, permite que o empregador reduza a retribuição do trabalhador sinistrado por acidente de trabalho ou afetado por doença profissional até ao limite da sua «capacidade restante». É certo que a lei concebe esta possibilidade como ultima ratio e condiciona a sua materialização ao cumprimento escrupuloso, por parte do empregador, dos deveres de requalificação profissional e ocupação efetiva impostos pelos artigos 155.º, 156.º e 157.º, n.ºs 1 e 2. Mas tal apenas evidencia a aderência do regime a uma sequência lógica de etapas: dada a preferência sistemática dos direitos romano-germânicos pela reconstituição natural em detrimento da reparação por sucedâneo pecuniário, o empregador está obrigado a contribuir para a reabilitação profissional do trabalhador — que, em caso de êxito, absoluto ou relativo, deverá conduzir a uma revisão em baixa da pensão, nos termos previstos no artigo 70.º (neste sentido, v. o Acórdão n.º 433/2016) —, antes de recorrer a uma medida, a redução definitiva da retribuição, que tem por pressuposto a irreversibilidade da incapacidade de trabalho. Acresce que esta possibilidade, pese embora excecional na ordem da legalidade, é a mais comum na ordem da realidade: no mercado de trabalho, a remuneração paga pelo empregador é a contrapartida do contributo do trabalhador para a produção da empresa ou organização à qual se encontra adstrito. Se a produtividade do trabalhador é reduzida, a título permanente, pelo facto de este ter adquirido uma incapacidade parcial, a tendência natural é para que essa desvalorização se venha a refletir de modo negativo na sua retribuição; assim é porque o montante desta corresponde tendencialmente ao valor de mercado da prestação de trabalho integral. Na verdade, a lei parte do princípio de que não é exigível que o empregador — para o qual o valor do trabalho corresponde à sua utilidade produtiva e o qual responde pela eficiência da sua organização — remunere o trabalhador para além da sua prestação laboral. Não admira, pois, que a lei permita a acumulação entre a remuneração e a pensão por incapacidade, por um lado, e entre esta e a pensão de reforma, por outro; na generalidade dos casos, implicando o infortúnio laboral a redução dos proveitos do trabalho e, por essa via, a deterioração da carreira contributiva, a pensão por incapacidade desempenha a sua função normal de reparação da perda de capacidade de ganho.

Mas se é assim — cabe perguntar — por que razão se admite a acumulação das prestações em causa, mesmo na eventualidade, seguramente invulgar, mas que a própria lei admite como possível, de o trabalhador vir «a auferir retribuição superior à que tinha antes do acidente» (artigo 51.º, n.º 1)? A resposta é a de que não se pode razoavelmente inferir do facto de o trabalhador auferir retribuição mais elevada do que aquela que tinha antes da ocorrência do infortúnio, que não sofreu qualquer dano laboral, ou seja, qualquer redução permanente da sua capacidade de ganho. A retribuição mais elevada pode dever-se a inúmeros fatores, como o esforço acrescido do trabalhador, a rentabilização de capacidades latentes, a aquisição de novas competências ou a materialização de oportunidades de mercado ─ fatores que em nada infirmam a presunção de que, ceteris paribus, o trabalhador obtém um ganho reduzido por comparação com uma situação hipotética em que não tivesse sofrido infortúnio laboral.

É certo que podem ocorrer situações em que o trabalhador recebe a pensão por incapacidade, apesar de não ter perdido efetivamente capacidade de ganho. Simetricamente, podem ocorrer casos em que o trabalhador, parcialmente incapacitado em virtude de acidente de trabalho, vê o seu vínculo laboral cessar por qualquer razão que lhe não é imputável ─ v.g., verificação do termo de contrato de trabalho a termo certo (artigo 344.º do Código do Trabalho) ou despedimento por extinção de posto de trabalho (artigo 367.º ss.) ─, e não consegue, de facto, encontrar emprego para a sua capacidade residual de trabalho; nestes casos, a pensão por incapacidade permanente parcial é insuficiente para reparar o dano laboral efetivamente sofrido pelo sinistrado.

Estas possibilidades existem por força da própria natureza do instituto da reparação por infortúnio laboral, o qual — ao contrário do instituto da responsabilidade civil — não promove uma justiça individual, orientada para o caso concreto, mas uma justiça geral, orientada para o caso médio ─ o que se revela, desde logo, no facto de a incapacidade ser determinada de acordo com uma tabela e de a reparação ser tarifada. Todo o sistema se baseia no postulado da convergência tendencial, determinada pela lógica de funcionamento do mercado laboral, entre a capacidade de ganho e a capacidade de trabalho, sem prejuízo das infinitas possibilidades abertas pela diversidade e a aleatoriedade da vida. A permissão incondicional de acumulação, estabelecida nos n.ºs 1 e 2 do artigo 51.º do RAT, repousa naturalmente nessa premissa.

Os pressupostos em que assenta este regime não se verificam quando o trabalho é prestado, não em condições de mercado, mas no universo normativo, relativamente diverso, do serviço público. No âmbito deste, a presunção de que, independentemente do valor da retribuição auferida, há um dano laboral a reparar, não tem razão de ser; não tem porque, como vimos, os acidentes e as doenças em serviço não produzem, em princípio, uma perda de capacidade de ganho, em virtude das características próprias do emprego público. Com efeito, o tratamento de todos os trabalhadores como iguais perante a lei justifica a adoção de regimes de acumulação diferentes no domínio do trabalho comum e em funções públicas. E se é verdade que assiste razão ao requerente quanto refere que «há trabalhadores em funções públicas submetidos, em matéria de acidentes de trabalho e doenças profissionais, ao Código do Trabalho e à LAT» ─ veja-se o artigo 2.º, n.º 4, do RAS ─, trata-se de uma solução de caráter excecional, que delimita negativamente a regra de que o RAS se aplica aos trabalhadores em funções públicas (artigo 2.º, n.º 1), solução esta porventura fundada em razões de ordem diversa das que temos vindo a considerar e cuja apreciação da constitucionalidade, em todo o caso, não integra o objeto do pedido.

Às diferenças decisivas que ressaltam da comparação entre trabalhadores sujeitos ao regime comum e em funções públicas ─ e com base nas quais se pode afirmar que a lei trata os grupos que integram o par comparativo como iguais do ponto de vista das vantagens patrimoniais atribuídas ─, importa acrescentar que não é idêntica a posição das entidades responsáveis pelo pagamento das pensões. No âmbito do regime comum, a responsabilidade recai sobre entidades seguradoras, remuneradas através de prémios pagos pelos empregadores ao abrigo do regime de seguro obrigatório; consequentemente, se o trabalhador parcialmente incapacidade, beneficiário de uma pensão que visa compensar a sua perda de capacidade de ganho, não vier a sofrer qualquer perda de rendimentos do trabalho, são os próprios empregadores, no gozo da sua autonomia privada, a suportarem os encargos da redundância. Pelo contrário, no âmbito dos infortúnios laborais em funções públicas ─ em que é afastado o princípio do seguro obrigatório (artigo 26.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro [RPS]) ─, quer a remuneração dos trabalhadores, quer as pensões por incapacidade permanente, são financiadas exclusivamente através de verbas públicas, nomeadamente receitas fiscais, sendo certo que as entidades empregadoras públicas suportam os encargos daquelas pensões e que o Orçamento do Estado «responde» subsidiariamente pela insuficiência dos recursos afetos a esse fim (artigo 22.º, n.º 3, do RPS). Deste ponto de vista, a proibição de acumulação entre a pensão por incapacidade e a parcela correspondente da retribuição ─ e, de modo derivado, entre aquela e a totalidade da pensão por aposentação ─ destina-se a acautelar a racionalidade da despesa pública neste domínio. [sublinhado nosso]

Resta, por tudo quanto se disse, concluir que as normas constantes da alínea b) do n.º 1 e dos n.ºs 3 e 4 — quanto a este último, no segmento em que remete para aquelas — do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 503/99, de 20 de novembro, na redação dada pelo artigo 6.º da Lei n.º 11/2014, de 6 de março, não violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

Aqui chegados, mostrando-se coincidente o entendimento vertido na sentença recorrida com o alcançado e reafirmado pelo Tribunal Constitucional, sem que venham apontadas quaisquer particularidades que justifiquem decisão diversa, terá que concluir-se pela improcedência do recurso.

Decisão

Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Sem custas por isenção.

Registe e notifique.

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Lisboa, 2022-03-31,

(Alda Nunes)

(Lina Costa)

(Catarina Vasconcelos).