A Senhora Juíza do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de ... [a funcionar agregado com o Tribunal Tributário de ..., sob a designação unitária Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de ..., designação que adotaremos de ora em diante] (doravante TAF de ...) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa intentada por AA (doravante A.) contra o Instituto de Ação Social das Forças Armadas (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo de Administrativo Comum do TAF de ....

É a seguinte a questão a decidir:

a. A competência para decidir a ação em que se pede a invalidade de um ato que indefere o reembolso de despesas de saúde, cabe ao Juízo Administrativo Comum ou ao Juízo Administrativo Social?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1. Em 17.09.2025, o A. intentou, no TAF de ..., ação administrativa contra o R., na qual formulou o seguinte pedido:

“Nestes termos e nos melhores de direito doutamente supridos por V. Exa. deve a presente ação ser dada por procedente, por provada, e consequentemente ser:

a) Declarada a invalidade da decisão de não reembolso a 100% das despesa de saúde.

b) Condenado o R. a pagar ao A. a quantia global de 6.013,00€ (seis mil e treze euros), acrescida de juros de mora vencidos à taxa legal de 4% no valor de 226,08€, e os juros de mora que se vencerem até efetivo e integral pagamento” (cfr. Petição Inicial ...

2. Foi proferida sentença pelo Juízo Administrativo Comum do TAF de ..., a 09.01.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Assim, pretendendo o Autor fazer valer o invocado direito a ser reembolsado da totalidade das referidas despesas de saúde, a competência material para conhecer a presente ação pertence ao Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo e Fiscal de ... (artigo 44º-A, b), subalínea ii)), do ETAF).

Face ao exposto, impõe-se declarar a incompetência, em razão da matéria, do Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo e Fiscal de ... e, consequentemente, determinar a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal, nos termos do n.º 1, do artigo 14.º, do CPTA, dispensando-se o contraditório, por manifesta desnecessidade, ao abrigo do disposto no n.º 3, do artigo 3.º, do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º, do CPTA” (cfr. Sentença ...

3. A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo Administrativo Social (cfr. plataforma Magistratus).

4. Foi proferida sentença pelo Juízo Administrativo Social do TAF de ..., a 16.02.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“No caso, pretende o Autor o reembolso de despesas de saúde que suportou com um tratamento oncológico de Radioterapia Estereotáxica Corporal, junto do Hospital, fundado no regime jurídico da assistência na doença aos militares das Forças Armadas, estabelecido pelo Decreto-Lei 167/2005 de 23 de setembro, que instituiu um subsistema de saúde paralelo ao da ADSE.

Não se configura, portanto, que esteja em discussão, nestes autos, qualquer prestação pecuniária substitutiva de rendimentos de trabalho ou conexionada com a relação laboral do Autor, mormente na sequência de acidente de serviço ou doença profissional.

Donde, sem necessidade de mais amplas considerações, se impõe concluir que os presentes autos são da competência do juízo administrativo comum” (cfr. Sentença ...

5. Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, a competência, designadamente em razão da matéria, dos tribunais administrativos e fiscais é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. o art.º 13.º do CPTA e o art.º 16.º, n.º 2, do CPPT).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa, é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A do ETAF, na redação ora vigente, nos termos do qual:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a:

i) Litígios emergentes do vínculo de emprego público, incluindo a sua formação;

ii) Exercício do poder disciplinar;

iii) Formas públicas ou privadas de previdência social;

iv) Pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial;

v) Efetivação de responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas referidas nas subalíneas anteriores;

vi) Demais matérias que lhe sejam deferidas por lei” (sublinhado nosso).

A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão do, in casu, A. e os fundamentos em que este a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor, que são, no recurso de acto administrativo, anular este, ou declarar a sua nulidade, com fundamento nos vícios que se lhe apontem”].

Para uma delimitação do âmbito da competência material do juízo administrativo comum e do juízo administrativo social, chama-se à colação a decisão deste TCAS de 06.12.2021 (Processo: 736/18.0BESNT), ainda que relativamente à redação pretérita do art.º 44.º-A do ETAF, menos clara do que a atual. Ali se refere:

“(…) [O] juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, i.é, caso as matérias em dissídio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social, o conhecimento dos litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

(…) [C]omo se afirma na decisão de 8.04.2021 da Senhora Presidente do TCAN, proferida no âmbito do processo n.º 2799/18.9BEPRT, cujo discurso fundamentador aqui se reitera:

(…)[A] área relacionada com o trabalho em funções públicas foi eleita como a área principal de especialização administrativa (social), associando-se-lhe as questões de segurança social que estão intrinsecamente ligadas à relação laboral, como é a previdência e aposentação. Ou seja, apesar da vastidão de questões relacionadas com a protecção social, cujo contencioso cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, designadamente as previstas na Lei n.º 4/2007, que aprovou a Lei de Bases da Segurança Social, a opção, para efeitos de especialização, foi associar apenas as questões relacionadas com o sistema previdencial. [sublinhado e carregado nossos]

E foi, segundo o preâmbulo do diploma que procedeu à criação dos juízos especializados, com base neste estudo científico e nos dados estatísticos assim recolhidos e ponderados (i. e, relativos ao volume processual do contencioso associado ao trabalho em funções públicas, previdência e aposentação) que foram tomadas as opções pelo legislador e projectados os juízos especializados, vindo a culminar na existência de juízos administrativos especializados (sociais) nuns tribunais (naqueles em que esse volume processual o justificava) e não noutros.

Portanto, acolhendo as indicações do referido Relatório, o legislador pretendeu associar a competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social/sistema previdencial. Intenção normativa que plasmou na alínea b) do n.º1 do artigo 44.º-A do ETAF.

Aliás, essa intenção do legislador resulta também evidenciada, a nosso ver, pela evolução da redacção da própria norma. [sublinhado nosso]

Na redacção inicial da referida alínea b) constante do anteprojecto do ETAF competia ao juízo administrativo social conhecer de todos os processos relativos a litígios de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, excepto os créditos relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

Situação que foi corrigida na versão final da norma, que passou a incluir expressamente os litígios relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial. O que bem se compreende, porque estando em causa nestes litígios uma prestação da Segurança Social substitutiva de um rendimento de trabalho e, como tal, ainda dentro do critério material que presidiu à criação do juízo administrativo social, não se justificava a sua exclusão da competência do juízo especializado.

Em suma, a nosso ver, a letra da lei conjugada com os elementos histórico e teleológico evidenciam que o legislador pretendeu criar um verdadeiro juízo especializado em litígios da função pública e da segurança social/protecção social dos trabalhadores, com uma delimitação de competências correspondente, em grande parte, à competência dos tribunais do trabalho da jurisdição cível, e não um juízo residual de todos os litígios relacionados com protecção social que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.»

O entendimento de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial, é também o nosso entendimento. E no caso não há relação de dependência com uma relação profissional; não existe dependência de um qualquer regime contributivo”.

Refere-se, a este respeito, no II Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho para a Justiça Administrativa e Fiscal¹:

“[A] implementação da especialização em matéria administrativa nos tribunais administrativos de círculo (TAC) – n.ºs 4 e ss. do artigo 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) – degenerou em conflitos negativos de competência, em razão da matéria, fundados em interpretações antagónicas do sentido normativo do artigo 44.º-A do ETAF. Na medida em que esses conflitos, redundando no retardamento da prolação das decisões de mérito que interessam aos destinatários da justiça, colocam em causa a eficácia e a eficiência dos TAC, cumpre atuar urgentemente, a nível legislativo, no sentido de diminuir a possibilidade da sua ocorrência.

Na medida em que uma mais fina delimitação da competência, em razão da matéria, dos juízos de competência especializada administrativa dos TAC é a única medida que, em concreto, permite solucionar o problema acima identificado, propõe-se que o artigo 44.ºA do ETAF seja objeto de alteração, no seguinte sentido:

− A competência dos juízos administrativos sociais (alínea b) do n.º 1 do artigo 44.ºA do ETAF) seja clarificada no sentido de abranger os processos relativos:

o Ao vínculo de emprego público, incluindo a sua formação;

o Ao exercício do poder disciplinar;

o A formas públicas ou privadas de previdência social;

o Ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial;

o À efetivação da responsabilidade civil emergente de atos ou de omissões ocorridos no âmbito das relações jurídicas descritas nas alíneas anteriores;

o Às demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

A redação que foi dada ao art.º 44.º-A do ETAF, pelo DL n.º 74-B/2023, de 28 de agosto, foi justamente nesse sentido.

Sobre o alcance da subalínea iii) da alínea b) do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF supratranscrita, na atual redação, também já se pronunciou este TCAS, designadamente na decisão de 14.05.2024 (Processo: 2445/23.9 BELRS), em termos com os quais concordamos e que, como tal, seguimos de perto. Ali se refere:

“(…) o preâmbulo do aludido diploma (…) refere que “(…) o conceito de «formas públicas ou privadas de proteção social», originariamente empregue na redação inicial da norma delimitadora da competência do juízo administrativo social, é agora substituído pela noção, mais restrita e mais rigorosa, de «formas públicas ou privadas de previdência social». Neste sentido, clarifica-se que o juízo administrativo social não é o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de proteção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios respeitantes a questões relacionadas com o sistema previdencial, refletindo assim, de forma mais fiel, aquela que era a intenção originária do legislador da Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro.”.

Este diploma é a consagração do entendimento que os TCA repetida, sucessiva e uniformemente vinham defendido nos conflitos de competência em que estava em causa prestações sociais não abrangidas pelo denominado direito da segurança social/sistema previdencial, a saber: ” (…) de que o legislador [Lei nº114/2019, de 12/9] não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial (…)“- vide, entre mais, as decisões proferidas neste TCA Sul, no âmbito dos Proc.s n.ºs 196/218BESNT e 196/218BESNT, respetivamente em de 20/07/2022 e de 04/01/2023, disponíveis em www.dgsi,pt e no TCA Norte, de 08/04/2021, no âmbito do proc. nº2799/18.9BEPRT (não disponível on line)”.

Nos autos está em causa o indeferimento pelo R. de pedidos de reembolso de despesas de saúde, apresentados pelo A., “beneficiário da Assistência Médica Militar, (…) por força de ser militar aposentado nas funções de Capitão de Fragata da Marinha Portuguesa”.

O DL n.º 167/2005, de 23 de setembro, estabelece o regime jurídico da assistência na doença dos militares das Forças Armadas, de cujo preâmbulo decorre que:

“A Resolução do Conselho de Ministros n.º .../2005, de ...de Junho, veio impor a convergência dos diversos subsistemas de saúde públicos com o regime geral da assistência na doença aos servidores civis do Estado, efectuada no âmbito da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE).

O presente diploma unifica a assistência na doença aos militares das Forças Armadas, até agora efectuada por três subsistemas de saúde específicos de cada um dos ramos (Assistência na Doença aos Militares do Exército, Assistência na Doença aos Militares da Armada e Assistência na Doença aos Militares da Força Aérea), num único subsistema sujeito a um regime paralelo ao da ADSE. Esta alteração, salvaguardando as especificidades da condição militar, contribui de forma decisiva para o enunciado objectivo de uniformização dos vários sistemas de saúde públicos, ao mesmo tempo que permite uma melhor racionalização dos meios humanos e materiais disponíveis”.

Estamos, pois, perante diploma que define os termos da assistência à doença dos militares das forças armadas, mais bem explanados no seu capítulo III.

Ora, como já deixamos referido supra, a competência material do juízo administrativo social não abarca todas as questões de proteção social passíveis de ser apreciadas pela jurisdição administrativa, sendo fundamental aferir, neste tipo de litígio, se estamos no âmbito do sistema previdencial.

A título de subsídio interpretativo, da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS; Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) resulta particularmente claro o que é visado pelo sistema previdencial. Assim, nos termos do art.º 50.º da LBSS, “[o] sistema previdencial visa garantir, assente no princípio de solidariedade de base profissional, prestações pecuniárias substitutivas de rendimentos de trabalho perdido em consequência da verificação das eventualidades legalmente definidas”.

Ora, in casu, não está em causa uma prestação abrangida pelo sistema previdencial, que visa “garantir prestações substitutivas de rendimentos do trabalho em consequência da ocorrência de determinadas eventualidades, como desemprego, doença ou velhice” (cfr. Glossário do Conselho de Finanças Públicas).

Está, sim, em causa o reembolso de despesas de saúde por força da existência de um subsistema de saúde aplicável ao A., sendo que, como referido na decisão mencionada em 4), nada é alegado no sentido de ser situação decorrente de acidente de serviço ou doença profissional.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAF de ... [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 4.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea c) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do TAF de ....

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)

1. Disponível, para consulta, na presente data, em https://justica.gov.pt/Portals/0/Ficheiros/
Organismos/JUSTICA/IIRelatorio_Grupo_Trabalho_Justica_Administrativa_Fiscal_Fevereiro2022_18Fev.pdf.↩︎