| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
O SINAPOL - Sindicato Nacional de Polícia, no seguimento da Ação Administrativa Especial que intentou contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública, tendente à “impugnação do ato administrativo que, em 21.11.2008, reduziu o pedido de financiamento do autor para €99.375,68 e considerou não elegíveis despesas no montante de €10.656,35, na sequência da averiguação realizada ao pedido de financiamento n° 16/2006/2112 do ora autor”, inconformado com a Sentença proferida em 19 de setembro de 2018, através da qual a Ação foi julgada improcedente, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa.
Formulou a aqui Recorrente/Sindicato nas suas alegações de recurso, apresentadas em 27/10/2018, as seguintes conclusões:
“A) Constitui objeto do presente recurso interposto a decisão proferida a fls 193 e seguintes dos autos que julgou improcedente a pretensão formulada pelo Sinapol e manteve a decisão que, no âmbito do pedido de financiamento n° 16/2006/2112 (POAP) reduziu o valor de financiamento do autor para € 99.375,68, por considerar não elegíveis despesas no montante de € 10.656,35.
B) Como decorre do respetivo teor, maxime no excerto acima transcrito e que aqui se considera reproduzido, o Tribunal a quo demitiu-se de analisar a questão da desconsideração, pela entidade demandada, das despesas associadas a aluguer de equipamento para a formação em causa.
C) Não tendo apreciado, como devia, do ponto de vista factual, mas também - e, essencialmente, - jurídico, os elementos probatórios documentais que tinha ao seu alcance e que integram, desde logo, o procedimento administrativo.
D) Reportamo-nos, naturalmente, das faturas de aluguer do equipamento. Aquelas que integram o anacrónico texto, em letra de formato reduzido e no rodapé, do seguinte teor: “reserva de PROPRIEDADE: A propriedade dos artigos constantes deste documento só passará para o comprador após liquidação dos débitos à S......., Lda.”, cuja interpretação e enquadramento serviu de móbil para a não elegibilidade das despesas em causa.
E) Com efeito, a interpretação e enquadramento jurídico de quanto decorre desta prova documental, desde sempre junta aos autos, é absolutamente essencial e não foi, sequer minimamente, feita na decisão impugnada.
F) Como o demandante / recorrente sempre alegou, e aqui se reitera, as faturas reportam-se, como decorre do seu descritivo, a aluguer de equipamento; não se descortinando o que seja um “aluguer com reserva de propriedade”.
G) E era isto que se exigia fosse interpretado e juridicamente enquadrado. Em vez de se aceitar, tautologicamente, a argumentação vertida no ato impugnado.
H) O Tribunal tinha sob análise duas posições assumidas sobre a mesma realidade, sustentada em prova integrada nos autos: i) de um lado, a alegação do demandante de que fizera apenas um simples aluguer de equipamento para as suas salas de formação; ii) de outro, a entidade demandada a pretender estarmos diante de um suposto aluguer com opção de compra.
I) Havia que interpretar, realizar operações de subsunção jurídica e decidir. O que o Tribunal não fez.
J) A atribuição de um determinado nomen iuris a um contrato não é coisa que possa ficar na disponibilidade da entidade fiscalizadora, no caso, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, enquanto entidade Gestora do POAP.
K) Estando, antes, a efetiva regulamentação legal de um vínculo contratual necessariamente associada ao conteúdo substantivo do mesmo e não ao nome que se lhe dê, ad hoc, de acordo com conveniências ou entendimentos de vária ordem, entre eles, os decorrentes de interpretações subjetivas de técnicos fiscalizadores.
L) O contrato firmado entre o SINAPOL e a S....... – A….., Lda. foi, como descrito nas faturas juntas aos autos, um contrato de aluguer de equipamentos e mobiliário destinado a programas de formação, mediante o pagamento da contrapartida mensal de € 966,06.
M) Para o qual a lei não exige forma escrita e as partes entenderam também não a adotar, bastando-se com a faturação mensal do aluguer.
N) Passar pela alegação constante da decisão final da entidade Gestora do POAP e repetida no processo judicial sem sequer a analisar - como se faz na decisão recorrida -, constitui omissão relevante e grave, porque comprometedora da justiça do caso concreto, que é o que se pede que um tribunal faça, de forma independente.
O) A entidade Gestora do POAP confunde a alegação do SINAPOL de que existiu um contrato (e que, efetivamente, foi produzida desde a audiência prévia no procedimento administrativo até ao momento da impugnação judicial da decisão nele produzida) com a existência de um documento que formalize, autonomamente, esse contrato.
P) O tribunal não descortinou nem sindicou minimamente um tal entendimento. E não só podia, como devia tê-lo feito.
Q) Para além disso, o Tribunal recorrido também não cuidou de analisar se as faturas em causa - a prova documental de que dispunha e que era, e é, a única que existe - podem, de alguma forma, alicerçar o estranho entendimento da Gestora do POAP de que se estava perante um “aluguer com opção de compra”.
R) E, claramente, não podem. Desde logo, porque a frase que as faturas da S....... incluíam em rodapé (“RESERVA DE PROPRIEDADE: A propriedade dos artigos constantes deste documento só passará para o comprador após liquidação dos débitos à S......., Lda.”) não é sequer consentânea com o regime jurídico do aluguer, ainda que com a opção de compra.
S) Pois, quem aluga com opção de compra não precisa de reservar a propriedade. Simplesmente porque a detém, por natureza.
T) Por outro lado, se existe opção de compra, é porque o locador reconhece ao locatário isso mesmo: o exercício, ou não, dessa opção.
U) Portanto, a Gestora do POAP, ao configurar uma tal solução / enquadramento jurídico-factual teria de o fazer com base em elementos que efetivamente sustentassem que o SINAPOL exerceu essa opção e comprou e não em raciocínios presuntivos e indemonstrados.
V) Na verdade, a catalogação de um contrato como pertencendo a um determinado tipo contratual, é uma operação lógica subsequente à interpretação das declarações de vontade das partes e dela dependente, constituindo matéria de direito sobre a qual o tribunal não só pode, como deve pronunciar-se livremente.
W) Se o tivesse feito, não podia deixar de reconhecer que, efetivamente, a decisão administrativa em causa padece do vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, pois é por demais evidente que a interpretação das faturas da S....... não suporta, factual e, muito menos, juridicamente, o enquadramento que delas foi feito nem a decisão de inelegibilidade da despesa incorrida pelo SINAPOL.
X) Ainda no mesmo domínio, veio, por outro lado, a Gestora do POAP afirmar que o SINAPOL alegou ter devolvido os bens locados, mas não apresentou qualquer guia de remessa.
Y) Também em relação a esta alegação, não se vislumbra análise alguma, factual e jurídica, por parte do Tribunal a quo.
Z) E não era difícil fazê-la. Bastaria ter atentado nas disposições conjugadas do artigo 2°, n° 1, alínea d) e do artigo 6° do DL n° 147/2003, de 11 de Julho, na versão aplicável à data (a introduzida pelo DL 238/2006, de 20 de Dezembro) para recordar que as guias de remessa têm de ser emitidas por quem assuma a posição de “remetente”, ou seja, por quem coloca os bens à disposição do transportador.
AA) Sendo que, o SINAPOL nunca colocou os bens em causa à disposição de transportador algum; limitou-se a permitir, como era sua obrigação (cfr. artigo 1038°, alínea i), CCiv.), que a S....... os recolhesse no local de formação em que os tinha deixado e, assim, a concretizar a restituição dos bens locados.
BB) Portanto, a tal guia de remessa (que é documento para transporte) a ser emitida por alguém, teria de o ter sido pela S….., Lda.
CC) Da mesma forma e por esses mesmos motivos, o SINAPOL também não poderia ter exibido listagem de imobilizado que integrasse os equipamentos em causa. Simplesmente porquanto nunca integraram o seu património.
DD) De tudo resulta que, efetivamente e como alegado pelo SINAPOL desde a primeira hora, a decisão da Gestora do POAP e, portanto, do Ministério R. / Recorrido padece de falta de fundamentação jurídica e de vício de violação de lei - cfr. o acórdão proferido pelo pleno da secção de contencioso administrativo do STA, datado de 27.02.2008 e relatado pelo Conselheiro Costa Reis (disponível em www.dgsi.pt)
EE) Isto é, a fundamentação de um ato não passa a existir pela simples circunstância de se entender o que está escrito, antes sendo exigível que o que se escreve alicerce os patamares de um raciocínio lógico sindicável à luz dos pressupostos factuais que estão na sua base e que permitam ver como sustentável o enquadramento jurídico que deles é feito. Isso é o patamar mínimo da inteligibilidade e, portanto, da razoabilidade de uma decisão. E, por isso mesmo, da sua fundamentação - cfr., a este propósito, a anotação de Mário Esteves de Oliveira, et al, aos artigos 124° e 125°, do CPA (na redação vigente à data da decisão aqui em causa), in Código do Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, Coimbra, pp. 588 a 606.
FF) O que é válido, ainda que estejamos diante de ato praticado ao abrigo de poderes discricionários, como, aliás, bem se refere no acórdão do TCAN de 17.04.2015, tirado no processo n° 00533/10.0BEPRT, relatado pelo Desembargador Frederico Macedo Branco e acima citado.
GG) No caso concreto, como fez a Gestora do POAP, não basta remeter para o disposto nos artigos 18°, 20° e 21° da Portaria n° 799-B/2000, de 20.09. Tanto mais que, no que a esta despesa com aluguer de equipamentos respeita, não pode estar em causa a alínea a) do artigo 21° (como o Tribunal a quo fez, por sinopse, no último parágrafo da sua página 12) e não se percebe qual das demais oito alíneas desse artigo possa estar em causa.
HH) Em suma, as exigências de fundamentação não foram cumpridas pela decisão administrativa e esta também não foi, designadamente no que respeita às despesas com aluguer de equipamento a que nos vimos reportando, minimamente sindicada pelo Tribunal de primeira instância.
II) E devia tê-lo sido, pois a decisão administrativa sob apreciação não é suscetível de ser vista “em bloco”; melhor, o ato administrativo em causa (relatório da averiguação realizada ao pedido de financiamento n° 16/2006/2112, titulado pelo SINAPOL) inclui excertos decisórios específicos, cada um destinado à apreciação da elegibilidade de uma despesa específica e não pode, por isso, ser visto de forma global, antes exigindo uma análise factual e jurídica a incidir sobre as razões aí apontadas para a não elegibilidade de cada uma das despesas sob análise.
JJ) Foi, aliás, assim que foi apresentada a sua impugnação: ponto por ponto, despesa por despesa.
KK) Pelo que era absolutamente imprescindível que o Tribunal se debruçasse sobre todas e cada uma das despesas sob escrutínio, pois só assim cumpriria o seu dever de pronúncia sobre todas as questões que as partes submeteram à sua apreciação (cfr. artigo 95°, n° 1, CPTA).
LL) E, como vimos, não foi isso que sucedeu na decisão que motiva o presente recurso, a qual nada diz especificamente sobre a despesa com aluguer de equipamentos, não obstante os critérios de elegibilidade da mesma não serem, legalmente [cfr. artigo 29°, do Decreto-Regulamentar 12- A/2000, de 15 de Setembro; artigo 3°, do Despacho Normativo 42-B/2000, de 20 de Setembro (nem sequer citado na sentença) e Portaria 799-B/2000, de 20 de Setembro] equiparáveis à aferição da elegibilidade das demais despesas em análise.
MM) Razões pelas quais padece a decisão aqui recorrida de omissão de pronúncia, sendo, por isso, nula (cfr. disposições conjugadas dos artigos 95°, n° 1, CPTA e 615°, n° 1, alínea d), CPC, aplicável ex vi do artigo 1°, CPTA).
NN) Caso assim se não entenda, o que se equaciona por cautela e dever de patrocínio, sempre deverá ser declarada nula por vício de falta de fundamentação, pois, se for considerado (mal, do ponto de vista do recorrente) que a pronúncia abrangeu também a questão da elegibilidade das despesas associadas ao aluguer de equipamento para a formação, ocorre total falta de fundamentação, por ausência de qualquer análise dos elementos de prova associados à despesa em causa e respetiva subsunção ao enquadramento normativo-legal associado a tal despesa e à sua elegibilidade.
Termos em que, revogando a decisão recorrida e substituindo-a por outra que reconheça como elegíveis as despesas suportadas efetivamente pelo recorrente com o aluguer do equipamento, farão V. Exas, Venerandos Desembargadores, a costumada Justiça!
O aqui Recorrido/Ministério veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 29 de novembro de 2018, nas quais concluiu:
“1. Vem o Recorrente alegar que a sentença recorrida é nula, por omissão de pronúncia, e por falta de fundamentação, mas sem razão.
2. A sentença recorrida não padece dos vícios que o Recorrente lhe assaca.
3. O juiz não está obrigado a considerar toda a matéria de facto e a ponderar todos os argumentos utilizados pelo Recorrente.
4. Neste sentido, veja-se a jurisprudência firmada do STA, constante, por exemplo, no sumário do Acórdão de 24-10-2018, proferido no processo 01096/11.5BELRA 0677/17, "Só ocorre nulidade da decisão, por omissão de pronúncia quando o tribunal deixa, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas e não quando deixa de apreciar argumentos, considerações, raciocínios, ou razões invocados pela parte em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão dessas questões".
5. A sentença impugnada apreciou todas as questões submetidas à sua apreciação, pelo que não se verifica a alegada omissão de pronúncia e consequentemente a nulidade da sentença.
6. A sentença ora impugnada encontra-se fundamentada, ao invés do que alega o Recorrente.
7. E a prova disso, está na argumentação utilizada pelo Recorrente para atacar a sentença recorrida, revelando à saciedade que percebeu perfeitamente as razões que sustentam a referida sentença.
8. Qualquer cidadão normal consegue perceber os motivos que levaram o juiz a tomar aquela decisão e não outra.
9. Assim, bem andou a sentença recorrida ao decidir como decidiu.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e mantida a sentença recorrida. Assim se realizando a devida e necessária JUSTIÇA.”
Por Despacho de 8 de março de 2019 foi admitido o Recurso, mais tendo sido sustentada a decisão, atentas as nulidades suscitadas.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 29 de março de 2019, veio a emitir Parecer em 1 de abril de 2019, “pugnando pela manifesta improcedência do recurso.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, designadamente verificando se, como invocado, a sentença recorrida padece de omissão de pronúncia, sendo por isso nula e de falta de fundamentação, como decorre das conclusões ínsitas na respetiva motivação de recurso, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:
“A) Por decisão de 17.5.2006 o Gestor do POAP - Programa Operacional da Administração Pública concedeu ao autor apoio financeiro no valor de €: 134.949,99, referente ao pedido de financiamento n° 16/2006/2112 - ver docs juntos aos autos.
B) Realizada a ação de formação, o autor apresentou o seu pedido de pagamento de saldo, no valor de €: 110.114,48 - ver docs juntos aos autos.
C) Por ofício de 20.2.2008, o autor foi notificado para a realização de uma averiguação ao pedido de financiamento n° 16/2006/2112 - ver docs juntos aos autos.
D) Em 17.6.2008 foi emitida a informação n° 87/POAP/2008, assunto: relatório de averiguação ao projeto n° 00016/2006/2112, do SINAPOL, que concluiu não serem elegíveis despesas no valor de €: 11.814,11, relativas a encargos com formandos, encargos com formadores, rendas - ver doc n° 1 junto com a pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
E) A informação/ projeto de relatório foi notificado ao autor para efeitos de audiência prévia - ver doc n° 1 da pi.
F) O autor respondeu nos termos que constam do doc n° 2 junto com a pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
G) A 10.10.2008 foi elaborada informação n° 119/POAP/2008, que apreciou a pronúncia do autor, junta como doc n° 3 da pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, de que se transcreve o seguinte:
6. A entidade concorda com a correção efetuada aos subsídios de alimentação, com base nas faltas apuradas dos formandos, num total de €: 11,85.
7. A entidade discorda de todas as outras correções efetuadas, a saber:
a) na sub-rúbrica 1.2 - subsídio de alimentação de formandos, corrigiu-se 138,25 euros, derivado de no processo da ação 2, do curso 9, que decorreu em Lamego, falta o cronograma e registam-se incongruências nos horários da formação, no SIIFSE consta a realização em 5 dias, no entanto, só existem folhas de sumários/ presenças de 4 dias e por quatro horas de formação (das 19 às 23 horas), o que perfaz 16 horas e não as 21 horas deste curso. Salienta- se que o formador nestes dias lecionava a ação 1, do curso 5, num total de 8 horas por dia, perfazendo assim 12 horas/ dia de trabalho deste formador (9h às 13h; 14h às 18h e 19h às 23h).
Na verificação efetuada ao processo técnico-pedagógico, constituído por obrigação do art 18° da Portaria n° 799-B/2000, constatou-se que as folhas de presença e os sumários, apenas permitem certificar a existência de quatro dias nesta ação de formação, pelo que não existindo factos novos, se mantem a conclusão anterior.
b) Na sub-rúbrica 2.1 - monitoria, foram corrigidas as horas de formação não certificadas num total de €: 274,85, decorrentes do descrito na al anterior e, ainda, porque no curso 21, ação 1, não existe concordância na realização da formação no dia 3.11.2006, em face dos elementos presentes no processo técnico pedagógico. Assim, verificou-se no plano de sessão e nas listas de presenças dos formandos, que este dia consta como de formação, já nas folhas de sumários assinadas pelo formador retira-se que não foi ministrada formação neste dia. Em causa está a realização de um dia de três horas de formação, reduzindo a carga horária para 18 horas.
Conforme descrito no ponto anterior, no processo técnico-pedagógico, constituído por obrigação do art 18° da Portaria n° 799-B/2000, constatou-se que os sumários apenas permitem certificar a existência de 18 horas de formação, pelo que, não são apresentados factos novos que permitam alterar a conclusão.
c) Foram corrigidas as despesas imputadas, no valor de €: 1.157,76, como deslocações de formadores na sub-rúbrica 2.3, por os mesmos residirem no mesmo concelho do local onde se realiza a formação.
A entidade discorda desta correção, alegando que foi mal aplicado o regime jurídico do abono de ajudas de custo e transporte ao pessoal da administração pública, publicado no DL n° 106/98, de 24.4, que efetivamente acolhe a interpretação efetuada pela entidade recorrente, pelo que é esse valor considerado elegível.
d) As rendas de instalações, sitas na R. V. S., em Lisboa, imputadas a 100% na rubrica 5 e suportadas por recibos de uma associação denominada Centro de Técnicas Policiais, durante os meses de julho a novembro de 2006, a €: 600,00/ mês, totalizando assim €: 3.000,00. Este arrendamento não se justifica pois as instalações do sindicato são suficientes para o trabalho realizado, sendo também certo que em julho, agosto e setembro praticamente não se realizou formação, por outro lado, o SINAPOL paga pelas instalações onde está sediado menos de €: 60,00 mensais, não existe qualquer justificação para que no mesmo edifício o eventual arrendamento junto da Associação Centro de Técnicas Judiciais custe dez vezes mais. Assim considera-se não elegível a totalidade da verba.
Acontece que, como mencionado anteriormente, em três dos seis meses de renda deste outro espaço foram apenas realizadas duas ações de formação, e nos restantes meses nunca existiu sobreposição das ações de formação, de acordo com o processo técnico pedagógico, que obrigasse ao arrendamento de outra sala de aula, Assim, reafirma-se a posição anterior, considerando também que o montante em causa é demasiado elevado atendendo a um arrendamento não habitacional, na mesma zona da cidade, para um arrendamento novo e de curta duração.
e) Na rubrica 5 foi imputado, pela totalidade, o aluguer de equipamento para a formação faturado pela S., Lda., em três faturas, entre 2.10 e 2.12.2006, num total de €: 7.231,40. Acresce referir que as faturas que suportam esta despesa têm a seguinte menção «aluguer de equipamentos e mobiliário destinado a programas de formação», abaixo do total aparece a menção «Reserva de propriedade: a propriedade dos artigos constantes deste documento só passará para o comprador após liquidação dos débitos à S….., Lda.». A entidade, questionada, afirmou que devolveu os artigos em causa, no entanto não apresentou documentação comprovativa da devolução. Esta situação configura-se como aluguer com opção de compra, devendo ser contabilizado, segundo o princípio da substância sobre a forma presente no Plano Oficial de Contabilidade, como aquisição e as respetivas amortizações como custos do exercício. Uma vez que tal não ocorreu é a totalidade do valor imputado considerado não elegível.
Reafirma-se que a entidade foi questionada sobre a existência de outros documentos, para além das faturas, que suportassem esta transação comercial e nada mais foi apresentado. Declara a entidade que existiu um contrato e que os equipamentos foram devolvidos, no entanto, nunca apresentou qualquer contrato nem as guias de remessa referentes à devolução dos bens transacionados. Salienta-se também que não foram apresentados registos de imobilizado da entidade na altura da realização do trabalho de campo.
8. Em resumo, de acordo com os fundamentos anteriores e o exposto nos arts 20° e 21° da Portaria n° 799-B/2000, de 20.9, foi considerado não elegível o montante total de €: 10.656,35 (...).
10. Decorrente do anteriormente exposto propõe-se que seja:
Reaberto o saldo do projeto para proceder às correções apuradas - ver doc n° 3 da pi.
H) A 21.11.2008, sobre a informação que antecede, foi proferido o despacho de concordo, proceda-se conforme proposto em 10 - ver doc n° 3 da pi.
I) Foi então reaberto pedido de pagamento de saldo, com redução de financiamento, fixando o custo total do pedido em €: 99.375,68 - ver docs juntos aos autos.
J) A 12.12.2008 o autor foi notificado da informação e do despacho que antecedem - ver doc n° 3 da pi.
K) A presente ação entrou em juízo a 29.1.2009 - ver pi.
IV – Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador d decisão recorrida:
“O ato objeto da ação, de 21.11.2008, decidiu pela não elegibilidade de despesas no montante de €10.656,35. A saber:
1. subsídio de alimentação, no valor de €: 138,25, por as folhas de presença e os sumários apenas permitem certificar a existência de 4 dias e por 4 horas nesta ação de formação e não 5 como pretende o autor;
2. monitoria não certificada, no valor de € 274,85, por os sumários apenas permitem certificar a existência de 18 horas de formação;
3. arrendamento das instalações, no valor de €: 3.000,00, por falta de razoabilidade da despesa, pois as instalações do sindicato são suficientes para o trabalho realizado, sendo também certo que em julho, agosto e setembro praticamente não se realizou formação e no período do arrendamento apenas foram ali realizadas duas ações de formação;
4. aluguer de equipamento, no valor de €: 7.231,40, por as faturas comprovativas da transação mencionam a reserva de propriedade, o que configura um aluguer com opção de compra e o autor não comprovou, designadamente, com o contrato, guias de remessa referentes à devolução dos bens ou os registos de imobilizado, ter devolvido o equipamento no final da execução do contrato.
O autor reage contra o ato impugnado com o que apelida de «análise valorativa» e «não fundamentada de factos, como o das instalações da recorrente para ministrar o curso».
Não lhe assiste razão. O ato impugnado não padece de falta de fundamentação nem de vício de violação de lei. Expliquemos.
O procedimento dos pedidos de financiamento de ações com apoio do Fundo Social Europeu rege-se pelas normas da Portaria n° 799-B/2000, de 20.9, de 20.9, publicada a coberto do art 31° do Decreto Regulamentar n° 12-A/2000, de 20.9.
O art 18°, n° 2 da Portaria enumera os documentos necessários à instrução do pedido de financiamento e consequente processo técnico do projeto.
O art 29° do Decreto Regulamentar trata dos custos elegíveis nos termos que seguem:
1 - Consideram-se custos elegíveis as despesas suscetíveis de financiamento nos termos da legislação comunitária e nacional relativa ao FSE e admissíveis no âmbito das intervenções operacionais.
2 - Consideram-se como custos elegíveis, no âmbito de um pedido de financiamento, as despesas realizadas no período que decorre entre os 60 dias anteriores à data da apresentação do pedido de financiamento e o da data de apresentação do saldo.
3 - São elegíveis os subsídios de alimentação e de alojamento e as despesas com transporte e com a guarda de pessoas dependentes de formandos, bem como outros encargos com os mesmos, a definir em regulamento específico.
4 - São elegíveis bolsas de formação nos seguintes casos:
a) Desempregados subsidiados à procura de novo emprego;
b) Desempregados não subsidiados e candidatos ao primeiro emprego;
c) Públicos alvo desfavorecidos, em risco de exclusão social ou em risco de desemprego ou de inserção precoce no mercado de trabalho, bem como pessoas com deficiência;
d) Estágios e formação em contexto de trabalho, dirigidos a jovens à procura do primeiro emprego e a desempregados;
e) Formação avançada de recursos humanos, nomeadamente em domínios científicos, tecnológicos e técnico-pedagógicos.
5 - Os limites máximos de custos elegíveis, referidos nos n.ºs 3 e 4, bem como os relativos à remuneração de formadores e de outros custos considerados relevantes, são determinados por despacho normativo do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, após consulta dos parceiros sociais.
Ainda, para o que ora importa, o art 21° da Portaria enumera os fundamentos para a decisão de redução do pedido de financiamento.
No caso, a demandada, com fundamento em auditoria contabilístico-financeira ao pedido de financiamento n° 16/2006/2112, entendeu não serem elegíveis as despesas com:
• subsídio de alimentação, no valor de €: 138,25, porque dos documentos juntos - folhas de sumários assinadas pelo formador e lista de presenças dos formandos - apenas resulta a existência de 4 dias e por 4 horas de formação, nas ações 2 do curso 9, e não 5 dias de formação como o autor registou no Sistema de Informação do FSE. Acresce que o autor não juntou prova da existência do 5 dia de formação.
• monitoria não certificada, no valor de € 274,85, por as folhas de sumários assinadas pelo formador apenas permitirem certificar a existência de 18 horas de formação e o autor não ter junto prova da existência de mais horas de formação.
• aluguer de equipamento, no valor de €: 7.231,40, por as faturas comprovativas da transação mencionarem a reserva de propriedade, o que configura um aluguer com opção de compra e o autor não ter comprovado, designadamente, com o contrato, guias de remessa referentes à devolução dos bens ou os registos de imobilizado, ter devolvido o equipamento no final da execução do contrato.
• O arrendamento das instalações sitas na R. V. S., em Lisboa, no valor de €: 3.000, por falta de razoabilidade da despesa, pois as instalações do sindicato são suficientes para o trabalho realizado, sendo também certo que em julho, agosto e setembro praticamente não se realizou formação e no período do arrendamento apenas foram ali realizadas duas ações de formação.
Portanto, a demandada entendeu as despesas de subsídio de alimentação, no valor de €138,25, de monitoria não certificada, no valor de €274,85, de aluguer de equipamento, no valor de €7.231,40, do arrendamento de instalações, no valor de €3.000, não elegíveis, por não justificadas por documentos e por falta de razoabilidade, nos termos dos arts 18°, 20° e 21° da Portaria n° 799-B/2000, de 20.9.
Esta fundamentação, de facto e de direito, é clara e foi bem interpretada pelo autor, tanto assim que na petição inicial apenas imputou ao despacho, de 21.11.2008, vício de violação, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito. Mas, tal como havia sucedido no momento da audiência prévia, o autor não logrou juntar prova documental que permitisse à Administração decidir de outro modo, nem ao tribunal julgar procedente o alegado erro de facto e de direito.
Assim, em sede de alegações finais, o autor deixou cair a violação de lei que imputou ao ato impugnado nos articulados e disse, somente agora, carecer o despacho de falta de fundamentação de factos.
A estratégia do autor, na arguição de ilegalidades, mostra à saciedade a improcedência deste novo vício.
Porque fundamentar um ato, como pro exemplo decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul, em 6.11.2008, no processo n° 1628/06, no que concordamos na íntegra, «consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa «deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra» impondo-se, entre outros requisitos, os de indicação expressa, clara, suficiente e congruente, embora sucinta, dos fundamentos.
A suficiência da fundamentação há-de aferir-se pelo critério da compreensibilidade das razões da decisão segundo um destinatário normal ou razoável colocado na situação concreta».
O nosso autor, na petição inicial, disse que a prova do erro de facto e de direito da decisão impugnava residia em outros elementos de natureza documental que permitiam retirar conclusão sobre a elegibilidade das despesas de subsídio de alimentação, no valor de €: 138,25, de monitoria não certificada, no valor de €274,85, de aluguer de equipamento, no valor de €: 7.231,40, do arrendamento de instalações, no valor de €3.000. Mas, não juntou qualquer prova documental para sustentar a respetiva argumentação.
E, mais, a demandada justificou a falta de razoabilidade da despesa com as rendas das instalações em Lisboa, nomeadamente, com o facto, não contraditado pelo autor, de que este concentrou a formação objeto de financiamento, toda, numa curta etapa temporal entre Novembro e Dezembro de 2006, e, mesmo assim, só realizou no espaço arrendado 2 ações de formação. O arrendamento teve a duração de 6 meses e a formação decorreu entre novembro de dezembro de 2006 por não ser possível transitar a realização da formação para o ano de 2007. Ou seja, não fosse a necessidade da formação ocorrer ainda no ano de 2006, o autor teria arrendado um espaço, com vista a dispor de «condições físicas mínimas para a realização de uma formação de qualidade» sem nunca o utilizar. De todo o modo, na formação financiada apenas usou o espaço duas vezes, o que manifestamente corrobora a decisão impugnada, de não elegibilidade da despesa por falta de razoabilidade da mesma, por as instalações do sindicato serem suficientes para o trabalho realizado.
Donde, objetivamente, por estar cumprida a exigência dos arts 124° e 125° do CPA de 1991 (o diploma em vigor à data da prolação do ato), o autor bem percebeu que as despesas consideradas não elegíveis pela demandada, no despacho impugnado, resultam da respetiva justificação por documentos e bem assim pela falta da respetiva razoabilidade, nos termos do art 21°, al a) da Portaria n° 799-B/2000, de 20.9.
E assim sendo, temos de concluir, a fundamentação do ato impugnado foi bastante para o autor conhecer as razões pelas quais foi proferido o despacho de 21.11.2008, com aquele sentido e conteúdo.
O que significa que a dúvida do autor não se prende com uma fundamentação insuficiente mas com eventual erro na apreciação da sua situação de facto e, consequentemente, com a validade substancial da decisão impugnada/ fundamentação errada do ato de 21.11.2008 (por erro sobre os pressupostos factuais aplicáveis).
No entanto, pelos motivos que em cima deixámos explanados, dos factos provados e das normas transcritas, não ocorre, in casu, desajuste entre as razões e motivos que serviram de base e fundamento ao ato administrativo com o sentido concreto que lhe foi dado.
Termos em que, sem necessidade de mais longas considerações, se julga improcedente o vício de falta de fundamentação e o vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito. Sem que nos mereça reparo o ato impugnado, que assim se mantém na ordem jurídica.”
Analisemos pois o recurso interposto.
Refira-se que o Recorrente mais do que imputar vícios à decisão recorrida, insiste predominantemente em questionar o ato objeto de impugnação, o que em bom rigor estará fora do objeto do recurso.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 4/14.6BEAVR, de 07-07-2017, “O recurso jurisdicional deve incidir apenas sobre os erros que possam afetar a decisão recorrida, não se reportando a quaisquer eventuais vícios que possam incidir sobre a decisão administrativa objeto de impugnação.
Efetivamente, o objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração.”
Com efeito, “(...) o objeto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o ato administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões do recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração” (cfr. Acórdão do STA, de 15/03/2007, no rec. n.º 0209/05).
Em qualquer caso, e para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, não se deixará de analisar o recursivamente suscitado.
O Presente Recurso vem interposto da Sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, a qual julgou a presente ação administrativa especial improcedente, por não provada, tendo assim, sido mantido o ato administrativo objeto de impugnação.
Refira-se desde já que se não vislumbram razões de censura relativamente à decisão recorrida que justificassem a sua revogação ou anulação.
Desde logo, e no que respeita às nulidades recursivamente suscitadas, pronunciou-se o Tribunal de 1ª Instância nos seguintes termos:
“No que respeita à alegada nulidade da sentença por omissão de pronúncia, no que concerne às despesas associadas a aluguer de equipamento, que foram consideradas não elegíveis, o tribunal a quo, por não ter apreciado do ponto de vista factual, mas também – e, essencialmente, - jurídico, os elementos probatórios documentais que tinha ao seu alcance, tal não se verifica, pois a sentença pronunciou-se sobre todas as questões relativas à não elegibilidade das despesas, incluindo a alusiva ao aluguer do equipamento, como uma situação em que não foi feita prova que permitisse ao tribunal decidir de outro modo.
O Recorrente ainda alega o vício de falta de fundamentação “por ausência de qualquer análise dos elementos de prova associados à despesa em causa e respetiva subsunção ao enquadramento normativo-legal associado a tal despesa e à sua elegibilidade.”
Posição que, adiante-se, não se perfilha.
É consabido que a fundamentação das decisões judiciais resulta de um dever constitucional (cfr. art.205º, nº1 da CRP), cuja operacionalização se pode encontrar na lei ordinária, designadamente, no art.154º, nº1 do CPC.
Tal normativo esclarece que as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo devem ser sempre fundamentadas.
Por sua vez, nos termos do citado art.615º, nº1, alínea b) do CPC a sentença é nula “quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”.
A este propósito, conforme ensina Alberto dos Reis “há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada.
O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afeta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto”.
Assim sendo, em conformidade com essa doutrina, o entendimento uniforme da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo é o de que […] apenas a “absoluta” falta de fundamentação, e não também a fundamentação medíocre, insuficiente, incongruente ou contraditória é geradora de nulidade da decisão.
Ora, conforme o que atrás se referiu, dessa alegada insuficiência não resultaria a pretendida nulidade por falta de fundamentação.
Diga-se, desde já, que se acompanha e ratifica o entendimento expendido em 1ª Instância relativamente às suscitadas nulidades.
Efetivamente, as nulidades da decisão judicial encontram-se plasmadas no n.º 1, do art. 615.º do CPC, as quais não devem ser confundidas com os erros de julgamento, seja face à matéria de facto, seja relativamente à matéria de direito.
Os referidos vícios respeitam pois à estrutura da sentença, não devendo ser confundidos com erros de julgamento, que respeitam à decisão de mérito.
No que concerne à suscitada omissão de pronúncia, importa sublinhar, que tal ocorreria se o tribunal tivesse deixado de se pronunciar face a questões que tinha obrigação de tomar conhecimento.
Aliás a Jurisprudência tem sido coerentemente uniforme no sentido de entender que a nulidade por omissão de pronúncia pressupõe o silenciamento por parte do tribunal relativamente a questões de cognição obrigatória, não constituindo nulidade a decisão sintética e escassamente fundamentada.
Assim, caso o tribunal se pronuncie quanto às questões que lhe foram submetidas, ainda que o faça genérica e sumariamente, não ocorre o vício da nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, podendo, se for caso disso, existir um mero erro de julgamento.
A nulidade da sentença, no caso, por omissão de pronúncia, deverá assim resultar da violação do dever constante do n.º 2, do art. 608.º do Código de Processo Civil (CPC), do qual resulta que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Em concreto, alega o Recorrente que, no que concerne às despesas associadas a aluguer de equipamento, que foram consideradas não elegíveis, o tribunal a quo, não apreciou do ponto de vista factual e jurídico, os elementos probatórios documentais que tinha ao seu alcance, e que integram, desde logo o procedimento administrativo, a saber, as faturas de aluguer de equipamento.
A posição do Recorrente é de que as faturas se reportam a aluguer de equipamento que foi devolvido quando terminou a formação, e a posição da entidade demandada é de que o alegado aluguer de equipamento a que se referem as faturas em causa, configura antes um contrato de aluguer com opção de compra.
Diga-se, em qualquer caso, que a sentença recorrida se pronunciou sobre todas as questões relativas à não elegibilidade das despesas, incluindo a alusiva ao aluguer do equipamento, como uma situação em que não foi feita prova que permitisse ao tribunal decidir de outro modo, à semelhança do que aconteceu com outras despesas não elegíveis (cfr. pág. 12 da Sentença).
Refira-se ainda que, se é certo que o aqui Recorrente, na petição inicial, afirmou que a prova do erro de facto e de direito da decisão objeto de impugnação residia em diversos elementos de natureza documental que permitiam retirar conclusão sobre a elegibilidade das despesas de subsídio de alimentação, no valor de €138,25, de monitoria não certificada, no valor de €274,85, de aluguer de equipamento, no valor de €7.231,40, do arrendamento de instalações, no valor de €3.000, o que é facto é que não juntou qualquer prova documental que sustentasse o afirmado, o que levou o tribunal a quo a decidir pela legalidade da decisão objeto de impugnação, por falta de prova em contrário.
Efetivamente, apesar do Recorrente insistir que se tratou de um efetivo aluguer de equipamento e que devolveu os bens que haviam sido locados, o que é facto é que não logrou demonstrar que os referidos bens alegadamente alugados, tenham sido devolvidos, nomeadamente através de um termo de entrega.
Se, como alega o Recorrente, se tratou de um lapso, a inscrição existente na fatura "reserva de propriedade: a propriedade dos artigos constantes deste documento só passará para o comprador após liquidação dos débitos à S......., Lda.”, o Recorrente teria que o demonstrar, o que não ocorreu, pois que alegar não é provar, como decorre do brocardo latino - Allegatio et non probatio quasi non allegatio - Alegar e não provar é quase não alegar.
Assim, da leitura da Sentença Recorrida não se vislumbra que o Tribunal a quo tenha deixado de se pronunciar, mais ou menos desenvolvidamente, face a todas as questões que lhe foram submetidas pelas partes, salvo relativamente àquelas cuja apreciação se mostrava prejudicada pela solução dada a outras.
Efetivamente, o Recorrente não logrou demonstrar a verificação de quaisquer factos ou circunstancias que pudessem permitir concluir pela verificação de qualquer nulidade à luz do estatuído no n.º 1 do art. 615.º do CPC, nomeadamente omissão de pronúncia.
Como se disse já, o eventual desacerto da decisão proferida é questão diversa, que não cabe no campo dos vícios geradores de nulidade, mas antes, se for caso disso, no domínio do erro de julgamento.
No demais, alega ainda o Recorrente, que "a referida decisão deverá ser declarada nula por vício de falta de fundamentação, pois, se for considerado que a pronúncia abrangeu também a questão da elegibilidade das despesas associadas ao aluguer de equipamento para a formação, ocorre total falta de fundamentação, por total falta de análise dos elementos de prova associados à despesa em causa e respetiva subsunção ao enquadramento normativo- legal associado a tal despesa e à sua elegibilidade."
Diga-se que se não vislumbra nem reconhece a imputada falta de fundamentação, tanto mais que a argumentação adotada pelo Recorrente para fazer vingar a sua posição, demonstra que o Recorrente entendeu perfeitamente as razões pelas quais foi tomada a controvertida decisão.
Da leitura da sentença recorrida o Recorrente conseguiu alcançar perfeitamente as razões que levaram o tribunal a decidir pela não elegibilidade daquela despesa, pelo que não se verifica a alegada falta de fundamentação da sentença recorrida.* * * Atento tudo quanto supra ficou dito, não merece censura a decisão recorrida, devendo ser negado provimento ao recurso.* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, Subsecção Social, negar provimento ao Recurso interposto, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 23 de novembro de 2023
Frederico de Frias Macedo Branco
Pedro Figueiredo
Rui Pereira |
