I. RELATÓRIO

A Junta de Freguesia de …….., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datada de 12/12/2012 que, no âmbito do processo cautelar movido contra a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, rejeitou liminarmente o requerimento inicial, com fundamento na incompetência absoluta dos tribunais administrativos para conhecer dos presentes autos, por infração das regras de competência em razão da matéria.

Formula a recorrente, nas respetivas alegações (cfr. fls. 63 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões, que se reproduzem:

“1ª O Tribunal a quo rejeitou liminarmente a providência cautelar por entender que a proposta formulada pela Unidade Técnica para a Reorganização Administrativo do Território não era um ato que se inseria “...no âmbito de um procedimento administrativo, não sendo um ato praticado no exercício da função administrativa, mas antes no âmbito da função política, referente à divisão administrativa do território”, pelo que, não estando em causa um ato administrativo e determinando o ETAF que estão excluídos da jurisdição administrativa os atos políticos, a jurisdição administrativa era absolutamente incompetente para conhecer do mérito da providência cautelar requerida.

2ª Salvo o devido respeito, é pena que perante um caso que tantas e complexas questões do ponto de vista jurídico suscitava o Tribunal a quo tenha optado por uma análise superficial e simplista dessa mesma questão, deixando-se tentar pela solução mais fácil de recusar conhecer o mérito de uma pretensão com base no entendimento claramente errado de se estar perante um ato de natureza política.

3ª Na verdade, se a decisão de proceder à reorganização administrativa do território autárquico ainda se poderá qualificar como um ato político, seguramente a concreta extinção de uma ou outra determinada freguesia já não é um ato político, antes constituindo uma medida administrativa que obedece a requisitos legais e que só é válido se respeitar os critérios fixados na lei que definiu como prioridade nacional a reorganização administrativa de tal território.

Na verdade,

4ª Enquanto à função política compete definir o interesse geral da coletividade, as grandes opções que o país deve perfilhar, sendo uma atividade criadora, livre e primária, limitada apenas pela Constituição, já a função administrativa consiste na concretização das decisões tomadas ao nível político, sendo uma atividade secundária e estritamente subordinada às orientações dadas pela função política e legislativa (V., por todos, FREITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo, págs. 45 e segs.).

Ora,

5ª A função política é levada a efeito pelos órgãos superiores do Estado (v. por todos, o Acº do STA de 29/3/2011, Proc. nº 0956/10), pelo que, tendo em conta o disposto na Lei n° 22/2012 e na Resolução n° 80-A/2012, é errado sustentar-se que a Unidade Técnica é um órgão de natureza política, resultando antes bem evidente que se está perante um órgão ad hoc, cujos membros são designados e que exerce funções de apoio, pelo que nos parece estar-se seguramente em face de um órgão administrativo de apoio à Assembleia da República, razão pela qual os seus atos jamais se podem qualificar como atos políticos.

Acresce que,

6ª Não se pode confundir a decisão de reorganizar o território e as regras e princípios em que a mesma deve assentar - ato político por excelência - com a concreta reorganização que deve ser efetuada à luz das regras e princípios definidos pela lei - que é uma atividade administrativa subordinada a essa mesma lei -, o que é o mesmo que dizer que se a decisão de reorganizar o território municipal é uma decisão político- legislativa, já a concreta decisão de extinguir uma concreta e determinada junta ou de a fundir com outra é uma decisão administrativa - que deve respeitar as regras, os princípios e o procedimento previsto na lei -, ainda que venha a constar formalmente de uma norma legal.

7ª O aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento quando qualificou a decisão da Unidade Técnica como um ato essencialmente político, pois não só tal órgão não integra o elenco dos órgãos superiores do Estado (o que é pressuposto para se estar perante um ato político – v. por todos, o Ac° do STA de 29/3/2011, Proc. n° 0956/10) como seguramente é um órgão ad hoc, de natureza administrativa, que funciona como serviço de apoio da Assembleia da República, pelo que é por demais notório o erro de julgamento em que incorreu o aresto em recurso ao rejeitar liminarmente a providência cautelar com fundamento na incompetência da jurisdicão administrativa por em causa estar um alegado ato político.

Por outro lodo,

8ª Também o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quando rejeita conhecer o mérito da providência cautelar com o argumento de que em causa não estava um ato materialmente administrativo, que pudesse ser objeto de uma ação administrativa especial e, consequentemente, da providência cautelar requerida.

Na verdade,

9ª O conceito processual de ato administrativo, previsto no art° 51º do CPTA, é diferente do conceito legal de tal ato, previsto no art° 120º do CPA, uma vez que processualmente são impugnáveis todos atos e deliberações proferidos por entidades administrativas (e mesmo por entidades privadas que exerçam poderes públicos) que produzam ou visem produzir efeitos externos, ainda que inseridos num procedimento administrativo, designadamente por produzirem efeitos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos.

10ª Deste modo, para aferir da impugnabilidade contenciosa torna-se irrelevante saber se o ato é ou não definitivo, se é ou não lesivo ou qual a sua localização no seio do procedimento administrativo, uma vez que “qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projete efeitos jurídicos para o exterior, i.e tenha eficácia externa” (v. Ac. do STA de 16-12-2009, proc. nº 0140/09, em www.dgsi.pr ).

11ª O que efetivamente releva para efeitos de impugnabilidade contenciosa é suscetibilidade do ato para afetar direitos ou interesses legalmente protegidos (v. AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao CPTA, 2005. pág. 261), admitindo a doutrina a impugnabilidade judicial das decisões preliminares que tenham força determinante (embora não constitutiva) de efeitos externos lesivos (v. VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, 9ª ed., pág.s 206 e 207), pelo que o que verdadeiramente importa é saber qual é o ato central do processo, que condiciona segundo critérios de normalidade os atos posteriores (v. MÁRIO TORRES, CJA, nº 27, págs. 41 e 42).

Ora,

12ª Através de um ato político-legislativo, expresso na Lei nº 22/2012, definiu-se o interesse público primário e as regras pelas quais se; deveria concretizar posteriormente esse mesmo interesse público, ou seja, definiram-se os princípios, as regras e o procedimento a adotar e a observar para posteriormente se determinar, perante cada situação individual e concreta, as juntas de freguesia a extinguir ou a fundir.

13ª A aplicação de tais regras, princípios e tramitação passa por uma primeira pronúncia dos populações abrangidas e depois por uma proposta da Unidade Técnica (v. art°s 11º e 15º da Lei n° 22/2012), que culminará com uma lei da Assembleia da República que definirá, tendo em conta a situação individual e concreta de cada Junta de Freguesia, aquelas que se vão extinguir ou fundir pelo que, apesar de o procedimento de reorganização territorial autárquica se concluir com a publicação de uma norma legal, em causa está um procedimento administrativo que culmina com a prática de atos administrativos – que definem a situação concreta e individual de cada junta de freguesia abrangida –, embora tais atos nos surjam em forma de lei – o que não é impeditivo da sua impugnabilidade judicial (v.. neste sentido, JORGE MIRANDA, In Decreto, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol. III, pág. 411 e SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 296 e VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 9ª ed,, pág. 204).

14ª Porém, o ato central de tal procedimento administrativo é a pronúncia da Unidade Técnica, que possuiu efetivamente a suscetibilidade para lesar os direitos e interesses das juntas de freguesia que por ele se propõe serem extintas, uma vez que sem tal pronúncia da Unidade Técnica a Assembleia da República não tem condições para aprovar a concreta fusão das ora recorrentes, justamente por não ter outra forma de apurar com que extinção ou fusão de Juntas de Freguesia é que em concreto se cumprem os objetivos e princípios enunciados na Lei n° 22/2012.

15ª Consequentemente, a deliberação da Unidade Técnica a propor a extinção e fusão das ora recorrentes é o ato determinante do procedimento, que tem justamente a força determinante (embora não constitutiva) dos efeitos externos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos das ora recorrentes, razão pela qual era admissível a sua impugnabilidade judicial ex vi do disposto no artº 51º do CPTA.

16ª Por isso mesmo, ao recusar conhecer do mérito da providência cautelar com fundamento num (inexistente) ato de natureza política, numa (inexistente) incompetência absoluta e numa alegada inexistência de um ato recorrível, o aresto em recurso violou frontalmente o direito fundamental de acesso à justiça e à tutela judicial efetiva, consagrados nos art°s 20° e 268°/3 da Constituição, assim como o art° 4° do ETAF e os art°s 51º e 116° do CPTA.”.

Conclui, pedindo o provimento do recurso e a revogação da sentença.

“1ª A UTRAT constitui um elemento orgânico de natureza externa, criado pela Lei n.° 22/2012, de 30 de maio, que funciona junto da Assembleia da República e cuja existência se esgota com o exercício das funções que lhe competem no âmbito do processo legislativo de reorganização administrativa territorial autárquica definido por essa lei;

2ª As propostas e pareceres elaborados por essa Unidade Técnica, como é o caso da deliberação cuja suspensão de eficácia se pretende ver decretada, não se destinam a servir de suporte de qualquer decisão administrativa, no âmbito de procedimento dessa natureza;

3ª Destinam-se, outrossim, a apoiar tecnicamente uma determinada ação legislativa tendo em vista a produção de um ou mais diplomas legais, no quadro do procedimento legislativo instituído pela Lei n.° 22/2012, de 30 de maio;

4ª Ao invés do que sustenta a orar recorrente, a concreta reorganização administrativa praticada em obediência à Lei n.° 22/2012, de 30 de maio não releva da função administrativa antes emerge do exercício da função legislativa, embora o seu conteúdo dispositivo tenha de se conformar com aquela lei-quadro, de valor reforçado, que lhe serve de pressuposto e de parâmetro;

5ª A atividade da UTRAT assume, no âmbito do procedimento legislativo relativo à reorganização administrativa autárquica, uma função consultiva, de caráter instrutório, que se traduz no fornecimento ao órgão competente do poder político de informações, propostas e pareceres consubstanciando juízos de ordem técnica que o habilitem a uma opção final mais sustentada sobre a matéria a legislar;

6ª Inserindo-se a proposta da UTRAT no âmbito preparatório da atividade legislativa, a apreciação da sua legalidade ou a determinação da suspensão da respetiva eficácia traduzir-se-ia, na prática, caso viesse a ocorrer, numa intromissão dos tribunais administrativos num domínio - o da feitura das leis - cuja sindicabilidade lhes está legal e constitucionalmente vedada;

7ª Para além disso, a eventual suspensão da eficácia daquela proposta ou mesmo a sua anulação no processo principal sempre constituiriam decisões inúteis porque nunca teriam a virtualidade de travar a vontade soberana do legislador e fazer parar o processo legislativo referente à reorganização administrativa autárquica;

8ª Muito menos teriam a virtualidade de fazer retroceder esse processo legislativo que já teve o seu desfecho com a aprovação, na sessão de 21 de dezembro de 2012, do Decreto da Assembleia 110/XII, que aguarda oportuna promulgação;

9ª Neste contexto, qualquer decisão no sentido da suspensão da eficácia ou da anulação da deliberação da UTRAT resultará num evidente desperdício da atividade judicial o que, só por si, justificará o indeferimento liminar.

10ª Mesmo que a deliberação cuja suspensão de eficácia se pretende ver decretada fosse um ato inserido num procedimento administrativo, ainda assim se justificava o indeferimento liminar por ser manifesta a improcedência da pretensão formulada;

11ª É que o ato em causa, não tendo caráter vinculativo (a solução que propõe poderá ser ou não adotada), não define qualquer situação jurídica, nem projeta os seus efeitos na esfera dos particulares, inscrevendo-se claramente no âmbito das relações internas UTRAT – Assembleia da República – só nelas produzindo efeitos;

12ª Consequentemente, mesmo que o ato que se pretende ver suspenso na sua eficácia tivesse sido emitido em procedimento administrativo, e tal não é o caso, sempre haveria de se concluir que o mesmo é contenciosamente inimpugnável, como inimpugnável é, perante os tribunais administrativos, a decisão final do procedimento em que a proposta da UTRAT de 2.11.2012 se insere, ou seja, o ato legislativo, somente sindicável em sede de fiscalização de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional.”.

Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso e mantida a decisão de indeferimento liminar recorrida.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento ao caracterizar o ato suspendendo como um ato político e que não assume as vestes de ato materialmente administrativo, em violação do direito de acesso à justiça e à tutela judicial efetiva, previstos nos artºs. 20º e 268º nº 3 da Constituição, o artº 4º do ETAF e o artº 116º do CPTA.

III. FUNDAMENTOS

DE DIREITO

Os presentes autos respeitam a um processo cautelar instaurado por uma Junta de Freguesia contra a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território (UTRAT), pedindo a suspensão de eficácia da sua deliberação, datada de 02/02/2012, que propôs que a reorganização territorial das freguesias do Município de Torres Novas, se traduzisse na fusão das Juntas de Freguesia de ………s, de Torres Novas (São Pedro) e de Ribeira Branca.

A decisão recorrida veio a rejeitar liminarmente o requerimento inicial, com o fundamento na incompetência absoluta, em razão da matéria, dos tribunais administrativos para conhecer e decidir o litígio, por a deliberação impugnada não consistir num ato materialmente administrativo, cuja sindicabilidade está, por isso, subtraída da competência da jurisdição administrativa.

É contra este julgamento que a recorrente Junta de Freguesia se vem a insurgir, defendendo que o ato suspendendo não é um ato político, antes assume as vestes de ato materialmente administrativo, por ser praticado por uma entidade administrativa.

Vejamos.

A questão que ora é submetida em juízo, apesar de muito recente, já foi objeto de pronúncia por parte do órgão da cúpula da jurisdição administrativa, o Supremo Tribunal Administrativo, o qual, em variadíssimos arestos e por unanimidade, decidiu do seguinte modo:

“I – Aos tribunais administrativos não cabe interferir em processo legislativo;

II – É essa interferência que se busca ao pretender-se a suspensão de eficácia de proposta formulada pela Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, no quadro da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio.” (cfr. Acórdão do STA, nº 01342/12, de 19/12/2012);

“I – A proposta da Unidade Técnica para a Reorganização do Território no âmbito da Lei nº 22/2012 de 30 de maio, não é um ato administrativo contenciosamente impugnável.

II – Deve rejeitar-se liminarmente, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquela proposta.” (cfr. Acórdão do STA, nº 01344/12, de 09/01/2013);

“I – Encarada «a se», abstraindo-se da natureza político-legislativa do ato a que tendia, a proposta da UTRAT sobre reorganização de freguesias seria sempre um ato interno e, por isso, inimpugnável numa ação administrativa especial e insuscetível de ser alvo de um meio cautelar que, dessa ação, fosse dependência.

II – Mas a aludida natureza do ato a praticar pela Assembleia da República impregna aquela proposta da UTRAT, que o antecede e serve, de modo que a impugnação dela não pode fazer-se no «âmbito da jurisdição administrativa» (art. 4°, n.° 2, al. a), do ETAF).” (cfr. Acórdão do STA, nº 01365/12, de 09/01/2013), e

“I – Não são atos administrativos os atos integrados num procedimento legislativo visando a união de freguesias.” (cfr. Acórdão do STA, nº 01367/12, de 09/01/2013).

Além dos arestos citados, vide, ainda sobre a mesma questão controvertida, os Acórdãos do STA nºs 01345/12, 01386/12 e 01388/12, todos de 19/12/2012 e os acórdãos nºs 01387/12, 01341/12, 01382/12, 01390/12, 01343/12, 01366/12, 01393/12, 01364/12, 01385/12, 01392/12, 01384/12, 01348/12 e 01349/12, todos de 09/01/2013.

Ora, atendendo à identidade das questões submetidas no processo a que respeitam os presentes autos e os acórdãos citados, assim como à unanimidade de entendimento assumida no conjunto dos arestos expostos, com os quais não se nos ocorrem motivos para divergir, de imediato se deve dizer ser de manter a decisão recorrida, por a mesma não enfermar do erro de julgamento que lhe é apontado.

Conforme exposto, a decisão recorrida rejeitou liminarmente o requerimento de suspensão de eficácia da proposta apresentada pela Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, relativa à fusão da requerente com outras Freguesias.

A recorrente entende que, ao contrário do que foi entendido na sentença recorrida, a proposta em causa consubstancia um ato administrativo contenciosamente impugnável e, como tal, passível de pedido de providência cautelar de suspensão de eficácia.

Tal como resulta da sentença impugnada e dos arestos do STA, o pedido de suspensão de eficácia da proposta da UTRAT, foi formulado no âmbito do procedimento legislativo previsto na Lei nº 22/2012, de 30 de maio, sendo a pretensão requerida fundada nesse regime jurídico.

Essa Lei estabelece o Regime Jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica e introduz na ordem jurídica nacional a obrigatoriedade da reorganização administrativa do território das freguesias, estabelecendo os objetivos, os princípios e os parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica e define e enquadra os termos da participação das autarquias locais na concretização desse processo (artº 1º, nº 1).

Nessa mesma lei é criada a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, que funciona junto da Assembleia da República (artº 13º, nº 1).

Como se extrai do aresto do STA, sob nº 01341/12, de 09/01/2013:

“Compete à UTRAT acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de reorganização administrativa territorial autárquica; apresentar à Assembleia da República propostas concretas de reorganização administrativa das freguesias, em caso de ausência de pronúncia das assembleias municipais, elaborar parecer sobre a conformidade ou desconformidade das pronúncias das assembleias municipais na matéria, apresentando-o à Assembleia da República; propor às assembleias municipais, no caso de desconformidade da respetiva pronúncia, projetos de reorganização administrativa do território das freguesias (art. 14º).

Deste acervo de poderes funcionais fica claro que os atos da UTRAT não produzem efeitos jurídicos externos por si, mas apenas através da decisão final do procedimento, por parte da Assembleia da República.

Está, pois, certo o entendimento do despacho reclamado de que:

(i) a proposta faz parte da fase instrutória do procedimento legislativo da futura lei (vide art. 236º/4 da CRP) que concretizará a reorganização administrativa territorial autárquica, de acordo com o regime geral previamente estabelecido na Lei nº 22/2012, de 30 de maio (lei – quadro);

(ii) a proposta suspendenda não está inserida num procedimento administrativo, não consubstancia qualquer decisão, não tem eficácia externa e não foi praticada no uso dos poderes próprias da função administrativa;

(iii) logo, não é um ato administrativo com eficácia externa, contenciosamente impugnável;

(iv) sendo, por isso, evidente que ocorre o fundamento previsto no art. 89º/1/c) do CPTA – inimpugnabilidade do ato impugnado – que obsta ao conhecimento do mérito na causa principal, circunstância pela qual é manifesta a ilegalidade da pretensão formulada.”.

Além disso, como se acentua noutro aresto do STA, “nos termos do artigo 164.º, n), da Constituição da República Portuguesa, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a criação, extinção e modificação de autarquias locais.

Ora, aos tribunais administrativos não compete apreciar litígios tendo por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa – artigo 4.º, n.º 2, a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro.” (cfr. Acórdão nº 01388/12, de 19/12/2012).

Não cabe aos tribunais administrativos interferir no procedimento conducente à produção dos atos legislativos, precisamente por não lhes caber apreciar a impugnação desses atos.

Por isso mesmo e em face do exposto, carece de sentido a alegada violação dos direitos de acesso à justiça e à tutela judicial efetiva, previstos nos artºs. 20º e 268º/3 da Constituição, pois que está em causa a aplicação das normas legais concretizadoras do princípio constitucional da separação de poderes, consagrado no artº 111º da Constituição e da delimitação da jurisdição dos Tribunais Administrativos.

Assim, em face do que antecede, nenhuns motivos existem para revogar a sentença recorrida que, ao abrigo do disposto no artº 116º, nº 2, alínea d) do CPTA, rejeitou liminarmente o requerimento inicial, com fundamento na manifesta ilegalidade da pretensão formulada, por a pretensão requerida implicar uma interferência não consentida, à luz dos parâmetros constitucionais e legais vigentes, dos tribunais administrativos no processo de produção legislativa.

Além disso, ainda que assim não fosse, sempre no caso concreto, seria o Tribunal Administrativo de Círculo incompetente, em razão da hierarquia, para julgar o presente pleito, pois compete à secção de contencioso administrativo do STA conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a atos ou omissões da Assembleia da República, nos termos do disposto no artº 24º n° 1, do ETAF.

Pelo que, improcedem as conclusões do recurso em análise.

I. Não cabe aos tribunais administrativos interferir no procedimento conducente à produção dos atos legislativos, precisamente por não lhes caber apreciar a impugnação desses atos.

II. A proposta da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território, de reorganização territorial de freguesias, traduzida na fusão de certas Juntas de Freguesia, faz parte da fase instrutória do procedimento legislativo da futura lei (cfr. art. 236º, nº 4 da Constituição), que concretizará a reorganização administrativa territorial autárquica, de acordo com o regime geral estabelecido na Lei nº 22/2012, de 30/05.

III. A proposta da Unidade Técnica, ora suspendenda, (i) não está inserida num procedimento administrativo, (ii) não consubstancia uma decisão administrativa, (iii) não tem eficácia externa e (iv) não foi praticada no exercício dos poderes da função administrativa, não sendo, por isso, contenciosamente impugnável nos Tribunais Administrativos.

IV. Ainda que assim não fosse, sempre no caso concreto, seria o Tribunal Administrativo de Círculo incompetente, em razão da hierarquia, para julgar o presente pleito, pois compete à secção de contencioso administrativo do STA conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a atos ou omissões da Assembleia da República, nos termos do artº 24º n° 1, do ETAF.

Custas pela recorrente.