| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. A Caixa Geral de Aposentações, inconformada com o acórdão do T.A.F. de Castelo Branco, que julgou procedente a acção administrativa especial contra ela intentada por Joaquim ..., dele recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
"1ª. A Lei nº. 1/2004, de 15/1, revogou o D.L. nº 116/85, de 19/4, com efeitos reportados a 1/1/2004 cfr. art. 1º., nº 3, e art. 2º., da Lei nº. 1/2004, de 15/1;
2ª. Porém, o nº 6 do art. 1º. daquela Lei estabeleceu que “O disposto nos números anteriores [as referidas alterações] não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, incluindo aqueles cuja aposentação depende da incapacidade dos interessados e esta venha a ser declarada pela competente junta médica após aquela data”;
3ª. Ou seja, para que um pedido de aposentação ao abrigo do D.L. nº. 116/85, de 19/4, fosse considerado por esta Caixa, necessário era que o processo tivesse sido enviado até ao dia 1/1/2004;
4ª. Como resulta da al. G) da matéria de facto dada como provada, “Pelo ofício nº. 538, de 2/3/2004, a Coordenação de Área Educativa de Castelo Branco enviou à Caixa Geral de Aposentações “o processo de aposentação referente ao professor do Quadro de Nomeação Definitiva, Joaquim ..., que se encontra a exercer funções na Escola Secundária com 3 CEB do Fundão” (cfr. doc. 12 junto com a p.i. dando-se aqui por integralmente reproduzido o seu teor)”. Donde, nunca poderia o pedido de aposentação do A. ser deferido ao abrigo do D.L. nº 116/85, de 19/4;
5ª. É que a Lei nº 1/2004 não atribuíu qualquer relevância à data do pedido de aposentação, como o poderia ter feito, mas apenas à data do seu envio pelos serviços dos subscritores à CGA;
6ª. Tal como se escreveu no Ac. do Tribunal Constitucional nº. 467/03, 14/10/2003, “Da jurisprudência do Tribunal Constitucional decorre, de forma clara, que, fora do Direito Penal (e também no domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias), “uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional”, embora possa sê-lo “se essa retroactividade se traduzir na violação de princípios ou de disposições constitucionais autónomas”. Mas, então, tanto nos casos de retroactividade não previstos no nº 3 do art. 18º. da Constituição, como nos de retroactividade inautêntica ou mera retrospectividade, a afectação de expectativas daí resultante só é inaceitável, para utilizar as expressões do Acórdão nº 156/95 já citado, “se implicar nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente”;
7ª. Ora, a doutrina e a jurisprudência têm comumente entendido que a situação estatutária dos funcionários (que abrange o estatuto da aposentação) encontra-se abrangido pela aplicação da lei nova.
Isto é, os funcionários encontram-se numa situação estatutária e objectiva, modificável a todo o tempo pela lei, pelo que os direitos e deveres que integram a situação estatutária são em cada momento aqueles que a lei define, ou seja, os direitos invocáveis são os que decorrem da lei vigente, não havendo ofensa do princípio da confiança, por contra essa aplicação não serem invocáveis direitos ou expectativas fundadas em legislação anterior.
8ª. Todavia, impõe-se que as alterações sejam proporcionadas, não podendo atingir o núcleo essencial dos direitos constitutivos daquele estatuto, sob pena de ofensa, aí sim, do princípio da confiança;
9ª. As alterações introduzidas pela Lei nº 1/2004, de 15/1, ao Estatuto da Aposentação e a revogação do D.L. nº. 116/85 não atingiram o conteúdo essencial do direito à aposentação do recorrente, seja nos termos gerais (art. 37º. nos 1 e 2 do E.A.), seja na nova modalidade de aposentação antecipada (prevista no art. 37º.-A do E.A.);
10ª. Um dos reflexos desta doutrina e jurisprudência encontra-se espelhada no art. 43º., nº 1, al. a), do Est. da Aposentação, ao estabelecer que o regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação de facto existente à data em que se profira despacho a reconhecer o direito a aposentação voluntária (como é o caso das aposentações antecipadas) que não depende de verificação de incapacidade;
11ª. Se assim é, então a única conclusão a tirar é a de que a Caixa não podia apreciar o pedido de aposentação do interessado à luz do D.L. nº 116/85, por já se encontrar em vigor em virtude da apontada revogação;
12ª. E não o podia porque o legislador expressamente o determinou, sem qualquer margem de dúvidas, coincidindo, na totalidade, todos os elementos de que depende o resultado da interpretação jurídica (literal, sistemático, histórico e teleológico);
13ª. Para além disso, nenhum funcionário público, neste país, podia ignorar as alterações em curso ao nível do Estatuto da Aposentação, bem como as vicissitudes a ela inerentes e que foram notória e amplamente divulgadas pelos meios de comunicação social, designadamente, no que respeita à revogação do D.L. nº 116/85, de 19/4;
14ª. Muito menos à data em que o processo do A. deu entrada nesta Caixa 2/3/2004 em que o referido D.L. nº. 116/85 há muito estava revogado;
15ª. Acresce, finalmente, referir que, ao contrário do que se decorre da douta sentença recorrida (pag. 11, antepenúltimo parágrafo) nenhuma responsabilidade poderá ser assacada à CGA quanto às vicissitudes por que passou o processo do A. anteriormente ao seu envio a esta instituição;
16ª. Em suma, violou a douta sentença recorrida o disposto nos nos 6 e 8 do art. 1º. e art. 2º. da Lei nº 1/2004, de 15/1, bem como o art. 43º., nº 1, al. a), do Est. da Aposentação”.
O recorrido contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer, onde concluiu o seguinte:
"Em face do exposto, parece-me que não só o preceito legal inaplicado pelo acórdão recorrido não permitia interpretação diversa da adoptada pela CGA, como não padece da inconstitucionalidade que lhe foi assacada pela decisão recorrida, devendo, assim, proceder o recurso”.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada no acórdão recorrido, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil.x 2.2. O ora recorrido intentou, no T.A.F., acção administrativa especial, onde impugnava o acto da Caixa Geral de Aposentações que, com o fundamento que o D.L. nº. 116/85 fora revogado pela Lei nº 1/2004 e que o seu pedido de aposentação não fora enviado à Caixa dentro do prazo estabelecido no nº 6 do art. 1º., ordenava a devolução desse pedido por falta de fundamento legal.
O acórdão recorrido declarou a nulidade do acto impugnado e condenou a R. “à prática de todos os actos necessários à instrução do procedimento a que o A. deu início com o requerimento apresentado em 30/10/2003 na vigência do D.L. 116/85, de 19/4, emitindo decisão sobre o mesmo em prazo útil e, se para tanto se mostrarem reunidos os respectivos requisitos legais, reconhecer o seu direito à aposentação, com a reconstituição da situação que existiria se atempadamente tivesse sido apreciado o pedido de aposentação formulado”.
Para o efeito, o acórdão considerou fundamentalmente o seguinte:
“(…) A norma do apontado nº 6 do art. 1º. da Lei nº 1/2004, aplicada ao caso em concreto e aqui presente, mostra-se, pois, para além daqueles já apontados, ofensiva dos direitos adquiridos pelo autor, designadamente o direito à apreciação do seu pedido de aposentação, os quais ressumam do Estado de direito, baseado no respeito e na garantia de efectivação de direitos e liberdades fundamentais, como verte o art. 2º. da CRP. Na verdade, o princípio do respeito dos direitos adquiridos bem como os princípios constitucionais da segurança jurídica e da protecção da confiança dos cidadãos relevam no quadro da sucessão de leis no tempo em termos de proibição da retroactividade, ainda que inautêntica, na medida em que ofenda de forma intolerável e injustificada os princípios da segurança e confiança jurídicas, corolários do princípio do Estado de Direito Democrático, a que se reporta o art. 2º. da CRP, como é aqui o caso. “In casu”, o preceito do nº 6 do art. 1º. da Lei nº 1/2004, repercutido por aplicação, nos moldes apontados, no acto impugnado, mostra-se inconstitucional, por violação dos princípios acima apontados, decorrentes do Estado de direito garantido pelo art. 2º. da C.R.P. O que determina a nulidade do acto impugnado. Assim sendo, e em consequência, deve o Tribunal aplicar a norma que teria de aplicar na ausência da norma julgada inconstitucional. E as normas a aplicar, no particular aspecto “sub júdice”, são as do D.L. n º 116/85, de 19/4, designadamente as do art. 3º. e bem assim todas as demais pertinentes, “maxime” as do Estatuto da Aposentação, arts. 84º. e seguintes”.
Contra este entendimento, a recorrente, no presente recurso jurisdicional, alega que o pedido de aposentação do recorrido só poderia ser deferido ao abrigo do D.L. nº .116/85 se tivesse sido enviado para a Caixa até ao dia 1/1/2004 e que a revogação deste diploma pela Lei nº. 1/2004 não atingiu o conteúdo essencial do direito à aposentação, nem se traduziu numa aplicação retroactiva constitucionalmente proibida.
Vejamos se lhe assiste razão.
O D.L. nº. 116/85, de 19/4, instituíu um regime especial, facultando aos funcionários e agentes da administração central, regional e local a possibilidade de se aposentarem, com direito à pensão completa e independentemente da sua idade, desde que reunissem 36 anos de serviço e não houvesse prejuízo para o serviço (cfr. nº 1 do art. 1º.).
A tramitação desse pedido de aposentação deveria obedecer ao preceituado no art. 3º. que dispunha que:
“1 - Os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do nº 1 do art. 1º. devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.
2 - No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
3 No prazo de 30 dias a contar da data de entrada na Caixa Geral de Aposentações, os processos deverão ser submetidos a despacho, para efeitos de desligação para aposentação e fixação da pensão provisória”.
Este D.L. nº. 116/85 foi revogado, com efeitos reportados a 1/1/2004, pela Lei nº 1/2004, de 15/1, a qual, a título de direito transitório, estabeleceu, nos seus nos 6 e 7 do art. 1º., o seguinte:
“6 - O disposto nos números anteriores não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, incluindo aqueles cuja aposentação depende da incapacidade dos interessados e esta venha a ser declarada pela competente junta médica após aquela data.
7 - Tratando-se de antigos subscritores da Caixa Geral de Aposentações, o disposto no número anterior aplica-se aos requerimentos recebidos nessa Caixa até à data de entrada em vigor desta lei”.
Tendo o ora recorrido formulado o seu pedido de aposentação, junto da Escola Secundária com 3 CEB do Fundão, quando estava em vigor o D.L. nº 116/85 (em 30/10/2003), mas que só foi enviado à Caixa Geral de Aposentações quando já vigorava a Lei nº 1/2004 (cfr. al. G) dos factos provados), não há dúvidas que, como alega a recorrente, o regime aplicável é o desta Lei (cfr. nº 6 do art. 1º. da Lei nº 1/2004 e art. 43º., nº 1, al. a), do Estatuto da Aposentação).
Mas a questão que se coloca é a de saber se, como entendeu o acórdão recorrido, esse regime deve ser afastado em virtude de a sua aplicação se revelar inconstitucional, por contrariar o princípio do Estado de Direito consagrado no art. 2º. da CRP.
Deve-se referir, em 1º. lugar, que a resposta a esta questão não tem sido pacífica na jurisprudência dos Tribunais Centrais, que já se pronunciou quer pela referida inconstitucionalidade (cfr. Ac. do TCAN de 6/6/2007 Proc. nº. 00427/04) quer pela não inconstitucionalidade (cfr. Ac. do TCAS de 22/6/2006 Proc. nº 1486/06 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano IX, nº 3, pags. 247252)
Vejamos qual a posição que se deve adoptar.
O princípio do Estado de Direito, consagrado no art. 2º. da C.R.P., como conceito constitucionalmente caracterizado, concretiza-se através da consideração de outros princípios como seus elementos constitutivos (os princípios da legalidade da administração, da segurança jurídica e da protecção da confiança dos cidadãos, da proporcionalidade e da protecção jurídica e das garantias processuais) cfr. Gomes Canotilho in “Direito Constitucional”, 5ª. ed., pags. 375 e segs.
A jurisprudência constitucional tem analisado a conformidade constitucional de leis retroactivas (quer no caso da chamada “retroactividade autêntica” por os seus efeitos se produzirem “ex tunc”, a partir de um determinado momento temporal localizado no passado , quer no caso da chamada “retroactividade aparente” ou “inautêntica” por os seus efeitos se produzirem apenas “ex nunc”, para o futuro, mas atingindo direitos ou relações jurídicas nascidas e desenvolvidas no passado e ainda existentes), articulando o princípio da confiança com o princípio do Estado de Direito, pois neste está imanente uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, que implica um mínimo de certeza e de segurança nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas (cfr. Parecer nº 16/92, de 23/4/92, do C.C. da PGR in “PGR, Pareceres”, vol. I, pag. 43).
Por isso, alguma norma que, “por sua natureza, obviar de forma intolerável, arbitrária e demasiada opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica” (cfr. Ac. do T.C. nº 303/90, de 21/11, publicado no D.R., I Série, de 26/12/90). É que “o cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Deve poder confiar em que a sua actuação seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto, constituídas e desenvolvidas no passado, consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar” (cfr. Ac. do T.C. nº 17/84, publicado no D.R., II Série, de de 14/5/84).
Assim, embora a não retroactividade da lei só esteja consagrada na C.R.P. em matéria penal (art. 29º.) e quanto às leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (nº 3 do art. 18º.), deve-se entender que, por aplicação do princípio da confiança inerente à própria ideia do Estado de direito, é inconstitucional a norma retroactiva (aqui se incluindo a que tenha apenas efeitos retrospectivos, por atribuír efeitos jurídicos futuros a situações subsistentes constituídas no passado) que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos.
Não será, pois, inconstitucional a norma retroactiva cujos efeitos se mostram verosímeis aos olhos do cidadão e com os quais, de uma forma razoável e avisada, se poderia ou deveria contar.
Ora, no caso em apreço, afigura-se-nos que a aplicação da norma retroactiva do nº 6 do art. 1º. da Lei nº 1/2004 atingiu de forma inadmissível, intolerável, arbitrária e demasiado onerosa as legítimas expectativas daqueles que, como o ora recorrido, consideravam já ter preenchido os requisitos do D.L. nº 116/85 e que viram o seu pedido de aposentação apreciado à luz da Lei nº. 1/2004 apenas porque o seu requerimento foi enviado tardiamente à Caixa Geral de Aposentações. E não é pelo facto de o D.L. nº 116/85 ter carácter excepcional que se deve entender que era previsível a solução da norma retroactiva em causa, quer porque aquele diploma vigorou por mais de 18 anos, quer porque seria expectável que a sua revogação não afectasse as situações em que já tivesse sido apresentado o requerimento a solicitar a aposentação ao abrigo desse diploma.
Este entendimento parece ser também perfilhado pelo Sr. Conselheiro José Cândido de Pinho (in “Estatuto da Aposentação”, 2003, pag. 161), quando escreve, em anotação à al. a) do nº 1 do art. 43º. do Est. da Aposentação, o seguinte:
“(…) Efectivamente, cremos que sempre deverá relevar a data em que é apresentado o requerimento nos casos em que à época o interessado já reúna em si os pressupostos efectivos para a concessão da aposentação. Na verdade, se na data em que a aposentação for pedida já o funcionário dispuser das condições factuais para a aposentação, não faz sentido submeter o regime desta ao universo jurídico existente no momento em que a resolução definitiva vier a ser tomada uma vez que no momento em que faz o pedido já o direito se encontra adquirido. Pode entre a apresentação do requerimento e a decisão final interpor-se um intervalo de tempo mais ou menos prolongado que se reflicta negativamente sobre a esfera do requerente. Imagine-se, por exemplo, que na data em que a aposentação vem a ser decidida já os requisitos legais se alteraram (v.g., de 65 anos o limite subiu para 70; ou da verificação exclusiva do tempo de 36 anos de serviço para a obtenção da reforma “por inteiro”, a lei nova passou a exigir um novo factor adicional de 65 anos de idade). Nos exemplos apontados, o requerente quando efectua o pedido já atingiu os 65 anos de idade ou já tinha perfeito os 36 anos de serviço. Tinha nesse instante uma séria, fortíssima e legítima expectativa de que a reforma lhe seria concedida nos moldes legais existentes e já conhecidos, nunca em função de requisitos futuros totalmente ignorados. Assim, é de entender que o regime aplicável é o existente na data em que o pedido é apresentado se estiverem já reunidos os pressupostos factuais de acordo com a lei vigente nessa ocasião. Se assim não se entender, estar-se-á a violar os princípios sagrados da boa fé e da confiança (cfr. art. 6ºA, do C.P.A.), de consagração constitucional (cfr. art. 266º., nº 2, da C.R.P.) e que, enquanto corolários da segurança jurídica, se apresentam como pilares infra-estruturantes de um verdadeiro estado de direito, respeitador do indivíduo, das relações inter-individuais e administrativas e dos princípios jurídiconormativos que em cada momento as disciplinam (ver: Acs. do TCA de 30/11/2000, Rec. nº 256/97 e de 26/4/2001, Rec. nº. 2010/98). Alterações legais que, por conseguinte, venha a ocorrer posteriormente à data do requerimento somente serão de relevar nos casos em que se repercutam favoravelmente na esfera dos interessados .… Se o interessado manifesta a sua vontade e exercita o seu direito num dado momento, mostrando que quer ver a sua situação resolvida ao abrigo do regime vigente nessa altura, não poderá o caso ser resolvido senão pela lei desse momento. A lei nova não pode, assim, retroagir os seus efeitos sobre uma situação de facto consolidada anteriormente (cfr. art. 12º do C.C.)”.
Portanto, o regime transitório consagrado na Lei nº 1/2004 enferma de inconstitucionalidade, por violação do princípio da protecção da confiança inerente ao princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no art. 2º. da CRP, pelo que o acórdão recorrido, ao desaplicar aquele regime, não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente, devendo, por isso, ser confirmado. x 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 Ucs e a procuradoria em 1/7 da taxa de justiça devida.x Entrelinhei: o e aplicação da x Lisboa, 6 de Março de 2008
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Magda Espinho Geraldes |
