| Decisão Texto Integral: | ACORDA-SE, EM CONFERÊNCIA, NA 2ª SECÇÃO DESTE TRIBUNAL:
1. -Inconformada com a sentença proferida pelo Sr. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa que julgou improcedente a presente impugnação deduzida por U………- C…………………, Ldª., contra a liquidação de taxa municipal pela emissão de licença de construção no montante de 10.541.440$00, operada pela C……………., veio aquela recorrer concluindo as suas alegações como segue:
1a Nos n° s 4 a 7 das Alegações de 27.03.2006 apresentadas no Tribunal a quo, a Recorrente defendeu que a situação subjudice não se integrava na previsão normativa deste art. 19°, n° 4, da Tabela (relembre-se, para o efeito, a nota 1 das Alegações remetidas em 26.10.2007). O Tribunal recorrido não se pronunciou sobre esta questão, pelo que padece de nulidade por omissão de pronúncia (art. 668°, n° 1, d., do CPC).
2a No cálculo das taxas que vem impugnado, os serviços da CML aplicaram as taxas previstas nos arts. 16° (taxa geral) e 17°, n° 5, b) (taxas especiais) da Tabela, que regulam as taxas aplicáveis aos processos de licenciamento de construções (cfr. Doc. n° 1 junto à Petição Inicial - cálculo da liquidação da taxa de licença de construção). Para além destes preceitos e taxas, foi ainda aplicado o art. 19°, n° 4, da mesma Tabela, onde se prescreve que "Quando a obra tenha sido ou esteja sendo executada sem licença ou autorização, ou com a licença caducada, as taxas a aplicar às licenças a conceder serão iguais, ao quíntuplo das taxas determinação do cálculo da taxa devida pela emissão da licença de construção ocorreu um manifesto lapso, uma vez que não se verifica in casu a previsão normativa do art. 19°, n° 4, da Tabela. De facto, apesar de a Impugnante ter iniciado a construção do edifício industrial sem que a respectiva licença de construção tenha sido emitida (embora os respectivos projectos de arquitectura e especialidades já tivessem sido aprovados) e de o referido art. 19°, n° 4, da Tabela determinar um agravamento das taxas devidas pela emissão da licença de construção nos casos em que a construção é iniciada sem a respectiva licença, este agravamento previsto no art. 19°, n° 4, da Tabela nunca poderia ser aplicado no caso sub judice, pois esta disposição normativa destina-se a agravar as taxas "previstas e aplicáveis por força dos artigos 18° ou 19o".
Ora, claramente, não é o caso dos autos, pois as taxas devidas e aplicadas pela emissão da licença que nos ocupa são, como se referiu, as previstas nos arts. 16° (taxa geral) e 17°, n° 5, b) (taxas especiais) da Tabela. Assim, a violação do art. 19°, n° 4, da Tabela por ter sido aplicado sem que se verifique a respectiva previsão normativa.
3a Nos n°. s 7 a 11 das suas Alegações de 27.03.2006, a Recorrente defendeu que o agravamento previsto no art. 19°, n° 4, da Tabela envolve uma contra-ordenação/coima ilegais.
Sentença recorrida, sem qualquer fundamento, entendeu que este agravamento não é uma coima (assim 3° parágrafo da pág. 7 e último parágrafo da pág. 8). Assim, porque a Sentença recorrida não especificou os fundamentos de facto e de direito que justificaram essa decisão (uma das principais questões que se discutia no processo), trata-se de uma Sentença nula (art. 668°, n°1 b., do CPC).
4ª Ao contrário do que se entendeu na Sentença recorrida, o agravamento do referido art. 19°, n° 4, da Tabela não corresponde a uma taxa ("prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares", art. 4°, n° 2, da Lei Geral Tributária - "prestação pecuniária, de carácter não sancionatório") mas sim a uma verdadeira e ilegal contra -ordenação/coima (sanção pecuniária que se aplica a um facto ilícito, contra-ordenação, resultante da inobservância de certas proibições ou imposições legais). O agravamento imposto à Recorrente é, precisamente, uma pena pecuniária aplicada pelo facto de aquela ter iniciado a construção antes de emitida a licença (acto ilícito) - cfr. art. 1° do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro.
Na verdade, o facto que originou o agravamento da taxa estipulado pelo art. 19°, n° 4, da Tabela (o início da construção do edifício industrial pela Impugnante sem a respectiva licença de construção) corresponde à contra-ordenação prevista no art. 54°, n° 1, a), do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro (Regime Jurídico do Licenciamento Municipal de Obras Particulares então em vigor - RJLMOP) que envolve uma específica coima: a que vem estabelecida no art. 54°, n° 2, desse mesmo diploma.
Ora, a Assembleia Municipal de ….. não tinha competência nem habilitação legal para estabelecer ou alterar as coimas legalmente estabelecidas para uma determinada contra-ordenação prevista na lei, de onde se retira uma efectiva inconstitucionalidade orgânica (reserva de lei) que a Sentença sancionou.
Por outro lado, o art. 68° do RJLMOP e o art. 19°, b), da LFL habilitam os municípios a adoptar, por regulamento administrativo municipal, taxas resultantes da emissão de alvarás de licenças de construção e de utilização, e da concessão de licenças para a execução de obras de construção. A habilitação legal existente é definida nestes termos e com este âmbito, sendo este o pressuposto da actuação regulamentar municipal autorizada. Daqui resulta que a definição regulamentar de taxas que ultrapassem este âmbito, e por conseguinte ultrapassem o seu pressuposto habilitante, devem ter-se como ilegais por violação do princípio da legalidade da actividade administrativa.
Assim, ao qualificar este agravamento aplicado à Recorrente como uma taxa e não como uma contra-ordenação, para além dos arts. 1° e 2° do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, a Sentença recorrida violou, entre outros, os referidos arts. 54°, 55° e 68° do RJLMOP e o art. 19°, b), da LFL, bem como todo o regime procedimental inerente a aplicação de uma coima (arts. 33° e ss. do referido Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro).
5a Por outro lado, o entendimento da Sentença recorrida sempre envolveria um duplo sancionamento do mesmo facto, pois o início da obra antes da emissão da respectiva licença de construção (embora os respectivos projectos de arquitectura e especialidades já tivessem sido aprovados) já deu origem a um processo de contra-ordenação (participação n° 0220- A/DADM/FM de 18.04.2001 - Doc. 6 junto à petição inicial) onde este ilícito irá ser apreciado e, eventualmente, a Recorrente sancionada com a coima legalmente prevista. Assim, um duplo sancionamento de um mesmo facto, o que também viola princípios elementares da nossa ordem jurídica, designadamente os princípios da legalidade, da justiça, da proporcionalidade, non bis In idem e o da proibição de dupla tributação (arts. 29°, n° 5, e 266° da Constituição e art. 32° do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro).
6a Nos termos do art. 68°, n° 1, do RJLMOP "A emissão de alvarás de licença de construção e de utilização está sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do art. 11° da Lei n° 1/87, de 6 de Janeiro (LFL), não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações". Este art. 11°, b), veio a corresponder, entretanto, ao art, 19°, b), da LFL aprovada pela Lei n° 42/98, de 6 de Agosto, onde não se prevêem quaisquer taxas devidas por infra-estruturas. De facto, apenas o art. 19°, a), da LFL entretanto aprovada permite a cobrança pelos municípios de taxas devidas pela realização de infra-estruturas urbanísticas. No entanto, o RJLMOP, ao estipular expressamente as taxas devidas pela emissão de licenças de construção, não faz qualquer referência à realização de infra-estruturas urbanísticas, nem a quaisquer taxas devidas nesse âmbito. Efectivamente, as taxas de infra-estruturas urbanísticas são devidas no âmbito de procedimentos de operações de loteamento (cfr. art. 32°, n° 1, do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro - diploma que aprova o Regime Jurídico do Licenciamento de Operações de Loteamento e das Obras de Urbanização - que remete para a referida alínea a. do art. 11°/19° da LFL). Nestes termos, a liquidação e cobrança de taxas nos termos do art. 33° da Tabela carece de qualquer fundamento legal, uma vez que as referidas taxas de infra-estruturas urbanísticas não podem ser cobradas no âmbito de procedimentos de licenciamento de obras particulares, como é o caso, por falta de previsão normativa para esse efeito. Do mesmo modo, a Tabela não pode criar taxas não previstas por lei, uma vez que, dessa forma, excede o previsto na respectiva lei habilitante - não existe qualquer normativo que possibilite tal tributação como condição do licenciamento em causa. De facto, nos termos do art. 8°, n° 1, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n° 398/98, de 17 de Dezembro (LGT), as taxas estão sujeitas ao princípio da legalidade tributária, pelo que a liquidação e cobrança sub judice ao criarem impostos não previstos por lei, violam este regime e a Constituição. Assim, a violação dos referidos arts. 68°, n° 1, do RJLMOP, 19°, b), da LFL e art. 8°, n°1,daLGT.
7a Por último, a Recorrente invocou a incompetência do Senhor Vereador para a liquidação das taxas sub judice. A Sentença recorrida considerou que este vício não se verificava já que o Senhor Vereador teria competência por via da delegação e subdelegação de poderes referidas no n° 6 dos factos provados da Sentença. No entanto, a Sentença recorrida não fez uma correcta interpretação dos poderes delegados e dos que foram praticados na situação sub judice. De facto, de acordo com a delegação de poderes de 20 de Outubro de 1999, a CML delegou no seu Presidente a faculdade de conceder licenças, nos termos do ponto 1.18 da mesma (Doc. 4 junto às Alegações de 26.10.2007). Essa faculdade foi, no mesmo dia, subdelegada no Vereador R……………… (ponto L da subdelegação) - Doc. 5 junto às Alegações de 26.10.2007. No entanto, importa concluir que a competência para a liquidação das taxas devidas, que é da Câmara Municipal (art. 68°, n° 2, do Decreto-Lei n° 445/91), não foi delegada ou subdelegada, pelo que se manteve no órgão Câmara Municipal: a competência para a emissão de licenças de construção não é a competência para liquidar as taxas devidas e a competência, como se sabe, não se presume, tem que ser expressamente conferida por lei.
De facto, do art. 37°, n° 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) resulta o expressamente o princípio da especificação do objecto da delegação. Assim, uma efectiva incompetência e a violação do art. 68°, n° 2, do Decreto-Lei n° 445/91.
Não houve contra-alegações.
O EPGA emitiu a fls. 398/399 o douto parecer no sentido de que não ocorrem as nulidades assacadas à sentença recorrida que também não é passível de outras censuras, devendo ser confirmada e improceder o recurso.
Os autos vêm à conferência após recolha dos vistos legais.* 2. -Na sentença recorrida deram-se como provados os factos constantes do respectivo probatório e que são os relevantes para a questão a decidir, a saber:
1-O Regulamento de Tabela de Taxas e Licenças do Município de ……… para o ano de 2001 foi aprovado em reunião da Câmara Municipal de ……… realizada em 14/3/2001, tudo conforme certidão junta a fls.246 a 266 dos presentes autos e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido;
2-Em 15/5/2001, no âmbito do processo administrativo com o nº ………/…….., instaurado junto da Câmara Municipal de ……, a pedido da sociedade impugnante, "U………. – C………………, L.da.", com vista ao licenciamento de um edifício industrial sito na Rua ……………., em V………., S. …………., concelho de L………., foi efectuada a liquidação da taxa de licença de construção do mesmo edifício, no montante total de €75.075,87, tudo conforme cálculos constantes de fls.404 a 407 do quarto volume do processo administrativo apenso e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido;
3-Em 18/5/2001, a sociedade impugnante foi notificada da liquidação identificada nos nºs.2 a 4 (cfr. documentos juntos a fls.408 a 410 do quarto volume do processo administrativo apenso);
4-Em 22/5/2001, deu entrada na Câmara Municipal de L……. requerimento apresentado pela sociedade impugnante solicitando uma nova análise dos cálculos efectuados para determinação da taxa devida pela emissão da licença de construção identificada no nº2 (cfr. documento junto a fls.411 a 416 do quarto volume do processo administrativo apenso);
5-Em 11/9/2001, no âmbito do processo administrativo com o nº…………./……, instaurado junto da Câmara Municipal de L………, a pedido da sociedade impugnante, "U………… - C…………………………, L.da.", com vista ao licenciamento de um edifício industrial sito na Rua ………………., em V………., S. J…………, concelho de L………………, foi efectuada a liquidação final da taxa de licença de construção do mesmo edifício, no montante total de €52.580,48 e ao abrigo da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L…….. aprovada para o ano de 2001, tudo conforme cálculos constantes de fls.432 a 435 do quarto volume do processo administrativo apenso e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido (cfr. factualidade admitida pelas partes);
6-A liquidação identificada no nº5 foi estruturada pelo Departamento de Administração Urbanística da Câmara Municipal de L…….., no uso de competência subdelegada por despacho do Vereador D…………, datado de 21/10/1999, e ao abrigo de despacho do Presidente da Câmara, datado de 20/10/1999 e estruturado nos termos do dec. lei 445/91, de 20/11 (cfr. documento junto a fls.446 do quarto volume do processo administrativo apenso);
7-A liquidação identificada no nº5 foi, parcialmente, estruturada com base nos artºs.16 e 17, da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L………, no montante de €12.119,85, quantia que sofreu um agravamento para o quíntuplo ao abrigo do artº19, nº4, do mesmo diploma, assim passando para €60.599,26, após o que sofreu uma redução para metade ao abrigo do artº37, nº1, da mencionada tabela, pelo que se fixou no montante final de €30.299,63, tudo conforme cálculos constantes de fls. 432 a 435 do quarto volume do processo administrativo apenso e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido;
8-A liquidação identificada no nº5 foi, no restante (taxa pela realização de infraestruturas), estruturada com base no artº33º, nº4, da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L………., sendo no montante total de €22.260,95, tudo conforme cálculos constantes de fls.432 a 435 do quarto volume do processo administrativo apenso e cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido;
9-Em 18/9/2001, a sociedade impugnante efectuou o pagamento da liquidação final da taxa de licença de construção identificada no nº5 supra, no montante total de €52.580,48, sendo o mesmo pagamento condição da emissão do alvará correspondente, datado de 19/9/2001 (cfr. documentos juntos a fls.445 e 446 do quarto volume do processo administrativo apenso);
10-Em 19/9/2001, a sociedade impugnante foi notificada pessoalmente da liquidação identificada no nº5 (cfr. documentos juntos a fls.447 a 449 do quarto volume do processo administrativo apenso);
11-Em 19/12/2001, a sociedade "U……………… - C…………………., L.da." deduziu a presente impugnação apresentada junto da Câmara Municipal de L……. (cfr. carimbo de entrada aposto a fls.5 dos presentes autos).* Factos não Provados
Dos factos, com interesse para a decisão da causa, constantes da impugnação, todos objecto de análise concreta, não se provaram os que não constam da factualidade supra descrita.* Motivação da Decisão de Facto
A decisão da matéria de facto efectuou-se com base no exame dos documentos e informações oficiais, não impugnados, que dos autos e apenso constam, tal como na análise dos mecanismos de admissão de factualidade por parte do impugnante, enquanto espécie de prova admitida no âmbito da relação jurídico-fiscal, embora de livre apreciação pelo Tribunal (cfr.art9.361, do C.Civil), tudo conforme referido a propósito de cada uma das alíneas do probatório.
O depoimento da testemunha única, arrolada pela entidade recorrida e ouvida em diligência judicial designada para o efeito, não foi levado em consideração pelo Tribunal na decisão da matéria de facto, por um lado, devido a não conter matéria de facto importante para a decisão da causa e, por outro, dado que nos encontramos perante testemunho único, sempre levando em consideração o valor probatório da prova testemunhal (cfr.artQs.392 e 396, do C.Civil).* 3. - Considerada a factualidade acima fixada e atentas as conclusões que delimitam o perímetro recursório, vejamos, agora, qual a sorte do recurso em que a questão decidenda é, passa, antes de tudo, por saber se a sentença enferma das nulidades que lhe são imputadas pela recorrente.,
Como bem refere o EPGA, “…o presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF de L…….. que julgou totalmente improcedente a impugnação deduzida pela recorrente da liquidação final ao abrigo da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L………….. aprovada para o ano de 2001 da taxa de licença de construção do edifício da interessada sito na Rua ………………….. e em S. J………….., pedido constante do n° 5 dos factos provados e demais subsidiários, tendo a recorrente concluído nas suas alegações depois de convite ao aperfeiçoamento, em síntese, que a decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia e falta de fundamentação e o acto administrativo sofre de violação dos princípios da legalidade, da justiça, da proporcionalidade e da proibição da dupla tributação, além da incompetência do autor do acto.
O recorrido não contra-alegou e a fls. 391 foi proferido o competente despacho de sustentação, que afasta as nulidades invocadas.
É na conclusão 3ª que a recorrente assaca à sentença a nulidade por falta de especificação dos fundamentos que justificaram a decisão e que substancia em que nos n°s 7 a 11 das suas Alegações de 27.03.2006, a Recorrente defendeu que o agravamento previsto no art. 19°, n° 4, da Tabela envolve uma contra-ordenação/coima ilegais, mas a sentença recorrida, sem qualquer fundamento, entendeu que este agravamento não é uma coima (assim 3° parágrafo da pág. 7 e último parágrafo da pág. 8).
Muito embora a não especificação dos fundamentos de facto da decisão constitua causa de nulidade da sentença prevista no nº 1 do artº 125º do CPPT que é de conhecimento oficioso por força do nº 4 do artº 712º do CPC, há que distinguir a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada pois o que a lei considera só gera nulidade a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.
Decorrendo do alegatório que a recorrente não invoca a falta absoluta da motivação, excluída ficou a sentença da previsão da al. b) do nº 1 do artº 668º do CPC (ou, mais propriamente, do artº 125º do CPPT), irrelevando que ela seja deficiente ou que ocorra mesmo a falta de justificação dos fundamentos.
A sentença recorrida tem probatório contendo os factos com base nos quais decidiu, o que não configura a falta absoluta de motivação que a recorrente lhe assacou pelo que se encontra devidamente fundamentada quer quanto à matéria de facto quer de direito.
Doutro modo, a sentença é uma decisão jurisdicional, dos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas fiscais (artº 3º do ETAF). Ela conhece do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para o caso concreto, pelo que a sentença pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito: - por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação; por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do artº 668º do CPC.
Cremos que o caso «sub judicio» se integra na primeira hipótese já que o que a recorrente pretende é que os factos admitidos na sentença não se verificaram (erro de julgamento da matéria de facto).
A sentença deu como provada e não provada a factualidade alegada com interesse para a decisão, e, como se expende no Ac. STJ de 6.1.77, in BMJ 263º-187, «O que é necessário para a perfeição meramente formal da sentença ou acórdão, é que se decida e se diga porquê».
Nesse sentido, veja-se ainda o Acórdão do STA de 13.12.2000, tirado no recurso nº 25061, em que se doutrina que a não discriminação entre factos provados e não provados não constitui nulidade, quer à face do artº 144º do CPT (hoje 125º do CPPT) quer do artº 668º do CPC.
Destarte, não assiste qualquer razão à recorrente porquanto no probatório da sentença se vê que o Mº Juiz «a quo» julgou com base nos autos e a sentença judicial não pode reduzir-se a um puro silogismo lógico, não pode nem deve representar uma aplicação por assim dizer maquinal da lei geral e abstracta aos factos da causa (vd. Acórdão da RL de 12/10/93, CJ, Ano XVIII, T. IV), antes devendo o juiz fazer uma apreciação crítica das provas (artº 659º, nº 2, do CPC), o que equivale a dizer que terá necessariamente de valorar e interpretar os factos apurados no julgamento à luz dos interesses e finalidades que o legislador quis defender, presentes nas normas jurídicas aplicáveis a cada hipótese.
Como se vê, essa indagação não foi feita pelo Mº Juiz «a quo» mediante a apreciação crítica da prova com base nas normas que regulam nesta jurisdição o direito probatório material.
Ora, a nosso ver, tudo isto foi respeitado na sentença recorrida em que se ponderaram todos os elementos de prova pelo que a mesma não está afectada na sua validade jurídica por falta ou insuficiência de fundamentação ou omissão de pronúncia, não se verificando a arguida nulidade.
Cremos, pois, que o caso «sub judicio» se integra na hipótese de erro de julgamento já que o que a recorrente na realidade pretende é que os factos admitidos na sentença não se verificaram (erro de julgamento da matéria de facto) ou que ela errou na aplicação do direito (erro de julgamento da matéria de direito).
Saber se os factos que a Recorrente considera relevantes e a provar mediante a produção de prova testemunhal e/ou documental, deviam ou não ter sido objecto de prova e apreciação na sentença, designadamente para serem julgados provados ou não provados, por serem relevantes para o enquadramento jurídico das questões a apreciar e decidir, é matéria que se coloca claramente no âmbito da validade substancial da sentença, que não no da sua validade formal. Ou seja, o facto de na sentença não ter sido considerada a factualidade – provada e não provada - referida pela Recorrente poderá constituir erro de julgamento, mas já não nulidade da sentença.
Pontifica, a respeito, o entendimento do EPGA no sentido de que a nulidade assacada ao julgado é inexistente pois, diz o Distinto Magistrado, “…quanto às alegadas nulidades, é manifesta a sua improcedência, por um lado, posto que a prova produzida aponta exactamente no sentido oposto ao da alegação e estando demonstrada a improcedência da alegada falta de fundamentação, sempre seria de a recusar por também constituir Jurisprudência constante que a nulidade da sentença, por falta de fundamentação de facto ou de direito, só abrange a falta absoluta de motivação da própria decisão e não já a falta de justificação dos respectivos fundamentos; isto é, a nulidade só é operante quando haja total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão e a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, constituindo, embora, nulidade de sentença só se verifica quando o tribunal deixa de conhecer de questão que devia ser conhecida e não quando deixa de apreciar qualquer argumento produzido pela parte. A sentença só é nula, nos termos do disposto no art. 668°, n° l, al. b) do CPC, no caso de absoluta omissão de motivação. A fundamentação deficiente ou errada afecta o valor doutrinal da sentença mas não implica a sua nulidade -cfr. Ac. do STA de 13.2.07, R. 135/06. De resto, a recorrente esquece o princípio da livre apreciação da prova e que inexiste qualquer omissão de pronúncia, por as soluções adoptadas prejudicaram as restantes daí decorrentes e o juiz não está sujeito às alegações das partes em matéria de direito, de acordo com o disposto no art° 664° do CPC”.
Termos em que, também por essas doutas razões, não se verifica a invocada nulidade da sentença.* Na 1ª conclusão a recorrente afirma que, tendo nos n° s 4 a 7 das Alegações de 27.03.2006 apresentadas no Tribunal a quo, defendido que a situação subjudice não se integrava na previsão normativa do art. 19°, n° 4, da Tabela, O Tribunal recorrido não se pronunciou sobre esta questão, pelo que padece de nulidade por omissão de pronúncia (art. 668°, n° 1, d., do CPC).
Defende, pois, a recorrente que a sentença recorrida não se pronunciou sobre a apontada ilegalidade arguida na p.i. e nas conclusões das alegações pré -sentenciais, apresentadas, incorrendo em nulidade, nos termos do art. 668, nº 1, al. d) do CPC.
Dispõe este preceito legal, no que ao caso interessa, que: “ (...) é nula a sentença: … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (…)”.
É certo que o juiz deve conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja apreciação não tenha ficado prejudicada, bem como só pode conhecer das questões que lhe tenham sido colocadas, com excepção das que sejam do conhecimento oficioso, sob pena, num como noutro caso, de a sentença ficar ferida de nulidade.
Porém, a omissão de pronúncia, apenas se verifica em relação a questões e não em relação a argumentos ou razões invocadas: - as “questões” não se confundem com os “argumentos” ou “razões” pois o tribunal, devendo embora «resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação» e não podendo «ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras» (art. 660.º, n.º 2, do CPC, aplicável aqui, ex vi art.º 1º do CPPT), não está vinculado a apreciar todos os argumentos utilizados pelas partes, do mesmo modo que não está impedido de, na decisão, usar considerandos por elas não produzidos.
Questões, para este efeito, são «todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes (cfr. A. Varela, RLJ, 122º, 112) e não podem confundir-se «as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão» (cfr. Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol. V, 143).
Daí que a omissão de pronúncia só exista quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir as questões que lhe são colocadas, isto é, os problemas concretos que haja sido chamado a resolver, e não quando deixe de tomar conhecimento de factos que o recorrente porventura considere essenciais para a ilação jurídica que deles pretende extrair ou de toda a argumentação e circunstancialismo invocado em abono da sua tese sobre determinada questão.
No caso em apreço, a recorrente alegara, na p.i. – artºs. 25º a 29º - e nos n° s 4 a 7 das Alegações de 27.03.2006 apresentadas no Tribunal a quo, que a situação subjudice não se integrava na previsão normativa do art. 19°, n° 4, da Tabela.
Colocando-se, portanto, a omissão de pronúncia apenas em relação a questões e não em relação a factos, como acima se referiu (sendo que a omissão destes só é passível de integrar a nulidade prevista na al. b) do art. 668º do CPC, no caso de se traduzir na sua falta absoluta, nulidade aqui também invocada), cumpria, pois, indagar se a identificada questão de fundo trazida a estes autos, foi apreciada e decidida na sentença.
Forçoso é concluir que o Mmº Juiz “a quo” tinha a obrigação de conhecer do vício da falta de integração na previsão normativa do art. 19°, n° 4, da Tabela da taxa impugnada suscitado pela recorrente nas suas alegações pré -sentenciais e já invocados na petição inicial.
Analisada a sentença recorrida, não se vislumbra qualquer referência directa ou implícita a tal questão e porque assim, a sentença padece, efectivamente, de omissão de pronúncia, encontrando-se ferida da nulidade prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 668º do CPC, procedendo, em consequência, a 1ª conclusão da alegação da recorrente.
Temos em que há que conhecer em substituição do mérito da impugnação quanto ao ajuizado fundamento, pois o processo reúne todos os elementos para decidir (cfr. artigo 715º n.º 1 do CPC). * Há, na verdade, que conhecer dessa questão pois, em face da procedência do recurso haverá que apreciar, em substituição, o mérito das questões que o tribunal recorrido deixou de conhecer pois nada obsta à sua apreciação e o processo reúne todos os elementos para decidir, havendo sido dada oportunidade às partes para tomarem posição sobre as mesmas (cfr. art.715º, n° s 2 e 3 do CPC), que a recorrente aproveitou para sustentar (vd. fls. 407 e ss), em síntese, “…que não há lugar à aplicação do artº 19º, nº 4, pelo que não devem as taxas devidas ser elevadas ao quíntuplo. Ainda que subsistam algumas dúvidas quanto à situação exposta – o que só por dever de patrocínio se pondera – deverá aplicar-se aqui o disposto no artº 10ºº do Código de Procedimento e Processo Tributário, segundo o qual “sempre que da prova produzida resulte a fundada dúvida sobre a existência do facto tributário, deverá o acto impugnado ser anulado”.
Donde que se possa conhecer de imediato e sem mais formalidades, do Vício da falta de previsão normativa da taxa liquidada. *
* Segundo as conclusões 1ª e 2ª da alegação do recurso e que reitera o que na p.i. e nas alegações pré –sentenciais já a impugnante alegara, a questão é, pois, a de saber se a situação subjudice não se integrava na previsão normativa deste art. 19°, n° 4, da Tabela na consideração de que no cálculo das taxas que vem impugnado, os serviços da CML aplicaram as taxas previstas nos arts. 16° (taxa geral) e 17°, n° 5, b) (taxas especiais) da Tabela, que regulam as taxas aplicáveis aos processos de licenciamento de construções.
Afirma a recorrente que, para além destes preceitos e taxas, foi ainda aplicado o art. 19°, n° 4, da mesma Tabela, onde se prescreve que "Quando a obra tenha sido ou esteja sendo executada sem licença ou autorização, ou com a licença caducada, as taxas a aplicar às licenças a conceder serão iguais, ao quíntuplo das taxas determinação do cálculo da taxa devida pela emissão da licença de construção ocorreu um manifesto lapso, uma vez que não se verifica in casu a previsão normativa do art. 19°, n° 4, da Tabela. De facto, apesar de a Impugnante ter iniciado a construção do edifício industrial sem que a respectiva licença de construção tenha sido emitida (embora os respectivos projectos de arquitectura e especialidades já tivessem sido aprovados) e de o referido art. 19°, n° 4, da Tabela determinar um agravamento das taxas devidas pela emissão da licença de construção nos casos em que a construção é iniciada sem a respectiva licença, este agravamento previsto no art. 19°, n° 4, da Tabela nunca poderia ser aplicado no caso sub judice, pois esta disposição normativa destina-se a agravar as taxas "previstas e aplicáveis por força dos artigos 18° ou 19o".
Para a recorrente, claramente, não é o caso dos autos, pois as taxas devidas e aplicadas pela emissão da licença que nos ocupa são, como se referiu, as previstas nos arts. 16° (taxa geral) e 17°, n° 5, b) (taxas especiais) da Tabela.
Daí a violação do art. 19°, n° 4, da Tabela por ter sido aplicado sem que se verifique a respectiva previsão normativa.
E o certo é que se apurou nos autos (cfr. ponto 5 a 7 do probatório) que:
-Em 11/9/2001, no âmbito do processo administrativo com o nº……./….., instaurado junto da Câmara Municipal de L……, a pedido da sociedade impugnante, "U………………. – C………….., L.da.", com vista ao licenciamento de um edifício industrial sito na Rua …………………, em V…………., S. ……………., concelho de L……………, foi efectuada a liquidação final da taxa de licença de construção do mesmo edifício, no montante total de €52.580,48 e ao abrigo da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L…………. aprovada para o ano de 200;
-A liquidação identificada no nº5 foi estruturada pelo Departamento de Administração Urbanística da Câmara Municipal de L……….., no uso de competência subdelegada por despacho do Vereador D………….., datado de 21/10/1999, e ao abrigo de despacho do Presidente da Câmara, datado de 20/10/1999 e estruturado nos termos do dec. lei nº 445/91, de 20/11 e
-A liquidação atrás identificada foi, parcialmente, estruturada com base nos artºs.16 e 17, da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L…………, no montante de €12.119,85, quantia que sofreu um agravamento para o quíntuplo ao abrigo do artº19, nº4, do mesmo diploma, assim passando para €60.599,26, após o que sofreu uma redução para metade ao abrigo do artº37, nº1, da mencionada tabela, pelo que se fixou no montante final de €30.299,63.
Perante essa factualidade, colhem de pleno as questões suscitadas pela recorrente em redor da ilegalidade do agravamento por falta de verificação da respectiva previsão normativa.
Com efeito, no que tange à previsão normativa do art. 19°, n° 4, da Tabela, como bem refere a recorrente, inicialmente, a Tabela de Taxas e Licenças de L……. aplicada pela C.M. L……….. (Facto n° 2 dado como provado na Sentença recorrida, pág. 2, e documentos para onde remete) era a de 2000, onde esta questão estava regulada no art. 13°, n° 4.
Sucede que, na sequência da Reclamação apresentada pela Recorrente (Facto n° 4 dado como provado na Sentença recorrida, pág. 2, e documentos para onde remete), no novo cálculo das taxas devidas efectuado pelos serviços da CML (que aqui se impugna) veio a ser aplicada a Tabela de Taxas e Licenças de L………… de 2001, onde essa matéria passou a estar regulada no art. 19°, n° 4, sendo que o predito art. 13°, n° 4, de 2000 manteve, no que ao caso importa, a redacção do art. 19°, n° 4, de 2001.
Concretizemos, então, porque é que a situação dos autos não se integra na previsão normativa deste art. 19°, n° 4, da Tabela.
Revelam os autos que no cálculo das taxas que vem impugnado, os serviços da CML aplicaram as taxas previstas nos arts. 16° (taxa geral) e 17°, n° 5, b) (taxas especiais) da Tabela, que regulam as taxas aplicáveis aos processos de licenciamento de construções (cfr. Doc. n° 1 junto à Petição Inicial - cálculo da liquidação da taxa de licença de construção).
Em conjugação com estes preceitos e taxas, foi ainda aplicado o art. 19°, n° 4, da referida Tabela, na qual se estipula que "Quando a obra tenha sido ou esteja sendo executada sem licença ou autorização, ou com a licença caducada, as taxas a aplicar às licenças a conceder serão iguais, ao quíntuplo das taxas previstas e aplicáveis por força dos artigos 18° ou 19º.”
Ora, como se apurou nos autos, embora a recorrente haja iniciado a construção do edifício industrial sem que a respectiva licença de construção tenha sido emitida, ainda que os respectivos projectos de arquitectura e especialidades já tivessem sido aprovados e de o aludido art. 19°, n° 4, da Tabela determinar um agravamento das taxas devidas pela emissão da licença de construção nos casos em que a construção é iniciada sem a respectiva licença, este agravamento previsto no art. 19°, n° 4, da Tabela nunca poderia in casu ser aplicado, pois este normativo visa agravar as taxas "previstas e aplicáveis por força dos artigos 18° ou 19°".
Sendo pacífico que assim é, as taxas devidas e aplicadas pela emissão da questionada licença são as previstas nos arts. 16° (taxa geral) e 17°, n° 5, b) (taxas especiais) da Tabela (cfr. Doc. n° 1 junto à Petição Inicial - cálculo da liquidação da taxa de licença de construção).
Destarte, é inaplicável no caso concreto, o agravamento cominado no art. 13°, n° 4, da Tabela, porquanto o mesmo só pode ser aplicado às taxas "previstas e aplicáveis por força dos artigos 18° ou 19° e não às previstas e aplicadas nos arts. 16° e 17° da Tabela, como é o caso.
Termos em que procede este fundamento de recurso, o que acarreta a prejudicialidade do conhecimento das demais questões relacionadas com a legalidade da liquidação do agravamento da taxa previsto no artº 19º, nº 4, da Tabela de Taxas e Licenças de L……….. de 2001, como sejam, as de saber se o citado normativo estabelece uma verdadeira e ilegal contra-ordenação/coima e um duplo sancionamento do facto imputado à Recorrente e a dúvida sobre o facto tributário.* Vejamos agora se ocorre a ilegalidade da liquidação da taxa pela realização de infra-estruturas, nos termos do art. 33°, n° 4, da Tabela de Taxas e Licenças de L………..
A recorrente apoda de ilegal essa liquidação no entendimento de que a C.M. L........ procedeu ao cálculo de €22.260,95 relativo à taxa devida pela realização de infra-estruturas (cfr. ponto 8 do probatório), em desrespeito pelo regime jurídico vigente pois essa situação consubstancia um verdadeiro imposto dado que a CML não realizou quaisquer infra-estruturas que servem o lote em apreço, não sendo admissível a cobrança de uma taxa por uma hipotética necessidade de reforço de infra-estruturas no futuro, não tendo a Câmara competência para o efeito.
Cabe, pois, determinar se a liquidação e cobrança de taxas nos termos do art. 33° da Tabela carece de qualquer fundamento legal, uma vez que, segundo a recorrente, as referidas taxas de infra-estruturas urbanísticas não podem ser cobradas no âmbito de procedimentos de licenciamento de obras particulares (conclusão 6ª).
No ponto, expende-se na sentença recorrida que:
“No que directamente diz respeito "taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas", tem o seu plano de incidência consagrado em regulamento municipal aprovado para o efeito (cfr. artº 21º do dec. lei 445/91, de 20/11). De acordo com este regulamento o tributo em análise visa compensar a autarquia pelos encargos havidos com as infra-estruturas urbanísticas (cfr. v.g. construção, reconstrução, alteração ou ampliação de infra-estruturas urbanísticas primárias ou secundárias ou encargos de planeamento e ordenamento urbanístico). Conforme refere a jurisprudência, em posição com a qual concordamos, a taxa de urbanização não implica a imediata afectação financeira das receitas da mesma provenientes à compensação de concretas despesas efectuadas, podendo respeitar a despesas já realizadas ou a realizar futuramente pela autarquia em causa, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização concretamente licenciadas, não tendo aquela taxa que funcionar sincronicamente com estas despesas de urbanização e apenas se exigindo uma sinalagmaticidade construída juridicamente no âmbito da mesma (cfr.ac.S.T.A-2a.Secção, 22/10/2003, rec.1210/02; ac.T.C.A.(Sul) -2a. Secção, 25/10/2005, proc.1305/03; ac.T.C.A.(Sul) -2a. Secção, 27/4/2006, proc.497/05; ac.T.C.A.(Norte) -2a. Secção, 19/7/2007, proc.3/97). Por outras palavras, a "taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas" reveste a natureza de taxa e não de imposto, assim improcedendo, também nesta parte, a impugnação.”
Concorda-se inteiramente com esta fundamentação que está em sintonia com a jurisprudência pacífica dos tribunais superiores de que é expoente máximo, designadamente, a fundamentação contida no Acórdão do STA- 2 SECÇÃO, de 18-06-2008, in Recurso nº 0296/08, com os descritores TAXA-IMPOSTO-TAXA PELA REALIZAÇÃO DE INFRA-ESTRUTURAS URBANÍSTICAS-TAXA DE URBANIZAÇÃO e que, com a devida vénia, passamos a transcrever na parte que cobre o caso concreto:
“ (…)
3. Está desde logo em causa saber se estamos perante uma taxa ou perante um imposto.
Tratamos a questão no acórdão de 26/6/2002 (rec. nº. 25809), em termos que obviamente merecem a nossa concordância, e que não foram contraditados em sede de apreciação de constitucionalidade.
Diremos desde já, e encurtando razões, que a denominada taxa de urbanização, prevista no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas da CML, é uma taxa e não um imposto.
O que distingue a taxa do imposto?
Vejamos então.
A definição de imposto é pacífica.
Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos.
Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios, e sem carácter de sanção.
Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos.
Com este último Autor, podemos dizer que se trata de:
a) uma prestação patrimonial positiva;
b) independente de qualquer vínculo anterior;
c) definitiva;
d) unilateral ou não sinalagmática;
e) estabelecida por lei;
f) a favor de entidade que exerça funções públicas;
g) para satisfação de fins públicos;
h) que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos.
E como definir a taxa?
O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial.
Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, nº. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização.
E o parecer da Procuradoria Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer nº. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais, nº. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento.
Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.
Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público.
Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss..
Descendo agora ao caso concreto, podemos dizer o seguinte:
A taxa em questão tem previsão no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, que dispõe:
"É estabelecida a taxa Municipal pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas, que constitui a contrapartida, devida ao Município, pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias, cuja realização, remodelação, reforço, ou sobrecarga seja consequência de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes".
Aqui há – reconheça-se uma contrapartida para o particular, como claramente se prevê no texto legal.
Daí pois a possibilidade de estarmos perante uma taxa, pois que aqui há um verdadeiro sinalagma.
É certo que no caso concreto não vem provado que a Câmara tenha executado ou suportado financeiramente a instalação ou reforço de quaisquer infra-estruturas urbanísticas que se tivesse tornado necessária em consequência do licenciamento e construção da obra da ora impugnante.
Mas uma construção, para mais do volume da considerada nos autos, provoca eventual e previsivelmente a necessidade do reforço de determinadas infra-estruturas (actuais ou futuras), mas exige sempre a sua manutenção (actual e futura), pelo que se é levado à conclusão necessária que o não suporte actual de financiamento, por parte da Câmara Municipal, com a instalação e reforço de infra-estruturas, não significa que quer o reforço das infra-estruturas, quer a sua manutenção, não tenham necessariamente lugar no futuro.
E a sobrecarga das infra-estruturas não deixa de ser uma consequência directa da realização de obra de tal envergadura.
Traz-se, a propósito, à colação o acórdão do Tribunal Constitucional de 15/06/99 ( Acórdão n. 357/99/T. Const. - Proc. nº. 1005/98, in DR. II Série, n. 52, de 2/3/2000).
Aí se escreveu:
"Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente, o critério adoptado fundamentalmente pela ponderação da área de construção - índice quer da utilidade retirada pelo obrigado quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento de obras de infra-estruturas urbanísticas - não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.
"E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento, muito embora seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (realização, reparação, manutenção e funcionamento) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artºs. 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das contribuições especiais por maiores despesas.
"Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado, que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível)".
Estas considerações, feitas a propósito do "Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante", têm evidente similitude, a nosso ver, com a hipótese normativa em apreciação”.
Assim sendo, como julgamos que é, não se pode dizer que a denominada taxa de urbanização, liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo da referida norma legal, ora em apreciação, não seja uma taxa.
É efectivamente uma taxa.
E como tal não enferma da invocada inconstitucionalidade.
Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que a denominada taxa municipal de realização de infra-estruturas urbanísticas é uma verdadeira taxa.
Muito recentemente, o TC foi chamado a pronunciar-se sobre a natureza do tributo em causa, tendo concluído pela sua natureza de taxa (vide acórdão n. 258/2008, de 30/4/2008 – Proc. nº. 258/2008 – vide DR; II Série, nº. 108, de 5/6/2008).
Remetemos para os termos do citado aresto, que, no tocante ao juízo de constitucionalidade – aqui em causa – merece a nossa inteira concordância.
Escreveu-se nomeadamente no citado aresto:
“2.6 –Da qualificação da TRIU.
“Após estes longos considerandos, cabe agora perguntar se é possível … atribuir a natureza de imposto ou de contribuição especial ao tributo sub judice, com todas as consequências daí advenientes, nomeadamente a inconstitucionalidade orgânica das normas do Regulamento Municipal que foram aplicadas no caso concreto ou se estamos perante uma verdadeira taxa, tal como ela foi rotulada e o acórdão recorrido sustenta”.
E depois de abundante argumentação, o aresto em causa conclui assim:
“Perante a análise efectuada, concluiu-se que o regime da TRIU, consagrado no RTRIU, na versão aqui apreciada, cria uma verdadeira taxa e não um imposto, pelo que não está sujeita à regra da reserva de lei para a sua criação e determinação dos elementos essenciais, podendo a sua previsão constar de simples regulamento municipal, aprovado pela assembleia municipal, nos termos das leis das Finanças Locais e das Autarquias Locais então em vigor.
“O recorrente alega ainda que as normas do RTRIU violam "os princípios constitucionais da igualdade, justiça, proporcionalidade, iniciativa privada, segurança, confiança e boa fé (v. artigos 2.°, 9.°, 13.°, 18.°,61.°, 103.° e 266.° da CRP)", repetindo os argumentos que, na sua óptica, exigiriam que a TRIU só pudesse ser criada através de lei aprovada pela Assembleia da República, isto é que o referido Regulamento não assegurava nem uma equivalência económica entre o valor da taxa paga e a prestação pública com ela conexionada, nem sequer a existência da própria prestação pública.
“Como acima se verificou nenhuma destas acusações ao RTRIU procede, não se mostrando, pois, que o analisado regime viole qualquer um dos citados parâmetros constitucionais, pelo que o recurso interposto deve ser julgado improcedente”.
É este um entendimento que merece a nossa inteira concordância, e que subscrevemos sem reserva.
E no tocante à referida violação dos princípios constitucionais dos princípios da justiça e proporcionalidade, e para além dos considerandos e decisão (sobre o ponto) do Tribunal Constitucional, poderemos referir a argumentação que sobre a questão produziu o EPGA no seu douto parecer, e que merece igualmente a nossa concordância.
Escreveu o distinto Magistrado:
“O sujeito passivo não demonstrou:
a) um valor intrínseco da taxa manifestamente excessivo em relação ao custo da contrapartida a prestar pelo município, em termos de rotura inequívoca da correspectividade pressuposta na relação sinalagmática
b) o manifesto desequilíbrio da equação económica estabelecida entre o montante da taxa paga e o valor do benefício que retira das infra-estruturas urbanísticas realizadas ou a realizar pela autarquia, em consequência da operação de construção aprovada (cf. art.1 ° Regulamento da TRIU Lisboa)” .
Concluímos assim que estamos perante uma taxa, que não sofre de qualquer desvio constitucional.
Assim, as conclusões que versam a alegada inconstitucionalidade das normas da TRIU não sofrem de qualquer inconstitucionalidade, pelo que tais conclusões improcedem necessariamente.”
Cfr. no mesmo sentido, entre muitos, os Acórdãos do TCA de 29-05-2007, do TCAS- Secção CT-1.ºJUÍZO LIQUIDATÁRIO, Recurso nº 05306/01, 01241/06, 07-11-2006, Secção: CT - 2.º JUÍZO, Recurso nº 01241/06, de 27-04-2006, Secção: CT - 2.º Juízo Liquidatário, Recurso nº 00497/05 e de 20-04-2006, Secção: CT - 1.º Juízo Liquidatário, Recurso nº 02552/99.
Todos eles perfilham o entendimento de que a taxa municipal de urbanização constitui a contrapartida pela manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas decorrentes de construções e operações de loteamento e obras de urbanização. Esta taxa destina-se a financiar os encargos suportados pelo município na realização de obras, ainda que esta decorram em zonas contíguas às urbanizações a que se destinam e não no interior do loteamento.
E em todos esses arestos se acentua que a referida taxa não implica a afectação financeira das receitas provenientes da sua cobrança à compensação de concretas despesas efectuadas podendo respeitar a despesas já efectuadas ou a efectuar, pela autarquia, directa ou indirectamente causadas pelas obras de urbanização não tendo aquela taxa que funcionar sincronicamente com estas despesas de urbanização.
A essa luz, a não realização imediata dessas infra-estruturas que constitui a contraprestação da autarquia, não constitui pressuposto da incidência objectiva daquela taxa, na medida em que essa contraprestação se pode também projectar no futuro.
Acresce que o artº 13º, nº 1, alínea e) do DL nº 448/91, de 29 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº 334/97, de 28 de Dezembro, favorece este entendimento, já que permite ao município indeferir um pedido de loteamento quando esse:
a) constituir comprovadamente uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes;
b) implicar, para o município, a construção ou mautenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por ele não previstos” (V. Acórdão do STA (1ª Secção – 2ª Subsecção), de 30.05.06 – Recurso nº 407/05).
Um exemplo poderá servir para distinguir esta matéria.
Assim, um particular efectua um pedido de loteamento que necessita, obviamente, de instalação de água, saneamento básico, electricidade, etc. Por força do alvará de loteamento cabe a esse loteador realizar, dentro do loteamento, essas obras de urbanização. Porém, dado que na zona existem outros loteamentos, o respectivo município teve de reforçar as condutas de água, de aumentar a potência eléctrica, de ampliar os serviços de recolha de resíduos sólidos e do tratamento das águas residuais e de abastecimento.
Ora, como está bem de ver, estas são despesas gerais do município a que o loteamento (ou loteamentos) obrig(ou)aram. Daí que a exigência da taxa de urbanização a que nos vimos referindo constitua a contraprestação pelas obras que o município, ou de imediato ou no futuro, está obrigado a realizar devido à aprovação do loteamento.
Termos em que improcede o fundamento do recurso em análise.* Cumpre aquilatar, de seguida, se ocorre a incompetência do Senhor Vereador para a liquidação das taxas sub judice (conclusão 7ª).
Diz a recorrente, em substância, que, de acordo com a delegação de poderes de 20 de Outubro de 1999, a CML delegou no seu Presidente a faculdade de conceder licenças, nos termos do ponto 1.18 da mesma (Doc. 4 junto às Alegações de 26.10.2007), faculdade essa que foi, no mesmo dia, subdelegada no Vereador R………………………….. (ponto L da subdelegação) - Doc. 5 junto às Alegações de 26.10.2007.
Todavia, salienta a recorrente, a competência para a liquidação das taxas devidas, que é da Câmara Municipal (art. 68°, n° 2, do Decreto-Lei n° 445/91), não foi delegada ou subdelegada, pelo que se manteve no órgão Câmara Municipal: a competência para a emissão de licenças de construção não é a competência para liquidar as taxas devidas e a competência, como se sabe, não se presume, tem que ser expressamente conferida por lei.
Ora, do art. 37°, n° 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) resulta expressamente o princípio da especificação do objecto da delegação, pelo que ocorre uma efectiva incompetência e a violação do art. 68°, n° 2, do Decreto-Lei n° 445/91.
Vejamos.
Na sentença recorrida considerou-se que, tendo a liquidação sob análise sido estruturada ao abrigo de delegação de poderes e não vislumbrando o Tribunal qualquer concreta ilegalidade de que padeça a delegação de competências ao abrigo da qual foi efectuado o acto tributário objecto do presente processo (cfr. nº 6 da matéria de facto provada), o Tribunal julga improcedente a excepção de incompetência deduzida pela impugnante.
Evidencia o probatório (ponto 5) que a pedido da sociedade impugnante, com vista ao licenciamento de um edifício industrial sito na Rua ……………………, em V……………….., S. …………………, concelho de L........, foi efectuada a liquidação final da taxa de licença de construção do mesmo edifício, e que (ponto 8), no que se refere à restante taxa pela realização de infraestruturas, ora em causa, a mesma foi estruturada com base no artº33º, nº4, da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de L........, e é no montante total é de €22.260,95.
Ora, segundo foi também levado ao probatório, tal liquidação foi estruturada pelo Departamento de Administração Urbanística da Câmara Municipal de L........, no uso de competência subdelegada por despacho do Vereador D………………, datado de 21/10/1999, e ao abrigo de despacho do Presidente da Câmara, datado de 20/10/1999 e estruturado nos termos do dec. Lei nº 445/91, de 20/11 (cfr. documento junto a fls.446 do quarto volume do processo administrativo apenso).
O argumento capital da recorrente para assacar o vício de incompetência ao acto de liquidação da taxa de infra-estruturas urbanísticas, que é a que permanece em causa, é o da distinção entre competência para licenciar e para liquidar a taxa.
Assente uma relação sinalagmática, característica da “taxa”, o que, como é claro, implica uma contrapartida de diferente natureza por parte do ente público impositor do tributo, tem a doutrina entendido que são essencialmente três os tipos de situações em que essa contrapartida se verifica e se consubstanciam na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado na utilização, pelo mesmo, de um bem público ou semipúblico ou de um bem do domínio público e, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares.
O Prof. Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª ed. ref. e actual, Coimbra, 1995, p. 258 considera que “a taxa também é prestação pecuniária; também é prestação coactiva; mas já não é prestação unilateral uma vez que ao seu pagamento corresponde a contraprestação de um serviço por parte do Estado» -(sublinhado nosso).
Consequentemente, as taxas são cobradas em contrapartida da prestação de serviços públicos se a exigência do seu pagamento, mesmo quando feita pela simples possibilidade de utilização de um bem semipúblico, e não pela utilização efectiva, continuar exclusivamente relacionada com essa utilização, sendo que o pagamento das taxas é feito, em regra, aquando da utilização, e só conveniências da cobrança justificam que ele seja antecipado.
Por outro lado, licenciar em sentido puramente administrativo, consiste na prática de “…um acto administrativo que permite a alguém a prática de um acto ou o exercício de uma actividade relativamente proibidos “ –cfr. Marcello Caetano, Man. Dir. Adminsitrativo, 9ª ed., reipressão 1980, 1º-459).
Mas, na acepção fiscal, licenciar consiste em condicionar “…o exercício de certa actividade lícita ao pagamento de um imposto ou de uma taxa (ainda Marcello Caetano, ob. e local citados, pág. 460).
Segundo Alberto Xavier, Man. Direito Fiscal,52, uma das modalidades das taxas é a que decorre da remoção de limites impostos à livre actividade dos particulares, umas vezes por razões de ordem administrativa, outras vezes como simples expediente de cobrança de receitas.
Tendo em conta essas considerações de conceptual, é forçoso concluir que o a liquidação da taxa é um acto integrado no próprio licenciamento, porquanto, aquela liquidação é uma operação complexa que entronca no acto tributário e compreende, entre o mais, a declaração dos direitos emergentes da aplicação da lei aos factos nela previstos. Compreende, além de actos substantivos, actos de mera operação aritmética ou cálculos tendentes à aplicação das percentagens ou coeficientes necessários à determinação do valor a pagar. Por referência à tipologia dos impostos, é o mero acto restrito de operação aritmética de aplicação das taxas à matéria colectável, visando quantificar o tributo (cfr., nesse sentido, Vítor Faveiro, Noções Fundamentais Dir. Fiscal Português., ed. 1984, 1º 294).
Daí que seja indevida a distinção, feita pela recorrente, entre os actos de licenciar e liquidar porquanto e ademais, o licenciamento só se completa depois de liquidada e paga a taxa, o mesmo é dizer, a emissão da licença só se opera depois de pago o valor determinado dentro de um procedimento unitário.
Dispõe o artº 37º nº 1 CPA que “deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes que são delegados ou subdelegados ou quais os actos que o delegado ou subdelegado pode praticar”, consubstanciando, pois, a técnica legislativa dois métodos no que tange à disciplina do acto de delegação: ou se especifica o acervo de poderes que o delegado ou subdelegado passa a poder exercer ou se especifica a tipologia de actos que o delegado ou subdelegado passa a poder praticar.
Infere-se, pois, que o regime jurídico genérico da delegação de poderes constante do CPA, artº 37º nº 1, impõe que a especificação dos poderes delegados tem de ser feita positivamente, indicando precisamente os poderes transferidos e, dentre deles, as faculdades abrangidas. Ela deve também ser realizada através de enumeração taxativa, não sendo legal o recurso a cláusula geral, a enumeração exemplificativa e implicando o desrespeito dos requisitos legais quanto ao conteúdo do acto de delegação implica a invalidade deste acto.
Ora, nos termos do artº 35º, nº 1, do CPA, a delegação de poderes assenta em três requisitos: a)- tem de radicar na lei (lei de habilitação); b) supõe a existência de dois órgãos ou um órgão e um agente; e c)- depende sempre de um acto de delegação.
Sendo assim, há uma delimitação positiva da delegação de poderes de um órgão noutro legalmente exigida e que é a especificação dos poderes delegados ou dos actos que os órgãos assim habilitados podem praticar.
Como expendem Mário Esteves de Oliveira e outros, CPA Comentado, 2ª ed., pág. 223,o que “...o Código quis afastar com a exigência da especificação de poderes foi a possibilidade de se fazerem delegações genéricas de competência (...).
Note-se, porém, que o enunciado escrito dos próprios poderes (ou actos) delegados tem vantagens substanciais nomeadamente em termos de consulta da publicação da delegação – e não seria de estranhar que o CPA tivesse em vista proteger também valores desses-, podendo até suceder que, na prática, seja esse o entendimento que virá a prevalecer: não só porque literalmente parece mais próximo da “especificação” no próprio acto de delegação, exigida na lei, como também, porque, na dúvida, os órgãos (sub) delegantes tenderão cautelarmente a enveredar pela especificação dos próprios poderes que (sub)delegam e não apenas pela indicação da lei que os prevê”.
Pena que a lei, exigindo a especificação dos poderes delegados, não tenha imposto também a menção da norma que permite a delegação: era mais um factor de rigor e certeza, de resto, bem fácil de preencher”.
Ora e como se viu, o acto foi praticado ao abrigo de Delegação (e sub -delegação) de competências que, naturalmente, obedecia aos mencionados requisitos de especificação pois nada em contrário foi provado, sendo que a falta da menção de delegação de poderes no acto, não acarreta a incompetência do órgão e degrada-se em mera irregularidade irrelevante se não afectou nem prejudicou o direito ao respectivo recurso ou impugnação interpostos (vd. Ac. do STA de 21-03-85, 2ª subsecção do CA).
Termos em que improcedem as conclusões de recurso que se versam.* 4- Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso, anular a sentença recorrida e, conhecendo em substituição, julgar parcialmente procedente a impugnação e anular a liquidação na parte respeitante ao agravamento das taxas nos termos supra expostos.
Custas pela recorrente em ambas as instâncias em função do seu decaimento.*
Lisboa, 17/02/2009
(Gomes Correia) _________________________________
(Eugénio Sequeira) _______________________________
(Manuel Malheiros) _______________________________ |
