| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo
1- RELATÓRIO
O Ministério Público, no Tribunal recorrido, não se conformando com a decisão do TAF de Loulé, lavrada a fls 69 a 72 dos autos, que julgou a Secção Tributária desse Tribunal materialmente incompetente para conhecer a presente oposição à execução fiscal e materialmente competente a Secção Administrativa, dela recorre para este TCAS, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
I – o que a A. discute nestes autos é a ilegalidade abstracta da liquidação e não uma ilegalidade em concreto, já que defende, e prova. A inexistência do imposto nas leis em vigor, o que constitui o fundamento de oposição previsto no art.º 204, n.º 1 al. a) do CPPT.
II – Assim, a oposição é o meio idóneo para apreciação dessa ilegalidade abstracta, que determina a extinção da execução, sendo esse o pedido formulado pela A., para o qual são competentes os tribunais tributários e não os tribunais administrativos.
III – O art.º 47º n.º1 do E.P.S.- Estatuto das Pensões de Sobrevivência, DL 142/73, na redacção que lhe foi introduzida pelo DL 191-B/79, de 25/6 – prevê na sua alínea a) que a pensão de sobrevivência do cônjuge sobrevivo só se extingue por novo casamento e não pelo facto do beneficiário manter ou iniciar uma situação de facto.
IV- Assim, tendo sido determinada pela CGA a extinção da pensão da A. ou melhor, a revogação do despacho que lhe concedera a pensão , com o fundamento de que a A. se encontra a viver em união de facto com terceiro e solicitada a devolução das quantias entretanto pagas, tal acto constitui liquidação que se encontra ferida de ilegalidade abstracta, por inexistência do imposto nas leis em vigor, uma vez que nenhuma norma legal vigente permite à exequente recusar com esse fundamento o pagamento da pensão à oponente.
V- Mostra-se, pois, provado o fundamento de oposição previsto no art.º204 n.º1 al.a) do C.P.P.T., pelo que a mesma deveria ter sido julgada procedente e ordenada a extinção da execução fiscal.
VI- Não tendo assim decidido violou a douta sentença recorrida o disposto nos art.ºs 49º do ETAF aprovado pela Lei 13/2002 de 19/2, bem como o disposto nos art.ºs 47º do DL 142/73 e art.º204 n.º1 al. a) do C.P.P.T..
Nestes termos e nos mais de direito aplicáveis, deve a douta sentença recorrida ser substituída por outra que, apreciando o pedido da A., julgue o mesmo procedente e determine a extinção da execução fiscal em causa .V Ex.ªs, porém, melhor decidirão como for de JUSTIÇA.”
Não houve contra-alegações
Os autos foram com vista ao M.P.
Foram colhidos os vistos legais
2 -DA FUNDAMENTAÇÃO
Pelos documentos juntos aos autos com relevância para o caso, considero provados os seguintes factos:
1. Em 06.03.2008, foi instaurado no Serviço de Finanças de P………. execução fiscal nº……….., por dívida proveniente de pensão de sobrevivência paga pela Caixa Geral de Aposentações, no período compreendido entre Outubro de 2005 e Agosto de 2007, no valor de 6.162.33 €. (cfr.fls.26 dos autos)
2- Em 17 de Agosto de 2007, a oponente M………………… foi informada que o despacho de concessão da pensão de sobrevivência lhe foi revogado com fundamento de que se encontrava a viver em união de facto com terceiro (cfr.fls.14 dos autos).
3- A oponente foi citada em 14 de Março de 2008, nos termos e para os efeitos do art. 189° do CPPT, dando conhecimento que lhe tinha sido intentado processo de execução fiscal (fls. 8 dos autos).
4. A oponente não deduziu impugnação judicial.
5. A presente oposição à execução fiscal deu entrada no competente Serviço de Finanças em 23.04.2008, ao abrigo do disposto no artigo 204º n.º1 al.a ) do CPPT.
Alicerçou-se a convicção do Tribunal na consideração dos factos provados no teor dos documentos insertos nestes autos.
Não resultam provados ou não provados quaisquer outros factos com interesse para a decisão.
3. DO DIREITO
O Mmº Juiz da 1ª instância decidiu julgar o tribunal fiscal materialmente incompetente para conhecer a presente oposição e competente para o efeito a Secção Administrativa, apoiado no seguinte discurso fundamentador:
“(....)Incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, e apenas destas, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras: art. 660° n.° 2 Código de Processo Civil (C.P.C.), ex vi do art. 2° al. e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).
Para além de se tratar de questão de conhecimento oficioso, sustentou a Fazenda Pública que o que a oponente questiona é a legalidade da decisão de cancelamento da pensão atribuída e a restituição dos montantes pagos, pelo que não é a Oposição o meio idóneo para alcançar. Em seu entender seria idóneo a utilização da acção administrativa perante os Tribunais Administrativos.
Significa que o tribunal Fiscal será incompetente em razão da matéria.
A competência em razão da matéria contende com as diversas espécies de tribunais, comuns ou especiais, estatuindo-se as normas delimitadoras da jurisdição desses tribunais de acordo com a matéria ou o objecto do litígio.
O âmbito da jurisdição fiscal encontra-se definida nos artigos 212° da Constituição da República Portuguesa, 4° e 49° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pela Lei n°13/2002, de 19.02, de onde decorre que compete aos tribunais fiscais pronunciarem-se apenas sobre as relações jurídicas fiscais
Entende-se como uma questão fiscal a que emerge de uma resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, bem como o conjunto das relações jurídicas com tal objectivamente conexas ou objectivamente subordinadas.
Face ao invocado pela oponente, não tendo a mesma reagido contra a ilegalidade da liquidação, em devido tempo e pelo processo adequado, ficou precludida a sua apreciação em sede de execução fiscal; assim, o processo de oposição à execução não é o instrumento processual, adequado para nele ser apreciada a questão da inexistência de facto tributário decorrente da cessação de actividade".
Por outro lado, a oponente, como se capta da resposta à excepção, insurge-se contra a posição da Fazenda Pública não aceitando que foi deduzida mal oposição à execução.
Ao que acresce que a Procuradora da República vem sustentar é que o que está em causa nos presentes autos é um caso de inexistência de acto tributário e que tal vício consubstancia um problema de legalidade da liquidação da divida exequenda e, como tal, deveria ser conhecido em sede de oposição.
Mas dúvidas não sobram de que a oponente veio discutir a legalidade da decisão de cancelamento da pensão de sobrevivência e que a oposição à execução fiscal não e o meio próprio para discutir a legalidade em concreto da mesma, devendo por isso concluir-se que ela devia ter sido apreciada em sede de acção administrativa
Donde a conclusão definitiva de que a presente oposição é meio inidóneo para obter a anulação de uma decisão da Caixa Geral de Aposentações em que a Direcção Geral de Finanças funciona como que "um órgão de cobrança.
Na verdade, porque a decisão de cancelamento das pensões afecta, em princípio, os direitos e deveres da oponente, só ela é sindicável, abarcando, todavia essa sindicância todos os referidos actos anteriores.
Vale isto por dizer que a decisão que determinou o cancelamento da pensão de sobrevivência em sentido estrito se insere num processo típico, o qual deverá ser objecto de Uma Acção Administrativa.
Pelo exposto, os presente autos deveriam correr os seus termos juntos do Tribunal Administrativo dado ser este, conforme aduzido supra, o materialmente competente.
Assim, remetam-se, os presentes autos à área administrativa deste Tribunal de Loulé dando-se as competentes baixas na Secção Central (...)”
DECIDINDO NESTE TCAS
QUID JURIS?
Olhando o quadro conclusivo que súmula as alegações produzidas constamos que a única questão a decidir nestes autos, é de saber se ocorre ou não a incompetência material do Tribunal “ a quo” para conhecer da oposição.
Sobre esta temática já este TCAS se pronunciou, in Rec.2159/07, de 15.10.2008, que vamos seguir de perto.
Expendeu-se neste aresto que a:
“ (...)Preliminarmente, diga-se que, em geral, o conceito de competência é definido como o complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão ou cargo para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado.
O artº 20º, nº 1 da Constituição determina que «a todos é assegurado o acesso ao direito aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos».
Consagra este preceito, além do mais, o direito de acesso aos tribunais ou à tutela jurisdicional que implica naturalmente a garantia de uma protecção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efectiva.
Tendo isso presente, o certo é que, a política conformadora do Estado social levou a Administração a invadir os campos mais insuspeitados da actividade individual, tornando os cidadãos cada vez mais dependentes das suas prestações.
(...)
Os conceitos de jurisdição e de competência traduzem realidades conexas mas distintas, significando o primeiro o poder de julgar genericamente atribuído, na organização do Estado, ao conjunto de tribunais, e o último a medida de jurisdição legalmente atribuída a cada um deles.
A medida de jurisdição de cada um dos tribunais, ou seja, a sua competência é susceptível de variar em razão da matéria, do valor, da hierarquia e do território (artigo 13°, n°1, da Lei n° 38/87, de 23 de Dezembro - LOTJ).
No caso em apreço só releva a divisão interna do poder jurisdicional pelas diferentes categorias de tribunais segundo o critério da natureza da matéria dos litígios, isto é, a vertente da competência material.
A competência em razão da matéria fragmenta-se pelas diversas categorias de tribunais à luz do chamado princípio da especialização inspirado na ideia de vantagem de atribuir a determinados órgãos jurisdicionais o conhecimento de questões reguladas por específicas áreas de direito em razão da sua vastidão ou especificidade.
Compete-lhes, segundo a referida matriz constitucional, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenha por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 214°, n° 3, d CRP).
Em desenvolvimento do estatuído nos artigos 211°, n° 1, alínea b), e 214°, n° 3, da CRP foram publicados o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF -, aprovado pelo Decreto-Lei n° 129/84, de 27 de Abril, e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - LPTA -, aprovada pelo Decreto-Lei n° 267/85, de 16 de Julho e, depois, o CPTA.
A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, com o estatuto de órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo (artigo 1° do ETAF).
Incumbe-lhes, em sede de administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (artigo 3° do ETAF).
A expressão "contencioso administrativo "é utilizada pelas leis em pelo menos cinco sentidos distintos - orgânico, funcional, material, instrumental e normativo - a maioria deles sem grande rigor.
No presente caso releva o sentido material da expressão contencioso administrativo isto é, "o conjunto de litígios entre a Administração Pública e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos tribunais administrativos com aplicação do Direito Administrativo”.
No quadro da competência material dos tribunais administrativos distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais (artigos 51°, alíneas a) a d), e) f), g) e h), do ETAF).
O contencioso administrativo por natureza ou essencial constitui a garantia dos particulares contra o exercício ilegal por via unilateral do poder administrativo.
Na senda do Acórdão deste TCAS de 18.01.2005, no Recurso nº 108/04, os tribunais comuns não dispõem de competência em razão da matéria para conhecerem dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativa e fiscais, a qual se radica na ordem de tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
É que, sempre na senda do citado aresto, por força de norma constitucional, a competência para julgar as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, radica-se nos tribunais administrativos e fiscais – art.º 212.º n.º3 da CRP – que não nos tribunais comuns, exercendo estes a sua jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – art.º 211.º n.º1 da mesma CRP.
Na respectiva pirâmide legislativa, no degrau imediatamente inferior, as leis orgânicas das respectivas ordens de tribunais, vêm secundar aquelas normas constitucionais, desenvolvendo-as, no sentido programado por aquelas.
Assim, a competência em razão da matéria dos tribunais comuns ou judiciais é para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – art.º 18.º da LOTJ na redacção introduzida pela Lei n.º 105/2003, de 10 de Dezembro – enquanto que aos tribunais administrativos e fiscais é atribuída a competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art.º 1.º do ETAF, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.
A jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais é genericamente definida pelo n.º 3 do art. 212.º da C.R.P., em que se estabelece que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», norma esta que adoptou, no essencial, a regra que já constava do art. 3.º do ETAF e está actualmente contida na parte final do artigo 1º da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Sendo a jurisdição dos tribunais judiciais constitucionalmente definida por exclusão, conforme preceitua o art. 211.º, n.º 1, da CRP (disposição esta que é reproduzida, na sua essência, no art. 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - Lei 3/99, de 13 de Janeiro, doravante LOFTJ).
De acordo como o art. 18° da LOFTJ e 66.° CPC, as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais.
Por seu turno, a alínea d) do n.3 do artigo 4º do ETAF estipula que fica excluída da jurisdição administrativa e fiscal “ a apreciação dos litígios emergentes dos contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público” (sublinhado nosso).
E, pela voz da doutrina, não se olvida o pensamento de MANUEL DE ANDRADE, in Noções Elementares de Processo Civil, 1979, página 91, que nos ensina ser a competência dos tribunais aferida em função dos termos em que a acção é proposta, «seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes). A competência do tribunal – ensina REDENTI – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”, é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes.»
«A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão» (Obra e local citados).
Este entendimento está, aliás, em sintonia com o direito que a todos os cidadãos é garantido de acederem aos tribunais com o escopo de verem apreciados os direitos de que se arrogam (n.º1 do artigo 20º da Lex Fundamentalis) e tem vindo a ser aceite, no essencial, pelo STJ , STA e Tribunal de Conflitos (veja-se, entre outros, os Acs. do T. Conflitos, de 31.01.91, AD 361 e de 6-7-93 (Conflito nº 253); do STJ, de 03.02.87, in BM 364º-591, de 202-90. BMJ 394º-453, de 12.01.94 e do STA, de 09.03.89,Rec. 25084, de 13.05.93, Rec. 31478, de 27.01.94, Rec. 32278, de 28.05.96, Rec. 39911, de 26.09.96, Rec. 267, de 27.11.96,Rec. 39544, de 19.02.97, Rec. 39589, de 24.11.98, Rec. 43737 de 03.03.99, Rec. 40222, de 23.03.99, Rec. 43973, de 26.05.99, Rec. 40648, de 13.10.99, Rec. 44068, de 26.09.00, Rec. 46024, de 06.07.00. Rec. 46161, de 03.10.00, Rec. 356 e de 11.07.00, Rec. 318).
Temos assim que a competência do tribunal se afere face à pretensão formulada pelo autor na petição inicial, traduzida no binómio pedido/causa de pedir, ou seja, face ao «quid disputatum» e não ao «quid decisum», isto é, dito por outras palavras, a competência determina-se pelo pedido do Autor, irrelevando qualquer tipo de indagação acerca do seu mérito.
É consabido que aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, sendo certo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
(...)
Acolhendo o ensinamento sufragado pela doutrina e jurisprudência, acima mencionada, segundo a qual o tribunal materialmente competente para conhecer a pretensão do A., deve aferir-se em face “ do teor desta pretensão e dos fundamentos em que se estriba”, irrelevando qualquer indagação acerca do seu mérito, e “ sendo igualmente certo que o tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo requerente ou autor”, (...).
(...)
À denominada “jurisdição administrativa e fiscal”, na qual se integram quer o actual TCA, quer o TT 1ª Instância, incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (cf. artºs 1º e 4° do ETAF, aprovado pelo D.L. nº129/84 de 27-04 e artº 212 nº 3 da CRP de 1997, anterior artº 214 nº 3).
Mas a “jurisdição fiscal” é distinta da “jurisdição administrativa” por constituir uma especialização dentro desta na qual cabem todas as questões administrativas que não tenham natureza fiscal e cujo conhecimento não seja atribuído a outro Tribunal (cf. artºs 4°, 38º e 49º do ETAF); no âmbito da “jurisdição fiscal», caberão assim todas as questões administrativas de natureza fiscal que são não só as resultantes de resoluções autoritárias que imponham aos cidadãos o pagamento de quaisquer prestações pecuniárias, com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositores, como as que os dispensem isentem delas, como ainda, numa perspectiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal (cfr., entre muitos, os Acs. da 1ª Secção do STA de 22/02/90, rec. 26 147, de 29/09/93, rec. 14 739 e de 02/12/93, rec. 32 307).(..)”
Volvendo ao caso dos autos, e sem se questionar que a oposição seja o meio normal de defesa do executado para reagir contra a execução, relembre-se que a presente oposição foi instaurada ao abrigo da alínea a) do n.º1 do artigo 204º do CPPT.
Em sede de oposição à execução fiscal e, confrontando-se as previsões das als. a), h) e i) do n.º 1 do art. 204.º CPPT, é imprescindível separar e distinguir duas modalidades de ilegalidade; “a ilegalidade abstracta, absoluta ou de primeiro grau” e “a ilegalidade concreta, relativa ou de segundo grau”.
No primeiro caso, versa-se o vício relativo ao momento da edição das normas jurídicas, enquanto, no segundo, está em causa o momento da interpretação e/ou aplicação casuística da lei. Dito de outra forma, na al. a) do citado normativo referencia-se a ilegalidade abstracta da liquidação, provocada por vício da própria norma aplicada e, por isso, independente do conteúdo do específico e particular acto viciado, já nas als. h) e i) só pode estar em causa a ilegalidade em concreto do próprio acto de liquidação.
Veja-se a este propósito Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado, 4ª Edição, Vislis, pág. 872., “Está-se, aqui, perante aquilo que se designa por ilegalidade abstracta da liquidação, por a ilegalidade não residir directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas residir na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado”.
Cabem na al. a) do n.º1 do artigo 204 do CPPT, todos os casos de actos que aplicam normas que violam regras de hierarquia superior, designadamente, além das normas constitucionais, as de direito comunitário ou internacional vigente em Portugal ou mesmo normas legislativas de direito ordinário quando é feita aplicação de normas regulamentares.
A ilegalidade é abstracta porque, afectando a própria lei, não depende do acto que faz a sua aplicação em concreto.
Ora, no caso vertente, dúvidas não restam de que a dívida exequenda resulta da imposição da devolução da pensão de sobrevivência que lhe foi atribuída pela CGA, no período compreendido ente Outubro de 2005 e Agosto de 2007.
E, o que a oponente questiona, quando afirma na petição inicial “ que não se verificam os fundamentos de facto e de direito para o cancelamento [da pensão de sobrevivência] e muito menos a [sua ] devolução “ (artigo 3º), é a ilegalidade do cancelamento da pensão e da restituição dos montantes, discutindo ainda que lhe possa ser exigido o cumprimento integral, de uma quantia que lhe foi paga faseadamente. Isto é discutir a ilegalidade em concreto da dívida exequenda.
Razão pela qual a sentença recorrida, que, nesta parte assim decidiu, não merece a censura que lhe vem dirigida.
E, assim sendo, é de concluir que a oposição à execução fiscal deduzida é um meio processual inadequado para a satisfação da pretensão da oponente, porque nela se suscita uma questão que envolve a discussão da ilegalidade concreta da dívida exequenda, que não se prende com uma “questão fiscal”, pois que, como já se disse, a matéria controvertida é conexa com acto administrativo, praticado por uma autoridade administrativa, no âmbito dos seus poderes e dentro das competências prosseguidas, que deve ser objecto de uma Acção Administrativa Especial, a apreciar e decidir no TAF de Loulé.
Face ao exposto e atentos os fundamentos invocados, o presente recurso não merece provimento, improcedendo “ in totum” as conclusões de recurso.
Haveria que encarar a possibilidade de convolação da oposição em acção administração especial, que, como se disse, seria o meio processual adequado para discutir a ilegalidade do acto de onde provém a divida exequenda (cfr. art.º 46 e ss do CPTA), para cuja cobrança detém competência os Serviços de Finanças.
Mas, a natureza administrativa de tal questão impede que este Tribunal se pronuncie, por carecer de competência material, sobre a admissibilidade ou não, da instauração da referida acção, antes se impondo a absolvição da instância por ocorrer excepção dilatória (cfr. art.ºs 493º n.º2 e 494 al.a) do CPC), absolvição essa que não impedirá a ora oponente de intentar a competente acção junto do TAF de Loulé, beneficiando do regime do artigo 289º n.ºs 1 e 2 do CPC, aplicável ex vi artigos 2º al. e) do CPPT e 1º do CPTA).
4. DECISÃO
Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida com a presente fundamentação.
Sem Custas por isenção legal.
Lisboa 15/07/2009.
ASCENSÃO LOPES
MANUEL MALHEIROS
EUGÉNIO SEQUEIRA |
