| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. A..., residente na Rua ..., inconformada com a decisão do TAF de Almada que, na acção administrativa especial que intentara contra o Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P., indeferiu o seu pedido de atribuição de efeito suspensivo à acção, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. Ao contrário do sustentado no despacho sob recurso, a presente acção tem, obviamente, efeito suspensivo da ordem de demolição, porquanto a norma constante do referido art. 115º. do D.L. nº. 555/99, de 16/12, é uma norma de natureza geral aplicável à acção de impugnação de todas e quaisquer ordens de demolição independentemente da concreta entidade que as emite;
2ª. Dispõe o nº 1 do art. 115º. do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE), aprovado pelo D.L. nº. 555/99, de 16/12, “a acção administrativa especial dos actos previstos no art. 106º. tem efeito suspensivo”;
3ª. As disposições legais contidas no RJUE, em matéria de medidas de tutela de legalidade urbanística (arts. 102º. a 109º.), fixam o regime geral aplicável, seja qual for a entidade administrativa que delas faça uso;
4ª. Com efeito, na subsecção referente às medidas de tutela da legalidade urbanística, sob a epígrafe “Embargo”, determina o art. 102º/1 do RJUE: “Sem prejuízo das competências atribuídas por lei a outras entidades, o presidente da Câmara Municipal é competente para embargar obras de urbanização, de edificação ou de demolição, bem como quaisquer trabalhos de remodelação de terrenos (…)”;
5ª. Nos arts. 102º. a 109º., o regime legal das medidas de tutela da legalidade urbanística, resultando, assim, claras duas asserções: a primeira, que o legislador apesar de se referir ao presidente da câmara municipal, ressalva expressamente a competência de outras entidades administrativas para ordenar o embargo nos termos da Lei entre elas, precisamente, o PNA, de acordo com o que se dispõe no art. 7º., nº 3, al. f), do Dec. Reg. nº. 23/98, de 14/10. A segunda, que nas referidas disposições do RJUE é traçada a disciplina jurídica dos actos nele referidos, independentemente da entidade administrativa que, nos termos da lei, dispõe da competência em apreço;
6ª. A interpretação levada a cabo pelo Tribunal “a quo” ignorou por completo, não apenas os chamados elementos histórico e teleológico da interpretação mas também a unidade do sistema jurídico;
7ª. Já anteriormente à entrada em vigor do R.J.U.E., o regime jurídico generalizadamente aplicável ao embargo administrativo de obras constava do D.L. nº 92/95, de 9/5, obviamente aplicável aos embargos decretados pelo PNA, bem como aos embargos decretados por qualquer outra entidade administrativa esse diploma legal regulava as ordens de embargo, “ordenadas por entidades que para tal foram legalmente competentes” (v. o seu art. 1º.) , regime esse que o RJUE revogou expressamente (v. o respectivo art. 129º./d);
8ª. Na mesma lógica se deve interpretar o art. 102º. do RJUE quando salvaguarda as competências cometidas a outras entidades;
9ª. É certo que o art. 106º. não contém semelhante salvaguarda, o que poderia levar o intérprete a concluír que o legislador apenas quis submeter a uma disciplina comum os actos de embargo e não também as medidas de reposição da legalidade urbanística;
10ª. No entanto uma análise detalhada sobre (i) a “ratio legis” específica das normas em causa, bem como sobre (ii) a relação jurídica entre os actos de embargo a que se refere o art. 102º e as medidas de reposição da legalidade a que se refere o art. 106º. levam, necessariamente, a conclusão diversa;
11ª. Com efeito, as normas em causa visam essencialmente o estabelecimento de um regime que, por um lado, permita às entidades públicas garantir e impor o cumprimento das normas legais relativas ao uso e ocupação do solo e aos respectivos procedimentos de autorização, e que, por outro, confira aos particulares um nível mínimo de protecção contra actuações desproporcionais e abusivas da administração em face dos interesses e bens jurídicos que se visa tutelar com tais medidas;
12ª. Este intuito de garantia do particular em sede de tutela da legalidade urbanística constitui, como é entendimento pacífico desde há muito reivindicado na doutrina e na jurisprudência dos nossos tribunais administrativos, uma manifestação do princípio da proporcionalidade constitucionalmente consagrado;
13ª. Não faria sentido que o legislador pretendesse uniformizar o regime do embargo sem uniformizar igualmente o regime das ordens de demolição e de reposição da legalidade. É que, como se sabe, o embargo constitui uma medida administrativa cautelar de natureza provisória que, como tal, se encontra juridicamente dependente da medida administrativa principal da qual depende. Ou seja, o embargo está pensado para as situações em que não é possível, nomeadamente por falta de elementos, concluir de forma definitiva sobre a ilegalidade da obra, mas para evitar situações de facto consumado, a administração se vê obrigada a parar a actuação do particular eventualmente ilegal;
14ª. A relação de dependência das medidas administrativas provisórias em relação às decisões administrativas definitivas encontra-se expressamente reconhecida no art. 85º. do C.P.A. que determina a caducidade da medida provisória logo que seja proferida a decisão definitiva;
15ª. Não se vislumbra razão para que o legislador tivesse querido um regime geral dos actos de embargo enquanto medida provisória, independentemente da entidade que o decreta, sem pretender, simultaneamente, instituir um regime geral para as ordens de demolição, enquanto decisões definitivas, praticadas pelas mesmas entidades;
16ª. Tanto assim, aliás, que o art. 115º. do RJUE, no seu nº 2, não apela apenas ao presidente da Câmara, mas antes à autoridade administrativa que ordenou a demolição, em coerência com o facto deste preceito e de o art. 106º. se aplicarem a toda e qualquer ordem de demolição, independentemente da entidade administrativa que a tenha decretado;
17ª. Este entendimento não é afastado por uma “suposta” relação de especialidade entre as normas do RJUE e dos diplomas que regulam o PNA;
18ª. É que estes últimos não constituem, ao contrário do que foi alegado pelo R., aqui recorrido e do sustentado pelo Tribunal “a quo”, regime especial em relação ao regime geral dos actos praticados no procedimento relativos a operações urbanísticas;
19ª. Nenhum dos diplomas em causa Dec. Reg. 23/98 e da RCM 141/2005 visa ou tem por objecto a disciplina dos actos relativos ao procedimento de autorização de operações urbanísticas nem deles consta qualquer norma especial relativamente às matérias reguladas nas normas dos art. 102º. e ss.;
20ª. Acresce que, atenta a sua natureza de planos de ordenamento, os diplomas em causa assumem forma regulamentar (decretoregulamentar e resolução de Conselho de Ministros), não tendo forma ou força de lei, como sucede com o D.L. nº 555/99 que aprovou o RJUE, o que, por si só, seria também suficiente para não se poder concluir no sentido de os primeiros derrogarem o regime deste último;
21ª. O entendimento aqui sufragado foi já defendido pelo próprio ICNB, em procedimento administrativo em tudo semelhante ao presente, quando pretendeu tomar posse administrativa do prédio para efeitos de execução coerciva de medida de tutela da legalidade urbanística, alegadamente incumprida, alegando para esse efeito, de forma expressa, o regime do art. 107º. do RJUE sobre posse administrativa;
22ª. E tem vindo a ser defendida pelo TCA Sul;
23ª. Pelo que não podemos deixar de concluír que, ao decidir como decidiu, o despacho recorrido violou, por errada interpretação e aplicação, as normas constantes dos arts. 102º, 106º. e 115º. do D.L. nº. 555/99, bem como os princípios da igualdade e da proporcionalidade constitucionalmente consagrados nos arts. 13º. e 18º. da Constituição”.
O recorrido contraalegou, tendo concluído pela improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer, onde concluíu que o recurso merecia provimento.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na decisão recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do C.P. Civil.x 2.2. Objecto do presente recurso jurisdicional, é a decisão do T.A.F. de Almada que indeferiu o pedido da ora recorrente de que, ao abrigo do art. 115º., nº 1, do R.J.U.E., fosse reconhecido o efeito suspensivo da acção administrativa especial, intentada contra o ICNB, para impugnação do despacho, de 29/11/2007, da Directora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas do Litoral de Lisboa e Oeste que declarara a nulidade da licença de construção e ordenara a demolição da obra que realizara na Estrada da Ramada, em Casais da Serra.
Entendeu essa decisão que a norma do art. 115º., nº 1, do RJUE, apenas se aplica aos actos do presidente da Câmara Municipal e não àqueles que, como é o caso do despacho impugnado, são praticados ao abrigo de legislação específica do Parque Natural da Arrábida.
Vejamos se este entendimento é de manter.
Conforme resulta do seu art. 129º., o R.J.U.E. tem um âmbito de aplicação mais vasto que o correspondente aos DLs. nos 445/91, de 20/11 que regulava o licenciamento municipal de obras particulares e 448/91, de 29/11 que regulava o licenciamento municipal de operações de loteamento e de obras de urbanização , incidindo, “para além dos regimes jurídicos dos loteamentos, obras de urbanização e obras de construção civil, também sobre o regime das medidas de tutela da legalidade urbanística (v.g. embargos, demolições, reposição de terrenos na situação anterior à infracção) que se encontrava consagrado na Lei nº. 92/95, de 9/5 e que agora está plasmado nos arts. 102º. a 109º. do RJUE , revogando ainda as regras relativas à conservação do edificado, que se encontravam no Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU), e agora se encontram nos arts. 89º. e ss. do R.J.U.E.” (cfr. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado”, 2ª. edição, 2009, págs. 31 e 32).
Como se referiu expressamente no preâmbulo do D.L. nº. 555/99, de 16/12, o objectivo do legislador do RJUE foi o da simplificação legislativa, devendo este diploma constituír um passo intermédio no caminho da elaboração da codificação integral do direito do urbanismo, através da codificação parcial desta área do direito.
Nos termos do art. 115º., nº 1, do R.J.U.E., “a acção administrativa especial dos actos previstos no art. 106º tem efeito suspensivo”.
Por sua vez, o art. 106º. dispõe, no seu nº 1, que “O presidente da Câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito”.
Este efeito suspensivo automático resultante da simples dedução de pedido impugnatório é admitido pela 1ª. parte do nº 2 do art. 50º. do CPTA e justifica-se pela gravidade dos actos administrativos em questão e pela onerosidade dos mesmos para os seus destinatários (cfr. Fernanda Paula Oliveira e outras, ob. cit., pág. 603).
Sendo esta a razão de ser da norma do art. 115º, nº 1, não se vê motivo para distinguir os actos de demolição consoante a entidade que os determinou, pois não é seguramente a sua autoria que origina consequências de maior ou menor gravidade ou onerosidade.
Além disso, cabe perfeitamente na letra do mencionado preceito uma interpretação de acordo com a qual os “actos previstos no art. 106º.” são a demolição e a reposição do terreno, independentemente da entidade que os ordenou. Efectivamente, a remissão é efectuada para umas determinadas categorias de actos identificadas no art. 106º. e não para as situações abrangidas por este preceito.
Finalmente, se a intenção do legislador do RJUE foi a de proceder à unificação de regimes através de uma codificação parcial do direito do urbanismo que abrangia o regime a que ficavam sujeitas as medidas de tutela da legalidade urbanística, compreende-se que, na ausência de disposição especial em contrário, esse diploma seja aplicável como lei geral.
Assim, quer o elemento gramatical (“a letra da lei”), quer o elemento lógico (o “espírito da lei”) da interpretação, conduzem à conclusão que o art. 115º., nº 1, do RJUE, é aplicável à acção administrativa especial em apreço, que, por isso, tem efeito suspensivo.
Portanto, procede o presente recurso jurisdicional.x 3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido e atribuindo efeito suspensivo à acção.
Custas pelo ora recorrido em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça na 1ª. instância em 1 UC e nesta instância em 2 UCS.x
x Lisboa, 3 de Novembro de 2011
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
António de Almeida Coelho da Cunha |
