Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00596/05

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	02/23/2006

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO MILITAR LEGITIMIDADE PASSIVA – ARTº 10º Nº 1 CPTA

Sumário:	1.A inserção das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional, e a consequente dependência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos do Ministro da Defesa Nacional é de natureza estritamente jurídico-política - artigos 35.°, 37.°, 56.° e 59.°da LDNFA e dos artigos 1.°, 5.° e 8.° da LOBOFA; 2. No âmbito das competências expressamente cometidas pela lei, os Chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, como autores materiais e jurídicos exclusivos dos actos praticados no exercício daquelas competências, são a única parte na relação material controvertida, com legitimidade e interesse processual – artºs. 120º CPA e 10º nº 1 CPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

O General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, com os sinais nos autos, inconformado com o despacho saneador proferido pela Mma. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dele vem recorrer concluindo como segue:

a) A Acção Administrativa Especial supra-identificada, no âmbito da qual foi proferido o Despacho Saneador de que ora se recorre, foi proposta contra o CEMFA;
b) O pedido formulado pelos Autores nesta Acção Administrativa Especial foi a anulação do despacho do CEMFA de 29/12/2003, proferido ao abrigo do disposto no n.°5 do artigo 121.° do EMFAR, tendo o CEMFA sido citado para contestar em 6/04/2004;
c) Em 22/04/2004 a Mma. Juiz proferiu despacho, que apenas pode ser qualificado como de mero expediente, na sequência de pedido de esclarecimento do Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional, e que apenas foi notificado a esta entidade;
d) A entender-se que o citado despacho de 22/04/2004 pretende decidir da ilegitimidade passiva do CEMFA, a falta da sua notificação violou manifesta e inequivocamente as garantias de defesa que constitucional e legalmente assistem ao CEMFA;
e) Em 25/06/2004 a Mma. Juiz proferiu Despacho Saneador, dando por adquirida a ilegitimidade passiva do CEMFA;
f) Este Despacho Saneador não foi notificado ao CEMFA;
g) A não notificação do Despacho de 22/04/2004 e do Despacho Saneador ora recorrido, impedindo objectivamente o CEMFA de exercer os direitos que processualmente detém, enquanto autor material e jurídico exclusivo do acto impugnado na Acção Administrativa Especial que corre termos, constitui expressa violação do direito constitucional de acesso aos tribunais e do direito à tutela judicial efectiva, consagrado no artigo 20.° da Constituição, e estabelece uma limitação constitucional e legalmente inaceitável do seu direito de defesa;
h) Nos termos da alínea d) do n.°l do artigo 89.° do CPTA, a ilegitimidade do autor ou do demandado é uma excepção dilatória, que é de conhecimento obrigatório no despacho saneador, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.°l e no 2 do artigo 87.° do CPTA;
i) O Despacho Saneador proferido é ilegal, por violação do disposto na alínea a) do n.°l do artigo 87.°, na alínea d) do n.°l do artigo 89.° e no n.°5 do artigo 142.° do CPTA, conjugado com a alínea a) do n.°l do artigo 734.° do CPC.
j) Em conformidade com a específica estrutura jurídico-político-administrativa estabelecida nos artigos 35.°, 37.°, 56.° e 59.°da LDNFA e nos artigos 1.°, 5.° e 8.° da LOBOFA, os Chefes de Estado-Maior dos ramos detêm um amplo leque de competências próprias e exclusivas, de que se destacam as previstas no Decreto-Lei nº 264/89, de 18 de Agosto, em matéria de pessoal civil, e no EMFAR, em matéria de pessoal militar;
k) No âmbito das competências que lhes estão legalmente cometidas, os Chefes de Estado-Maior dos ramos decidem exclusivamente e de forma definitiva as situações jurídico-funcionais do pessoal militar e do pessoal civil dos respectivos ramos;
l) Nos termos dos artigos 35.°, 37.°, 56.° e 59.°da LDNFA e dos artigos 1.°, 5.° e 8.° da LOBOFA a inserção das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional, e a consequente dependência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos do Ministro da Defesa Nacional é de natureza estritamente jurídico-política;
m) Este entendimento resulta, aliás, claramente do disposto no n.°3 do artigo 1.° da LOBOFA, nos termos do qual o Ministro da Defesa Nacional «é politicamente responsável pela administração das Forças Armadas»;
n) No âmbito das competências que estão expressamente cometidas pela lei, os Chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, como autores materiais e jurídicos exclusivos dos actos praticados no exercício daquelas competências, são a única parte na relação material controvertida, com legitimidade e interesse processual;
o) Os actos do CEMFA praticados no exercício daquelas competências são actos administrativos definitivos e executórios, sendo a legitimidade passiva determinada estritamente nos termos do n.°l do artigo 10º do CPTA, tanto mais que o nº 2 do mesmo artigo não é uma regra imperativa;
p) As sentenças que imponham formalmente a adopção de actos jurídicos e de operações materiais devem ser pronunciadas no âmbito de processos em que figurem as entidades a quem incumba a adopção de tais actos e operações, que para tanto devem ser desde o início demandadas ou, pelo menos, chamadas a intervir no processo, de fornia a ficarem abrangidas pela autoridade de caso julgado;
q) O Despacho Saneador de que se recorre é manifestamente ilegal, por violação do disposto na alínea a) do n.°l do artigo 87.°, na alínea d) do n.°l do artigo 89.° e no n.°5 do artigo 142.° do CPTA, conjugado com a alínea a) do n.°l do artigo 734.° do CPC, do estatuído nos artigos 35.°, 37.°, 56.° e 59.°da LDNFA e nos artigos 1.°, 5.° e 8.° da LOBOFA, e ainda por violação do n.°l do artigo 10.° do CPTA.

*

O Ministério da Defesa Nacional contra-alegou pugnando pela bondade do julgado, concluindo como segue:

a) A acção administrativa especial foi proposta contra a "Força Aérea", tendo sido citado pelo Tribunal o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea.
b) Nos termos do disposto no n.° 3 do artigo 78° do CPTA, a referida citação considerou-se feita ao ministério a que o órgão pertence, ou seja, ao Ministério da Defesa Nacional.
c) O Tribunal, através 22/04/2004, esclareceu o Ministério da Defesa Nacional, a pedido deste, que, nos termos do n.° 2 do artigo 10° do CPTA, conjugado com o disposto no artigo 21°, artigo 34°, n.° l e alínea b) do n.° 2 do 35° da LDNFA, a entidade demandada é o Ministério da Defesa Nacional.
d) Estes esclarecimentos foram comunicados pelo Departamento de Assuntos Jurídicos do Ministério da Defesa Nacional ao Gabinete do CEMFA.
e) No entanto, o Gabinete do CEMFA decidiu apresentar contestação nos autos, por ter um diferente entendimento sobre a legitimidade passiva.
f) Assim, constatando existirem duas contestações, uma em nome do CEMFA e outra em nome do Ministério da Defesa Nacional, o Tribunal, em sede de despacho saneador, apenas considerou esta última, para efeitos probatórios, atendendo a que é parte legítima nos presentes autos o Ministério da Defesa Nacional.
g) Entende o CEMFA que no despacho saneador se fez uma errónea interpretação e aplicação das disposições legais que determinam a legitimidade passiva do CEMFA.
h) Contudo, os Ramos das Forças Armadas são serviços da Administração directa do Estado e, consequentemente, sujeitos ao poder de direcção do Ministério da Defesa Nacional.
i) Como tais, não podem, em caso algum, invocar uma titularidade de interesses diversos dos interesses do Ministério da Defesa Nacional, que lhes permita surgir como terceiros face ao mesmo.
j) Assim, no despacho saneador ora em crise procedeu-se a uma correcta interpretação das regras sobre a legitimidade passiva no CPTA, tendo o mesmo sido notificado às partes, conforme exigência legal.
k) Pelo que se conclui não existir qualquer vício de forma, por falta de notificação, ou violação de lei alegados pelo recorrente.

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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve na íntegra:
“(..)
O presente Recurso Jurisdicional vem interposto pelo General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, do despacho saneador proferido em 28.6.2004 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que, reiterando correcção já feita no despacho de 22.4.2004 (fls. 38 dos autos), entende ser "parte legítima nos presentes autos o Ministério da Defesa Nacional (cfr. artº 10° n°s 2 e 4 do CPTA)", motivo por que "não será considerada a contestação deduzida pelo Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (a fls. 44 e segs.), uma vez que não é parte legítima nos presentes autos".
*
Na minha perspectiva, a decisão recorrida não merece qualquer censura, dado haver feito correcta interpretação e aplicação da lei à factualidade com que deparou.
Aliás, é notório que nenhuma das conclusões da alegação do recorrente subsiste em confronto com a criteriosa argumentação doutamente expendida no despacho-saneador sob recurso.
De resto, o despacho da Mma Juiz de 22.4.2004, mostra-se proferido na sequência de pedido formulado pelo Ministério da Defesa Nacional, limitando-se a indicar a entidade a quem, nos termos da actual lei, incumbe contestar a presente Acção Administrativa Especial – mais especificando que, tendo sido citado o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, tal citação se considera feita à pessoa colectiva ou ao ministério a que o órgão pertence (artigo 78 n.° 3 do CPTA).
Por seu turno, no despacho saneador de 28.6.2004 (notificado aos Autores e ao Réu Ministério da Defesa Nacional), são explicitadas as razões de direito que não permitem considerar a contestação deduzida pelo CEMFA.
Na verdade, o novo CPTA procedeu a relevantes alterações também no capítulo da legitimidade passiva - sendo que na situação vertente, esta deixa de pertencer ao autor da acto impugnado, para incumbir ao Ministério a que o mesmo se acha adstrito.
Tudo como resulta do artigo 10 do referido diploma, designadamente dos seus n°s 2 e 4, e sem que de tal circunstância resulte prejuízo dos direitos do CEMFA, como único autor material e jurídico do acto atacado.
Alem disso, a Força Aérea, tal como o Exército e a Armada, constituem serviços da Administração, directamente dependentes do Ministério da Defesa Nacional, de modo algum podendo arrogar-se detentores de interesses diversos do desta pasta governamental, que lhes permita intervir nos autos como terceiros.
É dizer assim, que o despacho saneador recorrido não enferma de quaisquer erros, nem no tocante a ausência das notificações devidas, nem no concernente à interpretação das actuais normas acerca da legitimidade passiva, a cuja aplicação procedeu correctamente.
Face ao exposto, emito o seguinte parecer:
Deve negar-se provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o despacho saneador recorrido.(..)”

*

Com dispensa de vistos substituídos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artº. 707º nº 2 CPC ex vi artº 140º CPC.

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O despacho saneador recorrido proferido em 28.06.2004, a fls. 131/132 dos autos bem como o despacho anteriormente proferido em 22.04.2004, fls. 38/39, são do teor que se transcreve na íntegra:

A) - despacho saneador de 28.06.2004:
“(..)
O Tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria, da hierarquia e do território.
O processo é o próprio e mostra-se válido.
As partes são dotadas de personalidade e capacidade judiciárias.
Os Autores são partes legítimas e a coligação é legal, nos termos do art.° 12.°, n.°s l, al. a) e 2,
ab initio, do CPTA.
*
No que respeita à legitimidade passiva, foi objecto de correcção no despacho de fls. 38, proferido em 22/04/04 e que se dá aqui por reproduzido, sendo parte legítima nos presentes autos o Ministério da Defesa Nacional (cfr. artº 10º, nºs 2 e 4 do CPTA).
Compulsados os autos, verifica-se, no entanto, que foram apresentadas duas contestações, uma pelo órgão que praticou o acto impugnado, o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa (a fls. 44 e segs.), entidade citada para contestar em 06/04/04 (cfr. fls. 31), e outra pelo Ministério da Defesa Nacional (a fls. 76 e segs.), na sequência do aludido despacho de fls. 38.
Sendo parte legítima nos presentes autos o Ministério da Defesa Nacional, conforme supra referido, apenas a sua contestação pode ser considerada pelo Tribunal para efeitos probatórios.
Pelo exposto, não será considerada a contestação deduzida pelo Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa (a fls. 44 e segs.), uma vez que não é parte legítima nos presentes autos.

*
As partes estão regularmente representadas.
A cumulação de pedidos é legal, nos termos dos art.°s 47.°, n.°s l e 2, al. b) e 4.°, n.°s l, al. a) e 2, al. a), ambos do CPTA.
Os Autores não identificaram contra-interessados.
Não obstante o disposto no art.° 89.°, n.° l, al. f) do CPTA, verifica-se que dos autos não resulta a existência de eventuais contra-interessados, pelo que considero corrigida a falta, nos termos do art.° 88.°, n.° l do CPTA.
Admito a junção aos autos dos documentos de fls. 119-128 (contratos individuais de trabalho celebrados entre os Autores e o MAC), conforme requerimento de 01/06/04 (a fls. 118).
Não se vislumbram nulidades processuais ou outras questões prévias que nesta fase cumpra conhecer ou que obstem ao prosseguimento dos autos.
Notifique.
Transitado, notifique os Autores para alegações e, depois, a entidade demandada para, querendo, as apresentar (cfr. art.° 91.°, n.° 4, do CPTA).
Prazo para alegações: 20 dias.
D.N. (..)”

B) - despacho de 22.04.2004:
“(..)
Conclusão (por ordem verbal): 22/04/2004
Processo n° 365/04.5BESNT
*
Nos presentes autos vêm os Autores interpor acção administrativa especial contra a Força Aérea Portuguesa.
Porém, dispõe o art.° 10.°, n° 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) que, quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar s actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
Ao Ministério da Defesa Nacional incumbe assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos demais órgãos, serviços e organismos nele integrados, (cfr. art.° 34.° da Lei n° 29/82, de 11/12, Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas - objecto de várias alterações ao longo dos anos).
As Forças Armadas integram três ramos, a Marinha, o Exército e a Força Aérea (art.° 21.° da LDNFA) e inserem-se na administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional, dependendo os Chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea do Ministro da Defesa Nacional (cfr. art.° 35.°,n.° l e n.° 2, al. b) da referida Lei).
Por sua vez, o n° 4 do art.° 10º do CPTA estabelece que, o disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a acção quando na petição tenha ido indicado como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a acção proposta contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso de Estado, contra o ministério a que o órgão pertence.
In casu, deverá, pois, ser considerado como parte demandada o Ministério da Defesa Nacional, nos termos legais supra expostos, pelo que se considera a presente acção proposta contra o referido Ministério.
*
Compulsados os autos, verifica-se que foi citado para contestar, como entidade demandada,o Chefe de Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, ao abrigo do disposto no n.° l do art.° 81.° do CPTA(fls. 31/32).
Estabelece o n.° 3 do art.° 78.° do CPTA que, para o efeito do disposto na al. e) do n.° 2), a indicação do órgão que praticou ou devia ter praticado o acto é suficiente para que se considere indicada, quando o devesse ter sido, a pessoa colectiva ou o ministério, pelo que a citação que tenha a ser dirigida ao óreão se considera feita, nesse caso, à pessoa colectiva ou ao ministério a que o órgão pertence.
Preenchido o pressuposto do n.° 3 do art.° 78.° supra citado, aplica-se o regime do art.° 81 .°, n.°s 2 e 3, do mesmo código.
Pelo exposto e face aos requerimentos apresentados pela entidade pública demandada (fls. 33 a 36), é quanto cumpre esclarecer.
Notifique o requerente. (..)”

DO DIREITO

1) natureza do despacho de 22/04/2004 e do saneador de 26.06.2004, ora recorrido;

Não se acompanha a tese sustentada pelo Recorrente na medida em que ambos os despachos definem a posição jurídica de um dos sujeitos processuais intervenientes Sua Exa. o General Chefe do Estado Maior da Força Aérea Portuguesa (=CEMFA) no tocante à qualidade de intervenção na instância face ao outro sujeito, a pessoa colectiva do Ministério da Defesa Nacional.
Pelo que vem dito, um e outro, nomeadamente o de 22.04.2004, não participam da natureza de “despachos de mero expediente” nos termos e consequências do artº 679º nº 1 CPC, aqui aplicável ex vi artº 1º CPTA (1)
A não notificação do despacho de 22/04/2004 e do saneador de 26.04.2004 ora recorrido, não levanta problema nenhum em sede de instância, pese embora os percalços ocorridos, na medida em que o CEMFA contestou – fls. 44/56 – e o Ministério da Defesa Nacional também – fls. 76/90 –
À luz do disposto no artº 201º CPC, aplicável ex vi artº 1º CPTA, não se verifica nenhuma irregularidade por falta de notificação que influa no exame ou decisão da causa, consequentemente a irregularidade cometida da falta de notificação dos ditos despachos ao CEMFA não se transmuta em nulidade processual porque a finalidade legal prosseguida pelo dever jurídico de notificação dos despachos - vd. artºs. 228º nº 2 e 259º CPC - se mostra satisfeita no tocante a ambos os sujeitos que se reclamam da qualidade de legitimidade passiva pois que, como dito, ambos contestaram e exerceram o seu direito fundamental, e, por isso, constitucionalmente garantido do acesso aos Tribunais – cfr- artº 20º nº 1 CRP.

2) legitimidade passiva – artº 10º nº 2 CPTA

Formulam os Autores nesta Acção Administrativa Especial o pedido de anulação do despacho datado de 23/12/2003, proferido por Sua. Exa. o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, junto por fotocópia a fls. 24 a 26 e cujo conteúdo se transcreve:
“(..)
DESPACHO

1. Tendo em consideração a circunstância dos TCOR/MED/RES. N1P 018454-D. Francisco Manuel Contreiras Braz de Oliveira. CAP/'TINF/RES, NIP 014312-L. José Henrique Rodrigues de Carvalho. CAP/TINF/RES NIP 014210-H. Honório José da Silva Marques Cavaco e CAP/PA/RES, NIP 032129-L, Joaquim Manuel da Rocha de Carvalho, terem celebrado com a entidade pública Instituto Nacional da Aviação Civil (INAC), contratos individuais de trabalho, foi-lhes comunicada a intenção da Força Aérea de:
a. Proceder, no corrente mês de Dezembro e nos termos do disposto no número 5 do artigo 121° do EMPAR, à redução de dois terços nas respectivas remunerações de reserva, porquanto o vencimento que auferem no INAC é superior àquela remuneração de reserva.
b. Requerer a reposição das quantias indevidamente abonadas no ano anterior à data em que se procede à reclamação das mesmas, a qual deve coincidir com a da efectivação da citada redução de dois terços nas respectivas remunerações de reserva.
2. Os aludidos militares, instados, nos termos do disposto no artigo 101º do Código do Procedimento Administrativo, a pronunciarem-se relativamente aos projectos de decisão acima referenciados, exprimiram a sua oposição às mesmas, com base na reiteração dos entendimentos expressos na sua reclamação datada de 29SET03 e em novos argumentos que agora apresentam, bem como solicitaram a apresentação, a Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças, de requerimentos pessoais respeitantes à relevação da reposição das quantias indevidamente abonadas a título de remuneração, nos termos do que se dispõe no artigo número 39º do Decreto-Lei n.° 155/92, de 28 de Julho, e no artigo 4° do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto, preceito especificamente aplicável à Força Aérea.
3. No que se refere à questão da redução em dois terços da remuneração da reserva dos citados militares, não obstante os ponderosos argumentos em que os mesmos sustentam a sua posição, decerto tidos em devida conta na elaboração da Informação 300/DSCJE/DTJ/03.05.09/03-99/PA03 da Direcção-Geral de Pessoal e Recrutamento Militar do Ministério da Defesa Nacional (DGPRM/MDN) que, em 23JUL03, mereceu despacho de concordância de Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa e Antigos Combatentes (SEDAC) e em cujo ponto 3.2 se sustenta que "(...) a diminuição da remuneração de reserva se aplica a todas as relações jurídicas de emprego (de direito público e de direito privado) com entidades públicas (..)”, reitera-se o entendimento de que, estando a actuação da Força Aérea vinculada aos entendimentos expressos nas conclusões constantes da citada Informação da DGPRM, homologada por Sua Excelência o SEDAC, deve este ramo proceder, já a partir do corrente mês de Dezembro, e nos termos do que se determina no número 5 do artigo 121° do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR). à redução de dois terços nas remunerações de reserva daqueles militares, atenta a circunstância dos mesmos terem celebrado contratos individuais de trabalho com a entidade pública Instituto Nacional tia Aviação Civil (INAC).
4. No que tange à questão da reposição das quantias indevidamente abonadas a título de remuneração, reafirma-se o entendimento expresso no anterior ponto 1. b.,deferindo, no entanto, o pedido de envio dos requerimentos mencionados no parágrafo 2., dirigidos a Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças.
5. Nestes termos, determino:
a. A redução de dois terços na remuneração de reserva dos TCOR/MED/RES. NIP 018454-D, Francisco Manuel Contreiras Braz de Oliveira. CAP/TINF/RES, NIP 014312-L, José Henrique Rodrigues de Carvalho, CAP.TINF/RES, NIP 014210-H, Honório José da Silva Marques Cavaco c CAP/PA/RES, NIP 032129-L, Joaquim Manuel da Rocha de Carvalho, por força do disposto no número 5 do artigo 121º do EMFAR e com base nos entendimentos constantes da Informação 300/DSCJE7DTJ/03.05.09/03-99/PA03 da DGPRM/MDN que, em 23JUL03, mereceu despacho de concordância de Sua Excelência o SEDAC.
b. Que seja requerida aos TCOR/MED/RES. NIP 018454-D, Francisco Manuel Contreiras Braz de Oliveira, CAP/TINF/RES. NIP 014312-L José Henrique Rodrigues de Carvalho, CAP/TINF/RES. NIP 014210-H Honório José da Silva Marques Cavaco e CAP/PA/RES, NIP 032129-L Joaquim Manuel da Rocha de Carvalho a reposição das quantias indevidamente abonadas no ano anterior à data em que procede à reclamação das mesmas, a qual deve coincidir com a da efectivação da redução de dois terços na respectiva remuneração de reserva nos termos do preceituado no número 5 do artigo 121° do EMFAR.
c. O envio a Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças dos requerimentos apresentados pelos mencionados militares, nos quais solicitam a relevação da reposição das quantias indevidamente abonadas a titulo de remuneração, nos lermos do que se dispõe no artigo 4° do Decreto-Lei n° 324/80, de 25 de Agosto.
Alfragide, 23 de Dezembro de 2003.
O CHEFE DO ESTADO-MAIOR DA FORÇA AÉREA
(assinatura) (..)”

***

Sustenta o Recorrente no corpo alegatório, o discurso jurídico cujos termos se transcrevem:
“(..)
13. Nos termos do disposto no nº 1 do artigo 10º do CPTA “cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.”
“O regime regra em matéria de legitimidade passiva é o que consta do artigo 10º, nº l, que, tal como sucede com o artigo 9º, nº l, retoma o essencial das soluções consagradas no artigo 26º do CPC. À partida, a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua." (Professor Doutor Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.a edição, pág. 47)
14. A Acção Administrativa Especial no âmbito da qual foi proferido o Despacho Saneador
de que se recorre, tem por objecto a impugnação do Despacho do CEMFA de 29/12/2003, proferido ao abrigo do disposto no nº 5 do artigo 121º do EMFAR.
15. Nos termos do disposto no nº l e na alínea b) do artigo 35º da LDNFA (Lei nº 29/82, de 11/12, com as alterações introduzidas pela Lei nº 18/95, de 13/07), as Forças Armadas inserem-se na administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional, dependendo do Ministro da Defesa Nacional os Chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea.
Complementarmente, prevê-se no nº l do artigo 37º da LDNFA que os órgãos do Estado directamente responsáveis pelas Forças Armadas são o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo, o Conselho Superior de Defesa Nacional e o Conselho Superior Militar.
E neste contexto, os nºs l e 2 do artigo 56º da LDNFA determinam que:
1. Os Chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea comandam os respectivos ramos e são os chefes militares de mais elevada autoridade na sua hierarquia, sendo, nos termos da lei, os principais colaboradores do Ministro da Defesa Nacional e do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas em todos os assuntos específicos do respectivo ramo.
2. Os Chefes de Estado-Maior dos ramos são nomeados e exonerados pelo Presidente da República, nos termos da alínea e) do nº 4 do artigo 38º devendo a proposta do Governo ser precedida de audição, através do Ministro da Defesa Nacional, do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas.
Sendo que, ao abrigo do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 59º da LDNFA:
1. - Os Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e os Chefes de Estado-Maior dos ramos dispõem do poder de praticar actos administrativos definitivos e executórios com eficácia externa e de celebrar contratos em nome do Estado, nos termos da presente lei e do que vier a ser definido pelo Governo, mediante decreto-lei.
2. - Os actos dos Chefes de Estado-Maior revestem a forma de portaria ou de despacho, conforme os casos.
16. Como resulta das disposições legais citadas da LDNFA, a inserção orgânica das Forças
Armadas na administração directa do Estado e a dependência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos do Ministro da Defesa Nacional reveste-se de características específicas definidas na própria lei e de que se sublinha o processo de nomeação dos chefes militares - cuja competência pertence ao Presidente da República -, o estabelecimento de recíprocas relações de responsabilidade entre as Forças Armadas e o Presidente da República, as Forças Armadas e a Assembleia da República e as Forças Armadas e o Governo e a competência para a prática de actos administrativos definitivos e executórios com eficácia externa e, consequentemente, não sujeitos a recurso hierárquico ou tutelar para o Ministro da Defesa Nacional.
17. Sendo assim, não podem, sob pena de ilegalidade manifesta, ser automaticamente aplicadas às Forças Armadas as regras que regulam as relações orgânicas da administração directa do Estado, nomeadamente das direcções-gerais com os ministérios respectivos, estando aquelas, como se sabe, na dependência política, hierárquica e funcional dos correspondentes Ministros.
Neste sentido, a Memória Justificativa da Proposta de Lei da LDNFA, apresentada à Assembleia da República (Diário da Assembleia da República, II Série, n.° 141, de 2/10/1982, págs. 2650-2685), esclarece liminarmente que:
“(..) Nestes termos, a proposta de lei elaborada pelo Governo e agora apresentada, ao mesmo tempo que consagra de maneira inequívoca o princípio da subordinação das Forças Armadas ao poder político, proclama e regula também, com não menor convicção, o princípio do reconhecimento de ampla autonomia interna à instituição militar.
Esta autonomia interna traduz-se, nomeadamente, nas seguintes soluções legais constantes da proposta de lei:
(...)
Atribuição às Forças da competência para decidir as promoções a oficial general ou de oficiais generais (...);
Atribuição às Forças Armadas da competência exclusiva para efectuar a generalidade das nomeações de oficiais para cargos de comando militar, bem como para as correspondentes exonerações (...);
Manutenção das actuais competências administrativas dos chefes de estado-maior, salvas as derrogações legais, e consequente manutenção do poder de praticar actos administrativos definitivos e executórios com eficácia externa e de celebrar contratos em nome do Estado, sem necessidade de
confirmação ministerial, cabendo daqueles recurso contencioso directo de anulação, sem sujeição a recurso hierárquico necessário;
A lista não exaustiva, que fica registada no número anterior mostra à evidência que o Governo teve o maior cuidado em respeitar a natureza específica da instituição militar, nomeadamente reconhecendo-lhe ampla autonomia interna.(..)”
E, ainda, no mesmo sentido, o então Ministro da Defesa Nacional, Professor Doutor Diogo
Freitas do Amaral, no discurso de abertura do debate na generalidade da Proposta de Lei que viria a ser a LDNFA, afirmou:
“(..) As Forças Armadas são uma instituição e, como em relação a todas as instituições, a lei deve respeitar a sua autonomia interna, em toda a medida que for compatível com o necessário acatamento das orientações gerais definidas pelos órgãos de soberania.
Dentro desta filosofia, a proposta de lei adopta numerosas soluções que traduzem o conveniente reconhecimento de ampla autonomia interna às Forças Armadas – e entre elas avulta naturalmente a outorga de certos poderes administrativos ao Conselho de Chefes de Estado-Maior e aos Chefes de Estado-Maior individualmente considerados, envolvendo o poder de fazer regulamentos, de praticar actos administrativos, inclusive sob a forma de portarias, e de celebrar contratos administrativos em nome do Estado.
Foi-se para esta solução essencialmente por uma questão de princípio.
Mas o caminho seguido fica também a dever-se a razões práticas: não afectar a continuidade das acções em curso, não enfraquecer a posição dos Chefes de Estado-Maior, não subtrair às prerrogativas do comando militar assuntos logísticos e de pessoal que delas fazem parte integrante, não confundir aspectos
de orientação política com aspectos de gestão administrativa e financeira e, por último, não sobrecarregar o Governo com um volume excessivo de tarefas de gestão. (..)” (Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, A Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (Textos, discursos e trabalhos preparatórios), pág. 322 e segs., sublinhado nosso).
18. Seguindo a LDNFA e aplicando-a às bases da organização das Forças Armadas, o artigo 1.° da LOBOFA (Lei nº lll/91, de 29/08, com as alterações introduzidas pela Lei n.°18/95, de 13/07) dispõe que:
1.As Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da lei, e inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional.
2.Os órgãos do Estado directamente responsáveis pela defesa nacional e pelas Forças Armadas são os seguintes:
a.Presidente da República;
b. Assembleia da República; Conselho Superior de Defesa Nacional;
c. Conselho Superior Militar.
3. O Ministro da Defesa Nacional é politicamente responsável pela elaboração e execução da componente militar da política de defesa nacional, pela administração das Forças Armadas e pela preparação dos meios militares e resultados do seu emprego.
E, na sequência deste artigo 1º, estatuem o nº 2 do artigo 5º e a alínea a) do nº 4 do artigo 8º da mesma Lei que os órgãos militares de comando das Forças Armadas são o “Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas e os chefes de estado-maior dos ramos, cabendo a estes últimos «dirigir, coordenar e administrar o respectivo ramo.”
19. Em conformidade com a específica estrutura jurídico-político-administrativa resultante da LDNFA e da LOBOFA, a legislação ordinária, nomeadamente em matéria de gestão de pessoal militar e civil, confere aos Chefes de Estado-Maior dos ramos um amplo leque de competências próprias e exclusivas.
E é assim, que os n.°s l e 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.°264/89, de 18 de Agosto, conferem aos Chefes de Estado-Maior dos ramos competências de ministro ou membro do Governo, para efeitos de aplicação do regime dos funcionários e agentes da administração central aos funcionários e agentes dos serviços departamentais das Forças Armadas.
E é também assim que o EMFAR confere aos Chefes de Estado-Maior dos ramos competências próprias exclusivas em matéria de formação, instrução e treino, cargos e funções, promoções e graduações, avaliações, nomeações e colocações e modificações de situações jurídico-funcionais dos militares dos quadros permanentes ou em regime de contrato.
Normas estatutárias que, inequivocamente, cometem aos Chefes de Estado-Maior dos ramos a competência para decidir exclusivamente e de forma definitiva as situações jurídico-funcionais do pessoal militar.
E porque assim é, o artigo 106º do EMFAR estabelece que das decisões dos chefes de estado-maior dos ramos «cabe recurso contencioso».
20. Do enquadramento enunciado decorre claramente que a inserção das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional, e a consequente dependência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos do Ministro da Defesa Nacional é de natureza estritamente jurídico-política.
A administração dos ramos cabe aos respectivos Chefes de Estado-Maior, aos quais é reconhecida pela LDNFA, pela LOBOFA e pelo EMFAR, sem esquecer o Decreto-Lei n.°264/89, de 18 de Agosto, a competência para decidir, de forma final e definitiva (prática de actos definitivos e executórios com eficácia externa), nas matérias que integram as competências de administração do ramo.
Este entendimento resulta, aliás, claramente do disposto no nº 3 do artigo 1º da LOBOFA, nos termos do qual o Ministro da Defesa Nacional «é politicamente responsável pela administração das Forças Armadas».
E é, manifesto que a responsabilidade jurídico-administrativa da administração dos ramos é dos respectivos chefes de estado-maior.
21. No âmbito das competências que estão expressamente cometidas pela lei, nomeadamente pelo EMFAR, aos Chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, e sendo eles os autores materiais e jurídicos exclusivos dos actos praticados no exercício dessas competências, parte na relação material controvertida, com legitimidade e interesse processual são os Chefes de Estado-Maior o que, no caso sub judice, significa o CEMFA. (..)”.

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Partindo do conceito doutrinário de pessoa colectiva pública (2), o Estado, na acepção lata, é uma pessoa colectiva de população e território e, na acepção restrita, uma pessoa colectiva de direito público interno, que tem o Governo por órgão de soberania que exerce cumulativamente as funções política, legislativa e administrativa – artºs. 2º e 182º, 197º, 198º e 199º CRP.
Como nos diz o artº 10º nº 2 CPTA “(..) nos processos e que estejam em causa acções ou omissões de entidades públicas “parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” (..)
Resulta, pois, do artº 10º que, por regra, em todas as acções que no contencioso administrativo, sejam intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não a um órgão que dela faça parte.
Quando esteja em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério a legitimidade passiva é do Ministério a que o órgão pertence. (..)” (3)
Cumpre determinar o pressuposto processual da legitimidade no tocante ao lado passivo do objecto da causa evidenciado pela descrição da relação material controvertida tal como os AA a configuram na petição inicial, tendo em conta a posição jurídica substantiva lesada pelo comportamento do sujeito jurídico que identificam e contra quem se prefigura o seu interesse pretensivo, que terá a posição de Réu em sede de instância, na medida em que surge como demandado à luz da construção da relação material litigada.
Consequentemente em matéria de legitimidade hão-de interpretar-se de forma harmónica tanto o lado activo como o passivo do litígio, expressos nos artºs. 9º nº 1 e 10º nº 1 CPTA, sendo Autor aquele que “alegue ser parte na relação material controvertida” e Réu “a outra parte na relação material controvertida”, sendo que a inovação em sede de legitimidade passiva introduzida pelo nº 2 do artº 10º vem justificada na “(..) na Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 92.VIII, (i) pelo facto de agora já não estarmos perante um recurso, mas perante uma acção (administrativa especial), (ii) pela necessidade de permitir a cumulação de impugnações com acções contratuais e de responsabilidade, por exemplo, (iii) e de evitar as dificuldades frequentes na identificação correcta do órgão autor do acto impugnado. (..)”(4).

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Todavia, apropriando-nos e fazendo nosso, com a devida vénia do discurso jurídico fundamentador das alegações do Recorrente acima transcrito, a falta de amparo legal para aplicar ao caso concreto o regime do nº 2 do artº 10º CPTA torna-se patente desde logo em face da competência substantiva decorrente de disposição legal expressa (a competência é sempre um requisito vinculado do acto) cometida aos órgãos da Administração Militar, nomeadamente os Chefes de Estado-Maior, para a prática de actos administrativos lesivos, v.g. na vertente da função procedimental vazada no artº 120º CPA – “decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” - sendo indiscutível que os órgãos da Administração Militar se encontram entre as Autoridades Administrativas abrangidas no âmbito de aplicação do artº 2º nº 1 CPA.

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De modo que, nos termos do disposto no artº 10º nº 1 CPTA a legitimidade passiva na circunstância dos presentes autos compete ao Recorrente, General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa cabendo apenas a esse Órgão da Administração Militar - e não ao Ministério da Defesa Nacional - , o poder jurídico de intervir processualmente para a prática de todos os actos na qualidade de parte demandada no âmbito da presente instância.

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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e revogar o despacho saneador proferido em 22/04/04, constante a fls. 38 dos autos, na parte em que se confere legitimidade passiva ao Ministério da Defesa Nacional na medida em que nesta posição jurídica a legitimidade assiste ao General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, devendo a instância prosseguir os seus termos em conformidade.

Custas a cargo do Recorrido.

Lisboa, 23.FEV.2006,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Xavier Forte)

(1) Alberto dos Reis, CPC Anotado, Coimbra, 1981, págs. 249/252;
(2) Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol.I, Almedina, 1982, págs.183; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 142/143;Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo (policopiadas) 1980, págs.290/298; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, págs. 199/202.)
(3) Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina/2003, págs. 46/47.
(4) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de processo nos tribunais administrativos – Vol. I, Almedina, 2004, pág.167, anotação ao artº 10º