Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12139/15

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	12/15/2016

Relator:	HELENA CANELAS

Descritores:	SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA REDUÇÕES REMUNERATÓRIAS LEIS DE ORÇAMENTO DE ESTADO PARA OS ANOS DE 2011 E 2012

Sumário:	Aos trabalhadores do quadro residual do pessoal da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA previsto no artigo 2º do DL. nº 235/2008, abrangidos pelo regime de contrato de trabalho em funções públicas, são aplicáveis as reduções remuneratórias previstas nas Leis de Orçamento de Estado para os anos de 2011 e 2012.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

Maria ……………………………………. (devidamente identificada nos autos), autora na ação administrativa comum que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (Proc. nº 384/14.3BESNT) contra a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (igualmente devidamente identificada nos autos) – na qual peticionou que a atividade consubstanciada na redução da remuneração anual da autora, seja julgada ilegal, abusiva e gravemente ilícita, condenando-se a mesma a: a) indemnizar a Autora por danos morais decorrentes da violação do seu direito fundamental ao salário, a arbitrar pelo Tribunal segundo juízos de equidade; b) indemnizar a Autora pelos danos materiais decorrentes da mesma conduta, pelo prejuízo relativo à ablação da quase totalidade do subsídio de férias e de Natal de 2012, na quantia de €: 1.966,80, acrescido de juros de mora; c) Abster-se de idêntico comportamento de redução ou ablação de remunerações da Autora; d) a indemnizar a Autora pelo prejuízo material sofrido com esses cortes na remuneração anual, acrescido dos juros de mora respetivos; e subsidiariamente, ser concedida à autora indemnização pelo sacrifício prevista no artº 16º da Lei nº 67/2007, devendo a Ré ser condenada a indemnizar a Autora e) pelos danos materiais decorrentes do sacrifício imposto em 2012, de corte nos subsídios de férias e de Natal deste, na quantia de €: 1.966,80, acrescido dos juros de mora e f) pelos danos morais decorrentes da restrição aos seus direitos fundamentais ao salário e à propriedade do mesmo bem como pelos demais danos morais provocados na Autora e sua família em razão dos sofrimentos causados pela ablação dos referidos subsídios, a arbitrar pelo Tribunal segundo juízos de equidade; e g) na hipótese de vir a confirmar-se que a SCML fez entrega nos cofres do Estado das verbas retiradas das remunerações da Autora ficando as indemnizações peticionadas sujeitas a moratória, voluntariamente concedida pela Autora concede, para quando cessar o atual contexto de grave emergência que colocou o País em estado de necessidade administrativa, a pagar quando cessar a vigência do PAEF ou das suas eventuais prorrogações ou renovações sob quaisquer vestes formais e ainda, h a condenação da Ré a abster-se de comportamentos idênticos aos que deram causa aos sacrifícios que ora se pretendem ver ressarcidos e, quando antes da sentença sejam consumadas lesões idênticas, a indemnizar a Autora pelos respetivos prejuízos – inconformada com a decisão de improcedência da ação proferida pela Mmª juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador (saneador-sentença) de 13/10/2014, dela interpôs o presente recurso, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
« (Texto no original)»

A Recorrida não contra-alegou.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer.

Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A – De facto
O Tribunal a quo considerou apurada a seguinte matéria de facto, que considerou com relevo para a decisão:
A) A Autora é trabalhadora da Ré Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, nela exercendo funções de auxiliar de educação com a categoria de Assistente Operacional, em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, integrada no quadro residual previsto no art 2º do DL nº 235/2008, de 3.12 – ver docs nº 1 a 3 juntos com a petição inicial.

B) Tendo como remuneração base mensal €: 1.047,00 – ver docs nº 1 a 3 juntos com a petição inicial.

C) No ano de 2012 a Ré pagou à Autora a quantia €: 63,60 a título de subsídio de férias e igual montante a título de subsídio de Natal, no total de €: 629,76 – ver docs nº 1 e 2 juntos com a petição inicial.

D) Subtraindo a tais subsídios a quantia total de €: 1.966,80 – por acordo.

E) Já os colegas da Autora que exercem funções na Ré em regime de contrato individual de trabalho, aos quais é aplicável o Código do Trabalho, não sofreram ablação de subsídios – por acordo.

F) No dia 14.10.2010 o Governo, em Conselho de Ministros, aprovou, para ser submetida à Assembleia da República, uma proposta de lei sobre o Orçamento de Estado para 2011, a qual, em 15.10.2010, foi publicada no Diário da Assembleia da República, II série, A, nº 16, de 15.10.2010 sob sumário proposta de lei nº 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011.

G) Em 3.11.2010 a Assembleia da República discutiu e votou, na generalidade, a proposta de lei nº 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011.

H) Em 26.11.2010, o plenário da Assembleia da República aprovou, em votação final global, a proposta de lei nº 42/XI (2ª) – Orçamento do Estado para 2011, diploma que depois viria a ser promulgado pelo Presidente da República e publicado no Diário da República, 1ª série, em 31.12.2010, como Lei nº 55-A/2010, de 31.12.

I) No dia 30.12.2011 foi publicada a Lei nº 64-B/2011 – Lei do Orçamento do Estado para 2012.

J) Desde 2010 Portugal vive num contexto de grave crise orçamental e financeira que culminou na negociação de um acordo de ajuda financeira externa (FMI/ BCE/ Comissão da EU) – facto notório – art 514º do CPC.

K) A presente ação foi instaurada em 19.3.2014 – ver petição inicial.

B – De direito

1. Da decisão recorrida
Pela decisão recorrida, proferida pela Mmª juíza do Tribunal a quo no despacho-saneador (saneador-sentença) de 13/10/2014, foi a ação julgada improcedente, improcedendo todos os pedidos formulados pela autora na ação, quer a título principal, quer a título subsidiário.

2. Da tese do recorrente
Sustenta a recorrente, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões, em suma, que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento na fixação da matéria de facto (conclusões 1ª a 13ª); que conheceu do mérito da ação no despacho-saneador sem que estivessem reunidas as condições para tal, nos termos do artigo 593º e 595º do CPC, impossibilitado concomitantemente à autora a produção de prova requerida, coartando-a da possibilidade de produzir essa prova, ocorrendo nulidade prevista no artigo 195º nº 1 parte final do CPC e violação do direito a um processo equitativo constitucional garantido pelo artigo 20º da CRP (conclusões 14ª a 21ª); que o Tribunal a quo errou quanto à solução jurídica da causa ao julgar improcedente o pedido principal, por errada interpretação dos normativos invocados (conclusões 22ª a 48ª); que a decisão que julgou também improcedente o pedido subsidiário, incorre na nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea c) do CPC por ser ininteligível, por contradição (conclusões 49ª a 51ª), e, mesmo que assim não se entenda, incorreu em errou, por errada interpretação dos normativos invocados (conclusões 52ª a 59ª).

3. Da apreciação do recurso do recurso quanto à decisão que recaiu sobre o pedido formulado a título principal
3.1 Da questão de saber se a autora, trabalhadora da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA, estava ou não sujeita aos designados “cortes” remuneratórios a coberto das Leis do Orçamento do Estado para os anos de 2011 e de 2012.
3.1.1 A autora instaurou a presente ação administrativa comum contra a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa peticionando, a título principal, que a atividade consubstanciada na redução da remuneração anual da autora, seja julgada ilegal, abusiva e gravemente ilícita, condenando-se a mesma a: a) indemnizar a Autora por danos morais decorrentes da violação do seu direito fundamental ao salário, a arbitrar pelo Tribunal segundo juízos de equidade; b) indemnizar a Autora pelos danos materiais decorrentes da mesma conduta, pelo prejuízo relativo à ablação da quase totalidade do subsídio de férias e de Natal de 2012, na quantia de €: 1.966,80, acrescido de juros de mora; c) Abster-se de idêntico comportamento de redução ou ablação de remunerações da Autora; d) a indemnizar a Autora pelo prejuízo material sofrido com esses cortes na remuneração anual, acrescido dos juros de mora respetivos.
E subsidiariamente peticionou que lhe fosse concedida indemnização pelo sacrifício prevista no artº 16º da Lei nº 67/2007, devendo a Ré ser condenada a indemnizar a Autora e) pelos danos materiais decorrentes do sacrifício imposto em 2012, de corte nos subsídios de férias e de Natal deste, na quantia de €: 1.966,80, acrescido dos juros de mora e f) pelos danos morais decorrentes da restrição aos seus direitos fundamentais ao salário e à propriedade do mesmo bem como pelos demais danos morais provocados na Autora e sua família em razão dos sofrimentos causados pela ablação dos referidos subsídios, a arbitrar pelo Tribunal segundo juízos de equidade; e g) na hipótese de vir a confirmar-se que a SCML fez entrega nos cofres do Estado das verbas retiradas das remunerações da Autora ficando as indemnizações peticionadas sujeitas a moratória, voluntariamente concedida pela Autora concede, para quando cessar o atual contexto de grave emergência que colocou o País em estado de necessidade administrativa, a pagar quando cessar a vigência do PAEF ou das suas eventuais prorrogações ou renovações sob quaisquer vestes formais e ainda, h a condenação da Ré a abster-se de comportamentos idênticos aos que deram causa aos sacrifícios que ora se pretendem ver ressarcidos e, quando antes da sentença sejam consumadas lesões idênticas, a indemnizar a Autora pelos respetivos prejuízos.
3.1.2 No despacho-saneador de 13/10/2014 a Mmª Juíza do Tribunal a quo julgou não verificadas as exceções dilatórias que haviam sido suscitadas pelo réu na contestação.
Após o que, considerando que o processo fornecia os elementos necessários para ali conhecer de imediato da pretensão da autora, nos termos dos artigos 593º nº 1 e 595º nº 1 do CPC, ex vi dos artigos 35º nº 1 e 42º nº 1 do CPTA, passou a fazê-lo.
3.1.3 Ali enfrentou, então, a questão de saber se a autora, trabalhadora da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA, estava ou não sujeita ao designado corte nos subsídios de férias e de Natal a coberto das Leis do Orçamento do Estado para os anos de 2011 e de 2012.
Para tal começou por explanar as seguintes considerações iniciais, nos seguintes termos, que se passam a transcrever:
«Sob a epígrafe redução remuneratória e inserida no capítulo III que se ocupa dos trabalhadores do setor público, o art 19º da Lei nº 55-A/2010, de 31.12 (diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 2011) tem a redação seguinte:
“1 - A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 1500 e inferiores a (euro) 2000;
b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os (euro) 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro) 2000 até (euro) 4165;
c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4165.
2 - Excepto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a (euro) 4165, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 10 % as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:
a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no n.º 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo-se as aquisições de serviços previstas no artigo 22.º;
b) Pessoas referidas no n.º 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número.
3 - As pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, as informações necessárias para que os órgãos e serviços processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias possam apurar a taxa de redução aplicável.
4 - Para efeitos do disposto no presente artigo:
a) Consideram-se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente, remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;
b) Não são considerados os montantes abonados a título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas efectuado nos termos da lei e os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação social;
c) Na determinação da taxa de redução, os subsídios de férias e de Natal são considerados mensalidades autónomas;
d) Os descontos devidos são calculados sobre o valor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.os 1 e 2.
5 - Nos casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior a (euro) 1500, aplica-se apenas a redução necessária a assegurar a percepção daquele valor.
6 - Nos casos em que apenas parte da remuneração a que se referem os n.os 1 e 2 é sujeita a desconto para a CGA, I. P., ou para a segurança social, esse desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no n.º 1 às prestações pecuniárias objecto daquele desconto.
7 - Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos n.ºs 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução.
8 - A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de Junho, e na Lei n.º 47/2010, de 7 de Setembro, para os universos neles referidos.
9 - O disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificado:
a) O Presidente da República;
b) O Presidente da Assembleia da República;
c) O Primeiro-Ministro;
d) Os Deputados à Assembleia da República;
e) Os membros do Governo;
f) Os juízes do Tribunal Constitucional e juízes do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
g) Os Representantes da República para as regiões autónomas;
h) Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;
i) Os membros dos governos regionais;
j) Os governadores e vice-governadores civis;
l) Os eleitos locais;
m) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;
n) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador-Geral da República;
o) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;
p) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República, e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;
q) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime geral e especial, de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;
r) Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 2.º e nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e em licença extraordinária;
s) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;
t) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas e justificadas pela sua natureza empresarial;
u) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;
v) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efectividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no activo.
10 - Aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, até 31 de Dezembro de 2010, reúnam as condições para a aposentação ou reforma voluntária e em relação aos quais, de acordo com o regime de aposentação que lhes é aplicável, o cálculo da pensão seja efectuado com base na remuneração do cargo à data da aposentação, não lhes é aplicável, para efeito de cálculo da pensão, a redução prevista no presente artigo, considerando-se, para esse efeito, a remuneração do cargo vigente em 31 de Dezembro de 2010, independentemente do momento em que se apresentem a requerer a aposentação.
11 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.”
O preceito legal transcrito – o art 19º da Lei do Orçamento de Estado para 2011 – opera uma redução, entre 3,5% e 10%, nas remunerações superiores a €: 1.500, consoante o seu montante, de um universo de pessoas pagas por dinheiros públicos, identificadas no nº 9, onde se incluem os titulares de órgãos de soberania, dos demais órgãos constitucionais e de cargos públicos, os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, os gestores públicos e equiparados, e os trabalhadores da Administração central, regional e local do Estado, bem como das empresas, fundações e estabelecimentos públicos.
A redução prevista teve duração anual e caducou no termo do ano de 2011, portanto teve caráter temporário, não definitivo, por se tratar de norma orçamental, cujo termo final está previsto no art 106º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa e no art 4º, nº 1 da Lei de enquadramento orçamental (Lei nº 91/2001, de 20.8, na redação dada pela Lei nº 48/2004, de 24.8), e visa diminuir o valor das despesas inscritas no orçamento desse ano de 2011.
Tanto assim que os arts 21º e 25º da Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2012, aprovada pela Lei nº 64-B/2011, de 30.12, repetiram medidas de idêntico sentido. O mesmo se discutindo no Orçamento do Estado de 2013, por sinal, com medidas mais gravosas para diminuir a despesa e aumentar a receita.
Ou seja, pese embora o art 19º da Lei nº 55-A/2010, de 31.12, consagrar medida para alcançar as metas traçadas pelo acordo de ajuda financeira externa (FMI/BCE/ Comissão da EU) – Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de política económica, acordado com a Comissão Europeia, e do Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, assinado com o FMI – a executar até 2013, o certo é que a redução dos vencimentos e abonos ali prevista vigorou para o ano de 2011 e caducou no final desse ano civil. No orçamento de Estado para o ano de 2012 houve necessidade de inscrever a mesma medida, nos arts 21º e 25º da Lei nº 64-B/2011, de 30.12, para vigorar no ano civil de 2012. Também no Orçamento do Estado para 2013 foram discutidas e aprovadas medidas com fim idêntico e mais gravosas.
A medida em causa, além de transitória, teve caráter excecional, destinando-se a reduzir os gastos públicos e a equilibrar as finanças públicas.
A constitucionalidade da redução salarial para os trabalhadores afetos ao setor público, operada pela Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2011, foi tratada no acórdão do Tribunal Constitucional nº 396/2011, de 21.9.2011, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 199, de 17.10.2011, que decidiu, ainda que com votos de vencido, pela não declaração de inconstitucionalidade das normas constantes dos arts 19º, 20º e 21º da Lei nº 55-A/2010, de 31.12.
Este acórdão teve os votos de vencido dos senhores Conselheiros Carlos Pamplona de Oliveira, J. Cunha Barbosa e João Cura Mariano. Estes insignes Conselheiros pronunciaram-se no sentido da inconstitucionalidade das normas dos arts 19º, 20º e 21º da Lei nº 55-A/2010, de 31.12, por violação do principio do Estado de direito democrático, consagrado no art 2º da Constituição, em conjugação com o princípio da igualdade decorrente do disposto no art 13º, nº 1 e nº 2.
Já o acórdão proferido pelo Tribunal Constitucional em 5.7.2012, sob o nº 40/12, publicado no Diário da República, 1ª série, nº 140, de 20.7.2012, relativo à constitucionalidade das normas constantes dos arts 21º e 25º da Lei nº 64-B/2011, de 30.12 – Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2012 – decidiu, com votos de vencido, pela inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, consagrado no art 13º da Constituição da República Portuguesa, das normas constantes dos arts 21º e 25º da Lei nº 64-B/2011, de 30.12.
Mas, ao abrigo do disposto no art 282º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, o mesmo aresto, determinou que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade não se apliquem à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, ou quaisquer prestações correspondentes aos 13º ou 14º meses, relativos ao ano de 2012.
Este acórdão teve os votos de vencido dos senhores Conselheiros Catarina Sarmento e Castro (com declaração, quanto aos efeitos), Carlos Pamplona de Oliveira (vencido quanto ao segundo parágrafo da decisão), J. Cunha Barbosa (com declaração de voto quanto aos efeitos), Vítor Gomes, Maria Lúcia Amaral e Rui Manuel Moura Ramos (vencidos quanto ao 1º parágrafo da decisão).
A discussão e discordância quanto à apreciação da questão de (in)constitucionalidade da redução e cortes nos salários dos funcionários, na jurisprudência do Tribunal Constitucional, verifica-se, essencialmente, quanto ao princípio da igualdade.
Ainda assim a pronúncia pela inconstitucionalidade das normas que ditaram a redução e cortes nos vencimentos dos funcionários públicos foi feita cum grano salis.
Com efeito, o Conselheiro João Cura Mariano escreveu no seu voto de vencido junto ao acórdão de 21.9.2011, «pronunciei-me pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 19º, 20º e 21º, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, mas, fixaria, contudo, por razões de evidente interesse público de excecional relevo, a produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, apenas a partir de 1 de janeiro de 2012, permitindo assim ao legislador perspectivar medidas alternativas de redução do défice público que lhe permitisse atingir os objectivos definidos, utilizando-se a faculdade prevista no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição».
Também, no acórdão nº 40/12, de 5.7.2012, relativo à constitucionalidade das normas constantes dos arts 21º e 25º da Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2012, o Tribunal Constitucional, com o juízo maioritário, decidiu restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, limitando-os à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal de 2013 e de 2014.
O que denota o melindre da situação em apreço, face à situação económica, financeira e social em que Portugal se encontra.»

Após o que, debruçando-se sobre o concreto caso da autora, explanou o seguinte:
«Vejamos, então, o caso concreto.
A Autora sustenta que o art 19º da LOE 2011 e os arts 20º e 21º da LOE 2012 – Lei nº 64-B/2011, de 30.12 – não se aplicam aos trabalhadores da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, porque a Ré não é um ente público, dispõe de receitas próprias e não depende, em nada, dos dinheiros públicos e, ainda, a Ré só impôs o sacrifício aos trabalhadores com vínculo de emprego público e não aos demais trabalhadores, que exercem funções na Ré em regime de contrato individual de trabalho, a quem é aplicável o Código do Trabalho.
Nos termos do art 21º da Lei nº 64-B/2011, de 30.12 (que abreviadamente passamos a designar como LOE 2012), com a epígrafe Suspensão do pagamento de subsídios de férias e de Natal ou equivalentes:
1 - Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excecional de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, cuja remuneração base mensal seja superior a (euro) 1100.
2 - As pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, cuja remuneração base mensal seja igual ou superior a (euro) 600 e não exceda o valor de (euro) 1100, ficam sujeitas a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número anterior, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = 1320 - 1,2 x remuneração base mensal.
3 - O disposto nos números anteriores abrange todas as prestações, independentemente da sua designação formal, que, direta ou indiretamente, se reconduzam ao pagamento dos subsídios a que se referem aqueles números, designadamente a título de adicionais à remuneração mensal.
4 - O disposto nos n.os 1 e 2 abrange ainda os contratos de prestação de serviços celebrados com pessoas singulares ou coletivas, na modalidade de avença, com pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de uma ou duas prestações de igual montante.
5 - O disposto no presente artigo aplica-se após terem sido efetuadas as reduções remuneratórias previstas no artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, bem como do artigo 23.º da mesma lei.
6 - O disposto no presente artigo aplica-se aos subsídios de férias que as pessoas abrangidas teriam direito a receber, quer respeitem a férias vencidas no início do ano de 2012 quer respeitem a férias vencidas posteriormente, incluindo pagamentos de proporcionais por cessação ou suspensão da relação jurídica de emprego.
7 - O disposto no número anterior aplica-se, com as devidas adaptações, ao subsídio de Natal.
8 - O disposto no presente artigo aplica-se igualmente ao pessoal na reserva ou equiparado, quer esteja em efetividade de funções quer esteja fora de efetividade.
9 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.
Importa, portanto, começar por averiguar se a Autora, enquanto trabalhadora da Ré Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, nela exercendo funções da categoria de Assistente Operacional – Auxiliar de Educação em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, integrada no quadro residual previsto no art 2º do DL nº 235/2008, de 3.12, pode ser destinatária da medida prevista no art 21º da LOE 2012.
A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa é, nos termos dos Estatutos, aprovados pelo DL nº 235/2008, de 3.12, uma pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública administrativa (cfr art 1º dos Estatutos).
Ao pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa aplica-se o regime jurídico do contrato individual de trabalho e o regime geral da segurança social (cfr art 39º, nº 1 dos Estatutos).
No entanto, existe ainda pessoal na Santa Casa da Misericórdia de Lisboa que, quando entraram em vigor os Estatutos aprovados pelo DL nº 322/91, de 26.8, fez a opção pela manutenção do regime da função pública.
Esse pessoal que não exerceu o direito de opção pelo regime de contrato individual de trabalho e que tinha vínculo definitivo à função pública ficou em regime de direito público, em quadro residual, mantendo todos os direitos e regalias de que seja titular e é integrado em quadro a criar especificamente para o efeito, cujos lugares são extintos à medida que vagarem, sem prejuízo das respetivas carreiras (cfr art 27º dos Estatutos aprovados pelo DL nº 322/91, de 26.8).
O mesmo pessoal, vinculado a regime jurídico-administrativo, podia ser chamado a desempenhar funções no Estado ou em Institutos Públicos, autarquias locais e empresas públicas, em regime de requisição e comissão de serviço com garantia do seu lugar de origem e dos direitos adquiridos, considerando-se esse período como prestado na Misericórdia de Lisboa (cfr art 29º, nº 2 dos Estatutos aprovados pelo DL nº 322/91, de 26.8).
Quanto a atos de gestão de pessoal vinculado a regime jurídico-administrativo, a Santa Casa da Misericórdia goza de capacidade para a prática de atos jurídicos de direito público (cfr art 5º dos Estatutos aprovados pelo DL nº 322/91, de 26.8).
Com a aprovação dos Estatutos da Santa Casa da Misericórdia da Lisboa, pelo DL nº 235/2008, de 3.12, quanto ao pessoal integrado no quadro residual, ficou estabelecido, no art 2º, que se mantinha integrado em quadro residual fechado, cujos lugares são extintos à medida que vagarem, sendo-lhe aplicável o regime jurídico de vínculos, de carreiras, de remunerações e proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas.
Do que vimos de expor resulta que o pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa beneficia de dois regimes jurídicos de contratação, de direito privado ou de direito público, sendo que ao pessoal, como a Autora, que faz parte do quadro residual é aplicável, automaticamente, o regime de vínculos, de carreiras, de remunerações e proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas, aprovado pela Lei nº 12-A/2008, de 27.2.
Como a Autora beneficia, ou melhor, fez a opção por manter uma relação jurídica de emprego público, por força do disposto no art 2º do DL nº 235/2008, de 3.12, aplicam-se-lhe as medidas de disciplina orçamental estabelecidas no Orçamento Geral do Estado e nos diversos Planos de Estabilidade e Crescimento.
O mesmo é dizer, atenta a natureza do vínculo contratual da Autora e demais colegas integrados no quadro residual do pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, aplica-se o disposto no art 21º da LOE 2012 e art 19º, nº 9, al p) da LOE 2011.
Neste sentido se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Sul em acórdão de 21.11.2013, processo nº 10.487/13.
Como a remuneração base mensal da Autora, no ano de 2012, foi de €: 1047,00, a mesma ficou sujeita a uma redução nos subsídios de férias e de Natal, auferindo apenas o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = 1320 - 1,2 x remuneração base mensal (cfr art 21º, nº 2 da LOE 2012).
Neste contexto, a Ré limitou-se a submeter a Autora à restrição remuneratória aplicada ao pessoal com estatuto remuneratório idêntico aos trabalhadores da Administração Pública, pelo art 21º, nº 2 da LOE 2012.
Esta atuação da Ré não viola o princípio da igualdade, consubstanciado na aplicação de regimes remuneratórios diferentes ao pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, consoante o regime jurídico-laboral dos trabalhadores da Ré.
Pois se, como vimos, na Santa Casa da Misericórdia de Lisboa existe pessoal sujeito ao regime do contrato individual de trabalho e pessoal, que faz parte do quadro residual, sujeito ao regime de vínculos, de carreiras, de remunerações e proteção social dos trabalhadores que exercem funções públicas, aprovado pela Lei nº 12-A/2008, de 27.2, é notória a inexistência da alegada violação do princípio da igualdade.
Com efeito, a invocação de violação do princípio da igualdade, acolhido no art 13º da Constituição da República Portuguesa e no art 5º, nº 1 do Código de Procedimento Administrativo, só tem sentido quando ocorra discriminação em situações de facto idênticas.
A igualdade jurídica é uma igualdade proporcional, no sentido de que devem ser tratadas por igual as situações substancialmente iguais e as situações substancialmente desiguais devem ter um tratamento desigual, mas proporcionado.
O grau de exigibilidade acrescida dos trabalhadores que têm uma relação de emprego público, mesmo com as profundas transformações ocorridas no regime jurídico da função pública, ainda hoje, consubstancia uma diferenciação, para mais, em relação ao regime laboral privado.
Os trabalhadores da função pública dispõem de um regime laboral próprio, diferente do regime laboral privado, nos direitos e garantias, nas remunerações, na segurança no emprego.
Como no caso, a situação remuneratória da Autora encontra-se sujeita a um regime jurídico-administrativo próprio e vigente para a Administração Pública, não pode reclamar igualdade de tratamento em relação a colegas que, embora trabalhando na Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, se encontram sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho e ao regime geral da segurança social.
Portanto, quanto ao pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, a Autora e os colegas que integram o quadro residual têm regime remuneratório diferente do pessoal da instituição sujeito ao regime de direito privado.
Assim sendo, não pode reclamar igualdade para se eximir à aplicação das medidas orçamentais, de redução remuneratória.
E, pese embora a Ré não seja ente público, ainda assim tem como receita, também, as dotações, subsídios ou comparticipações atribuídas pelo Estado ou outras entidades públicas (cfr art 43º dos Estatutos aprovados pelo DL nº 235/2008), não existindo dotações e fundos secretos, mas orçados.
Não integrando a conduta da Ré vício de desvio e abuso de poder, porque os fins da redução constam explícitos nas normas orçamentais e o pessoal pertencente ao quadro residual da Ré está sujeito do regime da Lei nº 12-A/2008.
Nos termos que deixamos expostos, a conduta da Ré está conforme com o disposto no art 2º do DL nº 235/2008, de 3.12, no art 21º da LOE 2012, no art 19º da LOE 2011, no art 13º da Constituição da República Portuguesa, no art 5º, nº 1 do CPA.
Não consta da Constituição da República Portuguesa qualquer regra que estabeleça, de forma directa e autónoma, uma garantia de irredutibilidade dos salários.
O art 59º, nº 1, al a) da Constituição da República Portuguesa apenas estabelece o princípio de que o salário deve garantir uma existência condigna.
A regra da não redução da remuneração inscreve-se no direito infraconstitucional, tanto no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (ar 89º, al d) da Lei nº 59/2008, de 11.9), como no Código do Trabalho (art 129º, nº 1, al d).
Direito fundamental, esse sim, é o direito à retribuição, e direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, como é pacífico na doutrina e na jurisprudência do Tribunal Constitucional (cfr, por exemplo, o Acórdão nº 620/2007).
Mas uma coisa é o direito à retribuição, outra, bem diferente, é o direito a um concreto montante dessa retribuição, irredutível por lei, sejam quais forem as circunstâncias e as variáveis económico-financeiras que concretamente o condicionam.
A proibição da entidade empregadora de diminuir a remuneração não constitui sequer uma dimensão garantística contida no âmbito da proteção do direito à retribuição do trabalho.
Assim, decidiu o Tribunal Constitucional no acórdão nº 396/2011, de 21.9.2011, «inexistindo qualquer regra, com valor constitucional, de directa proibição da diminuição das remunerações e não sendo essa garantia inferível do direito fundamental à retribuição, é de concluir que só por parâmetros valorativos decorrentes de princípios constitucionais, em particular os da confiança e da igualdade, pode ser apreciada a conformidade constitucional das soluções normativas em causa».
A Constituição da República Portuguesa confere ao legislador ampla margem de conformação no direito de retribuição, admitindo a doutrina – Jorge Miranda e Rui Medeiros, em Constituição da República Portuguesa anotada, pág 1150 – que «num contexto de grave crise orçamental a lei imponha uma redução transitória do vencimento dos funcionários públicos».
Assim sendo, as reduções remuneratórias integram-se num conjunto de medidas que o poder político, atuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilíbrio das contas públicas, tido por absolutamente necessário à prevenção e sanação de consequências desastrosas, na esfera económica e social. São medidas de política financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situação de emergência, por que optou o órgão legislativo devidamente legitimado pelo princípio democrático de representação popular.
Pelo que, num juízo de ponderação entre a expectativa de manutenção dos montantes remuneratórios e de ajudas de custo fixados por ordenamento preexistente e o interesse público na estabilidade orçamental com equilíbrio das finanças públicas, fixado na Lei do Orçamento para 2011, prevalece o desígnio nacional, ainda que a estatuição das normas do art 19º «impliquem que sejam "tocadas" relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte» (cfr acórdão do TC, nº 396/2011, de 21.9.2011).
Em suma, as circunstâncias excecionais vividas no ano de 2011, no ano de 2012, que persistem atualmente, permitem, à luz da Constituição, justificar a situação de redução das remunerações salariais pagas por entidades públicas ou por entidades que recebam dinheiros públicos.
Termos em que se julga improcede a alegada ilegalidade da redução do subsídio de férias e de Natal da Autora, no ano de 2012, e de comportamentos idênticos que tenham de ser tomados com vista à mesma finalidade, de equilíbrio da despesa pública.»

3.1.4 A recorrente não põe em causa a consideração feita pelo Tribunal a quo de que aquela pertence ao quadro residual do pessoal da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA previsto no artigo 2º do DL. nº 235/2008, estando abrangida pelo regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. Circunstância que ademais a própria autora desde logo alegou na petição inicial da ação (vide designadamente artigos 1º e 2º daquele articulado).
O que propugna é que o Tribunal a quo errou ao considerar que em face daquela natureza do vínculo contratual da autora a ela se aplica o disposto no artigo 21º da Lei do Orçamento de Estado para o ano de 2012 e o artigo 19º nº 9 alínea p) da Lei de Orçamento de Estado para o ano de 2011, defendendo, em suma (nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz à respetivas conclusões 22ª a 48ª), que as medidas ali previstas, de caráter excecional, apenas se aplicavam ao universo das pessoas pagas por dinheiros públicos, precisamente por se destinar a reduzir os gastos públicos e equilibrar as finanças públicas. E que em face disso, por a SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA ser uma pessoa coletiva de direito privado, sendo as remunerações da autora encargo exclusivo daquela, não onerando assim as finanças públicas, a circunstância de o vinculo contratual da autora ser de natureza pública nada tem a ver com a aplicabilidade do disposto naqueles normativos.
3.1.5 O Tribunal a quo considerou com efeito que tendo a autora feito a opção por manter uma relação jurídica de emprego público, «…por força do disposto no art 2º do DL nº 235/2008, de 3.12, aplicam-se-lhe as medidas de disciplina orçamental estabelecidas no Orçamento Geral do Estado e nos diversos Planos de Estabilidade e Crescimento», e que assim «…atenta a natureza do vínculo contratual da Autora e demais colegas integrados no quadro residual do pessoal da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, aplica-se o disposto no art 21º da LOE 2012 e art 19º, nº 9, al p) da LOE 2011».
3.1.6 Esse entendimento foi também o seguido no acórdão de 15/10/2015 deste TCA Sul, proferido no Proc. nº 11212/14, disponível in, www.dgsi.pt/jtcas, o qual considerou que “as reduções remuneratórias previstas no LOE/2011 e LOE/2012 são aplicáveis aos trabalhadores da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, abrangidos no âmbito da relação jurídica laboral de direito público conforme ao quadro residual a que alude o artº 27º DL 322/91, 26.08 (Estatutos da ora Recorrida) cujos postos de trabalho se extinguem pela vacatura, regime laboral da função pública a que o pessoal se manteve adstrito nos termos do artº 2º DL 235/2008 de 3.12, diploma que aprovou os novos Estatutos da ora Recorrida Santa Casa da Misericórdia”.
3.1.7 Mas o entendimento que o Tribunal a quo fez na decisão ora recorrida, de que à autora se aplicavam os designados “cortes” previstos nos indicados normativos das referidas Leis de Orçamento de Estado, não se baseou apenas nessa consideração.
Ele suportou-se, também, na circunstância de que muito embora a SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA ser, nos termos dos respetivos Estatutos (aprovados pelo DL nº 235/2008, de 3 de Dezembro), uma pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública administrativa (cfr. artigo 1º), ainda assim «…tem como receita, também, as dotações, subsídios ou comparticipações atribuídas pelo Estado ou outras entidades públicas (cfr art 43º dos Estatutos aprovados pelo DL nº 235/2008), não existindo dotações e fundos secretos, mas orçados».
3.1.8 Ora não obstante possa não se apresentar como óbvia, temos para nós que não pode ser outra a conclusão a chegar. Não merecendo acolhimento a tese da recorrente, a este respeito.
É que, com efeito, perscrutados os Estatutos da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA, aprovados pelo DL nº 235/2008, de 3 de Dezembro, resulta deles que é “…uma pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública administrativa” (cfr. artigo 1º nº 1); sujeita a tutela administrativa a ser “…exercida pelo membro do Governo que superintende a área da segurança social”, a qual “…abrange, além dos poderes especialmente previstos nestes estatutos, a definição das orientações gerais de gestão, a fiscalização da atividade da Misericórdia de Lisboa e a sua coordenação com os organismos do Estado ou dele dependentes” (cfr. artigo 2º nºs 1 e 2).
São seus órgãos de administração a mesa e o provedor (cfr. artigo 7º).
A mesa é composta pelo provedor, pelo vice-provedor e por cinco vogais (cfr. artigo 8º).
O Provedor é “… nomeado por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo que exerce a tutela sobre a SCML”, pelo período de três anos, renovável, sendo o seu vencimento “…fixado por despacho da tutela, tendo por referência os montantes estabelecidos para os gestores públicos” (cfr. artigo 11º nºs 1, 2 e 6). Sendo que igualmente o vice-provedor e os vogais que integram a mesa “…são nomeados pelo membro do Governo que exerce a tutela sobre a SCML”, ouvido todavia o provedor (cfr. artigo 13º).
Competindo à mesa, designadamente (cfr. artigo 9º): “…elaborar os planos de atividades e orçamentos e submetê-los à aprovação da tutela, até 31 de Outubro” (alínea a)); “…elaborar o relatório e as contas de gerência e submetê-los à aprovação da tutela, até 31 de Março” (alínea b)); “…adquirir, alienar e onerar bens imóveis da SCML, após autorização da tutela” (alínea l)).
E se a SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA dispõe de património próprio, o qual “…é constituído pela universalidade dos seus bens, direitos, garantias ou obrigações de conteúdo económico e rege-se pelas normas de direito privado” (cfr. artigos 41º e 42º nº 1), de acordo com o seu regime patrimonial e financeiro, tal como previsto nos seus Estatutos, quer o seu orçamento anual (que compreende o orçamento corrente e de investimentos) quer o relatório e as contas relativas à sua execução são remetidos à tutela “…para aprovação” (cfr. artigo 44º nºs 1 e 2). Sendo que a alienação, cessão e oneração dos bens, bem como a locação dos que lhe pertençam ou de que careça para os seus fins “…regem-se pelas normas de direito privado” mas a aquisição, alienação e oneração de bens imóveis depende de “…prévia autorização da tutela” (cfr. artigo 42º nº 3, conjugado com o artigo 9º nº 1 alínea l)) e a aquisição de bens a título gratuito depende igualmente de autorização tutelar “…quando dela resultem encargos que excedam o valor atual ou potencial dos bens adquiridos” (cfr. artigo 42º nº 2).
Por seu turno entre as receitas da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA – que incluem, de acordo com o artigo 43º dos seus Estatutos, o produto das heranças, legados e doações ou donativos de que venha a beneficiar; parte dos resultados líquidos e financeiros de exploração dos jogos que for legalmente fixada; as comparticipações e contribuições que possam ser devidas pelos utentes dos seus serviços; as resultantes da venda de bens, produtos e da prestação de serviços; os rendimentos provenientes da gestão do seu património, incluindo o produto da alienação ou oneração dos seus bens, o rendimento das suas aplicações financeiras, depósitos e outras operações bancárias, bem como o resultado de explorações económicas diretas e a participação nos lucros das sociedades e outros empreendimentos; o produto de empréstimos; o valor dos prémios prescritos e quaisquer outras receitas legalmente permitidas (cfr. alíneas a) a f) e i)) – contam-se as “…as dotações, subsídios ou comparticipações que lhe forem atribuídas pelo Estado ou por outras entidades públicas” (cfr. alínea h)).
3.1.9 Temos assim que, por um lado, a SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA se encontra submetida a tutela administrativa que não se limita a uma mera tutela de legalidade (a qual visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada) consistindo também uma tutela de mérito, por se destinar a controlar o mérito das respetivas decisões, garantindo que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução da sua missão, refletindo-se através de poderes de intervenção na sua gestão (para mais desenvolvimentos a respeito da tutela administrativa e suas características vide Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, 2ª edição, pág. 699 ss.) e, por outro lado, que para a prossecução dos seus fins estatutários conta com as dotações que lhe forem atribuídas pelo Estado, o que não pode deixar de ter reflexos no Orçamento de Estado.
O que efetivamente sucede.
3.1.10 Atenha-se que, de acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na versão à data), são «serviços e fundos autónomos» os que “…satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma; b) Tenham autonomia administrativa e financeira; c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei” (artigo 2º nº 3), considerando-se integradas no sector público administrativo como serviços e fundos autónomos (nos respetivos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social) para efeitos da Lei do Orçamento “…as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento” (artigo 2º nº 5).
3.1.11 E na verdade, quer a Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2011), quer a Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), exprimem isso mesmo, contemplando nos seus Mapas referentes às receitas e às despesas dos serviços autónomos, as receitas e despesas da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA (vide ponto 12. dos Mapas V e VII da Lei nº 64-B/2011, de 30 de Dezembro - Orçamento de Estado para 2012).
O que ocorre precisamente em acatamento à Lei de Enquadramento Orçamental (Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto, na versão à data), enquanto lei de valor reforçado (cfr. artigo 3º e artigo 112º nº 3 da CRP).
3.1.12 Assim sendo, e aqui chegados, tem que considerar-se, também por apelo à interpretação teleológica das normas em causa das Leis de Orçamento de Estado para 2011 e 2012, as quais visavam reduzir os gastos públicos e equilibrar as finanças públicas, que em face do enquadramento das receitas e despesas da SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE LISBOA no Orçamento de Estado, em acatamento da imposição estabelecida pela da Lei de Enquadramento Orçamental enquanto lei de valor reforçado, haveria que aplicar aos seus trabalhadores submetidos ao regime de trabalho em funções publicas as reduções remuneratórias previstas nos indicados normativos.
3.1.13 Assim improcedendo as conclusões 22ª a 48ª das alegações de recurso.

3.2 Do défice instrutório e do erro de julgamento da matéria de facto imputados à decisão recorrida
3.2.1 De harmonia com o disposto no artigo 595º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), a aplicar à ação administrativa comum ex vi dos artigos 35º nº 1 e 42º nº 1 do CPTA (na redação à data da decisão recorrida, temporalmente aplicável) o juiz conhece imediatamente do mérito da causa, em despacho-saneador “… sempre que o estado do processo permitir, sem necessidade de mais provas, a apreciação, total ou parcial, do ou dos pedidos deduzidos ou de alguma exceção perentória” (nº 1 alínea b)).
Se, pelo contrário, a ação houver de prosseguir, por a tanto nada obstar e existir matéria de facto controvertida com relevância para a decisão da causa, deve o juiz enunciar os temas da prova, submetendo subsequentemente o processo a instrução e prova, com julgamento da causa (cfr. artigos 596º nº 1, 604º nº 3 e 607º 4 do CPC novo)
3.2.2 Na situação presente a Mmª Juíza do Tribunal a quo considerou que o processo fornecia os elementos necessários para ali conhecer de imediato da pretensão da autora, nos termos dos artigos 593º nº 1 e 595º nº 1 do CPC, ex vi dos artigos 35º nº 1 e 42º nº 1 do CPTA, tendo, então, passado a fazê-lo.
E para tanto elencou a matéria de facto que deu como apurada «com relevo para a decisão, tendo em conta os elementos documentais carreados para os autos pelas partes e a posição que assumiram», nas suas palavras.
3.2.3 Ora não é de proceder à modificação da matéria de facto fixada pelo Tribunal a quo no saneador-sentença recorrido, nos termos propugnados pela recorrente, que a recorrente sustenta que ali foi omitida e que, no seu entendimento, devia ter sido considerada provada (por acordo ou confissão), por a mesma não compreender factos a reputar como essenciais para a decisão da pretensão da autora que não tivessem sido já considerados no saneador-sentença recorrido.
3.2.4 Com efeito a indicada factualidade, referida nas conclusões 1ª a 13ª das alegações de recurso, e que foi alegada na petição inicial, reconduz-se ao facto essencial fixado em E) do probatório nos seguintes termos: - «Já os colegas da Autora que exercem funções na Ré em regime de contrato individual de trabalho, aos quais é aplicável o Código do Trabalho, não sofreram ablação de subsídios».
Não traduzindo as demais circunstâncias alegadas, a que se reporta a recorrente, factos essenciais e autónomos distintos daquele facto essencial. Ao qual se reconduzem.
3.2.5 Pelo que não importa proceder à modificação da matéria de facto considerada no saneador-sentença recorrida, através do pretendido aditamento.
3.2.6 E pela mesma razão não é de entender que devesse ter sido aberto um período de instrução e prova quanto a eles.
3.2.7 Por outro, em face da conclusão a que a Mmª Juíza do Tribunal a quo chegou, e bem como se viu, de que à autora se aplicavam os “cortes” remuneratórios previstos nos indicados normativos das referidas Leis de Orçamento de Estado de 2011 e 2012, e de que assim não se verificava o ilícito de que a autora fez depender as pretensões condenatórias formuladas a título principal, tornava-se inútil a apreciação atinente aos danos (quer patrimoniais quer morais) e por conseguinte a respetiva aferição.
3.2.8 Razão pela qual improcedem as conclusões 1ª a 13ª e 14ª a 21ª das alegações de recurso.

4. Da apreciação do recurso do recurso quanto à decisão que recaiu sobre o pedido formulado a título subsidiário
4.2 Sustenta a recorrente que a decisão recorrida na parte referente à apreciação do pedido formulado a título subsidiário (indemnização por sacrifício) incorre na nulidade prevista no artigo 615º nº 1 alínea c) do CPC por ser ininteligível, por contradição (conclusões 49ª a 51ª).
E que caso assim não se entenda, incorreu em errou, por errada interpretação dos normativos invocados (conclusões 52ª a 59ª).
Vejamos.
4.3 A autora peticiona ação, a titulo subsidiário, que lhe fosse concedida indemnização pelo sacrifício prevista no artº 16º da Lei nº 67/2007, devendo a Ré ser condenada a indemnizar a Autora e) pelos danos materiais decorrentes do sacrifício imposto em 2012, de corte nos subsídios de férias e de Natal deste, na quantia de €: 1.966,80, acrescido dos juros de mora e f) pelos danos morais decorrentes da restrição aos seus direitos fundamentais ao salário e à propriedade do mesmo bem como pelos demais danos morais provocados na Autora e sua família em razão dos sofrimentos causados pela ablação dos referidos subsídios, a arbitrar pelo Tribunal segundo juízos de equidade; e g) na hipótese de vir a confirmar-se que a SCML fez entrega nos cofres do Estado das verbas retiradas das remunerações da Autora ficando as indemnizações peticionadas sujeitas a moratória, voluntariamente concedida pela Autora concede, para quando cessar o atual contexto de grave emergência que colocou o País em estado de necessidade administrativa, a pagar quando cessar a vigência do PAEF ou das suas eventuais prorrogações ou renovações sob quaisquer vestes formais e ainda, h a condenação da Ré a abster-se de comportamentos idênticos aos que deram causa aos sacrifícios que ora se pretendem ver ressarcidos e, quando antes da sentença sejam consumadas lesões idênticas, a indemnizar a Autora pelos respetivos prejuízos.
4.4 De acordo com o disposto no artigo 615º nº 1 alínea c) do CPC novo “É nula a sentença quando “…os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível”.
4.5 A nulidade decisória por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º do CPC novo (correspondente ao artigo 668º do CPC antigo) tem como premissa a violação do necessário silogismo judiciário que deve existir em qualquer decisão judicial. Com efeito entre os fundamentos e a decisão não pode haver contradição lógica. De modo que se o julgador seguir determinada linha de raciocínio, apontando para determinada conclusão e, em vez de a tirar, decidir noutro sentido, oposto ou divergente, tal oposição será causa de nulidade da sentença – vide a este respeito Alberto dos Reis, in “Código de Processo Civil Anotado”, Coimbra Editora; Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in “Manual de Processo Civil”, 2ª. Edição, Coimbra Editora, 1985, págs. 689 ss; José Lebre de Freitas, in “Código de Processo civil Anotado”, 2º Vol., Coimbra Editora, 2001, pág. 670, e Luís Filipe Brites Lameiras, in, “Notas Práticas ao Regime dos Recursos em Processo Civil”, Almedina, 2009, pág. 36 ss..
De modo que para que ocorra nulidade da sentença por contradição entre a decisão e os fundamentos prevista na alínea c) do nº 1 do artigo 615º tem que se estar perante um paradoxo ou incoerência de raciocínio, de modo que as premissas consideradas (fundamentos) não poderiam conduzir, de forma lógica, à conclusão (decisão) a que se chegou, mas a outra, oposta ou divergente.
4.6 Ora a contradição a que alude a recorrente, e que no seu entender conduz à ininteligibilidade da decisão é, na verdade, meramente aparente. E não existindo, não se pode dizer que ocorra a invocada nulidade da decisão recorrida.
4.7 Com efeito, lendo-se o saneador-sentença recorrido, o que se constata é que atenta a estrutura que nele foi adotada pela Mmª Juíza do Tribunal a quo na abordagem das questões que lhe foram submetidas, ela optou por começar por apreciar a questão da sujeição ou não da autora aos sobreditos cortes remuneratórios, sob a epigrafe «Do corte nos subsídios de férias e de Natal da Autora a coberto da Lei do Orçamento do Estado» (vide pág. 12 ss. do saneador-sentença). E após ter dado resposta positiva a tal questão encetou, sob a epígrafe «Dos danos»,
«Dos danos.
A Autora alega, no art 18 da petição inicial, que conduta da Ré já provocou e irá voltar a provocar graves danos morais na Autora e sua família, por carência de meios para fazer face às necessidades correntes e essenciais, bem como para poderem usufruir das férias e dos festejos de Natal nas condições habituais.
Os danos patrimoniais que invoca são os que resultam do não percebimento dos subsídios de férias e de Natal.
Para haver obrigação de indemnizar é condição essencial que haja dano, que o ato lícito tenha causado prejuízo a alguém.
Dano é o prejuízo real ou a perda efectiva que o lesado sofreu nos seus interesses.
De acordo com a natureza dos interesses afectados, o dano pode ser patrimonial ou não patrimonial – cfr art 3º, nº 3 da Lei nº 67/2007, de 31.12.
Como decorre do art 564º, nº 1 do CC, o dever de indemnizar em matéria de «danos patrimoniais» compreende o prejuízo causado, ou seja, os danos emergentes – «prejuízo causado nos bens ou nos direitos já existentes na titularidade do lesado à data da lesão» – Prof Antunes Varela, em «Das obrigações em geral», vol I, 10º edição, pág 599 – como também os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão, ou seja, os lucros cessantes – benefícios que o lesado deixou de obter por causa do facto lícito, mas a que ainda não tinha direito à data da lesão – Prof Antunes Varela, em «Das obrigações em geral», vol I, 10º edição, pág 599, sendo que, nos termos do nº 2 do art 564º do CC, na fixação da indemnização, o Tribunal pode atender aos danos futuros, desde que sejam previsíveis, e se não forem determináveis a fixação da indemnização correspondente será remetida para decisão ulterior.
O art 496º do CC alude expressamente aos danos não patrimoniais, que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito, sendo o montante fixado equitativamente pelo Tribunal, tomando em consideração o grau de culpabilidade do agente, a situação económica deste e do lesado e as demais circunstâncias do caso – cfr arts 494º e 496º, nº 3 do CC.
Os danos não patrimoniais traduzem-se nas lesões que abarcam as dores físicas, o sofrimento psicológico, insusceptíveis de reintegração, mas que podem ser compensadas com dinheiro.
A gravidade do dano não patrimonial indemnizável tem a ver com as circunstâncias do caso concreto.
A Autora pede o ressarcimento por danos patrimoniais.
Sucede que «os danos a ressarcir terão de ser certos e não apenas prováveis, não sendo susceptíveis de indemnização, como danos patrimoniais, os prejuízos potenciais ou hipotéticos» (Acs do Supremo Tribunal Administrativo, de 27.2.1997 (processo nº 041558), de 14.5.1996 (processo nº 036347), de 3.12.1996 (processo nº 039020), de 12.1.1999 (processo nº 042175), de 17.3.2010 (processo nº 045899A).
Ora, desde logo a Autora clama a falta de pagamento do valor equivalente a €: 1.966,80 do subsídio de férias e do subsídio de Natal, a que acresce o montante correspondente aos juros de mora respetivos calculados nos termos do disposto no art 805º, nº 2, al a) do Código Civil.
No caso, de facto a Autora, com fundamento na lei – art 2º do DL nº 235/2008, de 3.12, no art 21º da LOE 2012, no art 19º da LOE 2011 – não recebeu a totalidade dos subsídios de férias e de Natal, no ano de 2012.
Ainda, como refere a Ré, a Autora peticiona indemnização a título de danos não patrimoniais, mas não alega factos concretos e precisos que sejam susceptíveis de justificar o pagamento de indemnização, a este título.
Com efeito, mesmo que a Autora, com o não recebimento de parte dos subsídios de férias e de Natal não tenha usufruído de férias nem dos festejos de Natal nas condições habituais, no ano de 2012, em que a situação económica e social do país e das famílias é notório estar com falta de solvabilidade, não assume as características exigidas pelo art 496º, nº 1 do CC. O mesmo sucedendo com a sua família, cujo agregado não foi alegado nem provado, nem as respetivas despesas e rendimentos.
Uma vez que os danos não patrimoniais, mesmo «em situações que se mostre alegado e provado sem mais que determinado sujeito sofreu «desgaste», ou «ansiedade», ou «angústia», ou «tristeza» por não ter férias e não realizar os festejos de Natal como era habitual, em consequência de conduta ilícita e culposa, tal é insuficiente para qualificar os danos como graves, para efeitos do nº 1 do art 496º do CC, porquanto se nos afigura que, para o preenchimento do conceito de gravidade exigido por este normativo, não basta uma mera alegação conclusiva e abstrata de realidades como as referidas pela Autora. Necessário é que tais realidades se mostrem objetivamente concretizadas, que a sua amplitude, intensidade e duração se revele descrita e demonstrada, por forma a que o julgador possa levar a cabo a tarefa em que foi investido pelo legislador face ao disposto no art 496º, nº 1 do CC. (cfr Ac do Tribunal Central Administrativo Norte, de 30.3.2006, processo nº 5/04).
Ora, no caso, deixar de ir de férias e de festejar a consoada como habitualmente o fazia, mas não diz, a Autora e respetiva família, no ano de 2012, em contexto de crise económica, salvo o devido respeito, é irrelevante. Mesmo a privação da satisfação de necessidades correntes e essenciais, com os rendimentos provenientes dos subsídios, não vindo alegada a composição do agregado familiar da Autora, das respetivos rendimentos e despesas, só densificados poderiam ser ponderados.
Aos requisitos da ilicitude e do dano somam-se outros para efeitos de indemnização fundada em responsabilidade civil extracontratual ou em responsabilidade pelo sacrifício.
Nos termos do art 7º, nº 1 da Lei nº 67/2007, de 31.12, ficamos a saber que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, depende da verificação cumulativa dos pressupostos seguintes:
1. o facto, comportamento activo ou omissivo voluntário;
2. a ilicitude, traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger interesses alheios;
3. a culpa, nexo de imputação ético-jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência de um homem médio ou de um funcionário ou agente típico;
4. o dano, a lesão de ordem patrimonial ou moral, esta quando relevante;
5. o nexo de causalidade entre o facto e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada, na sua formulação negativa.

Lendo o art 16º da Lei nº 67/2007, de 31.12, ficamos a saber que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por factos lícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, depende da verificação cumulativa dos pressupostos seguintes:
a) A prática por órgão ou agente da administração de ato que formal e substancialmente se confine nos limites do poder que legalmente dispõe;
b) A produção de danos;
c) O nexo causal entre a conduta e os danos;
d) Que os danos advenham de prejuízos especiais e anormais, ou seja, apenas são indemnizáveis danos especiais e anormais;
e) E que tais encargos ou prejuízos sejam impostos a um ou alguns particulares, na prossecução do interesse geral e que não se apresentem como resultantes do risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em comunidade.
(cfr Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15.4.2010, proferido no processo nº 2065/06).
São estes pressupostos (que, no fundo, condicionam a obrigação de indemnizar imposta ao lesante) que carecem de ser provados.
Sucede que, no caso concreto, e face à matéria de facto alegada e provada, a Autora apenas cuidou de alegar a ilicitude/licitude e o dano, não invocando factos que sustentem cada um dos demais requisitos que enunciamos.
E assim sendo, porque os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público são de verificação cumulativa, se a ilicitude não se verifica e não vêm alegados factos integradores do nexo de causalidade, da culpa, de prejuízos especiais e anormais, do interesse público, improcedem os pedidos da Autora.
Mais, não se verificando os pressupostos da responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa, nem os pressupostos da responsabilidade pelo sacrifício, improcede também o pedido de pagamento da indemnização quando cessar a vigência do Plano de Assistência Económica e Financeira.
E, do mesmo modo e como consequência, improcede o pedido de indemnização por prejuízos que a Autora venha a sofrer em virtude de atos que venham a ser praticados em cumprimento de normas legais aprovadas após a instauração da presente ação. Sabendo-se que a Lei nº 66-B/2012, de 31.12 – OE para 2013 – não suspendeu o subsídio de Natal e o acórdão do TC nº 187/2013, de 5.4.2013, declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade do conteúdo do art 29º da Lei nº 66-B/2012, de 31.12, que versava sobre a suspensão do subsídio de férias.
Pelo que o referido subsídio de férias foi processado e pago.»

4.8 Mostram-se pois, ali vertidas, as razões pelas quais a Mmª Juíza do Tribunal a quo considerou que improcedia também o pedido subsidiário (de indemnização pelo sacrifício), não se mostrando ininteligível nem a decisão, nem os seus fundamentos, não se verificando a invocada nulidade decisória.
4.9 Improcedem, assim, as conclusões 49ª a 51ª das alegações de recurso.
4.10 Sustenta também a recorrente que a decisão recorrida incorreu em erro, por errada interpretação do artigo 16º da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, defendendo em suma estar-se perante prejuízos especiais e anormais justificadores do direito à indemnização pelo sacrifício ali prevista.
4.11 Dispõe o artigo 16º da Lei nº Lei nº 67/2007 (regime da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais entidades públicas) sob a epígrafe “indemnização pelo sacrifício” que “o Estado e as demais pessoas coletivas de direito público indemnizam os particulares a quem, por razões de interesse publico, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, devendo, para o cálculo da indemnização, atender-se, designadamente, ao grau de afetação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado”.
A indemnização pelo sacrifício aqui prevista depende, assim, de se estar perante encargos ou danos que devam considerar-se “especiais e anormais”.
A resposta à questão de saber-se o que deve considerar-se encargos ou danos “especiais e anormais” para tal efeito haverá de ser encontrada no artigo 2º da mesma Lei nº 67/2007, onde, sob a epígrafe “danos ou encargos especiais e anormais”, se dispõe o seguinte: “Para efeitos do disposto na presente lei, consideram-se especiais os danos ou encargos que incidam sobre uma pessoa ou um grupo, sem afetarem a generalidade das pessoas, e anormais os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito”.
4.12 A tal respeito Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, Regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais entidades públicas, anotado, Coimbra Editora, 2008, pág. 65 ss., diz: “A exigência de um dano ou encargo especial e anormal é justificado à luz de um princípio de socialidade. Só são indemnizáveis os danos ou encargos que incidam sobre uma pessoa ou um grupo, sem afetarem a generalidade das pessoas (dano especial) e que simultaneamente ultrapassem os custos próprios da vida em sociedade e mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito (dano anormal).” Acrescentando: “A “especialidade” do dano resulta de ele incidir sobre um cidadão ou um grupo de cidadão, colocando-os em situação de desigualdade em relação a outros; o que leva a excluir o dano generalizado que atinge uma comunidade ou grupo indeterminado de pessoas. O conceito de especialidade surge, assim, por contraposição ao conceito de generalidade, e assenta essencialmente numa ocorrência da vida real que seja suscetível de violar o princípio da igualdade. “Anormal” é, por sua vez, o dano que, pela sua gravidade, tem relevância ressarcitória; de tal modo que não há lugar ao pagamento de indemnização «se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos».”
E como evidencia Gomes Canotilho in, O Problema da Responsabilidade Do Estado por Atos Lícitos, pág. 272, a ideia da exigência destes dois requisitos (especialidade e anormalidade) assenta “…na necessidade de estabelecer um duplo travão: (a) evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório do Estado nos casos de danos inequivocamente graves; (b) procurar ressarcir os danos que, sendo graves, incidem desigualmente sobre certos cidadãos”.
4.13 Ora, a esta luz não é de considerar, na situação presente, que o prejuízo causado à autora, consistente no indicado corte do subsídio de férias e de Natal (que é aquele no qual funda a pretensão neste aspeto, como decorre dos termos enunciados na sua petição inicial, e renovados no presente recurso), consubstancia um dano anormal justificador da propugnada indemnização pelo sacrifício.
Com efeito, atenha-se, que o prejuízo em causa será o correspondente aos valores que a autora deixou de receber a tal título, com efeitos delimitados no tempo. A não perceção daqueles valores não consubstancia um prejuízo grave. Sendo certo que a ser reconhecido o direito à pretendida indemnização, no circunstancialismo dos autos, equivaleria à anulação do efeito pretendido com a medida. O que não pode ser consentido neste âmbito.
4.14 Improcedem, pois, as conclusões 52ª a 59ª das alegações de recurso.

Não merecendo acolhimento, em toda a linha, o recurso da autora, tem que lhe ser negado provimento, confirmando-se a decisão recorrida. O que se decide.

III. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.

Notifique.
D.N.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2016

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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)

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Maria Cristina Gallego dos Santos

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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela