| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
A... , B... , C... e D... e E... , melhor identificados a fls. 3 dos autos, intentaram no, então, TAF de Lisboa, contra o Estado Português, o Ministério da Cultura [MC], o Instituto Português do Património Arquitectónico [IPPAR] e a Fundação Centro Cultural de Belém [FCCB], uma acção administrativa comum, com a forma de processo ordinário, pedindo que se reconheça o direito de reversão – dos 1º, 2º, 3º e 5º autores – e a consequente adjudicação da propriedade do prédio descrito na 3ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob o nº 621/120189 da Freguesia de Santa Maria de Belém livre de ónus e encargos e, na sequência disso, restituição da quantia de € 491,814,73, ou, caso assim se não entenda, a quantia recebida pela expropriação, no valor de € 723,256,95.
Pediram ainda a condenação dos réus a pagar-lhes a quantia correspondente aos prejuízos decorrentes da falta de decisão pelo Ministério da Cultura sobre o pedido de reversão que apresentaram em 20-6-2003, bem como de todas as despesas extrajudiciais e honorários que já despenderam e que irão despender nos presentes autos, todo a liquidar em execução de sentença.
Por decisão daquele Tribunal, datada de 17-5-2006, foi julgada procedente a excepção peremptória de caducidade do direito de acção, com a consequente absolvição dos réus dos pedidos [cfr. fls. 251/263 dos autos].
Inconformados, vieram os autores interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1ª – O imóvel "sub iudice" nunca foi afecto aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação – instalação do Centro Cultural de Belém –, pelo que os ora recorrentes têm direito à reversão [cfr. artigos 13º, 18º, 62º e 266º da CRP e artigo 5º do CE 99];
2ª – Só com a notificação dos actos de desafectação do prédio dos fins que motivaram a sua expropriação se garante o efectivo conhecimento pelos interessados do novo destino a que foi afecto o prédio em causa [vd. Acórdão do TC citado; Acórdão do STA (Pleno), de 24-9-92, AP. PR., de 17-4-96, págs. 5064; de 13-4-2000, AD 464-465/1145];
3ª – No caso em apreço verifica-se que foi "posta de lado" a construção nos terrenos em causa dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém "nos termos inicialmente previstos", e foi decidido construir nos mesmos um hotel de luxo e uma área comercial, tendo em vista "gerar receitas" [vd. doc. 1, junto com a réplica, e doc. 1, adiante junto; cfr. artigo 7º da réplica];
4ª – O termo "a quo" do prazo de caducidade do direito de reversão, em consequência de factos que resultam de actividade com eficácia externa da Administração Pública – como se verifica "in casu" –, depende da notificação ao interessado da autoria, objecto, sentido e conteúdo dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa aos fins de utilidade pública que legitimaram e fundamentaram a sua expropriação e dos que determinaram a afectação a outros fins [vd. artigo 268º, nº 3 da CRP; cfr. Ac. TC nº 827/96, de 26-6-96, publicado no DR, II Série, nº 53, de 4-3-98, págs. 2776, anotado in CJA, nº 8, Março/Abril de 1998, págs. 57 e 58];
5ª – Os ora recorrentes nunca foram notificados dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa ao fim de utilidade pública que legitimou e justificou a sua expropriação, pelo que não caducou nem se poderia ter iniciado qualquer prazo de caducidade do direito de reversão "sub iudice" [vd. artigo 268º, nº 3 da CRP; cfr. artigos 66º e segs. do CPA];
6ª – O nº 6 do artigo 5º do CE 91 e o nº 5 do artigo 5º do CE 99, interpretados no sentido de no cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão não se atender ao conhecimento pelos interessados do respectivo facto gerador – maxime mediante notificação –, são inconstitucionais por violação do disposto nos artigos 20º, nº 1, 62º, nº 1 e 268º, nº 3 da CRP [cfr. artigo 204º da CRP];
7ª – Os ora recorrentes invocaram expressamente a existência de actos de desafectação dos prédios em causa ao fim de utilidade pública que determinou a sua expropriação e que estes nunca lhes foram notificados [vd. artigos 20º e segs. da p.i. e 4º e segs. da réplica], pelo que, tendo o Tribunal "a quo" considerado que, após os articulados, não estava provada a existência dos referidos actos, devia ter relegado a apreciação da excepção da caducidade para final após a prova a produzir em sede de audiência de julgamento [vd. artigos 510º, nº 1, alínea b) do CPC e artigo 42º do CPTA];
8ª – A entrada do Estado para o património da Fundação das Descobertas foi constituída pela cedência, em 1991, em direito de superfície, dos terrenos em causa tendo "por fim a cedência para construção" dos módulos 4 e 5 do CCB, cessando se a obra não fosse concluída no prazo de dez anos [vd. artigo 5º do DL nº 361/91, de 3 de Outubro];
9ª – Os imóveis em causa estiveram assim afectos à construção do CCB, pelo menos, até Outubro de 2001, pelo que é manifesto que o direito de reversão dos ora recorrentes nunca poderia estar caducado, quando foi exercido em 20-6-2003 [vd. artigo 5º, nº 5 do CE 99];
10ª – A sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento tendo violado, além do mais, os artigos 2º, 13º, 18º, 20º, 62º, 204º, 212º, 266º, 268º da CRP, os artigos 66º e segs. do CPA, os artigos 5º do CE 91 e 5º do CE 99, o artigo 510º, nº 1, alínea b) do CPC e o artigo 42º do CPTA.”.
O réu “Instituto Português do Património Arquitectónico, IP”, contra-alegou, concluindo como segue:
“A – O IPPAR reafirma tudo o que disse na sua contestação, para a qual remete por mera economia processual;
B – Igualmente faz suas as contestações e os respectivos argumentos e afirmações, oportunamente apresentadas pelo Ministério Público e pelo Ministério da Cultura, bem como pela Fundação Centro Cultural de Belém, para as quais remete também;
C – Subscreve ainda integralmente a douta sentença proferida pelo tribunal "a quo", que deverá ser confirmada;
D – Os recorrentes não aduziram argumentos novos que infirmassem as anteriores afirmações dos recorrentes e o seu raciocínio, assim como a douta sentença recorrida.”.
Contra-alegou igualmente a Fundação Centro Cultural de Belém, concluindo nos seguintes termos:
“A) O presente recurso vem interposto da sentença proferida nos autos à margem referenciados, que julgou procedente a excepção peremptória de caducidade do direito de reversão alegado pelos autores;
B) O terreno cuja reversão os recorrentes requerem foi expropriado – como outros – para promover o arranjo de toda a área delimitada [em planta anexa], criando um centro cultural no percurso que estabelece a ligação entre os Jerónimos e a Torre de Belém, a promover em várias fases [Despacho de 31 de Janeiro de 1988, de Sua Excelência o Primeiro-Ministro, publicado no Diário da República de 9 de Fevereiro de 1988 e Resolução do Conselho de Ministros nº 3/88, de 12 de Janeiro];
C) A Declaração de Utilidade Pública proferida a 31 de Janeiro de 1988, e nos termos do doc. nº 4 junto à p.i. a adjudicação foi efectuada em 24 de Fevereiro de 1989;
D) Os ora recorrentes, formularam o pedido de reversão em 20 de Junho de 2003, data à qual o respectivo direito já há muito havia caducado, como bem decidiu a sentença recorrida;
E) Destarte, ainda que a obra em causa nos presentes autos não fosse faseada – e é como consta expressamente da Declaração de Utilidade Pública – há direito a reversão se, no prazo de dois anos após a data de adjudicação, os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação;
F) Sinteticamente, nos termos do nº 5 do artigo 5º do Código das Expropriações, a reversão deve ser requerida no prazo de três anos a contar da ocorrência do faço que a originou, sob pena de caducidade;
G) É manifesto que há data em que os recorrentes solicitaram a reversão, há muito que tal direito tinha caducado;
H) Não procede "in casu" o primeiro argumento dos recorrentes de que o decurso do prazo para o exercício do direito de reversão apenas se pode iniciar com o efectivo conhecimento pelo interessado do facto gerados do referido direito, que pressuporia a notificação de um acto de desafectação, porquanto os recorrentes imputam omissão;
I) Ora, em tais situações, é sempre sobre os expropriados que impende o ónus, uma vez que declarada a utilidade pública da expropriação e adjudicado o bem, e para efeito de eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado foi de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de 2 anos após a sua adjudicação;
J) Não faz sentido que os recorrentes venham alegar que nunca foram notificados dos "actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa ao fim de utilidade pública que legitimou e justificou a sua expropriação", porquanto os mesmos não existem, nem foram provados pelos autores, como o reconhece a sentença sob recurso;
K) Não é aplicável "in casu" a doutrina do Acórdão do TC nº 827/96, que os recorrentes invocam em sua defesa, em relação aos casos de suposta inércia da entidade expropriante, espelhada na não aplicação dos bens expropriados ao fim público específico que determinou a expropriação [nem a qualquer outro];
L) Os recorrentes estribam-se insistentemente na mesma argumentação: que deveria ter havido notificação de um acto que verdadeiramente não existiu e que apenas a partir de tal fantasioso momento se contaria o termo para a verificação de caducidade de prescrição;
M) De facto, haveria direito de reversão se os bens expropriados não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação e se a reversão tivesse sido requerida "no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade";
N) O "facto" originário da reversão teria que ser uma omissão continuada durante dois anos, absolutamente inverificado no caso vertente, isto é, traduzir-se na circunstância de se perfazerem aqueles dois anos sem que o bem expropriado fosse entretanto aplicado ao fim determinante da expropriação;
O) É verdade que as regras vigentes quanto ao exercício do direito de reversão são as vigentes ao tempo do seu exercício e que "têm que ser interpretadas e aplicadas em conformidade com os princípios do Estado de Direito, da exigência de notificação dos actos administrativos e do direito de acesso aos Tribunais", como referem os recorrentes, mas nem o direito de acesso ao direito, como acesso a informação jurídica e aos Tribunais para defesa dos direitos [artigo 20º da CRP], depende da notificação de omissões de actuação das entidades administrativas;
P) Não é aplicável a regra do artigo 329º do Cód. Civil – Acórdão do STA, de 24-9-92 – segundo a qual o prazo de caducidade não começa a correr enquanto o direito não puder ser exercido [e entender-se-á que um dos factores dessa possibilidade de exercício é do conhecimento da lesão] salvaguarda a hipótese de a lei entender o contrário;
Q) Ao invés de afirmarem que "no caso provado não está provado que os ora recorrentes tinham conhecimento dos referidos factos antes do exercício do direito de reversão, em 20-6-2003, pelo que é inquestionável que o direito de reversão nunca poderia ter causado", ignorando as regras do ónus da prova, antes deveria ter provado que existe desafectação ou afectação a outra utilidade, o que manifestamente não fazem;
R) Não se nega que exista obrigação de notificação, nos termos da CRP e do CPA, de determinados actos aos particulares, mas nega-se por um lado veementemente que no caso vertente tenha ocorrido a verificação dos referidos actos e, por outro lado, que a terem existido, sempre em tese, tais actos integrassem o universo de actos objecto obrigatório de notificação aos particulares, tendo em conta a distribuição do ónus de diligência que incumbiria sobre os ex-proprietários do bem imóvel;
S) Mas os autores, ora recorrentes, nunca foram notificados de qualquer acto que tivesse determinado a desafectação dos imóveis a fins de utilidade pública, não apenas por não existir essa obrigação, mas pela simples razão de que o prédio se mantém afecto ao fim para que foi expropriado, o que é público e notório;
T) Não resultam provados pelos recorrentes quaisquer actos de desafectação, em termos supostamente contraditórios com os definidos em 31-1-88 por Despacho do Senhor Primeiro-Ministro;
U) A expropriação não teve como fim, como o pretendem os autores, ou pelo menos com a interpretação que dele fazem, "a implantação do complexo destinado ao Centro Cultural de Belém", como se viu supra;
V) Aliás, à data da Declaração de Utilidade Pública [doc. nº 2 junto à p.i.], não existia, estabilizado, um concreto projecto para ocupação da zona, visto que foi aberto um concurso de ideias;
W) Não se percebe quais as conclusões que pretendem os recorrentes retirar do fax da FCCB de 12-2-2003 – doc. 1 junto com a réplica – em que se refere não estar definida qualquer data para a construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém, ou que "está posta de lado a construção daqueles módulos nos termos inicialmente previstos", e isto sempre salvaguardando a impugnação da força probatória de tal documento oportunamente junta aos autos;
X) Da expressão "está posta de lado a construção daqueles Módulos nos termos inicialmente previstos " não pode retirar-se – abusivamente – a conclusão de que as parcelas em causa não seriam objecto de afectação a fim de utilidade pública dado que a expressão em causa tem uma mais do que razoável latitude de entendimento para que se possa considerar invocável;
Y) A expressão "nos termos inicialmente previstos" não implica necessariamente que tenha deixado de ser considerada uma utilidade pública, podendo ter por referência qualquer alteração – temporal, de projecto, etc. – que não alterasse a afectação última de utilidade pública das parcelas, pelo que é abusivo aqui sustentar a não caducidade do direito de reversão;
Z) O facto de entenderem os ora recorrentes ser inquestionável a existência de actos de desafectação [como se actos de desafectação pudessem efectuar-se mediante entrevista ou informação], conforme resultaria do teor do fax da recorrida FCCB, de 12-2-2003, bem como da entrevista publicada no DN, suplemento de artes de 26-3-2006, do Presidente do Conselho de Administração da recorrida precisamente infirmam o que pretenderiam sustentar, já que 2001 e 2003, sempre são datas posteriores à verificação da caducidade;
AA) É totalmente falso que as parcelas expropriadas não tenham sido afectas ao fim de utilidade pública que determinou a sua expropriação – construção do CCB – e que tenham existido actos de desafectação aos referidos fins e de afectação a fins diversos;
BB) É público que também a área expropriada foi objecto do arranjo imposto pela Declaração de Utilidade Pública, nela estando implantado um espaço multifuncional com instalações eléctricas, telefónicas, redes de água e esgotos, rampas de acesso, uma rua, um recinto de patinagem, vias de circulação automóvel, caminhos pedonais e zonas ajardinadas com plantações de árvores, bem como vias de acesso ao CCB, abertas ao público e utilizadas pelos cidadãos;
CC) A constituição do direito de superfície em 1991 em nada altera as regras relativas ao exercício do direito de reversão;
DD) Tudo termos em que, precisamente ao invés do que sustentam os recorrentes, e integralmente acompanhando a douta decisão recorrida, à data em que os ora recorrentes exerceram o seu direito de reversão – 20-6-2003 – é manifesto que tinha já decorrido o prazo em que o podiam ter feito;
EE) De facto, sendo o direito de reversão gerado pelo mero decurso do tempo e comportamento omissivo do expropriante, o decurso do prazo para requerer a reversão não depende de qualquer notificação, iniciando-se o prazo para exercício do direito com o termo do prazo para aplicação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação;
FF) Assim, nos termos hoje em vigor, há direito de reversão em duas situações: os bens expropriados não serem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação; ou ainda se tiver cessado a aplicação a esse fim;
GG) A fixação de um prazo de caducidade para o exercício desse direito supõe a ponderação dos interesses antagónicos do expropriado e da segurança jurídica, sendo a manifestação de um juízo legislativo sobre o ponto de equilíbrio entre eles; por isso, a fixação daquele prazo de caducidade tem ínsito o entendimento legislativo de que, a partir do seu termo final, é de dar supremacia ao interesse da segurança jurídica sobre o interesse do expropriado;
HH) Bem ao invés do que foi a conduta dos recorrentes ao longo do tempo, não tendo os expropriados desistido de reaver a coisa subtraída ao seu património – se tivessem razão e não a têm – haveriam de diligentemente vigiar o uso que ao bem seja dado pela entidade expropriante, a fim de exercer o direito de reversão emergente da eventual não observância do fim expropriativo;
II) Sempre em tese, que não "in casu", não tendo mantido essa vigilância, os expropriados arriscam-se a sofrer as consequências da sua incúria, por ver caducado um direito de reversão que temporariamente poderia ter exercido;
JJ) E isso seria sobretudo assim nos casos, como pretendem os recorrentes no caso vertente, em que o direito emerge de uma omissão pura, pois não se entende porque deveria a Administração, abandonando subitamente a inacção em que se instalara, adoptar a actuação positiva de informar o expropriado de que poderia reagir contra o "non facere" anterior;
KK) Como se retira dos termos do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9-2-2005, é certo que o direito de reversão por não aplicação da parcela expropriada ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação, previsto no artigo 5º do CE de 91, funciona mesmo relativamente a bens expropriados antes da entrada em vigor deste Código, mas é certo também que se conta, neste caso, o prazo a partir da sua entrada em vigor, pelo que acertadamente conclui a sentença que o exercício do direito de reversão deveria ter sido actuado até 7-2-96 – v.g. Acórdãos do STA, de 23-6-2005, 28-10-2004, 2-6-2004;
LL) De facto, o que pode gerar o direito de reversão é o decurso do prazo de dois anos a contar da entrada em vigor do Código das Expropriações de 1991, sem que fosse dada utilização ao bem expropriado; tendo este Código entrado em vigor em 7-2-92, esse prazo completou-se em 7-2-94, sendo este o momento em que surgiu o direito de reversão dos recorrentes, reconhecido por este Código;
MM) A sentença recorrida faz, aliás, uma leitura garantística, porquanto se poderia também entender, como o fez o recorrido, que a caducidade se podia verificar em 1994, tomando como termo "a quo" a data da adjudicação – 1989 – e somando dois anos sem alegada afectação ao fim, acrescidos dos três anos a que se refere o nº 5 do artigo 5º do Código das Expropriações;
NN) Seja como for, não é decerto de todo necessário, para começar a correr este prazo, que haja notificação de qualquer acto para começar a correr este prazo, que aliás logicamente não está prevista no CPA no caso das omissões administrativas e que teriam que ser os ora recorrentes, interessados em retirar efeitos de condutas omissivas, a estar atentos à actuação da Administração, podendo utilizar, inclusivamente, o direito à informação;
OO) Portanto, a argumentação dos recorrentes desenvolve-se num plano – o do conhecimento subjectivo do facto causal do direito de reversão – que nenhum apoio encontra nos factos, na letra e na "ratio" do nº 6 do artigo 5º do CE 91; o que dissemos a propósito da determinação do "dies a quo" do prazo de dois anos previsto no preceito aplica-se, até por maioria de razão, ao momento final do aludido prazo;
PP) Em tese, que não no caso vertente, mesmo quando existe desafectação, o que apenas por dever de raciocínio se concede e como se extrai definitivamente do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28-1-2004, a Administração não tem que notificar o expropriado de que ocorreu o facto originário da reversão, pelo que a falta dessa notificação não obsta à caducidade do respectivo direito", nem haveria – um por absurdo alegado direito à audiência dos interessados nos termos do artigo 100º do CPA";
QQ) Acresce ainda, nos termos desenhados pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 1-2-2005, o conceito de "obra contínua", natureza essa que tem apoio nos elementos convocáveis [normativos e factuais, acima referidos], obra a que o terreno em causa foi geneticamente afectado, e que tal obra há muito que havia sido iniciada aquando da formulação do pedido de reversão, nos termos acima vistos, deve ter-se como verificada a aplicação do imóvel expropriado ao destino visado pela expropriação [aplicação essa que, recorde-se, poderia começar a fazer-se até 7-2-94], o que significa, concretamente relativamente à parcela de terreno em causa, a emergência de causa de cessação do direito de reversão [cfr. nº 2 do artigo 5º do CE/91)";
RR) Ante o exposto, torna-se claro que a decisão recorrida resolveu irrepreensivelmente todas as questões relacionadas com o tempo do exercício do direito de reversão e com a alegada falta da notificação dos aqui recorrentes para exercer o direito de reversão.”.
A Senhora Juíza “a quo” sustentou a decisão recorrida [cfr. fls. 410 dos autos].
Neste TCA Sul, o Digno Magistrado do Ministério Público, foi notificado para se pronunciar sobre o mérito do recurso, mas nada disse.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:
i. A... , B... , C... e D... eram proprietários do prédio urbano sito na Rua Bartolomeu Dias, nºs 35 a 51, freguesia de Santa Maria de Belém, em Lisboa – "fábrica de conservas" – dois pavimentos e páteo – onde existem várias dependências para armazém da fábrica – S. T. 4.040 m2; S.C. 3.390 m2 - R.C. 279.936$00", descrito na 3ª Conservatória de Registo Predial de Lisboa, sob o nº 3840, a fls. 71v do Livro B-2, sem quaisquer ónus ou encargos – cfr. doc. 1 de fls. 14 a 17 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido;
ii. Por despacho do Primeiro Ministro, de 31-1-1988, publicado no Diário da República, II Série, de 9-2-1988, foi "declarada a utilidade pública e expropriação, com carácter de urgência, dos prédios incluídos nos limites constantes da planta anexa", que compreende o prédio urbano supra, para, conforme resulta do, "implantação do complexo destinado ao Centro Cultural de Belém" – cfr. doc. 2 de fls. 18 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido;
iii. Os autores A... , B... , C... , D... e H... e o Instituto Português de Património Cultural [IPPC] chegaram a acordo quanto à expropriação do prédio referido, tendo em 27-2-1989 celebrado escritura, determinando o pagamento de indemnização no valor de € 723.256,95 [Esc. 145.000.000$00] – cfr. doc. 3 de fls. 19 a 23 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido;
iv. Em 17-4-1989, por decisão do 4º Juízo do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, foi adjudicada a propriedade e posse do prédio ao IPPC – cfr. doc. 4 de fls. 24 a 26 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido;
v. Por requerimento, entrado no Gabinete do Primeiro-Ministro em 27-6-2003, os ora autores pediram a esta entidade a reversão do referido prédio a seu favor – cfr. doc. 7 de fls. 39 a 41 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido;
vi. Pelo ofício nº 7906, de 18-7-2003, do Gabinete do Primeiro-Ministro, foram os ora autores notificados da remessa do pedido para o Ministro da Cultura "que tem a competência legal para a respectiva decisão" – cfr. doc 8 de fls. 42 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido;
vii. Em 15-9-2004 deu entrada neste tribunal a presente acção administrativa comum, com a forma de processo ordinário, conforme carimbo aposto na página de rosto de fls. 3 dos autos em suporte de papel que se dá por reproduzida.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, a sentença recorrida considerou que o direito de reversão que os autores pretendiam exercer devia ter sido exercido até 2-7-2004, pelo que na data em que formularam o pedido de reversão – 20-6-2003 – há muito que esse direito havia caducado, por força do disposto no nº 6 do artigo 5º do Código das Expropriações de 91 [aprovado pelo DL nº 438/91, de 9/11].
Discordam do assim entendido os autores, sustentando que o imóvel em causa nunca foi afecto aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação – instalação do Centro Cultural de Belém –, e que só com a notificação dos actos de desafectação do prédio dos fins que motivaram a sua expropriação se garantia o efectivo conhecimento pelos interessados do novo destino a que foi afecto o prédio em causa.
Ora, no caso em apreço, verifica-se que foi "posta de lado" a construção nos terrenos em causa dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém "nos termos inicialmente previstos", e foi decidido construir nos mesmos um hotel de luxo e uma área comercial, tendo em vista "gerar receitas", pelo que o termo "a quo" do prazo de caducidade do direito de reversão, em consequência de factos que resultam de actividade com eficácia externa da Administração Pública, depende da notificação ao interessado da autoria, objecto, sentido e conteúdo dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa aos fins de utilidade pública que legitimaram e fundamentaram a sua expropriação e dos que determinaram a afectação a outros fins.
Como os ora recorrentes nunca foram notificados dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa ao fim de utilidade pública que legitimou e justificou a sua expropriação, não caducou, nem se poderia ter iniciado qualquer prazo de caducidade do direito de reversão "sub iudice".
Finalmente, caso assim não se entenda, sustentam que o nº 6 do artigo 5º do CE 91 e o nº 5 do artigo 5º do CE 99, quando interpretados no sentido de no cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão não se atender ao conhecimento pelos interessados do respectivo facto gerador – maxime, mediante notificação –, são inconstitucionais por violação do disposto nos artigos 20º, nº 1, 62º, nº 1 e 268º, nº 3 da CRP.
Sendo estas as questões a apreciar no âmbito do presente recurso, vejamos se assiste razão aos recorrentes nas críticas que apontam à decisão recorrida. Conforme foi salientado pela decisão recorrida, o Código das Expropriações de 1976 [aprovado pelo DL nº 845/76, de 11/12], em vigor à data em que ocorreu a expropriação e adjudicação do prédio expropriado, não previa o direito de reversão [nomeadamente para os expropriados particulares], excepto nos casos em que a entidade expropriante fosse de direito público e o expropriado fosse uma autarquia local [cfr. artigo 7º, nº 1].
O instituto do direito à reversão só veio a ser regulado no Código das Expropriações de 1991, aprovado pelo DL nº 438/91, de 9/11, tendo-se mantido no actual CE [aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, e objecto de alteração pela Lei nº 13/2002, de 19/2].
De acordo com a jurisprudência uniforme da época, tendo a lei nova definidos pressupostos novos que permitiam o direito à reversão, esta aplicava-se quer aos factos que os integravam, ocorridos depois da sua entrada em vigor, quer aos verificados relativamente a processos expropriativos ocorridos na vigência de legislação anterior, como é o caso dos presentes autos [cfr., por todos, os acórdãos do STA, de 2-6-2004, proferido no âmbito do processo nº 46.991 [Pleno]; de 28-10-2004, proferido no âmbito do processo nº 45.045; e de 23-6-2005, proferido no âmbito do processo nº 48.319].
De acordo com o nº 1 do artigo 5º do CE 91, havia lugar a direito de reversão se os bens expropriados não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tivesse cessado a aplicação a esse fim. Previam-se, assim, nesta norma duas situações típicas que permitiam ao particular expropriado poder voltar a integrar o bem na sua esfera jurídica: uma, resultante da inércia da entidade expropriante – não aplicação dos bens expropriados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação – e que, por isso, não pressupunha nenhuma actuação concreta daquela; e outra resultante da cessação da aplicação dos bens aos fins que determinaram a expropriação, nomeadamente aos fins consignados na declaração de utilidade pública.
Por sua vez, o nº 6 do citado artigo 5º do CE 91 determinava que a reversão devia ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, sem prejuízo de assistir ao expropriante, até ao final do prazo previsto na alínea a) do nº 4, o direito de preferência na alienação dos bens para fins de interesse privado.
Como o instituto da reversão não constava do articulado do CE de 76, a verificação de qualquer dos pressupostos de que dependia o seu exercício antes da entrada em vigor do CE 91 [que ocorreu em 7-2-92], implicava que a contagem dos prazos indicados naquele preceito só pudesse ocorrer a partir daquela data, ou seja, o direito de reversão tinha de ser exercido até ao fim dos quatro anos previstos no aludido preceito [os dois anos, após a adjudicação, sem que os bens expropriados tivessem sido aplicados ao fim que determinou a expropriação, a que acresciam mais dois anos para requerer a reversão, após a ocorrência do facto que a originou].
Significa isto que tendo os autores invocado que o prédio expropriado não foi afectado ao fim de utilidade pública a que se destinava – construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém –, no prazo de dois anos, contados da entrada em vigor do CE 91 [já que não podia ser desde a data da adjudicação, por o CE 76, então em vigor, não prever a reversão para os expropriados particulares], ou seja, até 7-2-92, tinham, a contar desta data, o prazo de dois anos para exercerem o direito de reversão, cujo termo “ad quem” era 7-2-96 [cfr., neste sentido, os acórdãos do STA acima citados].
Daí que a conclusão a que chegou a decisão recorrida fosse a de que na data em que requereram o direito de reversão – 20-6-2003 – há muito que esse direito havia caducado, por força do disposto no nº 6 do artigo 5º do CE 91.
Porém, como acima se viu, os autores discordam daquela decisão, sustentando que o imóvel em causa nunca foi afecto aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação – construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém –, e que só com a notificação dos actos de desafectação do prédio dos fins que motivaram a sua expropriação se garantia o efectivo conhecimento pelos interessados do novo destino a que foi afecto o prédio em causa, o que nunca ocorreu, pelo que não caducou, nem se poderia ter iniciado qualquer prazo de caducidade do direito de reversão "sub iudice". Mas mesmo que assim não fosse entendido, os autores sustentam que o nº 6 do artigo 5º do CE 91 e o nº 5 do artigo 5º do CE 99, quando interpretados no sentido de no cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão não se atender ao conhecimento pelos interessados do respectivo facto gerador – maxime, mediante notificação –, são inconstitucionais por violação do disposto nos artigos 20º, nº 1, 62º, nº 1 e 268º, nº 3 da CRP.
A questão que os autores oram colocam já havia sido objecto de pronúncia, no acórdão do Pleno do STA, de 6-6-2002, proferido no âmbito do recurso nº 45.074, tendo-se considerado que o prazo de caducidade de dois anos para o interessado requerer a reversão, referido no citado nº 6 do artigo 5º do Código das Expropriações, se contava a partir do facto que a originou, independentemente da data em que o expropriado dele teve conhecimento, não sendo, por isso, necessária qualquer notificação.
Dado que nos revemos na posição assumida pelo citado acórdão do Pleno, passamos a transcrevê-lo, com a devida vénia, para melhor compreensão da questão:
“A faculdade atribuída ao expropriado de requerer a reversão ou retrocessão dos bens expropriados, como é assinalado por Alves Correia ainda na vigência do CE aprovado pelo DL nº 845/76 [in "As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública", a fls. 162-163], apresenta-se como um corolário do princípio constitucional da garantia da propriedade e manifesta-se como efeito do jogo da expropriação, isto é, do interesse público específico que motivou a expropriação e indicado no acto declarativo de utilidade pública. Quer dizer que o interesse público específico que constitui a causa da expropriação acompanha a vida deste instituto mesmo para além da sua consumação, de modo que perante o seu não cumprimento o expropriado pode requerer a reversão dos bens expropriados.
Reportando-se ao CE de 1991, afirma o mesmo autor [in "A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999", Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 132º, pág. 294], "do elenco das garantias específicas do expropriado perante o acto expropriativo fazem parte, além da indemnização – que é, simultaneamente, um pressuposto de legitimidade e uma garantia fundamental do expropriado –, a caducidade do acto de declaração de utilidade públicas e a reversão dos bens expropriados".
Revertendo à especificação questão acima posta, expendeu-se no acórdão deste Pleno de 23-6-98 [recurso nº 32.775], que o citado artigo 5º do CE/91, prevê dois casos distintos de reversão, por motivos igualmente distintos e com pressupostos diferentes também.
O primeiro, a reversão decorrente da não afectação do bem expropriado aos fins da expropriação até ao prazo de dois anos após a adjudicação; o segundo, o direito de reversão por alteração do fim expropriativo. Repressão da inércia do expropriante, no primeiro caso, repressão do desvirtuamento do objectivo da expropriação, no segundo. Prevenção da certeza e segurança do Direito, no primeiro, considerando sobretudo os prejuízos do expropriado, prevenção da fraude à lei, no segundo.
Como também se afirmou no acórdão deste STA, de 1-1-2001 [recurso nº 45.074], o facto gerador do direito de reversão tanto pode consistir numa pura omissão da Administração [que não aplicou o bem expropriado a qualquer fim], como em acto [material ou jurídico] que aplicou a coisa expropriada a fim diverso do que determinou a expropriação.
Mas, assim sendo, nada impede que cada um desses casos distintos de reversão possam verificar-se autonomamente e, naturalmente, que relativamente a cada um deles possa ocorrer a sua caducidade. E, logicamente, que pese embora possa ter decorrido o prazo de caducidade relativamente ao direito originado em inacção da Administração na afectação ao fim expropriativo, nada obsta a que possa verificar-se e subsistir o outro enunciado caso de reversão.
Também na doutrina, o decidido na matéria da contagem do prazo de caducidade e do direito à notificação no acórdão impugnado encontra apoio, como se pode ver em Alves Correia, em anotação ao Acórdão de 19-1-1995, recurso nº 31.955, in CJA nº 0, págs. 49 a 57, em que escreve o seguinte:
"... o prazo de caducidade de dois anos, estabelecido no nº 6 do artigo 5º do actual Código das Expropriações, deve contar-se, nas situações referidas anteriormente [situações de inércia por parte da Administração] a partir do termo "ad quem" do prazo determinado pelo nº 1 do artigo 5º do mesmo Código...
...nas hipóteses de reversão dos bens expropriados fundada numa omissão da entidade expropriante em atribuir àqueles o destino de utilidade pública justificativo da expropriação, o prazo de caducidade de dois anos para o interessado requerer a reversão, referido no nº 6 do artigo 5º do vigente Código das Expropriações, conta-se a partir do facto que a originou, independentemente da data em que o expropriado dele teve conhecimento, não sendo, por isso, necessária qualquer notificação.
E mais adiante o mesmo autor salienta:
"A inaplicabilidade da doutrina do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 827 em relação aos casos de inércia da entidade expropriante, espelhada na não aplicação dos bens expropriados ao fim público especifico que determinou a expropriação [nem a qualquer outro], resulta, em nosso entender, da circunstância de, nessas situações, não se verificar a prática de qualquer acto administrativo, nem mesmo de carácter negativo, por parte da entidade expropriante, mas tão só uma omissão de uma operação material, não fazendo, por isso, sentido exigir a sua notificação ao expropriado"”.
Deste modo, à luz da doutrina enunciada no acórdão citado, nenhuma censura nos merece a decisão recorrida, quando entendeu que, na situação de inércia da Administração que, de acordo com o alegado pelos autores, não destinou o prédio expropriado aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação, ou seja, a construção dos módulos 4 e 5 do Centro Cultural de Belém, situação que os próprios expropriados, ora recorrentes, invocaram ao requerer a reversão do imóvel expropriado, de qual o acto ou actos administrativos que a Administração tivesse de os notificar.
Em tais situações, eram os expropriados que tinham o ónus, uma vez declarada a utilidade pública da expropriação e adjudicado o bem, e para efeito de eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado havia sido de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de 2 anos após a entrada em vigor do CE 91 [cfr. nº 1 do artigo 5º do citado Código].
E, sendo assim, a interpretação dada à norma em causa pela decisão recorrida também não viola qualquer preceito ou princípio constitucional, já que a circunstância da lei, ao mandar contar tal prazo da ocorrência objectiva do facto que originou a reversão, impor ao expropriado um ónus de acompanhamento e controlo da execução das finalidades de utilidade pública subjacentes à expropriação, se baseiam em considerações de estabilidade das relações e de segurança jurídica, além do que, como salientou a sentença recorrida, não ocorre violação do artigo 62° da CRP, na medida que, como resultado da expropriação, os autores perderam o direito de propriedade sobre o prédio expropriado, razão pela qual a não notificação da não afectação do prédio – que vimos não ser legalmente exigível – não podia ter a virtualidade de ofender um direito que já aqueles já não detinham, isto é, o direito de propriedade sobre o imóvel expropriado.
Improcedem, deste modo, todas as conclusões da alegação dos recorrentes, pelo que a sentença recorrida não merece qualquer censura.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo dos recorrentes.Lisboa, 18 de Outubro de 2012
RUI PEREIRA
CRISTINA SANTOS
ANTÓNIO VASCONCELOS |
