2.2. DA MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA

Não existem factos relevantes para a boa decisão da causa de que devam ser dados como não provados.

*

MOTIVAÇÃO

A convicção do tribunal baseou-se na análise dos documentos juntos com a petição inicial e oposição à execução, sendo a sua força probatória de apreciação livre pelo Tribunal.

O Direito:
A sentença declarativa, de 14.6.2014, portanto, o título executivo da presente ação decidiu assim:
anulo o ato regulamentar – despacho de 10.9.2013 – que alterou o período normal de trabalho de 7h para 8h diárias e de 35h para 40h semanais – entrou em vigor a 28.9.2013 - que disciplinou os novos horários de trabalho concretos dos trabalhadores do Município de Pombal.
Com fundamento em vício de violação de lei, por o Município ter determinado unilateralmente para cada serviço municipal e seus trabalhadores um determinado horário de trabalho, nuns casos rígido, noutros casos jornada contínua, determinando unilateralmente as horas de entrada e saída, bem como os períodos de jornada contínua, sem ouvir os trabalhadores ou as respetivas comissões de trabalhadores, quer nos serviços administrativos, nos serviços de limpeza de edifícios, nos serviços de transporte, na piscina coberta, e no estaleiro e armazém (Facto Provado 1.).
… Ora, impõe o n.º 2 do artigo 132.º do RCTFP a consulta prévia às comissões de trabalhadores, às comissões intersindicais ou às comissões sindicais sobre a definição e a
organização dos horários de trabalho é obrigatória.
Uma coisa é de facto o período normal de trabalho diário passar a ser de oito horas e a duração semanal de trabalho de 40 horas, outra bem diferente é a entidade empregadora pública ter de fixar os horários de trabalho e organiza-los em concreto por modalidades de horários, adaptando-os às suas necessidades e às dos trabalhadores, mas com a sua prévia auscultação.
Por outro lado, …, considera ainda o Tribunal que o ato regulamentar impugnado corresponderá a uma alteração do Regulamento de Horário de Funcionamento da entidade requerida (como ela admite, aliás, no seu artigo 33.º da contestação) violando, igualmente, o artigo 115.º do RCTFP.
… Assim, à semelhança do procedimento previsto no artigo 135.º do RCTFP, também deve ser ouvida a comissão de trabalhadores sobre o respetivo Regulamento Interno, conforme
estatui o n.º 2 do artigo 115.º do RCTFP, o que não ocorreu (Facto Provado 1.).
Foram violados pelo réu, Município de Pombal, todos estes normativos legais, não
revogados pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, procedendo o vício de violação de lei.
A 23.4.2014, sabemos pela factualidade provada, a Câmara Municipal de Pombal deliberou aprovar a aplicação das 40h semanais a todos os trabalhadores da autarquia.
Em resultado, decidiu o tribunal recorrido que foi cumprido o sentido e a fundamentação da sentença anulatória.
Ainda assim, considerou o tribunal recorrido que o julgado não se encontra totalmente respeitado, não estando extinto o direito exequendo.
Isto porque, estando provado que desde 28.9.2013 até 6.3.2014 os trabalhadores do Município prestaram trabalho 8 horas por dia e 40 horas por semana (factos provados 3, 4 e 6), quando, por força da pronúncia anulatória, deviam ter prestado apenas 7 horas por dia e 35 horas por semana, deve o Município, aqui executado, fazer repristinar a legalidade do ato regulamentar àquela data inicial, pelo que os trabalhadores do Município de Pombal que prestaram neste período mais uma hora de trabalho por dia deverão ser compensados como trabalho suplementar nos termos definidos no art 162º da LGTFP.
Assim, decidiu a sentença recorrida que o executado, na pessoa do Presidente da Câmara Municipal de Pombal, no prazo de 30 dias, deve:
a) Identificar todos os trabalhadores atingidos pela prestação de um horário de trabalho de 8 horas diárias desde 28.9.2013 até 6.3.2014;
b) Proceder aos cálculos da prestação de trabalho suplementar, nos termos da lei, de uma hora de trabalho diária, além do período normal de trabalho, dos trabalhadores referidos em a) naquele período ali igualmente identificado;
c) Proceder ao processamento dos montantes devidos a título daquele trabalho suplementar.
Mais decidiu, em caso de incumprimento da presente sentença executiva, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória ao presidente da CM de Pombal, à razão diária de 5% do salário mínimo nacional.
O recorrente discorda do decidido.

Erro de julgamento de direito na interpretação e aplicação do disposto no art 95º, nº 1 do CPTA.
O recorrente aponta à decisão recorrida errónea interpretação e aplicação do disposto no art 95º, nº 1 do CPTA, porque a condenação proferida pela sentença determinou o processamento dos montantes devidos a todos os trabalhadores atingidos pela prestação de um horário de trabalho de 8 horas diárias desde 28.9.2013 até 6.3.2014 e não apenas aos trabalhadores associados do exequente, como foi pedido na petição inicial.
A Exma Sra Juíza recorrida, no despacho de admissão do recurso, e o Exmo Sr Procurador Geral Adjunto aderindo ao entendimento ali expresso, advogam não assistir razão ao recorrente, porque o sindicato aparece aqui como parte processual, na qualidade especial «representante» dos direitos/ interesses coletivos dos trabalhadores lesados (associados ou não) … do Município obrigados a prestar mais uma hora de trabalho por dia. Mais argumenta a Mma Juiz que a sentença declarativa decidiu anular «o ato regulamentar que disciplinou os novos horários de trabalho concretos dos trabalhadores do Município de Pombal» e não apenas dos associados do autor. Assim, o objeto do presente recurso é, não uma reabertura da questão decidenda daquela sentença, mas antes a execução da mesma.
Este fundamento do recurso procede.
A execução em causa nos autos é de sentença de anulação de ato regulamentar (o despacho de 10.9.2013).
Na petição de execução, diz o art 176º, nº 3 do CPTA, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos.
Na petição inicial desta ação, mais concretamente, no art 13º, para o que aqui importa, o exequente identifica como ato devido para executar a sentença de anulação a condenação da entidade executada a reconhecer e a pagar, a título de trabalho extraordinário, as cinco horas de trabalho a mais que os trabalhadores associados do exequente prestaram em todas as semanas, a partir de 10.9.2013.
O STAL pretende, assim, nesta ação, obter do tribunal a condenação do executado a reconhecer e a pagar aos seus associados trabalhadores do Município de Pombal, ora recorrente - e não relativamente a todos os trabalhadores do executado – as horas de trabalho a mais que prestaram em execução do ato anulado pela sentença proferida na ação principal. Isto é, tal pedido de condenação não é formulado com alcance geral, pois o STAL não pretende obter uma decisão judicial que abranja todos os destinatários do ato anulado, mas apenas os seus associados.
Ora, não obstante o título executivo anular o ato regulamentar que disciplinou os novos horários de trabalho concretos dos trabalhadores do Município de Pombal, o pedido executivo cinge-se aos trabalhadores do Município de Pombal associados do STAL.
A atividade do juiz está delimitada pelo princípio dispositivo, também chamado princípio do pedido. A sua decisão tem de circunscrever-se ao tema/ objeto definido pelas partes (cfr art 95º, nº 1 do CPTA e arts 608º, nº 2, 3º, nº 1 e e 5º do CPC).
O âmbito subjetivo do pedido executivo está restringido, pelo exequente, aos seus associados que trabalharam nos serviços do Município de Pombal, no período de 28.9.2013 a 6.3.2014, e não a todos os trabalhadores do Município de Pombal que estão abrangidos pelo caso julgado.
Nestes termos, porque o STAL aparece a defender os interesses apenas dos trabalhadores seus associados, e não os interesses coletivos, o tribunal recorrido não podia ter concluído pela condenação da entidade executada a reconhecer e a pagar a todos os trabalhadores atingidos pela prestação de um horário de trabalho de 8 horas diárias, desde 28.9.2013 até 6.3.2014.
Parece-nos, no entanto, que o tribunal violou o disposto no nº 2 do art 95º do CPTA e o correspondente art 609º, nº 1 do CPC, ou seja, os «limites da condenação», e não, como aponta o recorrente, o nº 1 do mesmo preceito, por excesso de pronúncia.
Ao fazê-lo a decisão recorrida enferma de nulidade, por condenação em quantidade superior ao pedido, nos termos do art 615º, nº 1, al e) do CPC.
A propósito desta nulidade, esclarece Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Vol. V, 1952, págs. 67 e 68, “O juiz não pode conhecer, em regra, senão das questões suscitadas pelas partes; na decisão que proferir sobre essas questões, não pode ultrapassar, nem em quantidade, nem em qualidade, os limites constantes do pedido formulado pelas partes.
Como in casu foi ultrapassado o limite de lesados constantes do pedido do exequente, procede, portanto, a violação do disposto no art 95º, nº 2 do CPTA, cuja consequência gera a nulidade da sentença.

Erro de julgamento na matéria de facto dada como provada.
O recorrente aponta insuficiência da matéria de facto provada, porque, alega, perante a prova documental constante dos autos, deveria o tribunal ter ainda dado como provados os seguintes factos:
· "13. Por requerimento enviado por mail em 25 de novembro de 2013, o Município de Pombal juntou aos autos de providência cautelar uma resolução fundamentada datada de 22 de novembro, onde o Presidente da Câmara Municipal de Pombal reconhecia que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público - a prova de tal facto resulta do requerimento a fls. 67 a 87 do processo principal;
· 14. Por ofício datado de 5 de dezembro de 2013, foi o Autor notificado da resolução fundamentada referida no ponto anterior - a prova deste facto resulta da notificação a fls. 93 e 94 do processo principal;
· 15. O Autor não requereu a declaração de ineficácia dos atos praticados ao abrigo da resolução fundamentada - a prova deste facto resulta da inexistência de qualquer requerimento do Autor nos autos nesse sentido, bem como pela inexistência do respetivo incidente nos autos.

A impugnação da matéria de facto tem lugar nos casos enunciados no artigo 662º, nº 1 do CPC (ex vi art 140º, nº 3 do CPTA), o qual dispõe que [a] Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.
Por outro lado, dispõe o art 640º, nº 1 do CPC que quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
Tal como vem sendo entendido pela Doutrina e pela Jurisprudência, resulta deste preceito o ónus de fundamentação da discordância quanto à decisão de facto proferida, fundamentando os pontos da divergência, o que implica a análise crítica da valoração da prova feita em primeira instância, abarcando a totalidade da prova produzida em primeira instância.
Ou seja, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto tem como objetivo colocar em crise a decisão do tribunal recorrido, quanto aos seus argumentos e ponderação dos elementos de prova em que se baseou.
Quer isto dizer que incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição, indicar com exatidão as passagens da gravação em que funda o recurso, podendo transcrever os excertos relevantes.
No caso, não obstante o entendimento da Exma. Sra. Juíza recorrida, expresso no despacho de admissão do recurso, acolhido pelo Exmo Sr Procurador Geral Adjunto, julgamos cumpridos os ónus do art 640º do CPC. Com efeito, o recorrente pretende o aditamento dos factos provados, identifica a matéria fáctica a aditar e os meios de prova em que fundamenta a sua pretensão. Deste modo, o recorrente cumpriu os seus ónus processuais quanto à impugnação da matéria de facto.
Porém, estando em causa a execução da sentença proferida na ação principal, onde se decidiu anular o ato regulamentar que disciplinou os novos horários de trabalho concretos dos trabalhadores do Município de Pombal, salvo o devido respeito, não relevam para a decisão os factos elencados pelo recorrente. Isto porque a matéria de facto que se exige seja fixada e que pode justificar a alteração em sede de recurso é apenas a que releve para a decisão da causa e não qualquer outra que haja sido alegada pelo exequente e executado. Ou seja, ainda que seja alegada determinada matéria de facto e ainda que a mesma resulte provada nos autos, se a mesma for irrelevante para a decisão a proferir, não há-de ser tomada em consideração pelo juiz em sede de 1ª instância e tal omissão também não conduz a um erro decisório.
A pretensão desta ação executiva é fazer cumprir a sentença declarativa, de 14.6.2014, que anulou o despacho de 10.9.2013, por ilegalidade da decisão que fixou como horário de trabalho a prestação de 40 horas de trabalho semanais e 8 horas diárias, em violação do disposto nos arts 132º, nº 2 e 115º do RCTFP.
Os factos que o recorrente pretende sejam aditados aos factos provados respeitam à aplicação do regime do art 128º do CPTA nos autos de processo cautelar e permitiram à Administração avançar para a execução do ato, mediante a adoção de uma resolução fundamentada.
Ora, a execução do despacho de 10.9.2013, na pendência do processo cautelar apenso, por ter sido emitida resolução fundamentada, sem ter sido requerida a declaração de ineficácia dos atos praticados ao abrigo da resolução fundamentada, é coisa diferente da apreciação da legalidade do despacho de 10.9.2013 e da consequente execução da pronúncia anulatória.
Por conseguinte, mesmo que, na pendência da providência cautelar de suspensão de eficácia, o Município de Pombal tenha, por força da emissão de resolução fundamentada, neste caso, mantido a aplicação das 40h semanais aos seus funcionários, sem que o ora recorrido tivesse pedido a declaração de ineficácia dos atos praticados, essa realidade fáctica não releva para a execução do julgado anulatório.
Pelo que improcedem as conclusões I e II do recurso, quanto ao invocado erro no julgamento de facto.

Erro de julgamento de direito na interpretação e aplicação do disposto no art 128º, nº 1, al b) do CPA/1991 e do art 128º do CPTA.
O recorrente defende que a permissão da execução do ato de 10.9.2013, com fundamento em resolução fundamentada, legítima causa de inexecução e efeitos da sentença proferida na ação principal. Explicando, alega que, uma vez que o apelado não requereu a declaração de ineficácia dos atos praticados ao abrigo da resolução fundamentada, não pode a retroatividade da pronúncia anulatória abranger tais atos. Donde todos os atos praticados ao abrigo da resolução fundamentada são válidos e eficazes para os associados do apelado. Consequentemente, incorre em erro a decisão recorrida ao condenar o ora recorrente a identificar todos os trabalhadores, a proceder aos cálculos da prestação de trabalho suplementar dos mesmos e a proceder ao processamento dos montantes devidos a este título entre 28.9.2013 e 6.3.2014.
Mais alega, para o caso de assim não se entender, que a condenação proferida e aqui recorrida apenas poderia abranger o período que medeia entre 28.9.2013 e 25.11.2013 (data da junção aos autos da resolução fundamentada).
A construção jurídica do recorrente não pode proceder.
A existência da resolução fundamentada «trata-se duma pronúncia administrativa desenvolvida no âmbito e sob a égide estrita dum processo judicial», como afirmou o TCAN, no acórdão proferido a 4.10.2007, no processo nº 1312/05.
«O incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida não comporta na sua letra e finalidade a obtenção de declaração de invalidade da resolução à luz das ilegalidades assacadas à mesma tal como resultaria no contexto de pretensão formulada numa ação administrativa especial». Precisamente, porque a resolução fundamentada não constitui ou pode qualificar-se como um ato administrativo (cfr ac do TCAN, de 4.10.2007, processo nº 1312/05).
A resolução fundamentada, ou melhor, os atos praticados ao abrigo da resolução fundamentada, como os atos de processamento de vencimento dos associados do recorrido, no período em que se aplica a resolução fundamentada, não são válidos e eficazes pelo facto da resolução não ter sido impugnada.
O instrumento que confere à Administração Pública uma vantagem processual face ao requerente da providência cautelar, que o Prof Freitas do Amaral qualificou como «uma nova modalidade do privilégio da execução prévia» (cfr em Direito Administrativo, vol. IV, Lisboa, 1989, pág. 322), ou seja, a existência de resolução fundamentada, não releva para a execução do julgado anulatório.
Como estatui o art 173º do CPTA/ 2002, que dispõe sobre o dever da Administração executar integralmente as decisões judiciais anulatórias, sendo, por isso, um preceito de natureza substantiva:
«Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado» (sublinhado nosso).
Nestes termos, por efeito da anulação de um ato administrativo, a Administração pode ficar constituída no dever de:
a) eventual substituição do ato ilegal por outro, desde que isento do vício que o inquinava,
b) reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado,
c) cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava.
A este propósito, precisando mais o conteúdo deste dever de executar, podemos ler na obra de Mário Aroso de Almeida - «A Autoridade do Caso Julgado das Sentenças de Anulação de Atos Administrativos», Almedina, 1994 - «a definição e delimitação do dever de executar depende da apreciação de dois aspetos complementares, cuja autonomia conceptual é geralmente reconhecida, mas que, neste domínio, tendem a parecer incindíveis, indissociavelmente fundidos, no quadro da atuação administrativa subsequente à anulação. Esses elementos complementares correspondem ao dever da Administração de se conformar com o facto da anulação do ato e as suas consequências no plano substantivo (dever de executar) e ao dever da Administração de se conformar com as limitações que a anulação pode projetar sobre o eventual reexercício do poder manifestado (respeito pelo caso julgado)» (sublinhado nosso).
Assim e bem decidiu o tribunal recorrido que a anulação produzida, neste caso, implica a destruição retroativa dos efeitos do ato impugnado reportado ao momento inicial da sua emissão … mas não pode deixar de se reconhecer que, apesar de tudo, o ato inválido existiu e influenciou o curso dos acontecimentos.
No caso dos autos os trabalhadores prestaram um horário de trabalho de 40 horas num período em que deveriam ter prestado apenas 35 horas semanais e 7 horas diárias. … pelo que, durante esse tempo em que foi aplicado o ato ilegalmente, as horas de trabalho prestadas além do legalmente possível não poderão deixar de ser remuneradas.
Com o novo ato, de 23.4.2014, o Município definiu a alteração dos horários de trabalho para 40 horas, na sequência da auscultação dos sindicatos, com efeitos para o futuro. O Município repetiu o ato anulado, expurgando-o do vício que determinou a sua anulação. Nesta parte, o Município executou a sentença que anulou o despacho de 10.9.2013.
Mas, como vem decidido, o julgado anulatório não está integralmente executado, porque falta a reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, o mesmo é dizer, a compensação dos associados do executado que prestaram mais uma hora de trabalho por dia, desde o dia 28.9.2013 (em que o despacho de 10.9.2013 começou a produzir efeitos) até 6.3.2014, data em que o Município ficou obrigado a executar a sentença cautelar de suspensão de eficácia do ato de 10.9.2013, por atribuição do efeito meramente devolutivo ao recurso interposto dessa decisão.
Os efeitos (destrutivos ou reconstitutivos) da sentença anulatória, entretanto proferida e transitada em julgado, só se executam com o pagamento das horas de trabalho prestadas além do legalmente previsto em 27.9.2013, nos termos do art 128º, nº 1, al b) do CPA de 1991.
Na verdade, a existência de resolução fundamentada permitiu, apenas e tão só, ao Município prosseguir a execução do ato de 10.9.2013 na pendência da providência cautelar de suspensão de eficácia. Mas os atos praticados nesse interim não são válidos e eficazes por causa da resolução fundamentada. Não é esse o fim da resolução fundamentada nem mesmo da declaração de ineficácia dos atos praticados ao abrigo da mesma (quando requerida) antes do trânsito em julgado da decisão da providência cautelar.
Assim sendo, o ato inválido e anulado, pelo título executivo, produziu efeitos na esfera jurídica dos trabalhadores, no período em que foi executado, de 28.9.2013 a 6.3.2014, situação que urge resolver e foi decidida ao nível dos atos de execução da sentença anulatória.
Razão pela qual, a sentença sob recurso não incorreu em erro de julgamento de direito, antes, observou o disposto no art 128º, nº 1, al b) do CPA/91, sem violar a estatuição do art 128º do CPTA que não se aplica aqui.
Improcedendo, nos termos expostos, as conclusões III a VII do recurso.

Decisão
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
a) conceder parcial provimento ao presente recurso,
b) anular a sentença recorrida e
c) condenar o Município de Pombal, na pessoa do Presidente da Câmara Municipal de Pombal a, no prazo de 30 dias:
i) Proceder aos cálculos da prestação de trabalho suplementar, nos termos da lei, de uma hora de trabalho diária, além do período normal de trabalho, dos trabalhadores associados do exequente, no período de 28.9.2013 até 6.3.2014;
ii) Proceder ao processamento dos montantes devidos a título daquele trabalho suplementar.
Em caso de incumprimento da sentença executiva, no prazo estipulado, aplica-se ao presidente da CM de Pombal uma sanção pecuniária compulsória, à razão diária de 5% do salário mínimo nacional.
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Custas na proporção de 2/3 para o recorrente e 1/3 para o recorrido (sendo que o recorrido delas está isento e também não apresentou contra-alegações).
Registe e notifique.
Lisboa, 2022-09-22,

(Alda Nunes)
(Lina Costa)
(Catarina Vasconcelos).