I. RELATÓRIO

O Exmo. Senhor Juiz do juízo administrativo comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF e artigos 109.º, n.ºs 2 e 3 e 111.º, n.º 1, ambos do CPC, requerer oficiosamente, junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, a resolução do conflito negativo de competência em razão da matéria, suscitado entre si e a Exma. Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do mesmo Tribunal, visto que os Magistrados Judiciais dos referidos juízos atribuem-se, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa que P …………………………… instaurou contra o Estado Português e o Ministério da Educação.

Neste TCA foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1, do CPC.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao juízo administrativo comum.

A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa: se o juízo administrativo comum do TAC de Lisboa ou se o juízo de contratos públicos, do mesmo Tribunal.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1. Em 21.07.2017, a P …………………. intentou no TAC de Lisboa a presente acção administrativa comum contra o Estado Português e o Ministério da Educação ESTADO PORTUGUÊS e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO [da qual dependia a instância cautelar, que foi tramitada sob o nº1865/16.0BELSB, entretanto declarada extinta, por sentença homologatória da desistência dos pedidos, datada de 04.07.2018] tendo por base o contrato de associação celebrado ao abrigo do Decreto-Lei nº 153/2013, de 4.11, e Portaria nº 172-A/2016, referente aos anos lectivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, em que formulou os seguintes pedidos: 1) Condenar-se os RR. a reconhecer que o contrato de associação celebrado com a requerente em 20/08/2015, em execução, abrange pelo menos 3 (três) turmas no 5º ano de escolaridade e 2 (três) turmas de 7º ano de escolaridade e 2 (duas) turmas de 10.º ano de escolaridade, em início de ciclo, nos anos escolares 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, tal como consignado no nº 1 do artigo 3º da portaria nº 172-A/2015, e anos subsequentes nos termos do nº 2 do artigo 17º do Decreto –Lei nº 152/2013, de 4/11, e condená-los a cumprir o mesmo; 2) Condenar-se os RR. a reconhecer que, por sua culpa, a A. não pôde exportar o número de alunos por turma na plataforma SINAGET e a concluir o procedimento do carregamento de alunos na plataforma SIGO, com referências às turmas e alunos a frequentar os 5º, 7º e 10º anos no ano escolar 2016/2017; 3) Condenar-se os RR. a reconhecer que a A. enviou os referidos elementos através de meio contratualmente previsto, através dos documentos juntos sob os nºs 31 e 32 com o R.I., para a emissão do(s) ato(s) de homologação/validação das turmas; 4) Condenar-se os RR. a autorizar o funcionamento, a validar/homologar e financiar as 7 (sete) turmas de início de ciclo constituídas e em funcionamento para 2016/2017 – 3 (três) turmas do 5º ano de escolaridade, das 2 (duas) turmas do 7º ano de escolaridade, e 2 (duas) turmas de 10º ano de escolaridade, através da validação/homologação, autorização de funcionamento e financiamento das mesmas, em contrato de associação (atos devidos); 5) Condenar-se os RR. a autorizar o funcionamento, validar/homologar e financiar as turmas de continuidade até à conclusão dos ciclos de ensino iniciados em cada ano escolar de vigência do contrato de 20/08/2017, ou seja iniciados em 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018; 6) Condenar-se os RR. a não fundamentar a não validação/não homologação das turmas na impossibilidade contratual de abertura de turmas de início de ciclo e em qualquer critério geográfico não concretamente definido na lei e no contrato de associação de 20/08/2015; 7) Em qualquer das circunstâncias, condenar-se os RR. ao pagamento devido à A., isto é, € 80 500,00 (oitenta mil e quinhentos euros), por turma, em prestações mensais, nos termos contratual e legalmente previstos, acrescidos dos respectivos juros moratórios (…); 8) Subsidiariamente – relativamente ao pedido formulado sob o ponto 3 – e no caso de o Tribunal vir a entender que a A. tem de exportar os elementos em causa através das plataformas SINAGET e SIGO, condenar-se os RR. a reabrir as plataformas em causa, durante pelo menos 5 (cinco) dias, permitindo que a requerente possa exportar o número de alunos por turma na plataforma SINAGET e a concluir o procedimento do carregamento de alunos na plataforma SIGO, com referência às turmas e alunos a frequentar os 5.º, 7.º e 10.º anos de escolaridade, mo ano escolar 2016/2017, cumulando se todos os outros pedidos; 9) Condenar-se os RR. em custas, procuradoria e tudo o mais que de lei for. (cfr. fls. 1 a 214, numeração em formato digital-sitaf no processo principal).

2. Por sentença de 28.12.2020, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos, a quem os autos foram atribuídos, excepcionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por entender ser esse o juízo competente (cfr. fls. 804 a 807, numeração em formato digital-sitaf).

3. Aí chegados, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum a quem os autos foram atribuídos, por decisão datada de 2.11.2021, declarou aquele juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo a competência para apreciar a acção ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal (cfr. fls. 815 a 826, numeração em formato digital-sitaf).

4. Em 17.12.2021, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência aberto entre si a Senhora Juízo do juízo de contratos públicos do mesmo Tribunal (cfr. fls. 831, numeração em formato digital-sitaf).

5. As decisões em conflito transitaram em julgado (por consulta ao sitaf).

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional e de atribuições se encontram regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” seguem o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

No contencioso administrativo, por força do disposto no artigo 13.º do CPTA, a competência, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria.

Tal equivale a dizer que o presente conflito de competência, suscitado oficiosamente pelo Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, ao abrigo do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, foi levantado por quem tem legitimidade para tal.

Continuando, sob a epígrafe “[c]onflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

É sabido que o critério de atribuição de competência material ao juiz projecta a habilitação funcional do tribunal para a matéria que constitui o objecto do seu conhecimento (in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, p.107). Na verdade, a eficiência da organização judiciária com vista à melhor prestação da qualidade da Justiça reclama que se atribua a competência ao tribunal que mais vocacionado estiver para conhecer do objecto da causa respectiva. E quanto mais apurado for o critério atributivo de competência material, que é aquele aqui em causa, melhor surtirá a garantia da qualidade com que a Justiça é administrada ao cidadão a quem se destina.

A questão que nos é trazida a juízo – de modo insistente, apesar das decisões uniformemente proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos - coloca-se por via da alteração ao artigo 9.º e dos aditados artigos 9.º-A e 44.º-A, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, operada pela Lei n.º 114/2019, de 12/09 (vide, artigos 2º e 3º).

No seguimento desta revisão foi publicado em 13.12.2019 o Decreto-Lei n.º 174/2019 que procedeu – no aqui e, agora, importa – à criação de juízos de competência especializada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, onde além do juízo administrativo comum e do juízo administrativo social, criou ainda um juízo de contratos públicos, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra (cfr. artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 deste diploma).

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44º-A (aditado pela Lei nº 114/2019, de 12/9) e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional.

De acordo com o citado artigo 44º-A do ETAF, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual; i.é, caso as matérias em dissídio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

E na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo de contratos públicos, a execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos (CCP).

Feito este enquadramento, é chegado o momento de apreciar a natureza do litígio que subjaz à presente à acção administrativa para se aferir se a competência cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa ou, inversamente, se esta radica no juízo administrativo comum do mesmo Tribunal.

A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91 e, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.07.2006, proc. n.º 11/2006.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E em conformidade com o disposto no artigo 13.º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões.

Recorde-se que na presente acção administrativa que a A., P ………………….., instaurou no TAC de Lisboa pede, entre o mais, a condenação dos RR. a cumprirem o contrato de associação celebrado com o Ministério da Educação, em 20.08.2015, alegadamente para os anos lectivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018, nos termos previstos no nº 1 do artigo 3º da portaria nº 172-A/2015, e anos subsequentes nos termos do nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 152/2013, de 4.11, bem como condenação dos RR. ao pagamento da quantia de EUR 80.5000,00, a título das prestações mensais vencidas, acrescida de juros de mora.

A causa de pedir radica no contrato de associação que a A. celebrou com o Ministério da Educação e no alegado incumprimento, por parte da RR, da obrigação contratual emergente desse contrato.

O contrato de associação configura-se como uma contrato de colaboração e, assim, como um contrato de prestação de serviços, visando a satisfação de necessidades públicas, tendo em conta os objetivos do sistema educativo, exigindo-se a verificação de determinados pressupostos para a sua celebração e manutenção, ao qual não se lhe aplica, nem é suscetível de aplicação, qualquer dos procedimentos pré-contratuais previstos no Título II do CCP, nem tão pouco se lhe aplica a parte III do mesmo Código. O que é manifesto.

Efectivamente, para que se considere que um determinado contrato está sujeito às normas da contratação pública, é necessário que haja procura pública, no sentido de corresponder esta à satisfação de um interesse próprio e de uma necessidade da entidade adjudicante (cfr., a este propósito, Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, 4.ª ed., 2020, p. 312 e s.). O que não é seguramente o caso dos presentes autos, como acima já se deixou dito.

Como se disse na recente decisão sumária por nós proferida no processo n.º 1077/14BELSB, em que estava em causa situação análoga:

“O contrato em questão seguiu as regras da contratação pública? Não. Foi celebrado ao abrigo de acordos-quadro? Não. Os aspetos da execução do contrato estão sujeitos à disciplina do CCP? Não. A sanção por incumprimento encontra-se prevista nos artigos 325.º e s. do CCP? Não. Donde, não estarmos perante uma situação-tipo susceptível de ser inscrita no catálogo dos litígios emergentes da formação e execução de contratos (administrativos) sujeitos ao regime da contratação pública. É que, como se afirmou na decisão de 18.01.2021 da Exma. Presidente do TCAN, proc. n.º 2063/06.6BEPRT, «o juízo de contratos públicos é, a final, o juízo da contratação pública e não o juízo residual de todo e qualquer contrato (administrativo ou de direito privado) celebrado por entidades ou sujeitos na órbita da Administração Pública»”.

Em face do que fica dito, teremos que concluir, em face do teor da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF e tendo presente o objecto do litígio – o qual se prende com alegado incumprimento do contrato de associação celebrado entre a A. e o Ministério da Educação à luz do quadro normativo previsto no nº 1 do artigo 3º da portaria nº 172-A/2015 e do nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 152/2013, 04.11 - que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, nºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 2.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º, alínea a), da Portaria n.º 121/2020, de 22 de Maio.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo comum do TAC de Lisboa.

Sem custas.

Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques