Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	3025/99

Secção:	Contencioso Administrativo- 2.ª subsecção


Data do Acordão:	04/04/2002

Relator:	Cândido de Pinho

Descritores:	FALSO TAREFEIRO DA DGCI FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO TÁCITO JUROS DE MORA

Sumário:	I - Um indeferimento tácito, por ser mera ficção de acto para efeitos contenciosos (art. 109º do CPA) não está, nem pode estar, sujeito ao dever de fundamentação, o qual apenas se reporta aos actos administrativos expressos. II - O Estado não está isento do pagamento dos juros moratórios respeitantes aos quantitativos que abonou a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal pelo período em que o funcionário permaneceu ao serviço da DGCI como falso tarefeiro.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do T.C.A.

1- M..., funcionária do quadro da Direcção Geral dos Impostos, residente no Sabugal, concelho da Covilhã, veio interpor recurso contencioso do indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na sequência de recurso hierárquico que lhe dirigiu em 8/4/98 após expresso indeferimento do Sr. Director Geral dos Impostos do pedido que lhe havia feito para pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe tinham sido abonados a título de férias não gozadas, subsídio de férias e subsídio de Natal pelo período em que permaneceu ao serviço da DGCI como “falso tarefeiro”.
Ao acto imputa os vício de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, concretamente dos arts. 804º, 805º, nº2, al. a) e 806º, todos do Cod. Civil, e art. 3º do C.P.A.

O recorrido, na sua resposta, excepcionou: a)- a extemporaneidade do recurso contencioso pelo facto de o recurso hierárquico ter sido também ele extemporaneamente interposto; b)- o carácter confirmativo do acto do Director Geral dos Impostos de 16/01/98 e, logo, a sua irrecorribilidade contenciosa; c)- o erro na forma de processo, face ao pedido de ressarcimento através do pagamento dos juros.
Impugnando, defendeu que se não verificam os apontados vícios, designadamente o de violação de lei relativamente aos juros, uma vez que o Estado deles está isento ou porque o respectivo direito estaria já prescrito.

Cumpriu-se o art. 54º da LPTA, tendo a recorrente tomado posição contra a matéria exceptiva invocada, ao contrário do MP que, no seu parecer de fls. 41, considerou dever o recurso ser rejeitado por falta de objecto.

Relegado o conhecimento destas questões para final( fls. 43), o processo seguiu para alegações, o que ambas as partes fizeram, reiterando no essencial as posições até então por cada uma defendidas.

O MP manteve o anterior parecer.

Do acórdão de fls. 56/58, tirado por maioria, e que viria a ser de rejeição do recurso contencioso por extemporaneidade, foi pela recorrente interposto recurso jurisdicional, tendo obtido provimento(fls.79/84).

Regressados os autos a esta instância, cumpre, pois, decidir.

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2- O tribunal é competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia.

2.1- Será o processo o próprio?
Sem dúvida que sim. O recorrido ao suscitar a excepção parece ter confundido a pretensão concreta destes autos com o objectivo a que tendia o requerimento dirigido ao Director Geral e que este indeferiu. Se bem se reparar, a recorrente na petição inicial limitou-se a pedir a anulação do indeferimento tácito e nada mais. Esta pretensão radica no direito ao pagamento dos juros de mora e que o recorrido, com o seu silêncio, não teria querido conceder. Mas isso não passa da legitimação substantiva indispensável à conformação da legitimidade procedimental de iniciativa particular, de que nos dão conta os arts. 53, nº1 e 54º do CPA, e cujo relato na petição do presente recurso contencioso ora constitui a causa material de pedir( art. 36º, nº 1, al. d), da LPTA).
Por isso, não se pode dizer que o pedido corresponda à forma de acção, e pelo contrário o que nele se vê é o respeito pela natureza e objecto definidos no art. 6º do ETAF, visto que o recorrente se limitou a pedir a anulação do acto.
Improcede, pois, a excepção.

2.2- Não há nulidades.
Recorrente e recorrido gozam de personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e estão bem representados.

2.3- Outras excepções.
2.3.1- Extemporaneidade do recurso contencioso.

O raciocínio do recorrido é o seguinte: se o pagamento dos abonos a título de férias e subsídios teve lugar em 4/4/95, logo aí a recorrente pôde aperceber-se que não lhe eram pagos os juros de mora respectivos. Portanto, a partir desse momento, conhecida a sua situação jurídica tal como a Administração a definiu, podia e devia recorrer hierarquicamente. Uma vez que só recorreu hierarquicamente em Abril de 1998, em desrespeito do consignado em matéria de prazos de impugnação administrativa nos arts. 168º, nº1 e 169º, nº2, do CPA, assim também o recurso contencioso acaba por ser extemporâneo.
A questão está, porém, já resolvida contra o excepcionante pelo acórdão do STA de fls. 79/94, aliás como propugnado no voto de vencido de fls. 59/61.

2.3.2.- Ligada a esta, está a outra questão sobre a confirmatividade da decisão do Director Geral de 16/01/98.

Segundo se depreende das palavras do recorrido, uma vez que a situação da recorrente se encontrava já definida pelo processamento não impugnado, a decisão expressa de indeferimento do pagamento dos juros seria apenas confirmativa da referida definição.
Não tem razão uma vez mais.
Um acto para ser confirmativo tem que manter e reiterar um acto administrativo anterior, sem nada lhe retirar, nem acrescentar, e, portanto, sem ter um conteúdo autónomo. Por conseguinte, independentemente de outros requisitos, só se pode falar de confirmatividade de um acto em relação a outro anterior. Logo, se, como vimos, a Administração ainda não tinha tomado posição sobre o assunto e se não tinha definido a situação jurídica do recorrente, o indeferimento expresso do Director Geral, que pela primeira vez surge para apreciação do direito invocado, nunca poderia configurar a alegada confirmação.

2.4- Não há outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito.

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3- Os Factos

1- Pelo serviço que a recorrente prestou entre 01/03/85 e 28/02/90 na Repartição de Finanças da Covilhã como falso tarefeiro, o montante relativo à prestação de férias não gozadas e aos subsídios de férias e de Natal apenas viria a ser pago em 04/04/95.
2- A recorrente solicitou ao Director Geral das Contribuições e Impostos o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que naquela data lhe foram abonados pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da DGCI na situação de “falso tarefeiro”.
3- Foi emitido um parecer que distinguia entre aqueles a quem foram pagos os referidos abonos na sequência de recursos contenciosos em que obtiveram provimento e os que, como a ora recorrente, neles não intervieram mas que não obstante viriam a ser contemplados com o pagamento das respectivas quantias na consideração de que se encontravam em situação idêntica.
4- Relativamente a estes últimos, entre os quais a recorrente se situa, o parecer entende que deverão lançar mão de «outro procedimento judicial, eventualmente a acção sobre responsabilidade civil»( fls. 17 a 21).
5- O Director Geral, em 16/01/98, lavrou o seguinte despacho:
«Concordo. Indefiro»(fls. 16).
6- A recorrente foi notificada deste despacho em 05/03/98(fls. 6vº do p.a.).
7- Em 8/4/98 a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais(fls. 1 a 5 do p.a.), mas sobre ele não foi proferida qualquer decisão.

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4- O Direito

4.1- Do vício de forma

Entende a recorrente que o Director indeferiu o seu pedido sem fundamentar de direito aquela sua decisão. Nessa medida, o indeferimento tácito enferma do mesmo vício.
Poderíamos dizer que à fundamentação de direito basta a possibilidade de referenciação inequívoca a um quadro jurídico-normativo bem determinado(Ac. do STA de 14/05/96, Rec. nº 38.066) ou a indicação da doutrina legal ou dos princípios jurídicos em que o acto se sustenta( Ac. STA, de 11/10/88, in AD nº 329/620; de 11/5/89, in AD nº 335/1398).
E poder-se-ia dizer, mesmo, que ainda que faltem referências a preceitos legais ou a princípios jurídicos, o acto se deve considerar fundamentado se a questão em causa se situa em parâmetros jurídicos pré-definidos, sendo perfeitamente cognoscível o quadro jurídico em que o mesmo se moveu( Ac. do STA de 20/3/90, AD nº 349/29). E isto seria argumentação suficiente para, a nosso ver, não se concordar com a recorrente quando no acto do Director vê uma fundamentação de direito inexistente ou insuficiente.
Simplesmente, mais do que isso, do que se trata é de um indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado, o qual, por ser uma mera ficção para efeitos contenciosos(art. 109º, nº1, do CPA), não está sujeito, nem pode estar, ao dever de fundamentação, que apenas se reporta aos actos administrativos expressos( COSTA MESQUITA, in A Invalidade do Acto Administrativo, in «Contencioso Administrativo», Braga, pag. 149; Ac. do STA, de 18/6/91, Rec. nº 28.941; 30/4/97, Rec. nº 35.121; 11/5/95, in Ap. ao DR de 20/1/98, pag. 4291; 21/11/96, Rec. nº 30.681).
Consequentemente, improcede o vício.

4.2- A recorrente considera, depois, que o acto recorrido viola os arts. 804º, 805º, nº2, al. a) e 806º do C. Civil.
Dispõe o primeiro:
«1-A simples mora constitui o devedor na obrigação de reparar os danos causados ao credor.
2- O devedor considera-se constituído em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação, ainda possível, não foi efectuada no tempo devido».
Por seu turno, o nº2, al. a) do segundo reza que haverá mora do devedor, independentemente de interpelação, se a obrigação tiver prazo certo.
Finalmente, o art. 806º, nº1 citado, estatui que « na obrigação pecuniária a indemnização corresponde aos juros a contar do dia da constituição em mora».
Como se tratava de obrigação com prazo certo e a Administração não efectuou a prestação nesse prazo, por causa que lhe foi imputável, afigura-se-nos claro que tem que indemnizar a recorrente nos moldes previstos no art. 806º mencionado.
Sobre o assunto, o recorrido defende-se, agora, isto é, na resposta, que o Estado se encontra isento de juros. E diz ainda que não os podia pagar por não estarem previstos no Orçamento e por estar já prescrito o exercício do direito. São argumentos que não fazem parte do acto( nem podiam, até pelo facto de ser tácito) e que, não podendo agora servir de fundamentação à posteriori”, não teriam que ser aqui objecto de análise. Ainda assim, pelo interesse que possam representar, não deixaremos de os apreciar.

4.2.1- Comecemos pelo primeiro argumento.
Não se diga que o Estado está isento de juros de mora “ex vi” art. 2º ,º1, do DL nº 49.168, de 5/8/69, uma vez que tal disposição não está em vigor actualmente( no sentido de que este diploma foi objecto de revogação tácita ou, pelo menos, cessou com a vigência da Constituição de 1976, vidé PAULO VEIGA E MOURA, in Função Pública, I, pag. 261). O próprio art. 804º e sgs do Cod. Civil que foi aprovado pelo DL nº 47.344 veio dispor diferentemente, contrariando dessa maneira o que antes sobre o assunto estivesse estipulado. De resto, até se pode invocar que aquele texto legal só se aplicaria em matéria fiscal, o que nunca seria o caso destes autos. E por fim, até se pode acrescentar, contra a vigência actual do mencionado diploma, que o art. 24º do C.P.T e o regime que se extrai do art. 43º da Lei Geral Tributária aprovada pelo DL nº 398/96, de 17/12( este particularmente quando estatui que«..são também devidos juros indemnizatórios quando não seja cumprido o prazo legal de restituição oficiosa dos tributos» ) se encarregam de demonstrar que o Estado deixou de estar isento do pagamento de juros, ao contrário do que o recorrido sustenta estribado de alguma maneira no Ac. do STA de 3/10/95, in BMJ nº 450/176( no sentido desta nossa posição, vidé os Acs. deste TCA de 18/05/2000, in Rec. nº 2.911/99 e de 01/06/2000, in Rec. nº 2.918/99). Neste sentido de que, quando constituído em mora contratual, o Estado não está isento do pagamento de juros de mora, também opinam MARIA JOÃO ESTORNINHO, in Princípio da Legalidade e Contratos da Administração, no B.M.J. nº 368/105 e PAULO VAIGA E MOURA, in ob. cit. pags. 261 e 262.
Por conseguinte, parece certo que o Estado tinha que pagar os juros moratórios pedidos.

4.2.2- Mas o recorrido defende-se uma vez mais dizendo que só pode pagar as quantias que estejam orçamentadas. Ora isto não é correcto. Se o Orçamento de Estado é documento previsional, para cobrir as situações não previstas torna-se necessário proceder a alterações de maneira a dar resposta aos novos condicionalismos que surjam(SOUSA FRANCO, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 1997, pag. 435 e sgs; sobre alterações orçamentais, v. Arts. 16º e sgs, “maxime” 20º, da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado - Lei nº 6/91, de 20 de Fevereiro e o DL nº 71/95, de 15 de Abril, designadamente o art. 2º). Portanto, o mecanismo da alteração pode sempre ser accionado para situações novas que impliquem novos encargos ou novas despesas públicas ou para situações que tenham sido insuficientemente dotadas no Orçamento. Logo, cai por terra o argumento trazido pelo recorrido e não poderia ser por esse facto que a “dívida” deixaria de ser paga.

4.2.3- Por último, invoca o recorrido a prescrição ao abrigo do art. 310º, al. d) do Cod. Civil. Mas, uma vez mais, sem razão.
Na verdade, a prescrição só se inicia quando o direito puder ser exercido(art. 306º, nº1, do C.C.). Ora, uma vez que só em 4/4/95 foi pago à recorrente o montante relativo às remunerações que constituíam objecto de controvérsia, também só a partir dessa data se pode considerar eliminada a dúvida e terminado o litígio relativo às prestações. Consequentemente, do mesmo modo só a partir de então podia a recorrente proceder à formulação do respectivo pedido dos juros. O que, aliado ao facto de a recorrente ter interpelado o Director para os pagar e de ter interposto recurso hierárquico para o ora recorrido do acto de indeferimento do primeiro, mostra bem que a interessada accionou o direito logo que o pôde fazer. Especialmente se tivermos em conta a circunstância de a citação no presente recurso ter ocorrido pelo ofício nº 953 de 22/06/99(fls.27) teremos encontrado a razão determinante para a interrupção da prescrição de que trata o art. 323º, nº 1 do C. C., com os efeitos previstos no art. 326º do mesmo Código.

Pelo que se deixa dito, repete-se, a DGCI não podia deixar de efectuar o pagamento dos juros de mora, pelo que, não o tendo feito, violou as invocadas disposições legais do C.C.

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5- Decidindo

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido.
Sem custas.

Lisboa, 4 de Abril de 2002