I. RELATÓRIO(1)
· ... PORTUGUESA PETRÓLEOS, S.A., identificada a fls. 2, intentou

acção administrativa especial contra
· EP—ESTRADAS DE PORTUGAL, SA.

Pediu ao tribunal da 1ª instância (TAC de Almada) o seguinte:

- Declaração de nulidade ou a anulação do acto constante do ofício datado de 20-8-2010, nos termos do qual a A. foi notificada pela R. para apresentar os projectos respeitantes á realização de obras e à legalização de publicidade no Posto de Abastecimento de Combustíveis sito em Maximinos na EN 103 Km 39+450E, cfr. fls. 2 e ss. dos autos.

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Por acórdão de 28-1-2013, o referido tribunal decidiu «julgar a acção parcialmente procedente e anular o acto impugnado».

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RECURSO nº 1

Inconformada, a ré E.P. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
I. Em conformidade com o artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro: “A EP tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão”, tenso as bases sido aprovadas pelo Decreto-Lei n.° 380/2007, de 13 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 13/2008, de 29 de Fevereiro e Decreto-Lei n.° 110/2009, de 18 de Maio.
II. De acordo com as disposições conjugadas dos artigos 8.° e 10.° do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro, à EP foi cometida a administração das infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público, e atribuídos poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado.
III. E pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da JAE (e suas sucessoras) em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de protecção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito.
IV. O Decreto-Lei n.° 13/94, de 15 de Janeiro não revogou por completo a disciplina do DL 13/71, continuando este diploma a aplicar-se em toda a matéria ali não regulada.
V. Pois bem, no que se refere à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade rege o DL 13/71, que estabelece a faixa de respeito, relativamente à qual a EP detém jurisdição, correspondente a uma faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva.
VI. É o que estabelece o artigo 10°, n.° 1, alínea b), do DL 13/71: “Depende de aprovação ou licença da JAE a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada”.
VII. Neste quadro legal resulta claro que a EP tem competência para, relativamente à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, licenciar a mencionada actividade nas estradas sob sua jurisdição.
VIII. Acresce que, o facto do Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro, ter actualizado expressamente as taxas a pagar pelas autorizações e licenças concedidas pela EP, traduz a inequívoca intenção do legislador em manter a mencionada habilitação legal concedida pelo Decreto-Lei n.° 13/71.
IX. Sem prejuízo do acima exposto, sempre se dirá que em matéria de afixação de publicidade nas estradas sob jurisdição da EP, o Decreto-Lei n.° 13/71 é lei especial e a Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto, actualmente em vigor, é lei geral, pelo que esta não revogaria aquela salvo se fosse intenção expressa do legislador.
X. Daqui resulta, que a EP tem competência para licenciar a afixação de publicidade na faixa de respeito das estradas sob sua jurisdição.
XI. Tratando-se de estrada sob jurisdição da EP, que a Impugnante não coloca em causa, e não tendo a publicidade afixada sido objecto de licenciamento pela EP, a mencionada publicidade foi indevidamente afixada, mas e porque passível de legalização, a EP notificou aquela para proceder ao pagamento da taxa liquidada.
XII. Tal como resulta do artigo 1 da Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto, a afixação de publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, nas quais se integra a EP nos termos do artigo 10.°, n.° 1, alínea b) do DL 13/71.
XIII. Sem prescindir, concebendo apenas por dever de patrocínio, sempre a EP estaria habilitada, ao abrigo da alínea j) do n.° 1 do artigo 15.° do DL 13/71, na sua actual redacção, a liquidar e cobrar a taxa pela afixação da publicidade em estradas sob a sua jurisdição, no âmbito do processo de licenciamento que corre termos na Câmara Municipal respectiva, ao emitir parecer favorável à pretensão do requerente.
XIV. Com efeito, a deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada o que implica, necessariamente, a emissão do parecer por parte da EP, parecer de natureza obrigatória e de efeito vinculativo para a CM, nos termos e para os efeitos do artigo 98.° do CPA.
XV. A obrigatoriedade do parecer decorre, sem margem para dúvidas, da própria Lei n.° 97/88, quando prevê no n.° 2, do artigo 2° que “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada...”.
XVI. O efeito vinculativo do parecer resulta de condicionamentos legais. Tal efeito é conferido pelo disposto no Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro (artigos 10.° e 12.°) e, decorre de forma inequívoca das atribuições que também por lei são cometidas à EP ao nível da segurança das estradas sob sua jurisdição.
XVII. O parecer a emitir pela EP tem como finalidade a pronúncia quanto à legalidade e/ou oportunidade da colocação da publicidade, pois a esta cabe verificar o cumprimento da segurança rodoviária e/ou a integridade e visibilidade da mesma nas estradas sob sua jurisdição, designadamente a apreciação da compatibilidade ou não dos formatos e cores da publicidade pretendida.
XVIII. Tal parecer consubstancia na sua essência, de facto e de direito, a permissão a que se refere a alínea b) do artigo 10.° do DL 13/71, pois é a esta entidade que cabe, por lei, verificar o cumprimento da segurança rodoviária e/ou a integridade e visibilidade da mesma limitando, assim, a decisão a tomar pela referida câmara municipal.
XIX. Se assim não se entendesse, admitiríamos que a Câmara Municipal se pronunciasse sobre uma matéria (e área de jurisdição) que está fora das atribuições que por lei lhe foram conferidas.
XX. Não sofre contestação que o tributo fixado pela colocação de publicidade corresponde à contrapartida pela remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (cfr: n.° 2, do artigo 4.°, da Lei Geral Tributária).
XXI. Na verdade, para remoção integral daquele obstáculo jurídico a EP tem de conferir o pedido apresentado pelo particular de modo a que aquele não ofenda as normas de circulação e segurança rodoviária previstas no estatuto da estrada.
XXII. É que não basta, simplesmente, a existência da publicidade para ser exigido o pagamento do tributo.
XXIII. Está em causa um tributo pago à Estradas de Portugal, pela afixação de objecto publicitário em prédio de propriedade particular visível da estrada nacional e a uma distância que torna a mensagem publicitária perceptível por quem ali circule.
XXIV. A autorização que dá origem ao pagamento do tributo previsto na alínea j) do n.° 1 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 13/71, supõe a verificação de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afectadas ou de que não é necessário impor quaisquer outras condições que, por circunstâncias especiais, se torne necessário estabelecer (artigo 12.°, n.°s 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 13/71).
XXV. O que permite concluir que se trata do levantamento de um obstáculo jurídico real, ditado por um genuíno interesse administrativo. Há aqui a remoção de uma proibição (relativa) da actividade publicitária para salvaguarda das condições de segurança rodoviária, com a consequência de se dever qualificar a receita em causa como taxa.
XXVI. Esta qualificação afasta a inconstitucionalidade orgânica do artigo 15.°, n.° 1, alínea j) do Decreto-Lei n.° 13/71, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 25/2004.
XXVII. Relativamente à questão de saber se há desproporcionalidade entre a taxa prevista na alínea j) do n.° 1 do artigo 15.° do Decreto-Lei n.° 13/71, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, e o custo do serviço prestado pela entidade autorizadora, a ponto de ser posto em causa o que, verdadeiramente, distingue este tributo do imposto – o carácter bilateral ou sinalagmático da primeira por contraposição ao carácter unilateral do segundo.
XXVIII. O Tribunal Constitucional tem rejeitado o entendimento de que uma taxa cujo montante exceda o custo do serviço prestado se deve qualificar como imposto, acentuando que “o carácter sinalagmático do nexo entre o pagamento desse tributo e a prestação da actividade pelo ente público não é descaracterizado se não existir equivalência económica, bastando, essencialmente, a correspondência jurídica” (Acórdão n.° 410/00 e, entre muitos outros, Acórdãos n.°s 1140/96, 115/02, 269/02 e 258/08, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).
XXIX. Em conclusão, é através de um acto jurídico do tipo permissivo que a Administração remove um obstáculo jurídico à actividade do particular e proporciona a este a utilização individualizada e efectiva de um bem público, no caso “sub judice” o domínio público rodoviário, leia-se, estrada, sobre o qual a EP tem jurisdição (v. entre outros Acórdão proferido pelo STA em 26/03/2003, no processo 01931/02).
XXX. Verifica-se, deste modo, a existência inequívoca de uma taxa (e não de um imposto, como pretende fazer crer a Impugnante), entendida como tal na prestação devida pela utilização de um bem do domínio público e pela remoção.

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A recorrida autora conclui assim a sua contra-alegação:

(OMISSIS)

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RECURSO nº 2 (... )

A Autora também veio recorrer, concluindo assim a sua alegação:

(OMISSIS)

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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.(2)

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS segundo o tribunal recorrido

(OMISSIS)

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II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objectivo delimitado pelo recorrente nas conclusões (sintéticas) da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser oficiosamente conhecidas. Assim, considerando as conclusões apresentadas, o presente recurso demanda a apreciação do seguinte (contra a decisão recorrida):

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A TESE RECORRIDA:

O tribunal a quo apreciou o seguinte
a) Da incompetência da EP, SA para licenciar as obras em postos de abastecimento de combustíveis; respondeu que pertence às E.P.;
b) Da incompetência da EP, SA para licenciar a publicidade; respondeu que pertence às câmaras municipais, havendo parecer prévio das E.P.;
c) Da violação do Decreto-Lei n° 170/2005; respondeu que este diploma é inaplicável ao caso.

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O MÉRITO DOS RECURSOS

Aqui chegados, há melhores condições para se compreender melhor o recurso e para, de modo facilmente sindicável pelas partes e eventualmente pelo STA, apreciarmos o seu mérito.(3) O tribunal fá-lo-á de acordo com os valores, as normas e os postulados estruturantes da ordem jurídica, sob a luz de um sentido universal-recíproco da ideia de imparcialidade. Atenderemos logicamente aos princípios(4) e às regras(5) pertinentes; estas normas descobrem-se em concreto sob postulados hermenêutico-metódicos sujeitos à máxima da coerência aplicativa (vd. os arts. 2º, 13º, 18º e 266º da CRP, o art. 52º da CDF/UE e os arts. 9º e 335º do CC), normas aquelas próprias dum sistema jurídico racional encimado (i) pelos valores ético-jurídicos da Justiça e da igual dignidade de cada ser humano, (ii) pela Constituição e (iii) pelos direitos e garantias fundamentais (vd. a DUDH, a CDF/UE e os arts. 2º e 13º da CRP).(6)

Vejamos, pois.

DO RECURSO nº 1 (da Ré E.P.):

Da competência para emitir a licença para afixação de publicidade nas estradas sob jurisdição concessionada da empresa Estradas de Portugal, SA

A R. e recorrente entende que esta competência lhe cabe; e não aos municípios.

Esta questão já foi tratada pela 2ª Secção do STA em termos com que concordamos e que aqui adoptamos (v. Ac.STA-2ª de 26-6-2013, P. nº 232/13):

O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.

O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”.

Em face do quadro legal exposto, a questão essencial a decidir é a de saber se a recorrente mantém competência para liquidar taxas de publicidade, em especial nas situações referenciadas no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, sobretudo depois da entrada em vigor da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

Este diploma, que sucedeu ao Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva.

Embora o diploma não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que aquela lei veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, dizendo expressamente que esta depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (nº 1 do art. 1º da Lei nº 97/88).

Por seu turno, diz o nº 2 que “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de parques, Reservas e Conservação da Natureza.”

Confrontando o teor deste preceito com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificadi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto que o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 degrada essa intervenção na mesma matéria à mera emissão de parecer obrigatório.

Poderá dizer-se que constituindo a Lei nº 97/88 lei geral, em face do Decreto-Lei nº 13/71 que, pelo seu turno, consubstancia um regime especial, estaria afastada a possibilidade de este ser revogado por aquela lei.

Acontece que no caso de contradição entre normas da mesma hierarquia, a regra vai no sentido de que lex specialis derrogat legi generali ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, “se outra for a intenção inequívoca do legislador”.

Ora, afigura-se que a Lei nº 97/88 pretende de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

O parecer a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 não é vinculativo, mas tão só obrigatório. Nas palavras de VIEIRA DE ANDRADE (Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2011, p. 146), os pareceres “enquanto avaliações jurídicas ou técnicas”, são obrigatórios ou facultativos, conforme tenham ou não de ser solicitados pelo órgão instrutor, e são vinculantes ou não vinculantes, conforme tenham, ou não, de ser seguidos pelo órgão decisor. E o autor termina dizendo que “os pareceres previstos em normas jurídicas são, salvo disposição expressa em contrário, obrigatórios e não vinculantes”.

Aplicando a doutrina mencionada ao caso dos autos, temos de concluir que os pareceres a que se refere o nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88 são obrigatórios, mas não vinculativos.

Por outro lado, tratando-se de um parecer, ainda que obrigatório, o mesmo não se confunde com a figura da autorização, nem da licença. Ao contrário dos pareceres que integram a categoria dos actos jurídicos instrumentais, mais propriamente instrutórios, na medida em que visam a assegurar a constituição de actos administrativos, as autorizações são, tal como as licenças, verdadeiros actos administrativos em sentido estrito (Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 142 e 145), embora com conteúdos diferentes.

As autorizações em sentido amplo são, segundo VIEIRA DE ANDRADE (Cfr. ob. cit., p. 145), actos administrativos favoráveis porque conferem ou ampliam direitos ou poderes “administrativos” ou extinguem obrigações, distinguindo-se as autorizações propriamente ditas das licenças. As primeiras, também conhecidas por autorizações permissivas, caracterizam-se por permitirem “o exercício pelos particulares da actividade correspondente a um direito subjectivo pré-existente, apenas condicionado pela lei a uma intervenção administrativa”, destinada a remover um obstáculo por ela imposto. As segundas, também denominadas autorizações constitutivas, destinam-se a constituir “direitos subjectivos em favor dos particulares em áreas de actuação sujeitas a proibição relativa (preventiva) pela lei, uma vez acautelada no caso concreto a não lesão do interesse que justificou a proibição legal”.

Em face do exposto, a tese da recorrente E.P. conduziria ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT.

Ora, o que a Lei nº 97/88 veio dizer é que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial depende do licenciamento prévio dos municípios, precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada. O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade.

Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento, o município.

Portanto, o acórdão do TAC decidiu bem esta questão, ao apontar para a exclusiva competência licenciadora do município.

Improcede, assim, o recurso da r. E.P.

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DO RECURSO nº 2 (da A.)

Da fiscalização das condições de funcionamento seguro e regular dos postos de abastecimento de combustíveis em estradas concessionadas à E.P., SA

Como vimos, o TAC concluiu ser esta uma competência da E.P., SA. A A. discorda: entende que também cabe aos municípios.

Previamente, vejamos que o DL 267/2002 (que estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de postos de abastecimento de combustíveis), alterado pelos DL 389/2007, DL 31/2008, DL 195/2008 e DL 217/2012, diz o seguinte nos seus arts. 5º e 6º:

Art. 5º - Licenciamento municipal
1 - É da competência das câmaras municipais:
a) …;
b) O licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional.
c) A autorização para a execução e entrada em funcionamento das redes de distribuição, objecto do Decreto-Lei n.º 125/97, de 23 de Maio, quando associadas a reservatórios de GPL com capacidade global inferior a 50 m3.
2 - Os procedimentos administrativos de instalação, construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação e exploração das instalações de armazenamento e dos postos de abastecimento de combustíveis seguem a tramitação aplicável à respectiva operação urbanística nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 4.º e do n.º 3 do artigo 6.º do regime jurídico da urbanização e da edificação.
3 - Além da conformidade da operação urbanística com instrumentos de gestão territorial e outras normas legais e regulamentares vigentes, no âmbito do procedimento de controlo prévio é verificada a conformidade das instalações a que se refere o n.º 1 com os requisitos definidos na portaria referida no n.º 2 do artigo anterior e a existência dos seguros de responsabilidade civil referidos nos artigos 13.º e 14.º, sem prejuízo da aplicação das normas não procedimentais previstas no presente decreto-lei e da possibilidade de colaboração das entidades referidas no n.º 4 do artigo 7.º
4 - O alvará de autorização de utilização, a que se refere o n.º 3 do artigo 74.º do regime jurídico da urbanização e da edificação, emitido no âmbito do procedimento de controlo prévio e nos termos do artigo 62.º e seguintes do mesmo regime, constitui título bastante de exploração das instalações a que se refere o n.º 1.
Artigo 6.º - Licenciamento pela administração central
1 - Exceptua-se do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior o licenciamento das instalações de armazenamento de combustíveis identificadas no anexo I e no anexo II a este diploma, do qual fazem parte integrante.
2 - São competentes para efeitos de licenciamento das instalações de armazenamento referidas no número anterior:
a) A Direcção-Geral da Energia (DGE), para as instalações referidas no anexo I;
b) As direcções regionais do Ministério da Economia (DRE), para as instalações identificadas no anexo II.
3 - É da competência das DRE o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias regional e nacional.
4 - Os procedimentos administrativos previstos nos números anteriores seguem a tramitação prevista nos artigos 7.º a 14.º

Contra tais regras prevista não vai logicamente o DL 13/71 na parte vigente (alt. pelos DL 219/72, DL 570/80, DL 260/2002, DL 25/2004, DL 215-B/2004, DL 175/2006 e DL 242/2006).

Portanto (cf. arts. 5º,1,b),2,3,4 e 6º,3,4, cits.), a competência para licenciar a construção e obras, segundo o RJUE, nos postos de abastecimento é das camaras municipais sempre que elas forem em estradas não regionais ou não nacionais. A competência para licenciar a construção e obras, segundo o RJUE, nos postos de abastecimento em estradas regionais e nacionais cabe às direcções regionais do Ministério da Economia.

Mas, aqui, o caso é outro: trata-se de determinar à A. certas condutas relativas ao bom e seguro funcionamento dum posto pré-existente, como se vê do facto provado em D.

A autora considera que a ré não tem poderes legais para determinar o que determinou em sede de bom e seguro funcionamento dum seu posto.

Quanto a isto, rege o art. 10º do DL 374/2007, alt. pelo DL 110/2009 (que transforma a E. P. - Estradas de Portugal, E. P. E., em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a designar-se por EP - Estradas de Portugal, S. A.):

Artigo 10.º - Poderes de autoridade

1 - Compete à EP - Estradas de Portugal, S. A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação.

2 - Para o desenvolvimento da sua actividade, a EP - Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita:

a) A processos de expropriação, nos termos previstos no respectivo código;

b) Ao embargo administrativo e demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi e zonas de protecção estabelecidas por lei;

c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades;

d) À execução coerciva das demais decisões de autoridade;

e) Ao uso público dos serviços e à sua fiscalização;

f) À protecção das suas instalações e do seu pessoal;

g) À regulamentação e fiscalização dos serviços prestados no âmbito das suas actividades e à aplicação das correspondentes sanções, nos termos da lei;

h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública;

i) À instrução e aplicação de sanções em processo contra-ordenacional.

3 - São conferidos à EP - Estradas de Portugal, S. A., nos termos da lei, os seguintes poderes de autoridade necessários a garantir a livre e segura circulação:

a) Determinar, a título preventivo e com efeitos imediatos, mediante ordem escrita devidamente fundamentada, a suspensão ou cessação de actividades ou o encerramento de instalações que ponham em risco a circulação rodoviária, causem dano ou ameacem causá-lo à estrada;

b) Identificar as pessoas ou entidades que promovam quaisquer actividades em violação das disposições legais e regulamentares de protecção à estrada, ou ao património público afecto à sua exploração, em especial à segurança rodoviária, procedendo à imediata denúncia perante as autoridades competentes, se tais actos forem susceptíveis de integrar um tipo legal de crime ou um tipo de ilícito contra-ordenacional;

c) Solicitar a colaboração das autoridades administrativas e policiais para impor o cumprimento de normas e determinações que, por razões de segurança ou de garantia de inviolabilidade dos bens públicos, devam ter execução imediata no âmbito dos actos de gestão pública;

d) Determinar a imediata remoção de ocupações indevidas de bens de domínio público administrados pela EP - Estradas de Portugal, S. A., ou afectos à sua actividade, recorrendo, se necessário, à colaboração das autoridades policiais;

e) Embargar e ordenar a demolição de construções efectuadas em zonas non aedificandi ou em zonas de protecção estabelecidas por lei.

Dali resulta que a lei, de acordo aliás com o art. 14º do DL 558/99, confere expressa e claramente à “E.P.,SA” os poderes ora exercidos quanto bom e seguro funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis nas estradas sob jurisdição daquela empresa concessionária.

Improcede, assim, o recurso da A.

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III. DECISÃO

Pelo ora exposto e de harmonia com o disposto nos arts. 202º, nº 1 e 2, e 205º, nº 2, da CRP, acordam os Juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento a ambos os recursos, com fundamentação parcialmente distinta da fundamentação da decisão recorrida.

Custas de cada recurso a cargo de cada recorrente.

(Acórdão processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator)

Lisboa, 21-11-13

PAULO PEREIRA GOUVEIA

COELHO DA CUNHA

FONSECA DA PAZ





1- No relatório, apesar sua brevidade, tentamos esclarecer aquilo que ocorreu e aquilo que está em causa, assim facilitando a compreensão e a sindicabilidade do acórdão do tribunal de recurso; sobretudo quando se não transcreva a factualidade apurada no tribunal recorrido.

2- O juiz europeu do direito público deve ter presente, em nossa opinião, o seguinte:
(i) o primado do Estado democrático e social de Direito material, num contexto de uma vida económica que sirva a sociedade, uma vez que o actual Estado na U.E. é um Estado social, como resulta da nossa CRP ou dos arts. 20º/1 e 28º/1 da L.F. alemã;
(ii) os princípios jurídicos fundamentais, morais ou sobre-princípios vigentes;
(iii) o tipo de sociedade reflectido na nossa Constituição (=estatuto jurídico fundamental da concreta comunidade de pessoas, com igual dignidade e socialmente organizadas, que compõem o Estado) e nos vários catálogos de direitos fundamentais, incluindo sobretudo a D.U.D.H. e a C.D.F./U.E., e

(iv) o primado do direito da U.E.

3- Tentamos aliar preocupações sobre a quantidade com preocupações sobre a qualidade técnico-jurídica da decisão jurisdicional, sendo que a procura de qualidade e de quantidade exigem decisões jurisdicionais (i) com relatórios sintéticos minimamente esclarecedores e (ii) com uma fundamentação jurídico-racional conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.

Preocupados com a aceitabilidade racional da decisão e tendo presente o direito como uma ordem fundada na auto-pressuposição axiológica das pessoas enquanto pessoas de certa comunidade política, utilizamos a argumentação jurídica racional exigida pelo direito justo, argumentação essa que tem uma “lógica” própria e informal (vd. C. PERELMAN, Ética e Direito, S. Paulo: ed. Martins Fontes, 1996, pp. 490 ss), que não obedece à lógica material no sentido de ciência das leis puras e necessárias do pensar. Por isto, aliás, o jurista deve usar os seus raciocínios dedutivos e justificativos com cautela e circunspecção (vd. I. KANT, A Lógica, trad., Lisboa: Ed. Texto & Grafia, 2009, pp. 18-19 e 125-126).

4- Ou seja, normas jurídicas apuradas pelo aplicador e imediatamente finalísticas, prima­riamente prospectivas e com pretensão de complementaridade no concreto, sem pretensão de decidibilidade ou abrangência, para cuja aplicação se demanda do aplicador uma comparação e avaliação (valoração) da correlação entre o estado de coisas a ser conseguido (ou dever-ser ideal) e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária a tal fim, sob o ponto de vista da Constituição, através dos postulados aplicativos da igualdade e da proporcionalidade, sem prejuízo da margem de liberdade conformadora do legislador. Há quem veja no postulado da proporcionalidade a aplicação racional de argumentos morais.

5- Ou seja, normas jurídicas apuradas pelo aplicador e imediatamente descritivas, primariamen­te retrospectivas e com pretensão de decidibilidade e abrangência ou dever-ser factual, para cuja aplicação, normalmente dominada pela fórmula da subsunção, o aplicador deve fazer a avaliação da correspondência, centra­da na finalidade que lhes dá suporte e nos princípios que lhes são axio­logicamente subjacentes, entre a construção conceptual da descrição normativa e a construção conceptual dos factos.

6- A resolução de casos da vida concreta feita pelo juiz do Estado é, logicamente, uma actividade assaz diferente das actividades jurídicas liberais (como a arbitragem jurídica) ou da actividade académica. E tal resolução implica «entender a lei melhor do que aqueles que participaram na sua feitura» (G. RADBRUCH, Apêndice I, in Filosofia do Direito, trad., 6ª ed., 1979, p. 396).
Baseamo-nos, em matéria de interpretação, metodologia e argumentação jurídicas (i.e., de gramática do Direito), no facto óbvio de que não há leis perfeitas e nas conhecidas obras essenciais sobre tais questões, em parte tributárias da jurisprudência de tribunais superiores e ou constitucionais posteriores à Segunda Guerra Mundial,
(i) de KARL LARENZ (Metodologia da Ciência do Direito, trad., Lisboa, 1996),
(ii) de J. OLIVEIRA ASCENSÃO (O Direito. Introdução e Teoria Geral, 13ª ed., 2005),
(iii) de KLAUS GÜNTHER, Der Sinn für Angemessenheit. Anwendungsdiskurse in Moral und Recht, Suhrkamp, Frankfurt, 1988, e A normative conception of coherence for a discursive theory of legal justification, in Ratio Juris, 2, Oxford, 1989, pp. 155 ss; e
(iv) sobretudo, de ALEKSANDER PECZENIK (On Law and Reason, Dordrecht, ed. Springer, 2ª ed., 2008).

A escolha, a explicitação e a justificação (externa) das premissas de facto e de direito é hoje algo de perigosamente (por sair da lógica dedutiva) essencial em qualquer sentença; na verdade a escolha, a explicitação e a justificação (externa) das premissas são postulados para a interpretação, e não problemas lógico-jurídicos - cf. assim: G. KALINOWSKI, Introduction a la Logique Juridique: éléments de sémiotique juridique, logique des normes et logique juridique, Paris, ed. Libr. Generale de Droit et de Jurisprudence, 1965; J. WRÓBLEWSKI, Legal decision and its justification, in: Le Raisonnement Juridique; Actas del Congresso Mundial de Filosofia Juridica y Social (org. H. Hubien), Bruxelas, 1971, pp. 409-491, e Legal syllogism and rationality of judicial decision, in: Rechtstheorie, nº 5, 1974, pp. 33-46. Cf. ainda ROBERT ALEXY, Comments and Responses, in: Matthias Klatt org., “Institutionalized Reason. The Jurisprudence of Robert Alexy”, Oxford, 2012, pp. 319-356, e The Weight Formula, in: Studies In the Philosophy of Law, vol. 3, 9, 2007, pp. 20-26 (org. Jerzy Stelmach, Bartosz Brożek & Wojciech Załuski), para quem quanto mais intensa for a lesão dum princípio ou direito (fundamental), tanto maior deve ser a certeza das premissas que sustentam essa lesão (“lei epistémica da ponderação”).