Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2319/24.6BEPRT

Secção:	CA


Data do Acordão:	06/18/2025

Relator:	HELENA TELO AFONSO

Descritores:	DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO INSUFICIÊNCIA DOS ALVARÁS DA AUTORA E DA SUBEMPREITEIRA

Sumário:


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório:
R…, LDA., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO DA NAZARÉ, na qual formulou os pedidos de declaração de ilegalidade da exclusão da proposta da Autora e ora Recorrente; de anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada; de condenação do Recorrido à admissão da proposta da Recorrente; e, de condenação do Recorrido à prática do ato de adjudicação da proposta da Recorrente.

Indicou como Contrainteressada a O…, S.A..

Por sentença proferida a 17 de janeiro de 2025 foi julgada improcedente a presente ação.

Vencida na ação, a Autora interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“I. Vem o presente Recurso interposto da Sentença a fls. 2617 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leira, que julgou improcedente a ação instaurada pela Recorrente.
II. A presente ação de contencioso pré-contratual diz respeito ao procedimento de Concurso Público com Publicação no JOUE, para Empreitada de "Funicular da Nazaré (Pederneira)".
III. A Recorrente impugna no presente processo o ato de adjudicação do contrato a celebrar à proposta da Contrainteressada, com fundamento na ilegalidade da exclusão da sua proposta.
IV. A proposta da Recorrente foi ilegalmente excluída com fundamento no n.º 4 do artigo 60.°, alínea f) do n.º 2 do artigo 70.°, ambos do CCP, e alínea f) do n.° 2 do artigo 15.° do programa do procedimento.
V. O Alvará não é um documento da proposta.
VI. O Alvará consubstancia um documento de habilitação.
VII. A Recorrente encontrava-se obrigada a deter Alvará para efeitos de cumprimento do exigido nas peças do procedimento apenas na fase de habilitação.
VIII. A Recorrente detinha Alvará quando ocorreu a fase de habilitação.
IX. O Júri não pode excluir uma proposta com fundamento numa questão de habilitação.
X. A competência do Júri para efeitos de atuação no procedimento cessa com a apresentação do relatório final de análise e avaliação de propostas.
XI. Entendeu o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que deteção numa proposta da ausência de Alvará que cumpra as exigências apostas nas peças do procedimento na fase de apresentação de propostas determina a exclusão da proposta.
XII. A Sentença recorrida estribou em erro de julgamento de Direito.
XIII. O Tribunal a quo deveria ter concluído pela anulação do ato de adjudicação, julgando totalmente procedente o pedido condenatório da Recorrente.
XIV. A Diretiva 2014/24/UE não se aplica automaticamente no ordenamento jurídico português.
XV. A Diretiva 2014/24/UE foi objeto de regulamentação nacional pelo Estado português com a criação do CCP.
XVI. Os concorrentes encontram-se obrigado a demonstrar as suas capacidades técnicas para a execução do contrato a celebrar nos momentos procedimentais que a lei portuguesa consagrou para o efeito.
XVII. No Direito da Contratação Pública em Portugal, são distintas a fase de apresentação de propostas e a fase de habilitação.
XVIII. Apenas impende sobre o Júri a análise dos documentos da proposta.
XIX. A entidade competente para decidir acerca da conformidade dos documentos de habilitação é Órgão competente para a decisão de contratar.
XX. O facto de a Recorrente ter ou não habilitação não se afere no momento da submissão da sua proposta, mas na fase de habilitação.
XXI. Na regulamentação nacional da Diretiva 2014/24/UE, não foi consagrada a possibilidade de a entidade adjudicante solicitar aos concorrentes a apresentação de documentos comprovativos em qualquer fase do procedimento.
XXII. É ilegal a interpretação do artigo 8. ° da Lei n.° 41/2015, de 3 de junho, que aprova o Regime Jurídico aplicável ao Exercício da Atividade da Construção no sentido de que, já na fase de apresentação de propostas, têm os concorrentes de deter o necessário Alvará.
XXIII. A Recorrente apresentou com a sua proposta a declaração de preços parciais do n.° 4 do artigo 60.° do CCP.
XXIV. O conteúdo da declaração de preços parciais apresentada pela Recorrente haveria de ser comprovado através de Alvará a apresentar apenas na fase de habilitação.
XXV. Podem concorrer a procedimentos tramitados ao abrigo da Parte II do CCP, para a celebração de contratos de empreitada de obras públicas, concorrentes que não sejam titulares de habilitação exigida, mas que considerem que a poderão obter no decorrer do procedimento.
XXVI. As propostas não podem ser excluídas com base em razões de habilitação.
XXVII. A apresentação de Alvará insuficiente apenas pode determinar, em fase posterior do procedimento, a caducidade de adjudicação.
XXVIII. A entidade adjudicante não apôs no programa de procedimento a obrigatoriedade, na fase de apresentação de propostas, de os concorrentes disporem de Alvará necessário à execução dos trabalhos adstritos à empreitada a contratar.
XXIX. O programa de procedimento não comunica com a exclusão da proposta a apresentação de Alvará insuficiente ou a não apresentação de Alvará com os documentos da proposta.
XXX. A proposta da Recorrente não viola vinculações de índole social, laboral ou ambiental.
XXXI. A proposta da Recorrente não viola o n.º 4 do artigo 60.° do CCP.
XXXII. A declarações de preços parciais não é um atributo da proposta.
XXXIII. O ato de adjudicação impugnado viola a regra da taxatividade das causas de exclusão.
XXXIV. O erro nos pressupostos de Direito da decisão impugnada verifica-se de forma inegável.
XXXV. A exclusão da proposta da Recorrente viola os princípios da concorrência e da prossecução do interesse público.
XXXVI. À luz do critério de adjudicação multifator consagrado pelo Recorrido no programa de procedimento, a proposta da Recorrente é a economicamente mais vantajosa.
XXXVII. A proposta da Recorrente deve ser admitida.
XXXVIII. O ato impugnado enferma de ilegalidade.
XXXIX. Deverá o Recorrido ser condenado a reconstituir a situação que existiria, com o expurgo da ilegalidade sancionada.
XL. O Recorrido deverá reformular o ato procedimental, admitir, ordenar em 1.º lugar e adjudicar o contrato a celebrar à proposta da Recorrente.
XLI. A discricionariedade do Recorrido encontra-se reduzida «a zero».
XLII. O Recorrido já realizou a avaliação das propostas em sede de relatório preliminar, onde avaliou e ordenou a proposta da Recorrente em 1.º lugar.
XLIII. Deverá este Ilustre Tribunal julgar como totalmente procedente a presente ação de contencioso pré-contratual, condenando o Recorrido à prática do ato de adjudicação do contrato a celebrar à proposta da Recorrente.”.

O Recorrido MUNICÍPIO DA NAZARÉ apresentou contra-alegação de recurso, na qual pugnou que seja negado provimento ao recurso, não tendo apresentado conclusões, defendeu em suma:
- É completamente desprovido de fundamento e de sustentação legal o entendimento de que apenas após a adjudicação é que é necessário deter as habilitações necessárias para a execução da obra (que não se confunde com o momento em que tais documentos são apresentados), aqui se entendendo também a análise que decorra da Lista de Preços Parciais apresentada;
- O Júri não praticou qualquer ilegalidade na decisão de exclusão que veio a ser produzida, por unanimidade, aliás, entender o contrário, como defende a recorrente, é que seria praticar um ato ilegal, que passaria por propor a adjudicação a entidade que viola a previsão do art.º 8.° do Regime Jurídico do exercício da atividade da construção;
- A decisão não viola o princípio da concorrência e o interesse público, apesar de a proposta apresentada pela recorrente ter sido considerada a economicamente mais vantajosa. Na verdade, a proposta da Recorrente foi excluída porque a mesma não reunia condições adequadas - habilitações - para a execução da empreitada;
- Admitir a proposta é que seria violador do princípio da igualdade, da concorrência e prejudicial ao interesse público (porque violador do princípio da legalidade a que a administração se encontra adstrita);
- A exclusão é válida e justificada, tendo sido efetuada no momento adequado para o efeito, perante a evidência da falta de habilitações, bem andando o Douto Tribunal a quo ao julgar totalmente improcedente a ação instaurada pela Recorrente;
- Impor a admissão de entidade não habilitada para, somente, em sede de habilitação vir a determinar a caducidade da adjudicação, será contrariar as regras de praticidade, celeridade, promovendo a prática de atos inúteis, em detrimento do regular e adequado andamento dos procedimentos, nomeadamente no que tange à execução das empreitadas e aos prazos para tal;
- A condenação à admissão e adjudicação da proposta, como defende a recorrente, sempre redundaria em caducidade da Adjudicação, for falta de documentos de habilitação (alvará com as habilitações necessárias à execução da obra à data da apresentação da proposta) e, na adjudicação da empreitada ao concorrente com a proposta ordenada em 2.° lugar, a qual, no caso vertente, é a Contrainteressada à qual foi adjudicada a obra, em sede de apreciação de propostas, na sequência da decisão de exclusão da recorrente. Logo, a condenação à admissão e adjudicação, revela-se, também aqui, inoperante, para aproveitamento do ato administrativo anulável, por motivos de racionalidade e economia de procedimentos, à luz do consagrado no artigo 163.° n.º 5 alíneas a) e c) do CPA/2015;
- Razão pela qual inexiste qualquer fundamento para que a decisão em crise mereça qualquer censura, impondo-se que seja negado provimento ao recurso interposto pela Recorrente, mantendo-se, inalterada, a sentença proferida pelo TAF de Leiria.

A Contrainteressada O…, S.A, apresentou contra-alegação tendo formulado as seguintes conclusões:
“1. Contrariamente ao que a Recorrente alega, devia a mesma ser titular, à data da apresentação das propostas, de alvará da 8.ª Subcategoria da 4.ª Categoria - Instalações Elétricas e Mecânicas (em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes) e da 11.ª subcategoria da 5.ª Categoria - Outros Trabalhos (em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes), conforme exigido nas peças de procedimento.
2. A questão sub judice não se prende com a questão de saber se o Alvará é um documento da proposta/documento de habilitação, nem com a indagação sobre quando é que os concorrentes estão obrigados a fazer prova dessas habilitações.
3. Trata-se, isso sim, de saber qual o momento normativamente relevante no qual os Concorrentes devem ser titulares dessas habilitações e, sobre esta questão, é inegável que o devem ser logo no momento da apresentação da proposta e não, como parece defender a Recorrente, na fase de adjudicação.
4. Tratando-se de uma verdadeira condição de acesso ou participação no procedimento.
5. A Jurisprudência invocada pela Recorrente - na linha do que já aconteceu na fase de articulados - analisa a questão de saber qual o momento em que os concorrentes devem fazer prova das suas habilitações e não com a questão de saber se os concorrentes estão ou não obrigados a ser titulares dessas habilitações à data da apresentação da proposta.
6. A fase de habilitação dos concorrentes não se destina, efetivamente, a verificar se o adjudicatário é titular de todos as habilitações necessárias à data da adjudicação ou da celebração do contrato; trata-se, muito inversamente, de nessa fase o adjudicatário estar obrigado a fazer prova da titularidade dos requisitos que, obrigatoriamente - isto é, para adquirir a qualidade de concorrente -, tem de ser titular à dada da apresentação da proposta.
7. Ainda que a Recorrente só tivesse de fazer prova das habilitações exigidas em sede de habilitação do adjudicatário (e, portanto, após a apresentação da sua proposta), certo é que, aquando da apresentação da proposta - e isso já era sabido - não detinha as habilitações exigidas nas peças de procedimento, independentemente de, alegadamente, as ter adquirido posteriormente.
8. A admissão procedimental de um concorrente/candidato que não fosse titular das habilitações exigidas seria um caso paradigmático de uma decisão pública sujeita a uma condição resolutiva - ideia que, no plano do direito administrativo e dos princípios que informam a contratação pública, seria simplesmente inadmissível.
Sem prescindir,
9. A exclusão da proposta de um concorrente antes da fase de habilitação por inobservância dos correspondentes requisitos encontra a sua previsão legal nos artigos 70.º, n.º 2, alínea f) e 146.º, n.º 2, alínea o), ambos do CCP.
10. Uma eventual admissão da proposta da Recorrente violaria, de forma clara, o artigo 8.º da Lei n.º 41/2015, de 3 de junho já mencionado, bem como o disposto no n.º 4 do artigo 60.° do CCP,
11. A exclusão da proposta da Recorrente não é desproporcional, nem desrespeitadora do princípio da concorrência, sendo, pelo contrário, imposta por esses mesmos princípios, salvaguardando-se, assim, o interesse público inerente ao presente procedimento.
12. Não inquinando de invalidade esse entendimento o facto da Recorrente, alegadamente, ter obtido, no decurso do procedimento, os requisitos técnicos exigidos, pois a sua titularidade à data, no mínimo, da apresentação da proposta, era essencial para que a Recorrente pudesse, sequer, almejar ser titular da qualidade de concorrente ao presente procedimento.”.

O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não se pronunciou.

Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.

II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela Autora e Recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida enferma de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito; e,
- se a sentença recorrida incorreu em violação dos princípios da concorrência e da prossecução do interesse público.

III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“A - A Autora é uma sociedade comercial por quotas que tem como objeto social a “Construção civil e obras públicas; Actividades de engenharia; Compra e venda e arrendamento de imóveis, bem como revenda dos bens adquiridos; Promoção imobiliária; Comercialização de materiais para a construção civil; Comercialização e representações de produtos diversos, vestuário, calçado, acessórios de moda; produtos relacionados com o turismo”, cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial.

B - A Contrainteressada é uma sociedade comercial anónima que tem como objeto social o “Exercício da atividade de empreitadas de construção civil e obras públicas, trabalhos de desaterros e terraplanagens, transportes em veículos automóveis e venda de materiais de construção”, cfr. documento n.° 4 junto com a petição inicial.

C - Em novembro de 2023 a Estrutura de Missão “Recuperar Portugal” e a Entidade Demandada, Município da Nazaré, respetivamente na qualidade de Primeiro e Segundo Outorgantes outorgaram “Contrato de Financiamento Beneficiário Direto| Investimento RP-C21-i16 «Funicular da Nazaré»”, no qual se pode ler, designadamente o seguinte:
“(…)

CLÁUSULA 1.ª
(OBJETO DO CONTRATO)

1. O presente contrato tem por objeto a concessão de um apoio financeiro destinado a financiar a realização do Investimento RP-C21-i16, designado por “Funicular da Nazaré”, enquadrado na Componente C21 do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), em que o Segundo Outorgante é o Beneficiário Direto, entidade responsável pela implementação e execução física e financeira do investimento inscrito no PRR ora contratualizado e que lhe permite beneficiar de financiamento.(...)

CLÁUSULA 3.ª
(CUSTO TOTAL DO INVESTIMENTO E O SEU FINANCIAMENTO)

1. Pela execução do contrato o Segundo Outorgante receberá um montante global de 10.000.000,00 (dez milhões de euros), correspondente à totalidade do custo do Investimento RP-C21-i16, de acordo com o previsto no Anexo I. (...)
(...)”, cfr. documento n.° 3 junto com a contestação da Entidade Demandada Município da Nazaré.

D - Na reunião de câmara de 27/02/2024 foi deliberado aprovar a abertura de procedimento de Concurso Público Internacional “Empreitada de Funicular da Nazaré (Pederneira)”, cfr. fls. 1 do processo administrativo

E - Por anúncio de 25/03/2024, foi publicado em Diário da República n.° 60, 2.ª Série, Parte L - Contratos Públicos, o anúncio do procedimento de Concurso Público para Empreitada de “Funicular da Nazaré (Pederneira)”, n.º 5310/2024, no qual consta como entidade adjudicante a entidade Demandada MUNICÍPIO DA NAZARÉ, ali se referindo, designadamente, o seguinte:
(…)

(…)

(...)”, cfr. documento n.° 5 junto com a petição inicial e fls. 75 do processo administrativo.

F - O anúncio a que se refere a alínea precedente foi igualmente enviado para publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), cfr. 75 do processo administrativo.

G - Do Programa do Procedimento consta, designadamente, o seguinte:
“(…)
7 - FORMA E CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO
1. A adjudicação do objeto do presente procedimento é global, segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada pela modalidade de:
Melhor relação qualidade-preço conforme os critérios que densificam os critérios de adjudicação definidos no Anexo A,
2. O critério de desempate será efetuado por sorteio, sendo comunicada aos concorrentes, com um mínimo de três dias de antecedência, a data, hora e local da realização do sorteio,
(…)
9 - DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM A PROPOSTA
1. Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), disponível em https://ec.europa eu/tools/espd?lang=pt
2. Documento de compromisso dos termos em que o concorrente se dispõe a contratar (c.f modelo constante do Anexo B);
3. Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, apresentados em euros, com duas casas decimais (c.f mapa constante na plataforma eletrónica);
4. Plano de trabalhos, nos termos definidos no artigo 361.° do CCP, adotando a unidade de medida temporal a semana de calendário;
5. Memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos indicado na alínea anterior;
6. Certidão do registo comercial (certidão permanente), com todas as Inscrições em vigor, para Identificação dos titulares dos órgãos sociais de administração, direção ou gerência que se encontrem em efetividade de funções, ou documento equivalente;
7. Outros documentos que o concorrente considere indispensáveis (nomeadamente o plano de Gestão de Segurança e Saúde no Trabalho, entre outros).
(…)
15 - DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO
1. Os documentos de habilitação previstos para a presente formação de contrato devem ser apresentados no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da notificação da decisão de adjudicação na plataforma eletrónica de contratação pública http://acingov.pt
2. Os documentos a que se refere o número anterior são os seguintes:
(…)
f) Alvará, ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP contendo as seguintes habilitações adequadas e necessárias à execução do contrato:
• 1.ª Subcategoria da 1.ª Categoria - Edifícios e Património Construído em classe que cubra o valor global da proposta;
• 2.ª, 3.ª, 4.ª, 5.ª, 6.ª, 7.ª e 8.ª Subcategorias da 1.ª Categoria - Edifícios e Património Construído, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
• 8.ª e 9.ª Subcategorias da 2.ª Categoria - Vias de Comunicação, Obras de Urbanização e Outras Infraestruturas, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
• l.ª, 2.ª, 5.ª, 7.ª, 8.ª, 9.ª e 10.ª Subcategorias da 4.ª Categoria - Instalações Elétricas e Mecânicas, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
• l.ª, 2.ª, 6.ª, 9.ª, 10.ª, 11.ª e 12.ª Subcategorias da 5.ª Categoria - Outros Trabalhos, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
(...)”, cfr. documento n.° 2 junto com a petição inicial e fls. 47 do procedimento administrativo.

H - Do Caderno de Encargos consta, designadamente o seguinte:
“(…)
CAPÍTULO I - DISPOSIÇÕES GERAIS
CLÁUSULA 1 - OBJETO
O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no Contrato a celebrar no âmbito do concurso para a realização da empreitada de Funicular da Nazaré (Pederneira).
(...)”, cfr. documento n.° 2 junto com a petição inicial e fls. 5 e seguintes do processo administrativo.

I - A Autora, ente outras, apresentou proposta no dia 24/05/2024, pelas 15:58:36, no valor de € 9.311.839,29 (nove milhões trezentos e onze mil, oitocentos e tinta nove euros e vinte e nove cêntimos), procedendo à junção de Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), Declaração Atributos da Proposta, Lista de Preços Unitários, Plano de Trabalhos, Memória Discriminativa e Justificativa; Certidão Permanente e outros documentos, cfr. documento n.° 6 junto com a petição inicial, documento n.° 2 junto com a contestação da entidade Demandada e fls. 747 a 1422 do processo administrativo e em particular fls. 889 e 1231.

J - A Autora procedeu ainda à junção de alvará em seu nome e também do subempreiteiro L…, S.A, nos termos seguintes:
“

«Imagem texto no original»

(…)

«Imagem texto no original»

(...)", cfr. documento n.° 6 junto com a petição inicial, documento n.° 1 junto com a contestação da Entidade Demandada e fls. 1237 a 1244 do processo administrativo.

K - A junção de tais alvarás com a sua proposta deveu-se a um lapso da Autora, cfr. confissão - artigo 39.° da petição inicial.

L - A Contrainteressada, entre outras, apresentou proposta no dia 24/05/2024, pelas 16:59:13, no valor de €9.333,497, 67 (nove milhões, trezentos e trinta e três, quatrocentos e noventa e sete euros e sessenta e sete cêntimos), procedendo à junção de Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), Documento de compromisso dos termos em que o concorrente se dispõe a contratar, Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, apresentados em euros, com duas casas decimais, Plano de trabalhos, nos termos definidos no artigo 361.° do CCP, adotando a unidade de medida temporal a semana de calendário, Memória discriminativa e justificativa do plano de trabalho indicado na alínea anterior, Certidão do registo comercial (certidão permanente), com todas as inscrições em vigor, para identificação dos titulares dos órgãos sociais de administração, direção ou gerência que se encontrem em efetividade de funções, ou documento equivalente e outros documentos que o concorrente considere indispensáveis (nomeadamente o plano de Gestão do Sistema de Segurança e Saúde no Trabalho, entre outros), cfr. fls. 1424 a do processo administrativo e em particular fls. 1469.

M - Em 05/09/2024 o Júri do Procedimento elaborou o documento intitulado “Empreitada de “Funicular da Nazaré (Pederneira)” - RELATÓRIO PRELIMINAR”, do qual consta, designadamente, o seguinte:
“(…)
Aos trinta dias do mês de agosto do ano dois mil e vinte e quatro, nesta Vila da Nazaré, no Gabinete da Divisão de Obras Municipais e Ambiente desta Câmara Municipal, e em cumprimento do disposto no art.º 69.º do Código dos Contratos Públicos, realizou-se a Reunião do Júri do Procedimento constituído pelos elementos abaixo mencionados, conforme deliberação da Câmara Municipal de 27/02/2024:
- Eng. J…, Chefe da Divisão de Obras Municipais e Ambiente,
- M…, Coordenadora Técnica;
- Eng. R…, Técnico Superior.
A fim de elaborarem Relatório Preliminar de acordo como Artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, na sua atual redação, referente à empreitada em epígrafe.
Foi aberto Concurso Público através de Anúncio publicado no Diário da República n.º 60, no dia 25 de março de 2024, Iª Série, tendo sido apresentadas as medições, condições técnicas gerais, condições técnicas especiais e foram estabelecidas as seguintes condições:
a) Natureza e extensão dos trabalhos: O presente concurso visa a construção do Funicular da Nazaré/Pederneira.
b) Preço base excluindo o IVA é de 9.391.120,35 €
c) Prazo de execução -18 meses.
d) Alvará de Construção: Constante da alínea f) do ponto 2 do número 15 do Programa do Procedimento.
Iniciada a reunião, o Júri procedeu, num primeiro momento, nos termos legais e regulamentares aplicáveis, à verificação da lista de concorrentes, discriminada por ordem de entrada.

«Imagem texto no original»

(…)

«Imagem texto no original»

(...)", cfr. documento n.° 7 junto com a petição inicial e fls. 1803 a 1805 do processo administrativo.

N - Em 12/09/2024 a Contrainteressada exerceu o direito de audiência, dirigindo à Entidade Demandada, requerimento sob o assunto “Concurso Público para adjudicação do Contrato de empreitada do “Funicular da Nazaré (Pederneira)", cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, peticionando a exclusão da proposta apresentada pela concorrente R…, Lda., aqui Autor e pela adjudicação do contrato à Contrainteressada, cfr. documento n.° 8 junto com a petição inicial e fls. 1805 a 1825 do processo administrativo.

O - Em 18/09/2024 o Júri do Procedimento elaborou o documento intitulado “Empreitada de “Funicular da Nazaré (Pederneira)” - SEGUNDO RELATÓRIO PRELIMINAR", do qual consta, designadamente, o seguinte:
“(…)
B) Da análise da reclamação apresentada:

Como supra se referenciou, o Júri procedeu, nos termos legais e regulamentares, à análise substancial das propostas apresentadas e procedeu à apreciação e análise das propostas admitidas, em função da aplicação do critério previamente fixado elaborando, concomitantemente, o relatório preliminar, o qual contém a fundamentação sobre o mérito das mesmas, donde resultou o projeto de ordenação das propostas dos concorrentes.

Em conformidade, o Júri procedeu a audiência prévia dos interessados, tendo para o efeito, todos os concorrentes sido notificados sobre o relatório preliminar e beneficiado do prazo de 5 dias para se pronunciarem.
(…)
O concorrente O…, S.A. entende que a proposta por si apresentada não foi devidamente pontuada, da mesma forma que entende que a proposta da concorrente R…, Lda. deveria ter sido excluída, por não ser titular de Alvará que contenha as subcategorias e classes exigidas nas peças de procedimento, com a consequente violação do disposto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP e no artigo 15.º, n.º 2, alínea f) do Programa do Procedimento, razão pela qual deveria ser objeto de reapreciação e consequente adjudicação à reclamante.

Relativamente à proposta da concorrente R…, Lda. dever ter sido excluida, por não ser titular de Alvará que contenha as subcategorias e classes exigidas nas peças de procedimento, entende o Júri o seguinte:

A reclamação do concorrente O… S.A. é tempestiva em sede de Audiência Prévia, por ter sido notificada do Relatório Preliminar de Análise e Avaliação das Propostas, e como tal, ter tido acesso à documentação submetida.

O Júri elabora o seguinte enquadramento legal relativamente à exposição efetuada pela concorrente O… S.A.:
I. Fundamentação dos factos e argumentos
1. Enquadramento legal
A proposta da R… foi submetida com pleno respeito pelos requisitos estabelecidos no procedimento, tanto no que diz respeito às habilitações próprias, quanto às dos subcontratados envolvidos. É verdade que a R…, enquanto entidade concorrente, não detém a totalidade das categorias de Alvará exigidas no procedimento, conforme indicado pelo reclamante. Contudo, o subempreiteiro L… contratado poderia deter integralmente as categorias de Alvará necessárias para a execução das obras em causa.
2. Subcontratação de especialidades com o devido Alvará
O artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 41/2015, que regula o regime Jurídico aplicável ao exercido da atividade de construção, permite que a entidade adjudicatária subcontrate terceiros para a execução de especialidades, desde que estes subcontratados possuam os necessários Alvarás ou certificados de empreiteiro de obras públicas exigidos pela lei. No presente caso, o subempreiteiro L… designado teria de cumprir integralmente com os requisitos de Alvará especificados no programa do procedimento.

3. Cumprimento material do programa do concurso
O programa de procedimento tem por objetivo assegurar que os trabalhos a realizar sejam executados por entidades devidamente habilitadas. O essencial, no presente contexto, é garantir que a execução das obras seja assegurada por uma entidade, seja o concorrente ou o subempreiteiro, que tenha o Alvará adequado. O subempreiteiro L… identificado na proposta da R… é, portanto, uma extensão técnica da proposta da R… para cumprir as exigências legais.

4. Jurisprudência aplicável e doutrina
Em sede de jurisprudência, há decisões que têm considerado que, se o subempreiteiro designado cumpre todos os requisitos exigidos para o Alvará, o concorrente principal não deve ser excluido. O Tribunal de Contas, por exemplo, em várias decisões, tem entendido que o princípio da concorrência e da proporcionalidade devem ser respeitados, evitando-se decisões que limitem desnecessariamente a participação de concorrentes aptos a garantir a execução dos trabalhos, ainda que através de subcontratados.

II. Princípios fundamentais aplicáveis

1. Princípio da concorrência
Nos termos do artigo l.º-A do Código dos Contratos Públicos, o concurso público visa assegurar a mais ampla participação possível de concorrentes, incentivando a concorrência e promovendo a eficiência na contratação pública. A exclusão da proposta da R… por uma questão meramente formal, quando o subempreiteiro teria, supostamente, todos os Alvarás necessários, contraria este princípio, uma vez que garante que a execução do contrato será cumprida conforme as exigências do programa de procedimento.

2. Princípio da proporcionalidade
A aplicação do princípio da proporcionalidade exige que as decisões tomadas pelas entidades adjudicantes sejam adequadas e proporcionadas aos objetivos visados. Neste caso, a exclusão da proposta da R… seria desproporcionada e injustificada, uma vez que, SUPOSTAMENTE, todos os requisitos materiais (habilitações técnicas e Alvarás) estão integralmente cumpridos, ainda que através de um subempreiteiro.

3. Princípio da boa-fá
A relação entre a entidade adjudicante e os concorrentes deve ser pautada pelo princípio da boa-fé, conforme previsto no artigo 6.º do Código dos Contratos Públicos. A proposta da R…foi SUPOSTAMENTE submetida em conformidade com os requisitos legais, e a designação de um subempreiteiro habilitado é uma prática comum e legítima, em linha com o cumprimento da boa-fé negocial.

III. Valar "esgotodo" nas respetivas Subcategorias
1. A título de exemplo, o Júri verificou que o subempreiteiro L… na 11.ª subcategoria da 4.ª categoria, possui a classe 5, com um Valor Máximo fixado em - 3.200.000,00.
2. Porém, os preços parciais apresentados pela concorrente R…, por referência àquela subcategoria, preveem um valor de trabalhos de 3.848.565,00€

Posto isto,
A título de exemplo, o Júri verificou que o subempreiteiro L… na 11.ª subcategoria da 4.ª categoria, possui a classe 5, com um Valor Máximo fixado em - 3.200.000,00.
2. Porém, os preços parciais apresentados pela concorrente R…, por referência àquela subcategoria, preveem um valor de trabalhos de 3.848.565,00€
E para além do supramencionado já ser considerado motivo de exclusão, acresce que parte do valor colocado na subcategoria 11ª deveria fazer parte da subcategoria 8.ª mas que igualmente nenhuma das empresas (R… e L…) possui classe de Alvará para tal, uma vez que o valor a retirar da subcategoria 11, acrescido do valor já afeto à subcategoria 8, ultrapassaria novamente o teto do valor de Alvará destas duas empresas.
Face ao supramencionado, entende o Júri haver fundamento para a pretensão do concorrente O..., SA uma vez que se verifica violação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea f), no artigo 60.º, n.º 4, ambos do CCP e do artigo 15.º, n.º 2, alinea f) do Programa do Procedimento.

O Júri constatou que a R… não é titular do alvará com as subcategorias e classes descritas nas peças de procedimento, prevendo ainda na sua lista de preços parciais subcategorias que pura e simplesmente não são exigidas nas peças de procedimento, colocando assim em causa o princípio estrutural da contratação pública da estabilidade do procedimento, segundo o qual os concorrentes estão vinculados às peças do procedimento.

O Júri constatou assim que a R… não é titular das subcategorias exigidas no artigo 15.º do programa do procedimento nas classes ali exigidas, destacando-se, a título de exemplo, a 8.ª subcategoria da 4.ª categoria - na qual se incluem grande parte do valor dos trabalhos inerentes ao presente procedimento - no qual a concorrente apenas possui a classe 2, ou seja, com valor de trabalhos até 400.000,00€.
Por outro, a de que a declaração de preços parciais da R… não cumpre as exigências do artigo 15.º do programa do procedimento, uma vez que não apresenta, para as subcategorias e classes ali exigidas, o valor dos trabalhos correspondentes na sua proposta, assim violando diretamente o disposto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP.

Acresce que, conforme supramencionado, quando o Júri efetuou a análise da declaração dos preços parciais da concorrente R…, por referência à 11.ª subcategoria da 4.ª, está previsto o valor de trabalhos de 3.848.565,00C.

Ou seja, manifestamente superior ao valor permitido pela classe que o subempreiteiro por si designado detém (subempreiteiro possui a classe 5 - valores máximos de obras permitidas o montante de 3.200.000,00€).

Face ao exposto, o Júri deliberou, por unanimidade, proceder à exclusão da proposta apresentada pela concorrente R…, Lda., e consequentemente, proceder à reordenação das propostas não excluídas, do que resulta o seguinte:

«Imagem texto no original»

(...)", cfr. documento n.° 9 junto com a petição inicial e fls. 1829 a 1835 do procedimento administrativo.

P - Em 25/09/2014, a Autora exerceu o direito de audiência prévia, dirigindo à Entidade Demandada, comunicação sob o assunto “Concurso Público “Empreitada de «Funicular da Nazaré (Pederneira)» | Ref. 5/2024-PPC”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, peticionando, a final, a admissão da sua proposta e a sua graduação em 1.° lugar, cfr. fls, 1837 a 1853 do processo administrativo e documento n.° 1 junto com a petição inicial.

Q - Em 30/09/2024, o Júri do Procedimento elaborou o documento intitulado “Empreitada de “Funicular da Nazaré (Pederneira)" | RELATÓRIO FINAL", cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e do qual se extrai o seguinte:
“(…)
6. Nova Audiência Prévia
No prazo concedido para que os 2 concorrentes se pronunciassem, querendo, ao abrigo do direito de audiência prévia, a concorrente R…, Lda. apresentou a sua pronúncia.
O Júri analisou, cuidadosamente, o teor da mesma e concluiu o seguinte:
No caso em concreto, o Júri teve acesso aos Alvarás juntos pela concorrente R… na fase de avaliação de propostas, e considerou-os insuficientes para atender aos requisitos do concurso, pelo que é justificável manter a exclusão da proposta.
O procedimento deve ser seguido rigorosamente, e a transparência nas regras é essencial para garantir a igualdade entre os concorrentes.
Como o concorrente não apresentou até è data (incluída a presente Pronúncia com a REF. 5/2024-PPC) Alvarás que comprovassem a capacidade técnica necessária no momento adequado, a exclusão considera-se válida.
Aceitar a readmissão após o acesso que o Júri teve aos Alvarás que forem juntos pela concorrente R… para, a posteriori, na fase de entrega dos documentos de habilitação, excluir a proposta pelos mesmos motivos, não passaria de uma manobra dilatória absolutamente desnecessária e que poderia abrir precedentes problemáticos.
Além disso, a proposta já foi avaliada e excluída com base em critérios claros, pelo que não é possível reverter essa decisão sem comprometer a integridade do processo.
Relativamente aos critérios claros referidos no parágrafo anterior, importa reforçar que a concorrente R… juntou os documentos Alvarás que, atento à leitura do n.º 7 do ponto 9 do programa de procedimentos, a mesma entendeu como "indispensáveis" para suportar a proposta.
Termos em que, o Júri deliberou, por unanimidade, não dar provimento à reclamação da R….

7. Proposta de adjudicação e minuta
Mantendo-se o teor e as conclusões do segundo relatório preliminar, o Júri, nos termos e com os fundamentos constantes do mesmo, delibera:
a) Manter a ordenação da única proposta admitida;
b) Propor a adjudicação da empreitada de “Funicular da Nazaré (Pederneira)” ao concorrente O…, S.A., pela quantia de 9.333.497,67 € (nove milhões, trezentos e trinta e três mil, quatrocentos e noventa e sete euros e sessenta e sete cêntimos), a que acresce o IVA à taxa de 6% (560.009,86 €), o que perfaz o total de 9.893.507,53 € (nove milhões, oitocentos e noventa e três mil, quinhentos e sete euros e cinquenta e três cêntimos)¹;
c) Propor, nos termos do n.º 1 do artigo 98.º do CCP, a aprovação da minuta do contrato em anexo, a celebrar com o adjudicatário, devendo o órgão competente aprovar a minuta em simultâneo com a decisão de adjudicação;
d) Enviar o presente relatório final, juntamente com os demais documentos que compõem o processo do concurso, ao órgão competente para a decisão de contratar (Câmara Municipal), nos termos e para os efeitos dos n.ºs 3 e 4 do artigo 148.º do CCP.

¹De acordo com o disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 33.º do Anexo 1 da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, conjugado com o disposto da alínea f) do n.º 1 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua redação atual, e com o disposto no n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 197/99 de 8 de junho, a competência para autorizar a despesa é da Câmara Municipal.

8. Sobre:
8.1. Caução
De acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 88.º do CCP e no ponto 14 do programa do procedimento, pelo facto do valor de adjudicação ser superior a 500.000,00€, é exigível a prestação da caução, em 3%.

8.2. Documentos de habilitação
Nos termos da alfnea g) do n.º 1 do artigo 132.º do CCP, os documentos de habilitação e o prazo de 5 dias para a sua apresentação, foi fixado no ponto 15 do programa do procedimento.

8.3. Contrato escrito
A celebração de contrato escrito é exigida, uma vez que não se trata de uma situação que se enquadra no artigo 95.º do Código dos Contratos Públicos. Nos termos do n.º 1 e 3 do artigo 106.º do CCP, compete ao Presidente da Câmara, a representação do Município na outorga do contrato.
Nessa conformidade, foi junta a minuta do contrato e solicitada a respetiva aprovação (ponto 7 alínea c) deste relatório).

9. Conclusão
Face ao que antecede, submete-se à aprovação da Câmara Municipal a proposta constante das alíneas b) e c) do ponto 7 deste relatório.
Se a mesma merecer aprovação, proceder-se-á nos termos do n.º 1 e 2 do artigo 77.º do CCP, à notificação da mesma a todos os concorrentes e à notificação, em particular, ao adjudicatário:
• Da adjudicação;
• Para apresentação dos documentos de habilitação;
• Para prestação da caução; e
• Para aceitação da minuta do contrato.
(...)”, cfr. fls. 1859 a 1866 do processo administrativo e documento n.º 1 junto com a petição inicial.

R - Em 14/10/2024 reuniu a Câmara Municipal da Nazaré e aprovou o Relatório Final, cfr. fls. 1855 do processo administrativo.

S - A decisão que antecede foi comunicada à Autora em 16/10/2024, cfr. documento n.° 1 junto com a petição inicial.

T - Em 28/10/2024 a Autora obteve Alvará (ainda que com efeitos a 25/09/2024) do qual consta, designadamente, o seguinte:
“(…)
4ª Categoria - Instalações elétricas e mecânicas
(…)
8.º - Instalações de tração elétrica
(...)
11.º - Instalações de elevação
(...)”, cfr. documento n.° 10 junto com a petição inicial.

U - A petição inicial que deu origem aos presentes autos foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 30/10/2024 e remetida e autuada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria em 05/11/2024, cfr. fls. 1 e 243 a 255 (paginação eletrónica) (1-Facto retificado por despacho de 17/03/2025.).

***

Factos não provados
Não existem factos alegados não provados com relevância para a decisão da causa.

Motivação da matéria de Facto
A decisão da matéria de facto provada fundou-se na análise crítica dos documentos juntos aos autos, incluindo o processo administrativo cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, conforme indicado em cada alínea do probatório.”.

3.2. De Direito.
Nos presentes autos de contencioso pré-contratual a Autora, ora Recorrente, impugnou o ato que determinou a exclusão da sua proposta e a adjudicação à proposta da Contrainteressada, no âmbito do concurso público de empreitada de obras públicas, designado “Funicular da Nazaré (Pederneira)” promovido pela Entidade Demandada, ora Recorrido, MUNICÍPIO DA NAZARÉ, em que é Contrainteressada O…, S.A., pedindo, designadamente, a condenação da Entidade Demanda a admitir a proposta da Autora, com todas as legais consequências.

A presente ação foi julgada improcedente, tendo a Entidade Demandada sido absolvida dos pedidos.

Inconformada a Autora interpôs recurso desta sentença.

Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela Autora e Recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.

3.2.1. Do invocado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito e do erro de julgamento por violação dos princípios da concorrência e da prossecução do interesse público

Defendeu a Recorrente que é ilegal a exclusão da sua proposta com fundamento no n.º 4 do artigo 60. °, alínea f), do n.º 2 do artigo 70. °, ambos do CCP, e alínea f), do n.º 2 do artigo 15.º do programa do procedimento.
Alegou, para tanto, que o Alvará não é um documento da proposta, mas um documento de habilitação. E que se encontrava obrigada a deter alvará para efeitos de cumprimento do exigido nas peças do procedimento apenas na fase de habilitação, o que ocorreu. O Júri não pode excluir uma proposta com fundamento numa questão de habilitação, dado que a competência do Júri para efeitos de atuação no procedimento cessa com a apresentação do relatório final de análise e avaliação de propostas, sendo competente para decidir acerca da conformidade dos documentos de habilitação o órgão competente para a decisão de contratar.
Defendeu que a Diretiva 2014/24/UE não se aplica automaticamente no ordenamento jurídico português, tendo sido objeto de regulamentação nacional pelo Estado português com a criação do CCP, sendo distintas a fase de apresentação de propostas e a fase de habilitação, sendo que a habilitação não se afere no momento da submissão da sua proposta, mas na fase de habilitação. E que na regulamentação nacional da Diretiva 2014/24/UE, não foi consagrada a possibilidade de a entidade adjudicante solicitar aos concorrentes a apresentação de documentos comprovativos em qualquer fase do procedimento.
É ilegal a interpretação do artigo 8. ° da Lei n.º 41/2015, de 3 de junho, que aprova o Regime Jurídico aplicável ao Exercício da Atividade da Construção no sentido de que já na fase de apresentação de propostas, têm os concorrentes de deter o necessário Alvará. A Recorrente apresentou com a sua proposta a declaração de preços parciais do n.º 4 do artigo 60.º do CCP e o conteúdo desta haveria de ser comprovado através de Alvará a apresentar apenas na fase de habilitação.
Defendeu, ainda, que podem concorrer a procedimentos tramitados ao abrigo da Parte II do CCP, para a celebração de contratos de empreitada de obras públicas, concorrentes que não sejam titulares de habilitação exigida, mas que considerem que a poderão obter no decorrer do procedimento. As propostas não podem ser excluídas com base em razões de habilitação. A apresentação de Alvará insuficiente apenas pode determinar, em fase posterior do procedimento, a caducidade de adjudicação. A entidade adjudicante não apôs no programa de procedimento a obrigatoriedade, na fase de apresentação de propostas, de os concorrentes disporem de Alvará necessário à execução dos trabalhos adstritos à empreitada a contratar, pelo que o programa de procedimento não comina com a exclusão da proposta a apresentação de Alvará insuficiente ou a não apresentação de Alvará com os documentos da proposta, não violando a proposta da Recorrente vinculações de índole social, laboral ou ambiental, nem o n.º 4 do artigo 60.° do CCP. Mais referiu que a declaração de preços parciais não é um atributo da proposta e que o ato de adjudicação impugnado viola a regra da taxatividade das causas de exclusão.
Vejamos, então.
Está em causa nos presentes autos a decisão de exclusão da proposta apresentada pela Autora, ora Recorrente, no procedimento pré-contratual aberto na modalidade de concurso público, destinado à formação de contrato de empreitada de obras públicas designado por “Funicular da Nazaré (Pederneira)”.
O critério de adjudicação adotado neste procedimento foi “o critério da proposta economicamente mais vantajosa determinada pela modalidade de: Melhor relação qualidade-preço conforme os critérios que densificam os critérios de adjudicação definidos no Anexo A” - cfr. ponto 7.1 do Programa do Procedimento (PP).
No ponto 9 do Programa do Procedimento estão previstos os documentos que constituem a proposta, a saber: Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), disponível em https://ec.europa eu/tools/espd?lang=pt; Documento de compromisso dos termos em que o concorrente se dispõe a contratar (c.f modelo constante do Anexo B); Lista de preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, apresentados em euros, com duas casas decimais (c.f mapa constante na plataforma eletrónica); Plano de trabalhos, nos termos definidos no artigo 361.° do CCP, adotando a unidade de medida temporal o semana de calendário; Memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos indicado na alínea anterior; Certidão do registo comercial (certidão permanente), com todas as Inscrições em vigor, para Identificação dos titulares dos órgãos sociais de administração, direção ou gerência que se encontrem em efetividade de funções, ou documento equivalente; e “Outros documentos que o concorrente considere indispensáveis (nomeadamente o plano de Gestão de Segurança e Saúde no Trabalho, entre outros).”.
E o ponto 15, do PP dispõe sobre os documentos de habilitação, nos termos seguintes:
“1. Os documentos de habilitação previstos para a presente formação de contrato devem ser apresentados no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da notificação da decisão de adjudicação na plataforma eletrónica de contratação pública http://acingov.pt
2. Os documentos a que se refere o número anterior são os seguintes:
(...)
f) Alvará, ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP contendo as seguintes habilitações adequadas e necessárias à execução do contrato:
• 1.ª Subcategoria da 1ª Categoria - Edifícios e Património Construído em classe que cubra o valor global da proposta;
• 2.ª, 3.ª, 4.ª, 5.ª, 6.ª, 7.ª e 8.ª Subcategorias da 1.ª Categoria - Edifícios e Património Construído, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
• 8.ª e 9.ª Subcategorias da 2.ª Categoria - Vias de Comunicação, Obras de Urbanização e Outras Infraestruturas, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
• 1.ª, 2.ª, 5.ª, 7.ª, 8.ª, 9.ª e 10.ª Subcategorias da 4.ª Categoria - Instalações Elétricas e Mecânicas, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;
• 1.ª, 2.ª, 6.ª, 9.ª, 10.ª, 11.ª e 12.ª Subcategorias da 5.ª Categoria - Outros Trabalhos, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes;”.
Provou-se que o júri em 05/09/2024 elaborou o Relatório Preliminar no qual, designadamente, admitiu a proposta da Autora, ora Recorrente, e graduou a mesma em 1.º lugar, tendo facultado aos concorrentes a possibilidade de se pronunciarem sobre esse Relatório preliminar.
Exercido o direito de audição prévia pela ora Contrainteressada que defendeu que a proposta da Autora deveria ser excluída, veio o júri a verificar que o alvará de que o subempreiteiro L… é titular, na 11.ª subcategoria, da 4.ª categoria, possui a classe 5, com um Valor Máximo fixado em - 3.200.000,00, porém, os preços parciais apresentados pela concorrente R…, por referência àquela subcategoria, preveem um valor de trabalhos de 3.848.565,00€, excedendo, assim, o valor previsto no alvará para a 11.ª subcategoria da 4.ª categoria. Para além de que parte do valor colocado na subcategoria 11.ª deveria fazer parte da subcategoria 8.ª, sendo que nenhuma das empresas (R… e L…) possui classe de Alvará para tal, uma vez que o valor a retirar da subcategoria 11, acrescido do valor já afeto à subcategoria 8, ultrapassaria novamente o teto do valor de Alvará destas duas empresas. Concluindo o júri que tinha fundamento a pretensão do concorrente O…, SA uma vez que se verifica violação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, alínea f), no artigo 60.º, n.º 4, ambos do CCP e do artigo 15.º, n.º 2, alinea f) do Programa do Procedimento. Tendo o júri constatado “que a R… não é titular das subcategorias exigidas no artigo 15.º do programa do procedimento nas classes ali exigidas, destacando-se, a título de exemplo, a 8.ª subcategoria da 4.ª categoria - na qual se incluem grande parte do valor dos trabalhos inerentes ao presente procedimento - no qual a concorrente apenas possui a classe 2, ou seja, com valor de trabalhos até 400.000,00€.
Por outro, a de que a declaração de preços parciais da R… não cumpre as exigências do artigo 15.º do programa do procedimento, uma vez que não apresenta, para as subcategorias e classes ali exigidas, o valor dos trabalhos correspondentes na sua proposta, assim violando diretamente o disposto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP.
Acresce que, conforme supramencionado, quando o Júri efetuou a análise da declaração dos preços parciais da concorrente R…, por referência à 11.ª subcategoria da 4.ª, está previsto o valor de trabalhos de 3.848.565,00C.
Ou seja, manifestamente superior ao valor permitido pela classe que o subempreiteiro por si designado detém (subempreiteiro possui a classe 5 - valores máximos de obras permitidas o montante de 3.200.000,00€).”.
Conforme decorre do “Segundo Relatório Preliminar” e do Relatório Final (que manteve a intenção expressa no “Segundo Relatório Preliminar”), o júri propõe a exclusão da proposta da Autora ora Recorrente “ao abrigo da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.°, n.º 4 do artigo 60.°, ambos do CCP e alínea f) do n.º 2 do artigo 15.° do programa de procedimento, com fundamento na insuficiência dos alvarás da Autora e da Subempreiteira na fase de análise de propostas.”, tendo em 14 de outubro de 2024, a Câmara Municipal da Nazaré aprovado o Relatório final do júri, excluindo, assim, a proposta da Autora.
Impugnado este ato, o tribunal a quo julgou a ação improcedente, essencialmente com a seguinte fundamentação:
“No artigo 15.°, n.º 2 alínea f) do Programa do Procedimento era exigida a titularidade, entre outras, da 8.ª Subcategoria da 4.ª Categoria - Instalações Elétricas e Mecânicas, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes e da 11.ª subcategoria da 5.ª Categoria - Outros Trabalhos, em classe que cubra o valor dos trabalhos correspondentes, o que não foi demonstrado pela Autora à data da submissão da proposta (nem à data da audiência prévia quanto ao segundo Relatório Preliminar), fosse por si ou pela Subempreiteira indicada.
Existe assim fundamento para exclusão da proposta da Autora nos termos do artigo 70. °, n.º 2, alínea f) e 60. °, n.º 4 do CCP (imposição que decorre diretamente do CCP e é aplicável ao caso dos autos por se tratar de empreitada).
(…)
não está em causa a consideração ou não do Alvará como documento de habilitação. Em causa está, sim, a falta de um requisito de habilitação da Autora (e da Subempreiteira, que não, note-se, a falta de apresentação do documento comprovativo da titularidade dessa habilitação), que lhe era exigido que preenchesse, logo no momento da apresentação da proposta (e não apenas na fase de adjudicação, como defende a Autora), como condição de acesso ou participação no procedimento de formação do contrato de empreitada de obras públicas, pelo artigo 8.° da Lei n.° 41/2015, de 3 de junho que aprova o Regime Jurídico aplicável ao Exercício da Atividade da Construção (…), - cfr. artigo 3.º alínea a) do diploma], conjugado, no caso, com a alínea f) do ponto 15.° do Programa do Procedimento.
Faltando a habilitação - no caso, de alvará contendo habilitação na 8.ª subcategoria (Instalações de tração elétrica) da 4.ª categoria (Instalações elétricas e mecânicas), quando a Autora (e a Subempreiteira) apenas possui a classe 2 (tal como a Subempreiteira) [cfr. Facto Provado J)], ou seja, com valor de trabalhos até € 400.000,00, quando na declaração dos preços parciais da Autora, por referência àquela subcategoria, está previsto o valor de trabalhos de € 3.848.565,00 [cfr. Facto Provado I)] - “(...) detectada antes da adjudicação ou antes, mesmo, da conclusão da fase de análise e avaliação das propostas”, como foi, no caso em apreço, “deverá levar inexoravelmente à exclusão da proposta do concorrente faltoso” (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, em Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, 2011, Almedina, página 490 e 491 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/12/2022, processo n.° 0393/21.6BEBIA acima citado).
Deste modo, conclui-se que a exclusão da proposta da Autora não padece do assacado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, nem dos princípios que norteiam o contencioso pré-contratual, não sendo por isso e ao contrário do alegado nem desproporcional nem «descabida» ou infundada a exclusão da proposta, encontrando-se de acordo o quadro legal aplicável, concretamente com o artigo 70.°, n.° 2, alínea f) do CCP e 15.°, n.° 2, alínea f) do Programa do Procedimento.”.
Adianta-se, já, que a sentença recorrida será para confirmar, por ter feito uma correta interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis à factualidade provada, seguindo, de resto, o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo (STA) nesta matéria, como claramente espelham os acórdãos citados na mesma.
Vejamos, então.
O Código de Contratos Públicos (CCP) estabelece no artigo 81.º:
“1 - Nos procedimentos de formação de quaisquer contratos, o adjudicatário deve apresentar os seguintes documentos de habilitação:
a) Declaração do anexo ii ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos comprovativos de que não se encontra nas situações previstas nas alíneas b), d), e) e h) do n.º 1 do artigo 55.º.
2 - A habilitação, designadamente a titularidade de alvará e certificado de empreiteiro de obras públicas, bem como o modo de apresentação desses documentos, obedece às regras e termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área das obras públicas.
(…)
8 - O órgão competente para a decisão de contratar pode sempre solicitar ao adjudicatário, ainda que tal não conste do convite ou do programa do procedimento, a apresentação de quaisquer documentos comprovativos da titularidade das habilitações legalmente exigidas para a execução das prestações objeto do contrato a celebrar, fixando-lhe prazo para o efeito.”.
Relativamente aos “Documentos da proposta”, o artigo 57.º, do CCP estabelece o seguinte:
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;
d) (Revogada.)
2 - No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:
a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;
(…)
6 - Nos procedimentos com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, é apresentado, em substituição da declaração do anexo i do presente Código, o Documento Europeu Único de Contratação Pública.”.
O artigo 60.º, n.º 4 do CCP estabelece que “No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., nos termos da portaria referida no n.º 2 do artigo 81.º”.
Prevê-se no artigo 59.º da Diretiva 2014/24/EU, relativo ao “Documento Europeu Único de Contratação Pública”:
“1. No momento da apresentação dos pedidos de participação ou das propostas, as autoridades adjudicantes devem aceitar o Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), constituído por uma declaração sob compromisso de honra atualizada, como elemento de prova preliminar, em substituição dos certificados emitidos por autoridades públicas ou por terceiros, confirmando que o operador económico em causa satisfaz qualquer uma das seguintes condições:
a) Não se encontra numa das situações referidas no artigo 57.ª, que determinam a exclusão obrigatória ou facultativa dos operadores económicos;
b) Cumpre os critérios de seleção relevantes que foram estabelecidos nos termos do artigo 58.º
(…)”.
E no artigo 58.º da referida Diretiva, com a epígrafe “Critérios de seleção”, prevê-se:
“1. Os critérios de seleção podem estar relacionados com:
a) A habilitação para o exercício da atividade profissional;
b) A capacidade económica e financeira;
c) A capacidade técnica e profissional.
(…)”.
No artigo 3.º, alínea a), da Lei n.º 41/2015, de 3 de junho, que para efeitos da presente lei, dispõe-se que entende-se por “«Alvará» a permissão, emitida pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P. (IMPIC, I. P.), em suporte eletrónico e comprovável mediante consulta no respetivo sítio na Internet e no balcão único eletrónico dos serviços, que habilita a empresa de construção a realizar obras e respetivos trabalhos especializados cujo valor não exceda o limite previsto para a respetiva classe e, no que se refere às obras públicas, que estejam compreendidos nas subcategorias que elenca;”.
Nos termos do artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 41/2015, de 3 de junho “O alvará de empreiteiro de obras públicas habilita a empresa a executar obras públicas que se enquadrem nas categorias e subcategorias nele identificadas, conforme previsto no anexo i da presente lei, que dela faz parte integrante, e nas classes respetivas aprovadas por portaria do membro do Governo responsável pela área da construção.”.
Prevendo-se no artigo 8.º da referida Lei que “Sem prejuízo do disposto nos artigos 19.º e 20.º, nos procedimentos de formação de contratos de empreitadas de obras públicas, a empresa de construção responsável pela obra deve ser detentora de habilitação contendo subcategoria em classe que cubra o valor global daquela, respeitante aos trabalhos mais expressivos da mesma, sem prejuízo da exigência de habilitação noutras classes e subcategorias relativas às restantes obras e trabalhos a executar.”.
No que respeita à subcontratação, dispõe o artigo 20.º desta Lei, o seguinte:
“1 - Só é permitida a subcontratação de trabalhos a empresas de construção que estejam devidamente habilitadas para o exercício da atividade nos termos da presente lei.
2 - A empresa de construção à qual tenha sido adjudicada uma obra pode, salvo disposição contratual em contrário, recorrer à subcontratação.
3 - A empresa subcontratante aproveita das habilitações detidas pelas empresas subcontratadas.
4 - As empresas de construção que pretendam recorrer à subcontratação devem previamente comprovar, mediante consulta no sítio na Internet do IMPIC, I. P., ou no balcão único eletrónico dos serviços, as habilitações detidas pelas empresas que pretendam subcontratar, e manter posteriormente em estaleiro o comprovativo dessas habilitações.
5 - O presente artigo não prejudica, em especial, o disposto nos artigos 316.º a 322.º do CCP.”.
Está provado que à data da apresentação da proposta a Recorrente não detinha alvará com as habilitações adequadas e necessárias à execução do contrato, designadamente, o valor ou classe era insuficiente para a 8.ª subcategoria da 4.ª categoria, no qual possuía apenas a classe 2, assim como o valor dos trabalhos excedia o valor previsto no alvará para a 11.ª subcategoria da 4.ª categoria, dado só apresentar a classe 5.
Sendo que se provou que em 28/10/2024 a Autora obteve Alvará (ainda que com efeitos a 25/09/2024), com as habilitações adequadas e necessárias à execução da empreitada a que respeita o procedimento em causa nos autos.
No entanto, a titularidade das habilitações adequadas e necessárias à execução da obra tem de existir - ainda que a comprovação dessa existência se realize mais tarde, designadamente após a adjudicação, na fase de habilitação - no momento da apresentação da proposta. É o que resulta, designadamente, dos artigos 58.º e 59.º da Diretiva 2014/24/EU ao atribuir ao Documento Europeu Único de Contratação Pública – cfr. n.° 6, do art.° 57.° do CCP - nos procedimentos com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, apresentado em substituição da declaração do anexo i do CCP, a função de “elemento de prova preliminar”, em substituição dos certificados emitidos por autoridades públicas ou por terceiros, confirmando que o operador económico em causa cumpre, designadamente, os requisitos adequados e necessários relativos à habilitação para o exercício da atividade profissional.
Por outro lado, decorre do artigo 60.° n.º 4 do CCP, que a declaração com a indicação dos preços parciais é de apresentação obrigatória nas propostas respeitantes a procedimentos de empreitadas de obras públicas, não sendo necessário que seja objeto de expressa previsão no CE ou PP a exigência de apresentação da mesma, como elemento integrante da proposta, pois tal obrigação resulta já da referida norma vinculativa do CCP que contém as regras para indicação do preço nas propostas.
Sucede que a declaração de preços parciais apresentada pela Recorrente (que se destina a verificar da conformidade dos preços apresentados com a classe das habilitações do concorrente (2-Como refere Gonçalo Guerra Tavares, in Comentário ao Código dos Contratos Públicos, 2.ª edição, Almedina, pág. 288.)) não cumpre as exigências previstas no ponto 15.º, n.º 2, alínea f), do programa do procedimento, uma vez que não apresenta, para as subcategorias e classes ali exigidas, o valor dos trabalhos correspondentes na sua proposta, como concluiu o júri do procedimento concursal. Ou seja, a Autora à data da apresentação da proposta não era titular (por si ou pelo subempreiteiro) de Alvará que contivesse as subcategorias e classes exigidas nas peças de procedimento, atento o valor dos correspondentes trabalhos indicado na proposta, incorrendo, assim, em violação do disposto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP e no artigo 15.º, n.º 2, alínea f) do Programa do Procedimento.
Pois, contrariamente ao defendido pela Recorrente o conteúdo da declaração tem de ter correspondência com as habilitações (alvará) de que era titular (por si ou por terceiro) à data da apresentação da proposta, e não apenas na fase de habilitação, em conformidade o previsto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP, bem como nos n.°s 1 e 2 do artigo 3.° da Portaria 372/2017, de 14 de dezembro, que “define as regras e os termos de apresentação dos documentos de habilitação do adjudicatário no âmbito de procedimentos de formação de contratos públicos”, mas não o momento em que devem ser apresentados.
Em suma, não há qualquer dúvida que o alvará não integra os documentos que constituem a proposta, pois constitui um documento de habilitação (cfr. pontos 9 e 15 do PP), mas tal não significa que a Recorrente não estivesse obrigada a deter as habilitações necessárias e exigidas no programa do procedimento no momento da apresentação da proposta e que só fosse exigível a sua titularidade na fase de habilitação, como defendeu a Recorrente. Situação diferente é a de saber qual o momento da comprovação dessas habilitações que, em regra, ocorrerá na fase de habilitação (cfr. artigo 15.º do PP e artigo 81.º do CCP).
Neste sentido veja-se, entre outros, o acórdão do STA de 14/01/2021, proc.º n.º 0955/19.1BEAVR, no qual se decidiu que “quanto à questão de saber desde quando é que o adjudicatário tem de ser titular das habilitações necessárias à execução do contrato, não restam dúvidas de que o terá de ser ab initio, ou seja dentro do prazo fixado para a apresentação das propostas, sob pena de violação do princípio da intangibilidade das propostas.
Não as possuindo e pretendendo prevalecer-se das habilitações de entidade terceira, teria a A/recorrida de ter junto igualmente ab initio, uma declaração de compromisso que identificasse os terceiros subcontratados e habilitados para esse efeito.”.
Sublinhe-se que este tem sido o entendimento dos tribunais superiores desta jurisdição, do qual a sentença recorrida dá nota indicando diversos acórdãos nesse sentido. A este respeito, veja-se, designadamente, o decidido no acórdão do STA, de 07/12/2022, proferido no processo n.º 0393/21.6BEBJA, do qual se destaca o seguinte:
“O CCP instituiu um regime inovador no que concerne à habilitação do adjudicatário, estabelecendo que é apenas sobre este que recai o ónus respectivo, sendo na decisão sobre a habilitação que são apreciados os documentos que lhe respeitam.
Os requisitos de habilitação dos concorrentes reportam-se à ausência de impedimentos estabelecidos pelo art.º 55.º, do CCP, e à sua aptidão profissional para o exercício da actividade objecto do procedimento (cf. art.º 81.º, do CCP).
Constitui requisito de habilitação profissional a titularidade de alvarás emitidos pelo Instituto de Construção e do Imobiliário, IP que demonstrem que os concorrentes estão habilitados a realizar as obras da categoria e classe que virão a ser objecto do contrato.
Tratando-se de um documento de habilitação, em princípio, a comprovação da titularidade de alvarás só é exigida ao adjudicatário após a prolação do acto de adjudicação (cf. art.º 83.º, do CCP).
Porém, cremos que desse facto não se pode inferir que, como entendeu o acórdão recorrido, as habilitações profissionais exigidas por lei ou pelas peças do procedimento só terão de ser cumpridas na fase da habilitação.
Efectivamente, conforme já decidiu este STA (cf. Ac. de 14/1/2021 – Proc. n.º 0955/19.1BEAVR) e é entendimento doutrinal (cf. Pedro Costa Gonçalves in “Direito dos Contratos Públicos”, 5.ª edição, 2021, pág. 732 e Mário Esteves de Oliveira – Rodrigo Esteves de Oliveira in “Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública”, 2011, págs. 490, nota 283 e págs. 495 e 496), embora os artºs. 81.º e segs. do CCP aludam a esses requisitos com referência ao “adjudicatário”, não se está perante meras “exigências legais relativas à efectividade da adjudicação e à celebração do contrato adjudicado”, mas face a condicionantes ao direito de acesso ao procedimento, obstando, por isso, a que neste participe quem não possua as habilitações exigidas para o efeito (cf. Mário Esteves de Oliveira – Rodrigo Esteves de Oliveira, ob. cit., pág. 490).
Assim, porque para ser adjudicatário o concorrente tem de ser titular do alvará legalmente exigido logo no momento em que apresenta a sua proposta e não apenas na fase de habilitação, é irrelevante que, no caso em apreço, os AA. tenham demonstrado essa titularidade ainda antes da adjudicação.
Quanto às consequências da falta da habilitação imposta por lei para a execução das prestações contratuais no momento da apresentação da proposta que seja detectada antes da adjudicação, ainda que já tenha sido obtida quando este acto é praticado, entendemos que se impõe a exclusão da proposta do concorrente faltoso, pelas razões referidas por Mário Esteves de Oliveira – Rodrigo Esteves de Oliveira quando escrevem (cf. ob cit, págs. 491 e 492): (…)”.
A respeito da questão da titularidade das habilitações do adjudicatário, por si ou com recurso a entidades terceiras, assim como do momento em que deve ocorrer quer essa titularidade, quer a prova da mesma, decidiu-se no acórdão do STA, de 09/02/2023, proc. 025/21.2BEPRT o seguinte: “2.2.2. Por decisão de 10.01.2023, do Tribunal de Justiça da União Europeia, exarado processo C-469/22, foi esclarecido que:
“O artigo 63.º da Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84 desta diretiva, deve ser interpretado no sentido de que: se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa”.
As partes foram notificadas da decisão e nada alegaram.
Assim, não restam dúvidas de que a decisão adoptada pelas instâncias é correcta.
Com efeito, resulta da decisão do TJUE antes enunciada que o artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP tem de ser interpretado em conformidade com o disposto no artigo 63.º da Directiva 2014/24/UE e, nesse sentido, é de excluir uma proposta em que o operador económico pretende recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público e não apresenta, conjuntamente com a proposta, os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso da mesma, ou seja, não faz prova de que “irá dispor dos recursos necessários para cumprir os critérios de selecção enunciados” e não permite que a entidade adjudicante verifique (em conformidade com os artigos 59.º a 61.º da Directiva 2014/24/UE) se essas entidades a que o operador económico pretende recorrer cumprem os critérios de selecção relevantes e se existem ou não motivos de exclusão das mesmas (nos termos do artigo 57.º da referida Directiva). Estas verificações têm, necessariamente, que ser prévias à adjudicação do contrato.
Aliás, a decisão do TJUE esclarece que esta exigência não é sequer um trâmite burocrático complexo, pelo que a sua exigibilidade como elemento de admissibilidade das propostas não é desproporcionado nem desrazoável no plano da garantia do princípio da concorrência, uma vez que o operador económico pode apresentar um Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), constituído por uma autodeclaração actualizada para, a partir dela, se verificar o cumprimento dos requisitos do artigo 57.º da Directiva 2014/24/UE, sem prejuízo de a entidade adjudicante, a qualquer momento, poder exigir os documentos comprovativos que considere pertinentes. (3-Entendimento que veio a ser reiterado no acórdão, de 06/06/2024, proferido no processo n.º 1515/23.8BEPRT, como resulta do respetivo sumário: “O artigo 63.º da Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Directiva 2004/18/CE, lido em conjugação com o artigo 59.º e o considerando 84 desta directiva, deve ser interpretado no sentido de que: se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual um operador económico que pretenda recorrer às capacidades de outra entidade para a execução de um contrato público apenas deve transmitir os documentos de habilitação dessa entidade e a declaração de compromisso desta última após a adjudicação do contrato em causa.”.)”.
Em face de todo o exposto, e em conformidade com o entendimento expresso nos citados acórdãos do STA, não pode deixar de se concluir que não colhem os argumentos aduzidos pela Recorrente de que foi ilegalmente impedida de efetuar a “habilitação procedimentalmente exigida”, com a exclusão ilegal da sua proposta, pois “à época em que aquela fase teve lugar, se encontrava, de facto, dotada do Alvará necessário para a execução do contrato de empreitada de obras públicas em disputa”.
Não subsistem, assim, quaisquer dúvidas que, à data da apresentação da proposta, a Recorrente (por si ou por outra entidade) não dispunha de Alvará com as habilitações adequadas e necessárias à execução do contrato e que, somente durante o procedimento, em momento anterior à decisão de adjudicação, obteve o alvará com as habilitações necessárias.
No entanto, não se exigia que o programa de procedimento previsse expressamente a possibilidade de exclusão de propostas que não cumprissem requisitos de habilitação, nos termos do artigo 132.º, n.º 4 do CCP, para que as mesmas pudessem ser excluídas com fundamento, designadamente, em alvará “insuficiente” em momento anterior à fase da habilitação.
E a tal exclusão não obsta, também, o facto de a Autora ter junto os alvarás por lapso, pois como se refere na sentença recorrida nos termos dos artigos 56.º e 57.º do CCP a proposta é constituída pelos documentos que a integram e corresponde à declaração da vontade do concorrente em contratar e a forma como o pretende fazer. Não podendo, o júri e a entidade demandada ignorar esta factualidade trazida ao procedimento pré-contratual pela Autora.
Tal como o facto de o artigo 15.º, n.ºs 3 e 4 do PP prever que a apresentação dos documentos de habilitação teria lugar após o ato de adjudicação não é relevante para impedir a exclusão de propostas que não cumpram os requisitos de habilitação, quando tal seja verificado em momento anterior, como sucedeu no caso dos autos, aliás essa exclusão impõe-se por razões de eficiência, economicidade e de celeridade (cf. artºs. 5.º, n.º 1 e 59.º, ambos do CPA,) e para, consequentemente, não praticar atos inúteis.
Refira-se, ainda, que a redação da alínea f), do n.º 2, do artigo 70.º do CCP respeita à “violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”, não restringindo o seu âmbito de aplicação apenas a violações de índole social, laboral e ambiental.
Por outro lado, prevê o artigo 69.º n.º 1, do CCP que “Compete nomeadamente ao júri:
a) Proceder à apreciação das candidaturas;
b) Proceder à apreciação das propostas;
c) Proceder à apreciação de soluções e projetos;
d) Elaborar os relatórios de análise das candidaturas, das propostas e das soluções e projetos.”
Pelo que este artigo, conjugado com o previsto nos artigos 146.º, n.º 2, alínea o) e 70.º, n.º 2, alínea f), ambos do CCP, confere ao júri, no exercício das suas competências de apreciação e análise das propostas, o poder/dever de propor a exclusão de uma proposta, nomeadamente com fundamento na falta de alvará, verificados que sejam os respetivos pressupostos, como aconteceu no caso dos autos.
Em suma, está provado que a Autora (em conjunto com a subempreiteira) à data da apresentação da proposta não tinha as habilitações necessárias e suficientes nos termos exigidos pelo Programa do Procedimento - (cfr. n.º 15, n.º 2, alínea f) -, para a sua proposta poder ser admitida, as quais veio a obter posteriormente, em 28/10/2024, com efeitos a 25/09/2024, situação que, como vimos, não releva para o efeito, uma vez que os requisitos de habilitação têm de estar preenchidos à data da apresentação da proposta.
Em face de todo o exposto, dúvidas não subsistem que a proposta apresentada pela Autora não reunia os requisitos legais necessários e suficientes para poder ser admitida, à luz de uma interpretação dos artigos 70.º, n.º 2, alínea f), 81.º, n.º 2 e 3.º da Portaria n.º 372/2017 e ponto 15.º, n.º 2, alínea f) do PP, em conformidade com os artigos 59.º, 58.º e 63.º da Diretiva 2004/18/CE.
Assim, ainda que a proposta apresentada pela Recorrente seja a economicamente mais vantajosa, tendo a mesma sido excluída porque não reunia os requisitos necessários e suficientes para ser admitida, em conformidade com as normas jurídicas aplicáveis, também não ocorre a invocada violação dos princípios da concorrência e da prossecução do interesse público.

Em face do exposto, deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
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As custas serão suportadas pela Recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.

IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 18 de junho de 2025.

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(Helena Telo Afonso – relatora)

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(Ana Carla Teles Duarte Palma – 1.ª adjunta)

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(Jorge Martins Pelicano – 2.º adjunto)