| Decisão Texto Integral: | 1.-ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FARMÁCIAS, com os sinais identificadores dos autos, recorreu para o STA da sentença do Mm°. Juiz do Tribunal Tributário de 1a Instância de Lisboa que lhe julgou improcedente o recurso contencioso que havia interposto contra o despacho proferido pelo Senhor Vereador do Pelouro do Urbanismo da CML de 16/11/93, no qual se condicionava a emissão da licença de construção ao pagamento de taxa pela realização de infraestruturas urbanísticas, no valor de PTE 119 323 800$00, processo que foi convolado para impugnação judicial pelo douto acórdão do STA de 27/04/2005, proferido a fls. 651 a 661, terminando as suas alegações com a formulação do seguinte quadro conclusivo:
1ª - A sentença proferida pelo tribunal recorrido, em 2001.09.27, enferma de nulidade, dado não se ter pronunciado sobre questão que devia apreciar (artigo 144°, n.° l, do CPT/é artigos 660°, n.° 2, e 668°, n.º l, al. d) do CPC);
2a - Em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 91.07.11 foi aprovado um Regulamento que criou a TRIU, sem que se fizesse constar de tal Regulamento qualquer menção à lei habilitante;
3a - Tal circunstância, como é entendimento pacífico na doutrina e jurisprudência, determina a inconstitucionalidade formal de tal Regulamento, por violação do disposto no artigo 115°, n.° 7, da CRP (na versão de 1989, então aplicável, correspondente ao actual artigo 12°, n.°8, da CRP);
Na verdade,
4a - O Tribunal Constitucional tem vindo a declarar, uniformemente, em sucessivos acórdãos, a inconstitucionalidade de regulamentos das Autarquias que criam, precisamente, taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, sem menção de lei habilitante;
5a - O Regulamento em causa é, ainda, organicamente inconstitucional, por ter criado verdadeiros impostos, em violação do disposto nos artigos 106°, n.° 2 e 168°, alínea i), da CRP (na versão revista pela Lei Constitucional n.° 1/82, ao tempo aplicável);
6a - Conforme o STA Já teve ocasião de decidir a respeito de caso em tudo similar/Ac, de 94.02.10, Rec. n.° 32 410, em Ap. DR de 20.12.96);
7a - Contrariamente ao que sucedia com o Regulamento apreciado no acórdão do Tribunal Constitucional n.° 357/99 (Proc. 1005/98, DR II Série, de 02.03.2000), o Regulamento do Município de Lisboa constante do Edital n.° 269/91 não contém qualquer delimitação negativa da incidência da denominada taxa, ou conexão directa entre o pagamento da mesma e os eventuais serviços prestados pela Autarquia;
8a - Sendo que tal contrapartida é pressuposto da existência da taxa e não se verifica no caso dos autos.
9ª- A deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa que aprovou o Regulamento é nula por violação do disposto nos artigos 88°, n.° l, alínea a), do DL n.° 100/84, e 133°, n.° l, alínea b), do CPA.
10a - O acto recorrido é nulo por ter condicionado a emissão da licença ao pagamento de um imposto não previsto na lei e, bem assim, por violação do conteúdo essencial do direito ao não pagamento de impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição (artigos 103°, n.° 3, da CRP e 133°, n.° l, alínea d) do CPA).
NESTES TERMOS Com o douto suprimento, que se invoca, deve ser suprida a nulidade invocada, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 668°, n.° 4, do CPC, declarando-se a inconstitucionalidade do RTMIEU aprovado pelo Edital da Câmara Municipal de Lisboa n.° 269/91, de 20.12.91, por violação do artigo 115°, n.° 7, da CRP (na versão de 1989, então aplicável) ou, caso assim não se entenda, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, com todos os seus legais efeitos.
Contra-alegou o MUNICÍPIO DE LISBOA, terminando com as seguintes conclusões:
l.- As alegações produzidas pela recorrente são extemporâneas por não terem sido apresentadas no prazo de quinze dias imposto pelo n° 3, do art° 282° do CPPT, devendo, por isso, ser julgado deserto o presente recurso.
2. Ao contrário do que a própria Recorrente alega, nunca a questão apreciação da inconstitucionalidade do RTMIEU foi pedida, nem seria certamente esta a sede própria para o efeito.
3.- Se o objectivo da Recorrente era também a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade do RTMIEU deveria essa pretensão ter sido veiculada através de meio processual próprio, ao abrigo do disposto nos arts. 66° a 68° da LPTA.
4.- Não pode considerar-se, de forma alguma, que uma mera menção consubstanciada na afirmação de que o RTMIEU "não regulamentou qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica", introduzida no art° 14° da petição de recurso, seja uma questão que o Tribunal devesse conhecer.
5.- Acerca da nulidade e anulabilidade do acto administrativo sub judice, bem como de todas as questões pedidas, conheceu a sentença pelo que esta, não é nula por omissão de pronúncia.
6.- Sendo o pedido, a pretensão da Recorrente, esta não podia, como fez, limitar-se apenas a apresentar argumentos na narração, omitindo aqueles no petitório (conclusio libelli, non narratio, attendenda est).
7.- Tendo havido omissão do referido pedido de declaração de inconstitucionalidade na petição de recurso, a sua alusão nas alegações consiste numa ampliação do pedido, que já não é possível efectuar, nos termos do n° 2, do art° 273° do CPC.
8.- Restringindo-se o objecto de desacordo da Recorrente à mera nulidade sentença com fundamento no n° 2 do art° 660° e al. d) do n° l do art° 668° ambos do CPC, o suprimento desta deveria ser efectuado mediante reclamação nos termos previstos no art° 669° do mesmo diploma. Ora, neste sentido caberia ao Meritíssimo Juiz "a quo" conhecer e decidir sobre a referida nulidade da sentença, cabendo apenas recurso desta decisão.
Nestes termos e nos demais de Direito, invocando o douto suprimento de V.Exas.
a)- deverá ser julgado deserto o presente recurso por extemporaneidade da apresentação das alegações da recorrente; ou caso assim não se entenda
b) deverá ser negado provimento ao presente recurso, mantendo-se, em consequência, a sentença recorrida, por inexistência de omissão de pronúncia.
Ouvida a recorrente sobre a questão prévia suscitada pelo recorrido nas suas contra – alegações consistente na extemporaneidade das alegações produzidas pela recorrente, este sustentou a sua improcedência e pediu a condenação do recorrido como litigante de má-fé nos termos e para os efeitos do disposto no artº 456º nºs 1 e 2, alíneas b) e d) do CPC.
Seguidamente, veio o Município de Lisboa veio opor-se à sua condenação como litigante de má fé dizendo, sem substância, que apenas exerceu o seu direito de defesa.
O STA veio a declarar-se incompetente em razão da hierarquia e, remetidos os autos a este TCA a requerimento da recorrente, neles teve Vista a EPGA que opinou no sentido de que “o recurso merece provimento devendo o recurso seguir os seus trâmites legais sem que seja o recorrido condenado em litigância de má – fé.”
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.* 2.- Em sede de probatório o Mº Juiz do Tribunal « a quo» fixou a seguinte factualidade, a qual, igualmente, se reproduz na íntegra:
a)- Em 25/10/1989 a recorrente, "Associação Nacional das Farmácias", na qualidade de proprietária de um prédio sito na rua Dr. Luís de Almeida e Albuquerque, n° 5, em Lisboa, requereu na CMLisboa a aprovação de um projecto de arquitectura de obras de alteração e ampliação que pretendia levar a efeito naquele prédio, bem como a emissão da competente licença de construção - cfr. proc. 5010/OB/89, maxime fls.1 ;
b)- Em 11/05/1992, os serviços da CML informaram o seguinte: "Após análise dos processos n°s 5010/OB/89 e 5012/OB/89 e do processo 9762/91, apensos, verificou-se que foi dada resposta positiva às questões que levaram ao indeferimento do p.p., tendo já sido emitidos pareceres favoráveis pela DMPGU, Departamento de Tráfego e Departamento de Gestão Urbanística, pelo IPPC, ASC e RSB. Não havendo nada a opor, mantêm-se os pareceres e despachos anteriores, pelo que se julga de propor o deferimento do presente processo" - cfr. fls. 178 do proc. 5010/OB/89;
c)- Sobre essa informação recaiu o seguinte despacho: "Concordo. Aprovo. 25/5/92 O Vereador", seguida de uma assinatura - cfr. fls. 178 do proc. 5010/OB/89;
d)- Através da informação n° 1410/DP/93, constante de fls. 665 e 666 do proc. 5010/OB/89/ de 15/11/1993, foi efectuado o cálculo da "taxa urbanística" prevista nos arts. 4° e 5° do Regulamento Municipal da Taxa pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas, no montante de esc. 119 323 800$00 - cfr. fls. supra;
e)- A informação a que se alude em d) que antecede mereceu despacho de "Concordo", proferido pelo Vereador Luís Simões, da CMLisboa, em 16/11/1993, que condicionou a emissão da licença de construção ao pagamento de taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, adiante designada TRIU - cfr. fl. 665 do proc. 5010/OB/89;
f)- A recorrente obteve da CML autorização para efectuar obras de alteração do seu prédio constituído por 4 pisos destinados a habitação, conservando as fachadas do edifício e demolindo e reconstruindo o respectivo interior, prevendo tal alteração um aumento de área de cerca de 2036 m2 e a mudança de uso de habitação para serviços - cfr. fls. 5 a 29,112,113, 665 e 666 do proc. 5010/OB/89;
g)- Em 28/02/1994 a recorrente foi notificada pelos competentes serviços da CML, através de ofício com data de 25/02/1994, para proceder ao pagamento no prazo de 30 dias úteis a partir da data do aviso de recepção, da licença de obras no montante de esc. l 427 480$00 e da TRIU no montante de esc. 119 323 800$00 - cfr. fls. 677 e 678 do proc. 5010/OB/89;
h) Em 28/02/1994 a recorrente procedeu ao pagamento daquelas licença de obras e TRIU referidas em g) que antecede - cfr. fls. 679 e 681 do proc. 5010/OB/89;
i)- A quantia referida em d) que antecede foi liquidada com base no Regulamento da TRIU, constante do Edital n° 269/91, de 20/12/1991, alterado pela Deliberação n° 487/AML/93, de 18/06/1993 - cfr. fls. 232 e 233 destes autos;
j)- No Diário Municipal n° 16 233, de 21/10/1991, foi publicado o Despacho n° 192/P/91, no qual, para além do mais, o então Presidente da CML delegou no. Vereador Luís Simões, com a faculdade de subdelegar, as competências que são próprias do Presidente da CML e as que lhe estão delegadas, a fim de gerir a Direcção Municipal de Finanças e Património - cfr. fls. 39 a 41 destes autos;
l)- A petição inicial que originou estes autos de recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 28/04/1994 e, após sucessivas decisões de declaração de incompetência material, foi distribuída neste tribunal, em 22/10/1998.
Ao abrigo do artº 712º nº 1 al. a) do CPC aditam-se ao probatório os seguintes factos que relevam para a decisão da nulidade por omissão de pronúncia suscitada no recurso e das questões que sobre a mesma opôs a recorrida:
m)- No art° 14° da p.i. a impugnante alegou que “O referido RTMIEU sempre seria nulo, pois não se limitou a regulamentar qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica”.
n)- Na sua resposta apresentada a fls. 134 e ss, o recorrido veio afirmar que “as normas contidas no Regulamento das Taxas de Infra-estruturas Urbanísticas, encontram o seu fundamento legal na al. a) do artº 11º da Lei 1/87 – Lei de habilitação- e suporte constitucional nos artºs. 240º e 242º da CRP”.
o)- Por despacho proferido em 11/06/1999, exarado a fls. 170, o Mº Juiz « a quo» determinou que “ Com fotocópias de fls. 11, oficie aos serviços da CMC solicitando nos remetam fotocópia do ou dos Editais tidos em consideração naquele acto de liquidação”.
p)- Através do ofício que se encontra a fls. 177, os serviços da CMC remeteram cópia do Edital nº 122/95, de 5/12, que aprova a alteração ao RTMIEU, CONCRETAMENTE DOS SEUS ARTºS. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º E 8º E QUADROS anexos a esse Regulamento, publicado através dos Editais nºs 24 e 135/94 e 56/95, respectivamente de 14/2, 6/12 e 30/5.
q)- A liquidação foi operada com base no RTRIU aprovado pela deliberação de 11/07/1991 da Assembleia Municipal de Lisboa, constante do Edital nº 296/91, constante de fls. 232 cujo intróito, sob a epígrafe “CRIAÇÃO DA TAXA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS URBANÍSTICAS”, é do seguinte teor:- Faz-se saber que em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 11 de Julho de 1991, foi aprovada a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, conforme Proposta nº 138/91, que a seguir se transcreve: Proposta nº 138/91 (subscrita pelo Vareador Luís Simões:- Proponho: Submeter à Assembleia Municipal a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, , que se rege pelo seguinte Regulamento:”.
r)- A cópia de RTRIU, referida na antecedente al. foi junta pela recorrente nas suas alegações pré – sentenciais, além do mais para demonstrar, por confronto com o Edital nº 122/95, mencionado na l. u) supra e remetido pelos serviços da CMC a solicitação do Mº Juiz, que “O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, em clara violação do disposto no artº 112º, nº 8, da CRP”- cfr. artº 25º da peça - ; que, “sendo os regulamentos elaborados pelas autarquias no âmbito do prossecução das suas actividades o exemplo de escola dos regulamentos independentes ( V. Freitas do Amaral, ob. Cit. pp 20), claro está que não poderia o RTRIU deixar de fazer referência à lei de habilitação, sob pena de ser, como é, inválido” – vd. artº 27º-; que “De resto, neste sentido, cumpre salientar que o próprio RTRIU, nas suas versões mais recentes, - de que é exemplo a que resultou das alterações de 09.11.95 e que consta do edital nº 122/95 junto aos autos pela recorrente – já faz referência à lei de habilitação, em conformidade com o imperativo constitucional acima referido “- artº 29º- e que “Sucede que, à data da prática do acto recorrido (16.11.93)- não fazia, posto que o Regulamento então existente e, consequentemente, aplicável, era o que foi aprovado em reunião da assembleia municipal de 11.07.91, constando do edital nº 269/91, conforme já foi sobejamente referido”- artº 30º da mesma peça.
s)- Por seu lado, a recorrida apresentou as suas alegações a fls. 241 em que refere, a págs.245/246 que “...face à Lei de previsão, ou Lei da Habilitação, artº 11º alínea a) da Lei nº 1/87 ...” e, mais adiante “Refere a Recorrente que o Regulamento da TRIU, aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de 91.07.11 publicado no DM nº 16276 de 91.12.21. é inconstitucional.(..)Isto porque, segundo a Recorrente, o RTRIU consubstancia a criação de um imposto não previsto na lei e sempre seria nulo por não ter natureza regulamentar de qualquer lei existente, que nem sequer indica ( cfr. artºs 13º a 15º da p.i.).* 3.- A questão prévia da tempestividade do recurso suscitada pelo recorrido foi já decidida no douto acórdão do STA proferido nos autos em que se determinou que “...as alegações do recurso jurisdicional foram tempestivamente apresentadas como se conclui das alíneas p) e q) da matéria de facto fixada”, pelo que atenta a factualidade apurada e acabada de fixar com expurgo da que à questão prévia se reportava, e aquelas conclusões que delimitam o objecto do recurso, a questão que cabe apreciar em primeiro lugar no recurso, é a da omissão de pronúncia, vício assacado à sentença recorrida.
Nesse âmbito, a questão a decidir consiste em saber se se verifica a nulidade da decisão recorrida por a mesma violar os artºs. Arts. 2º, nº l, alínea f), 125º, nº l do Código de Procedimento e de Processo Tributário e Arts. 668º, nº 3 e 670º , nº l do CPC porquanto devia ter apreciado a ilegalidade do acto decorrente em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 91.07.11 ter sido aprovado um Regulamento que criou a TRIU, sem que se fizesse constar de tal Regulamento qualquer menção à lei habilitante, circunstância que, como é entendimento pacífico na doutrina e jurisprudência, determina a inconstitucionalidade formal de tal Regulamento, por violação do disposto no artigo 115°, n.° 7, da CRP (na versão de 1989, então aplicável, correspondente ao actual artigo 12°, n.°8, da CRP)- ( conclusões 1ª a 3ª).
Compulsando a p.i., vê-se que no seu artº 14º a impugnante alegou que “O referido RTMIEU sempre seria nulo, pois não se limitou a regulamentar qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica”.
Nas suas alegações pré-sentenciais verteu o oponente que a liquidação foi operada com base no RTRIU aprovado pela deliberação de 11/07/1991 da Assembleia Municipal de Lisboa, constante do Edital nº 296/91, constante de fls. 232 cujo intróito, sob a epígrafe “CRIAÇÃO DA TAXA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS URBANÍSTICAS”, é do seguinte teor:- Faz-se saber que em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 11 de Julho de 1991, foi aprovada a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, conforme Proposta nº 138/91, que a seguir se transcreve: Proposta nº 138/91 (subscrita pelo Vareador Luís Simões:- Proponho: Submeter à Assembleia Municipal a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, , que se rege pelo seguinte Regulamento:”, sendo a referida cópia do RTRIU, junta nas mesmas alegações pré – sentenciais, além do mais para demonstrar, por confronto com o Edital nº 122/95, mencionado na l. u) supra e remetido pelos serviços da CMC a solicitação do Mº Juiz, que “O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, em clara violação do disposto no artº 112º, nº 8, da CRP”- cfr. artº 25º da peça - ; que, “sendo os regulamentos elaborados pelas autarquias no âmbito do prossecução das suas actividades o exemplo de escola dos regulamentos independentes ( V. Freitas do Amaral, ob. Cit. pp 20), claro está que não poderia o RTRIU deixar de fazer referência à lei de habilitação, sob pena de ser, como é, inválido” – vd. artº 27º-; que “De resto, neste sentido, cumpre salientar que o próprio RTRIU, nas suas versões mais recentes, - de que é exemplo a que resultou das alterações de 09.11.95 e que consta do edital nº 122/95 junto aos autos pela recorrente – já faz referência à lei de habilitação, em conformidade com o imperativo constitucional acima referido “- artº 29º- e que “Sucede que, à data da prática do acto recorrido (16.11.93)- não fazia, posto que o Regulamento então existente e, consequentemente, aplicável, era o que foi aprovado em reunião da assembleia municipal de 11.07.91, constando do edital nº 269/91, conforme já foi sobejamente referido”- artº 30º da mesma peça.
Evidencia-se no probatório ampliado que na sua resposta apresentada a fls. 134 e ss, o recorrido veio afirmar que “as normas contidas no Regulamento das Taxas de Infra-estruturas Urbanísticas, encontram o seu fundamento legal na al. a) do artº 11º da Lei 1/87 – Lei de habilitação- e suporte constitucional nos artºs. 240º e 242º da CRP”.
Acresce que, como decorre ainda do probatório, por despacho proferido em 11/06/1999, exarado a fls. 170, o Mº Juiz « a quo» determinou que “ Com fotocópias de fls. 11, oficie aos serviços da CMC solicitando nos remetam fotocópia do ou dos Editais tidos em consideração naquele acto de liquidação”.
Flui ainda do probatório que, através do ofício que se encontra a fls. 177, os serviços da CMC remeteram cópia do Edital nº 122/95, de 5/12, que aprova a alteração ao RTMIEU, CONCRETAMENTE DOS SEUS ARTºS. 3º, 4º, 5º, 6º, 7º E 8º E QUADROS anexos a esse Regulamento, publicado através dos Editais nºs 24 e 135/94 e 56/95, respectivamente de 14/2, 6/12 e 30/5.
Enfatize-se que a recorrida apresentou as suas alegações a fls. 241 em que refere, a págs.245/246 que “...face à Lei de previsão, ou Lei da Habilitação, artº 11º alínea a) da Lei nº 1/87 ...” e, mais adiante “Refere a Recorrente que o Regulamento da TRIU, aprovado pela deliberação da Assembleia Municipal de 91.07.11 publicado no DM nº 16276 de 91.12.21. é inconstitucional.(..)Isto porque, segundo a Recorrente, o RTRIU consubstancia a criação de um imposto não previsto na lei e sempre seria nulo por não ter natureza regulamentar de qualquer lei existente, que nem sequer indica ( cfr. artºs 13º a 15º da p.i.).
Ora, depois de todo este afã, veio em contra-alegações o recorrido insurgir-se contra a invocação da nulidade por omissão de pronúncia (vd. conclusões 2 e ss) começando por afirmar que, ao contrário do que a própria Recorrente alega, nunca a questão apreciação da inconstitucionalidade do RTMIEU foi pedida, nem seria certamente esta a sede própria para o efeito.
E, continua, se o objectivo da Recorrente era também a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade do RTMIEU deveria essa pretensão ter sido veiculada através de meio processual próprio, ao abrigo do disposto nos arts. 66° a 68° da LPTA, não podendo considerar-se, de forma alguma, que uma mera menção consubstanciada na afirmação de que o RTMIEU "não regulamentou qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica", introduzida no art° 14° da petição de recurso, seja uma questão que o Tribunal devesse conhecer.
Ora, acerca da nulidade e anulabilidade do acto administrativo sub judice, bem como de todas as questões pedidas, conheceu a sentença pelo que esta, não é nula por omissão de pronúncia.
Diz ainda o recorrido que, sendo o pedido, a pretensão da Recorrente, esta não podia, como fez, limitar-se apenas a apresentar argumentos na narração, omitindo aqueles no petitório (conclusio libelli, non narratio, attendenda est).
E, tendo havido omissão do referido pedido de declaração de inconstitucionalidade na petição de recurso, a sua alusão nas alegações consiste numa ampliação do pedido, que já não é possível efectuar, nos termos do n° 2, do art° 273° do CPC.
Remata, dizendo que restringindo-se o objecto de desacordo da Recorrente à mera nulidade sentença com fundamento no n° 2 do art° 660° e al. d) do n° l do art° 668° ambos do CPC, o suprimento desta deveria ser efectuado mediante reclamação nos termos previstos no art° 669° do mesmo diploma. Ora, neste sentido caberia ao Meritíssimo Juiz "a quo" conhecer e decidir sobre a referida nulidade da sentença, cabendo apenas recurso desta decisão.
Quid juris?
Ás partes cabe alegar os factos que integram a causa de pedir. (Art° 264° n° 1 do C.P.C.) e definir o objecto do litígio através da dedução das suas pretensões, e no presente caso o oponente baseia a sua pretensão, ao que defende e agora releva, em que “O referido RTMIEU sempre seria nulo, pois não se limitou a regulamentar qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica”.
Nas suas alegações pré-sentenciais verteu o oponente que a liquidação foi operada com base no RTRIU aprovado pela deliberação de 11/07/1991 da Assembleia Municipal de Lisboa, constante do Edital nº 296/91, constante de fls. 232 cujo intróito, sob a epígrafe “CRIAÇÃO DA TAXA MUNICIPAL DE INFRA-ESTRUTURAS URBANÍSTICAS”, é do seguinte teor:- Faz-se saber que em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa de 11 de Julho de 1991, foi aprovada a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, conforme Proposta nº 138/91, que a seguir se transcreve: Proposta nº 138/91 (subscrita pelo Vareador Luís Simões:- Proponho: Submeter à Assembleia Municipal a criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, , que se rege pelo seguinte Regulamento:”, sendo a referida cópia do RTRIU, junta nas mesmas alegações pré – sentenciais, além do mais para demonstrar, por confronto com o Edital nº 122/95, mencionado na l. u) supra e remetido pelos serviços da CMC a solicitação do Mº Juiz, que “O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, em clara violação do disposto no artº 112º, nº 8, da CRP”- cfr. artº 25º da peça - ; que, “sendo os regulamentos elaborados pelas autarquias no âmbito do prossecução das suas actividades o exemplo de escola dos regulamentos independentes ( V. Freitas do Amaral, ob. Cit. pp 20), claro está que não poderia o RTRIU deixar de fazer referência à lei de habilitação, sob pena de ser, como é, inválido” – vd. artº 27º-; que “De resto, neste sentido, cumpre salientar que o próprio RTRIU, nas suas versões mais recentes, - de que é exemplo a que resultou das alterações de 09.11.95 e que consta do edital nº 122/95 junto aos autos pela recorrente – já faz referência à lei de habilitação, em conformidade com o imperativo constitucional acima referido “- artº 29º- e que “Sucede que, à data da prática do acto recorrido (16.11.93)- não fazia, posto que o Regulamento então existente e, consequentemente, aplicável, era o que foi aprovado em reunião da assembleia municipal de 11.07.91, constando do edital nº 269/91, conforme já foi sobejamente referido”- artº 30º da mesma peça.
Assim, o tribunal tem que respeitar o pedido da tutela jurídica que lhe foi feito e as alegações dos fundamentos em que ele se baseia e, como a impugnante admitira a referida inconstitucionalidade formal, não podia o Meritíssimo "Juiz a quo" deixar de se pronunciar sobre a mesma, porque tal não lho permitia o art° 664° do C.P.C.
A solução deste litígio, na parte destacada, passa por saber qual é a causa de pedir, sendo certo que a petição deve obedecer aos requisitos substanciais e formais exigidos para a impugnação judicial.
Assim, por injunção do artº 108º do CPPT, na petição teriam de ser expostos os factos e as razões de direito que fundamentavam o pedido. À impugnante cabia, pois, o ónus da alegação dos factos integradores das ilegalidades (vícios) do acto, consubstanciando tais factos a «causa de pedir», ou seja, o fundamento do pedido de anulação do acto que deveria ser expressamente formulado, acarretando a falta ou ininteligibilidade do pedido ou da causa de pedir a nulidade por ineptidão da petição inicial ( cfr. artº 193º nº 2, al. a) do CPC ).
Como se vê da p.i. a impugnante, indicou os factos materiais e jurídicos (nos artºs que se salientaram alega e procura demonstrar que o O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar ou que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, em clara violação do disposto no artº 112º, nº 8, da CRP”- cfr. artº 25º da peça - ; que, “sendo os regulamentos elaborados pelas autarquias no âmbito do prossecução das suas actividades o exemplo de escola dos regulamentos independentes ( V. Freitas do Amaral, ob. Cit. pp 20), claro está que não poderia o RTRIU deixar de fazer referência à lei de habilitação, sob pena de ser, como é, inválido”.
Dúvidas não sobram, pois, de que a impugnante deu a conhecer suficientemente qual o efeito jurídico que pretendia obter pelo que não era não parece que haja alterado ou substituído o facto jurídico que aquela invocara como base da sua pretensão de modo a decidir a questão posta ao veredicto judicial, com fundamento numa causa que não pôs à sua consideração e decisão.
É certo que pode bem acontecer que a causa de pedir invocada expressamente pela impugnante não exclua uma outra que, por interpretação da p.i., seja susceptível de compreender-se naquela mas mesmo nesse caso, como expende o Prof. Vaz Serra in Rev. Leg. Jur., 105º, 233-234, a indicação da causa de pedir tem de ser entendida de modo a corresponder ao sentido que ele quis atribuir a tal indicação, desde que tal sentido possa valer nos termos gerais da interpretação das declarações de vontade.
Ora, da interpretação da p.i., mormente do seu artº14º, vê-se claramente que a impugnante invocou como causa de pedir a “nulidade” do RTMIEU por não se ter limitado a regulamentar qualquer lei existente, que aliás nem sequer indica” isso na perspectiva de que o tributo em causa se tratava de um imposto; mas, o facto de poder tratar-se de uma taxa, em nada altera a questão nuclear que é a falta de indicação da lei existente.
Sucede que, como se deixou patenteado acima, nas alegações pré-sentenciais a impugnante veio sustentar que O RTIU é ainda inconstitucional por não conter qualquer indicação respeitante à lei que visa regulamentar”, o que não pode deixar de considerar-se, por interpretação da p.i., como susceptível de compreender-se na invocada causa de pedir indicada inicialmente e tem de ser entendida de modo a corresponder ao sentido que a impugnante quis atribuir a tal indicação, pois que tal sentido cabe nos termos gerais da interpretação das declarações de vontade.
A alteração da causa de pedir apenas respeita à actuação processual da impugnante que, a nosso ver e contra o entendimento do recorrido, não veio agora configurá-la de modo distinto do que fizera na p.i..
Inquestionavelmente que a recorrente deu a conhecer suficientemente as razões de facto e de direito que fundamentam o efeito jurídico que pretendia obter pelo que não pode afirmar-se que alterou ou substituiu o facto jurídico que aquela invocara como base da sua pretensão de modo a decidir a questão posta ao veredicto judicial, com fundamento numa causa que aquela não pôs à sua consideração e decisão.
A causa de pedir pode definir-se como o facto concreto que serve de fundamento ao efeito jurídico pretendido, não bastando a indicação vaga ou genérica dos factos em que o autor fundamenta a sua pretensão para que se verifique o preenchimento de tal exigência legal (cfr.Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, 2a.ediçâo, Coimbra Editora, 1985, pág.245; José Alberto dos Reis, Comentário ao C.P.Civil, II, Coimbra, 1945, pág.369 e seg.).
No caso "sub judice", da inspecção da p.i. apresentada pela impugnante desde logo se deve concluir que identificou, claramente, o facto concreto que serve de fundamento à impugnação, isto é, a causa de pedir que depois “desenvolve” nas suas alegações pré - sentenciais e de recurso.
Com efeito, analisando atentamente as conclusões, logo nos apercebemos que a recorrente invoca matéria que era objecto da p.i. e de que, por isso, a 1ª instância se deveria ocupar ( veremos adiante se o fez.
A ser assim, como é, vigorando o princípio, acolhido dominantemente pela jurisprudência, de que os recursos são meios de obter a reforma das decisões dos tribunais inferiores (cfr. os artºs. 676º, nº 1, 680º, nº 1 e 690º, todos do CPC) pelo que o seu objecto tem de cingir-se em regra à parte dispositiva destas (artº 684º, nº 2, do CPC), encontrando-se, portanto, objectivamente delimitado pelas questões postas ao tribunal recorrido.(1)
No nosso ordenamento jurídico é sobre o recorrente que impende o ónus de alegar e concluir (cfr. artº 684º do CPC ), não podendo suscitar questões novas, não enunciadas no requerimento inicial apresentado no TT1ª Instância, sendo que, notoriamente, foi arguida nulidade de conhecimento não oficioso como são as elencadas no artº 125º do CPPT e o recurso jurisdicional visa a apreciação da legalidade da sentença com fundamento na imputação de nulidade ou de erros de julgamento sobre a matéria de facto e /ou de direito e não a apreciação em 1º grau de jurisdição de questão nova que não tenha sido submetida ao veredicto do TT1ª Instância.
Por isso importa sempre e em sede de recurso, determinar se nas conclusões alegatórias se limita o recorrente a imputar à sentença algum vício consistente em erro de determinação, aplicação ou interpretação de normas que traduzam específica crítica à legalidade da decisão que justifique a sua apreciação pelo Tribunal Superior.
Como se disse, é pacificamente entendido, os recursos jurisdicionais têm por objecto a apreciação de decisões da mesma natureza proferidas por Tribunais de grau hierárquico inferior, visando a respectiva anulação ou revogação , por vícios de forma ou de fundo.
Significa isto que nos recursos jurisdicionais não é possível fazer a apreciação de quaisquer questões que sejam novas, isto é, que não tenham sido colocadas à apreciação do Tribunal “a quo” , salvo quando o seu conhecimento seja imposto por lei.
No caso vertente, a recorrida coloca a questão atrás enumerada no sentido de que a referida falta de menção da lei habilitante foi suscitada apenas perante o Tribunal «ad quem», já que não foi invocada perante o Tribunal «a quo» que, assim, não teria a obrigação de sobre ela se pronunciar.
Ora, se a recorrente, apesar de vencida, invoca nas conclusões uma questão em que ficou vencida, o tribunal de recurso pode e deve apreciá-la.
Infere-se das conclusões alegatórias, pois, que a recorrente não aduz questão nova que foi e poderia ter sido considerada na sentença recorrida.
Assim, a recorrente não pretende a emissão de pronúncia sobre questão nova, o que o mesmo é dizer que a questão suscitada nas conclusões alegatórias não excede o objecto do recurso. * Do que vem dito, decorre com segurança que o Mmº Juiz recorrido, não se pronunciou concretamente sobre tal questão.
Daí que a recorrente com justeza argua omissão de pronúncia ao afirmar nas conclusões que a decisão recorrida viola os artºs 144º do CPT (correspondente ao artº 125º do CPPT) e 668ºdo C.P.C. porquanto devia ter apreciado a legalidade do acto na referida vertente e deixou de o fazer.
A pronúncia judicial exigida pelo nº 2 do artº 660 do CPC sobre todas as questões suscitadas pelas partes, não tem de ser expressa, podendo ser implícita ou genérica, desde que seja possível reconstituir o pensamento do juiz sobre determinada questão, através dos motivos da sentença e, designadamente, pode nem existir, se ficar prejudicada pela solução dada a outra questão, como expressamente se prevê no citado preceito legal (cfr. Prof A. Reis, CPC, V, 1981, p.63 ).
E existe a falada nulidade já que a questão de que se omitiu pronúncia não estava prejudicada pela solução dada às outras, como decorre do artº 660º, nº 2 do CPC ( vd., nesse sentido, o Ac. da Relação do Porto de 14/06/76, Col. Jur. , 1976, 2º-397).
Sendo certo que a questão cujo conhecimento se diz ter sido omitido devia ser resolvida na sentença configura-se, na actuação descrita, omissão de pronúncia.
Termos em que procede o fundamento em análise, o que impõe a anulação da sentença - cfr. artºs. 144º nº 1 e 2º al. f) do CPT e artºs. 668 nº 1 al. d) do CPC).* Todavia, conquanto este Tribunal de recurso declare nula a sentença proferida na 1ª instância, terá de conhecer do objecto da impugnação que deixou de ser conhecido pelo Tribunal recorrido ( cfr. nº 1 do artº 715º do CPC).* Cabe, então, determinar se a liquidação padece de vício de violação de lei constitucional.
Em 15 de Novembro de 1995, no Acórdão nº 639/95, Processo nº Processo nº 19/94, 2ª/Plenário,do qual foi relator o Exmº Cons. Guilherme da Fonseca o Tribunal Constitucional proferiu a decisão da qual se respigam os seguintes passos:
“...outras de natureza regulamentar, todas as nor-mas constantes do Edital nº 269/91, publicado no Diário Muni-cipal da Câmara Municipal de Lisboa, nº 16276, de 20 de Dezembro de 1991, sob a epígrafe de: Criação da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas (o Edital contém oito artigos, assim distribuídos: o artigo 1º, sobre a natureza e fins da taxa mu-nicipal, que "constitui a contrapartida devida ao município pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias cuja realização, remodelação ou reforço seja consequência de operações de cons-trução, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes"; o artigo 2º, sobre a incidência da taxa; o artigo 3º, definindo isenções e reduções; os artigos 4º e 5º, enunciando o cálculo da taxa; o artigo 6º, sobre li-quidação e cobrança da taxa; o artigo 7º, sobre a fixação do valor unitário; e o artigo 8º, contendo disposições transitó-rias e finais)
Por estas últimas - as normas do Edital nº 269/91 - se vai começar, apenas por uma razão de comodidade, atento o teor da resposta da Assembleia Municipal de Lisboa.
6. O pedido do requerente assenta apenas na afir-mação de que "tal diploma, de cariz claramente regula-men-tar, não cita a lei habilitante, nos termos impostos pelo nº 7 do artigo 115º da CRP, o que acarre-ta a respectiva inconstitu-cionalidade formal, pelas ra-zões aponta-das no Acórdão nº 76/88 do Tribunal Constitucional, emitido a pro-pósito de caso análogo ao presen-te".
Ao que responde a Assembleia Municipal de Lisboa que tal pedido "fundamenta-se num pressuposto errado", pela simples razão de que houve manifesto erro na publicação do ci-tado Edital, não constando dela a parte da deliberação da As-sembleia Municipal de Lisboa "onde vêm expressamente menciona-das as leis habilitantes para a sua emissão".
"Existiu na verdade uma discrepância entre o texto original do diploma, nos termos em que foi aprovado pela AML, e o texto impresso na respectiva publicação através do Edital nº 269//91 (publicado no Diário Municipal nº 16276, de 20/12/91), em virtude de na publicação não ter constado a menção das leis habilitantes, erro esse que foi já rectificado através do Edi-tal nº 22/94, publicado no Diário Municipal nº 16816, de 14 de Fevereiro de 1994 (cfr. DOC nº 2 adiante junto)" - é a afirma-ção essencial que se extrai da resposta da autora do Edital.
Será assim?
Do resultado da diligência ordenada pelo relator decorre à evidência que o Edital em causa nasceu de uma propos-ta - a Proposta nº 138/91 - da Câmara Municipal de Lisboa, que foi aprovada por maioria na acta da reunião de 5 de Junho de 1991, com 13 votos a favor e 2 abstenções, nela se invocando expressamente " o que se expõe ao abrigo do determinado no artº 11º a) da Lei nº 1/87 de 6 de Janeiro (Finanças Locais), artº 39º, nº 2, l) do Decreto-Lei nº 100/84 de 29 de Março e expres-samente artº 43º, nº 1 do Decreto-Lei nº 400/84 de 31 de Dezem-bro".
Por sua vez, da acta nº 45 da sessão ordinária da Assembleia Municipal de Lisboa iniciada no dia 20 de Junho e continuada em 11 de Julho de 1991 consta o "ponto onze", exacta-mente sobre a dita Proposta, enviada "ao abrigo da alínea l) do numero dois do artigo trigésimo nono do decreto lei cem/ /oitenta e quatro, de vinte e nove de Março", aí se dando conta da apre-sentação da proposta pelo vereador Luís Simões e da dis-cussão que ela originou, com intervenção de vários vogais da as-sembleia, terminando com a votação, "tendo a Assembleia delibe-rado aprová-la, por maioria, sem votos contra, votos fa-voráveis de todas as forças políticas e a abstenção do Partido Social Democrata".
Tais elementos probatórios apontam claramente no sentido de que, contrariamente ao que invoca o requerente, as normas regulamentares aprovadas pela Assembleia Municipal de Lisboa assentaram numa proposta camarária, nos termos previstos nos artigos 39º, nº 2, l) e 51º, nº 3, a) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e nela vem citada e identificada a lei habilitante.
Lê-se no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 76/88, citado pelo requerente:
"(...) Dispõe o nº 7 do artigo 115º da CRP que 'os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva para a sua emissão'. Para a perfeita compreensão do sentido e alcan-ce do preceito, indispensável é estabelecer-se o confronto do nº 7 com o nº 6 do artigo 115º.
De facto, enquanto o nº 6 do artigo 115º da CRP estipula que 'os regulamentos do Governo reves-tem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes', limitando por conseguinte, e de modo expresso, a determinação dele constante aos regulamentos do Executivo, já o nº 7 do mesmo artigo se refere a regulamentos tout court, sujeitando, assim, todo e qualquer regulamento, independen-temente da consideração do órgão ou da autori-dade donde tiverem emanado, à imposição de tipo alternativo nele prevista.
É, pois, claro, face a este simples cotejo nor-mativo, que abrangidos pela regra bidireccional do nº 7 do artigo 115º da CRP estão todos os Regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [artigo 202º, alínea c)], dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas [artigo 229º, alínea b)] e dos órgãos próprios das au-tarquias locais (artigo 242º da CRP). Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no nº 7 do artigo 115º da CRP, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.
O papel dessa lei precedente - di-lo o nº 7 do artigo 115º - não é sempre o mesmo.
Umas vezes a lei a referir é aquela que o regu-lamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares.
Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua omissão. De facto, no exercício do poder regu-lamentar têm de ser respeitados diversos parâ-metros, e assim é que 'cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja fei-tura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (com-petência subjectiva)' e nessa 'feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)' - Afonso Rodrigues Queiró, 'Teoria dos Regulamen-tos' Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, nºs 1-2-3-4, p. 19. A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á de-signadamente no caso dos regulamentos autóno-mos."
Obedecendo a este quadro está o Regulamento ora em causa, constante do Edital nº 269/91, pois da proposta camará-ria nº 138/91 logo constava a identificação da lei habilitante, e como tal ela foi aprovada em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa. Em termos tais que se pode considerar cumprido "o dever de citação da lei habilitante" de que falam Gomes Canoti-lho e Vital Moreira ("O princípio da primariedade ou precedên-cia da lei é claramente afirmado no nº 7, onde se estabelece: a) a precedência da lei relativamente a toda a actividade regu-lamentar; b) o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos. Esta dupla exigência torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas tam-bém os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento" - escrevem aqueles Autores, Constituição Anotada, 3ª ed. pág. 514).
Por consequência, não se pode falar in casu da ausência de um elemento formal constitucionalmente necessário, inexistindo, assim, inconstitucionalidade formal, por referen-cia ao nº 7 do artigo 115º da CRP.
E, então, que influência pode ter em tal conclusão a inexactidão da publicação no Diário Municipal do Edital nº 269/91, corrigida mais tarde por via do Edital nº 22/94 (e este enuncia logo no frontispício: "Por ter saído incompleta a pu-blicação da deli-beração da Assembleia Municipal de Lisboa cons-tante do Edital nº 269/91 (Diário Municipal nº 16276, de 20 de Dezembro de 1991)(...)), já na pendência destes autos de fisca-lização abstracta?
Parece evidente que, à luz da principiologia do Estado de direito democrático constitucionalmente consagrado no artigo 2º da CRP, a função da exigência do dever de citação da lei habilitante consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar, obrigando os órgãos da Administração a con-trolarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamen-to, mas também em garantir a segurança e a transparência jurí-dicas, importantes para os destinatários da norma regulamentar.
Ora, a partir do momento da publicação no Diário Municipal, nº 16876, de 14 de Fevereiro de 1994, do citado Edital nº 22/94, mostra-se cumprido o tal dever de citação da lei ha-bilitante, pois por essa via foi corrigida a inexactidão da publicação no Diário Municipal do anterior Edital nº 269/91, inexistindo, deste modo, e para o futuro, relativamente ao Regulamento em causa, a invocada inconstitucionalidade formal.
Quanto ao período intertemporal decorrido entre os dois Editais - pouco mais de dois anos - e tratando-se in casu de processo de fiscalização abstracta de constitucionalidade, não se vê que exista um interesse jurídico relevante na emissão de uma declaração de inconstitucionalidade formal, com força obrigatória geral, que atinja todas as normas constantes do Regulamento em causa.
É que, como se disse já no acórdão deste Tribunal Constitucional nº 17/83, nos Acórdãos do Tribunal Constitucio-nal, 1º volume, pág. 96, "qualquer interesse, eventualmente existente, na pretendida declaração de inconstitucionalidade não se reveste de conteúdo prático aplicável", sendo "inadequa-do e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade". Pois que, os efeitos eventualmente produzidos por tais normas, durante aquele tempo em que vigora-ram, podem sempre ser eliminados por meio de mecanismos proces-suais à disposição dos interessados, incluindo o controlo con-creto de constitucionalidade.
Com o que não há fundamento para declarar a in-constitucionalidade do Regulamento aprovado em reunião da As-sembleia Municipal de Lisboa, de 11 de Julho de 1991 (Publicado no Diário Municipal nº 16 276, de 20 de Dezembro).”* Tendo em conta ou doutrinado no Acórdão do TC acabado de referir e que cobre a situação concreta dos autos, bem como todos os arestos citados pela recorrente nas suas alegações, tendo o acto em causa sido praticado em 16/11/1993, o mesmo cai no período intertemporal decorrido entre os dois Editais pelo que os efeitos produzidos por tais normas podem ser eliminados por meio de mecanismos proces-suais à disposição dos interessados, incluindo o controlo con-creto de constitucionalidade como é a presente impugnação.
Verificando-se que à data da liquidação se mantinha o vício da versão originária do Regulamento de falta de indicação de lei habilitante, o mesmo está afectado de inconstitucionalidade formal.
O acórdão do Tribunal Constitucional impõe-se a este Tribunal Central Administrativo Sul no tocante ao juízo de inconstitucionalidade emitido.
E a procedência deste fundamento acarreta a prejudicialidade da cognição dos demais e impõe a anulação do acto tributário impugnado.
*
4.-Nestes termos, acorda-se nesta 2ª Secção do TCA em, concedendo provimento ao recurso, declarar nula a sentença e, conhecendo em substituição, julgar procedente a impugnação e, em consequência, anular a liquidação impugnada.
Sem custas. *
Lisboa, 13 de Julho de 2005
Gomes Correia
Casimiro Gonçalves
Ascensão Lopes
(1) Nesse sentido, os Acs.do STA de 12/6/1991 no recurso nº 13 169, de 16/10/1991 no Recurso nº 13 553 e de 22/1/1992 no recurso nº 13331; do STJ de 27/7/1965 in BMJ 149, pág. 297 , de 23/2/78, BMJ, 274º-191 e de 25/2/93, publicado na CJ-Acórdãos do STJ, Ano I-Tomo I, pág. 151; J.A.Reis CPC Anotado, 5º-211; A. Varela, Manual Proc. Civil, 1ª ed.-52 e Castro Mendes, Recursos, 1980, 14). |
