| Decisão Texto Integral: | A………… - Propriedades, Lda. com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, dela vem recorrer, concluindo como segue:
A. A causa de pedir em apreço nestes autos e os factos que a consubstanciam não se revestem da "simplicidade" invocada logo na primeira folha da decisão recorrida;
B. Ao contrário do que consta também na primeira folha da decisão recorrida, o processo não fornece todos "os necessários elementos para ser proferida decisão conscienciosa";
C. Na petição inicial e na contestação apresentadas no caso sub judice foram alegados diversos factos com relevância para o julgamento do mérito da causa sobre os quais o Tribunal a quo nem sequer tomou em consideração que fossem incluídos na base instrutória, impedindo, assim, que as partes oferecessem a prova e até a contraprova de tais factos;
D. Para apuramento da verdade sobre todos os factos com relevância para o julgamento do mérito da causa seria essencial que se produzisse mais prova, tal como a prova testemunhal que a ora apelante, aliás, indicou logo na petição inicial;
E. Releva-se que o Tribunal a quo não deu como provado, por exemplo, o preço global, no valor de € 134.675,43 que a apelante despendeu para aquisição dos terrenos identificados no documento n.° 15 junto com a petição inicial, nem tão pouco deu como provado que o custo das obras projectadas correspondia a € 359.268,68 e que o valor global da venda das quatro fracções seria de € 2.250.997,12, conforme indicado no documento n.° 16 junto com a petição inicial;
F. Escusado será dizer que em virtude de ter sido impugnado o valor probatório dos mencionados documentos n.°s 15 e 16 juntos à petição inicial, e que em virtude da manifesta relevância que tem a prova de tais quantias para feitos do cálculo do montante indemnizatório devido pelo Município de Sintra, é evidente que o conteúdo do art. 89° da petição inicial tinha necessariamente que constar da base instrutória, a qual não chegou sequer a ser fixada;
G. Não espanta, por isso, que o Tribunal a quo afirme na decisão recorrida, a fls. 369, que "Nenhum outro facto com relevância para a decisão da causa ficou provado", quando, na verdade, foram alegados muitos mais factos que o Tribunal a quo nem quis, porque impediu, que fossem objecto de prova;
H. É manifesto que foi o próprio Tribunal a quo que, através do despacho saneador-sentença que proferiu e do qual ora se recorre, obsta a que a apelante faça prova de todos os factos alegados que reputa de relevantes para que lhe seja efectivamente reconhecido o direito a ser indemnizada em consequência da conduta do Município de Sintra descrita na petição inicial;
I. O Tribunal a quo andou igualmente mal ao decidir como decidiu, mesmo tendo apenas em conta a matéria de facto dada como provada constante das alíneas A) a A.J) da decisão recorrida;
J. Numa matéria tão importante como é a de saber se o Município de Sintra violou ou não os prazos legalmente estabelecidos, o Tribunal a quo veio dar razão à ora apelante, só que de tal violação e de tal incumprimento de prazos o Tribunal a quo não retira qualquer consequência a não ser o facto de se dever presumir "que o processo se encontra devidamente instruído"',
K. Jamais se poderá admitir e concordar com tal interpretação do Tribunal a quo, porquanto o mesmo equivale ao esvaziamento do conteúdo e função dos prazos legais, senão mesmo considerá-los quase irrelevantes no âmbito dos procedimentos administrativos, como se da violação de tais prazos não ficassem prejudicados, como ocorreu in casu, os interesses dos munícipes;
L. Foi precisamente o incumprimento sucessivo dos prazos legais por parte do Município de Sintra que determinou que os processos urbanísticos em apreço nestes autos fossem votados ao fracasso;
M. Após o Município de Sintra ter procedido, fora do prazo legal, à apreciação dos processos urbanísticos em causa e após ter notificado a apelante para que esta juntasse os elementos que faltavam em cada um desses processos, os mesmos foram efectivamente juntos pela apelante e isso consta inclusivamente provado na decisão recorrida;
N. Daí que o Município de Sintra, no que respeita ao processo urbanístico nº OB/1702/2002, tenha considerado que o respectivo projecto de arquitectura tenha sido tacitamente aprovado, razão pela qual mais tarde, para tentar corrigir a mão, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu o despacho de concordância referido na alínea O) [N.] da decisão recorrida, no sentido de que fosse indeferido o pedido de licenciamento da obra em causa e declarado nula a aprovação tácita do respectivo projecto de arquitectura;
O. Se o Município de Sintra tivesse entendido que tal projecto de arquitectura não tinha sido aprovado tacitamente também não teria qualquer necessidade de mais tarde vir declarar nula essa mesma aprovação tácita, razão pela qual se discorda absoluta e frontalmente com a decisão recorrida quando nesta se lê que "da análise do despacho exarado pelo Presidente da CMS em 4 de Novembro de 2006, é inquestionável que o fundamento subjacente ao sentido daquela decisão se circunscreveu à falta da sanação das deficiências apontadas ao pedido de licenciamento correspondente ao Processo Urbanístico n.° OB/1702/2002";
P. Tal entendimento do Tribunal a quo não só não faz sentido nenhum, como é contraditório com a matéria de facto que o mesmo Tribunal a quo deu como provada e que consta da alínea E) da decisão recorrida, além de que não se compreende mesmo como é que, sem ter ouvido o Presidente da Câmara de Sintra, sem ter ouvido as partes, sem ter ouvido qualquer testemunha e apenas analisando o dito despacho de 04.11.2006, pôde o Tribunal a quo perfilhar tal entendimento, até porque o tribunal "a quo" não se apercebeu de que as supostas "deficiências" teriam necessariamente que ser outras (ao abrigo do novo plano de ordenamento), uma vez que as primeiras tinham sido sanadas;
Q. Se o Município de Sintra tivesse cumprido, como lhe competia, todos os prazos legais aplicáveis ao caso em apreço, a verdade é que teriam sido deferidos os dois pedidos de licenciamento a que se referem os processos urbanísticos em apreço nestes autos;
R. O licenciamento a que se refere o processo urbanístico n.° OB/1702/2002 teria sido deferido até ao dia 22.07.2003 ou, se tal processo se dever considerar suspenso desde 04.06.2003, em virtude do início do período de discussão pública do projecto de novo plano de ordenamento do PNSC, o deferimento do licenciamento teria ocorrido até 22.12.2003;
S. No que respeita ao projecto de arquitectura a que se refere o processo urbanístico nº OB/466/2003 o mesmo teria merecido parecer favorável do PNSC até ao dia 30.06.2003 ou, se processo urbanístico em causa se dever considerar suspenso desde 04.06.2003, em virtude do início do período de discussão pública do projecto de novo plano de ordenamento do PNSC, o parecer favorável teria ocorrido até ao dia 26.11.2003;
T. Se tivesse sido cumprido o prazo legal para emissão desse parecer do PNSC, o mesmo seria vinculativo e válido por um período de dois anos, o que permitiria que o licenciamento fosse deferido mesmo que já vigorasse o novo plano de ordenamento do PNSC;
U. O mesmo se diga a respeito do processo urbanístico n.° OB/1702/2002, porquanto pelo facto de ser vinculativo, e válido por um período de dois anos, o parecer do PNSC teria sido deferido o respectivo licenciamento mesmo que já vigorasse o novo plano de ordenamento do PNSC.
V. Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências a quanto alegado,
i. deve ser dado provimento ao presente recurso e revogada a decisão recorrida, substituindo-se tal decisão por outra que ordene as diligências necessárias ao cumprimento do disposto no art. 149° do CPTA, designadamente para produção da prova testemunhal indicada na petição inicial.
ii. mantendo-se os pedidos formulados na petição inicial.
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O Recorrido não apresentou contra-alegações.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
A. A ………… Propriedades, Lda encontra-se matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Cascais sob o n.° …………3, tendo a sua sede na Avenida …………, n.° 206, sala ….., 2……-…… …….., concelho de ……., e como objecto social o "exercício da indústria de construção civil e no comércio de compra e venda de propriedades. (Doe. n.°l junto à p.i.)
B. No dia 15 de Abril de 2002, compareceram no Cartório Notarial de Mafra, Manuel ……………..e mulher, Fernanda ……………. e António ……………., em representação da sociedade comercial A…………. - Propriedades Lda. (....), declarando os primeiros que, por setenta e quatro mil oitocentos e dezanove euros e sessenta cêntimos, que receberam, da primeira vendiam ao segundo o prédio rústico, denominado " CURRAIS ……….." , sito nos limites da ………., freguesia de ……………, concelho de …………, com a área de onze mil seiscentos e quarenta metros quadrados, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sintra sob o número sessenta e seis mil oitocentos e noventa e sete do Livro B. cento e setenta e sete e na mesma registado a seu favor pela inscrição numero noventa e sete, inscrito na respectiva matriz sob o artigo ……..da Secção X, e pelo preço de cinquenta e nove mil oitocentos e cinquenta e cinco euros e setenta e cinco cêntimos o prédio urbano, composto de lote de terreno para construção, sito no lugar de A……….., freguesia de ……….., referido na Conservatória do Registo Predial sob o número dois mil quatrocentos e sessenta e oito, freguesia de S. ………. e na mesma registado a seu favor, pela inscrição G-Um, omisso na matriz.( Doe. n.° 15 junto àp.i.)
C. A Autora na qualidade de proprietária do lote de terreno sito em Currais ………… " Limites de A……..", na localidade de ………….., freguesia de S. …………, requereu à Câmara Municipal de ……… o licenciamento das obras de construção que pretendia levar a efeito no mesmo lote de terreno, de acordo com o projecto de arquitectura e demais elementos que anexou ao requerimento apresentado em 30 de Dezembro de 2002, que deu origem ao processo urbanístico n.° OB/……/2002. ( Doe. n.°2 junto à p.i. e n.°l junto à contestação )
D. Sob ofício n.° 9970, datado de 29 de Agosto de 2003, a Câmara Municipal de Cascais no âmbito do processo urbanístico n.° OB/……/2002, notificou a Autora no sentido « .. da supressão e/ou correcção das omissões e/ou deficiências notadas na instrução do processo em causa, para o que foi fixado o prazo de 30 dias, sob pena de, se isso não acontecer, o pedido de licenciamento referido em l, ser rejeitado». (Doe.n°4 junto à p.i. e n.°5 junto à contestação)
E. Em 10 de Setembro de 2003, a Autora solicitou a junção ao Processo Urbanístico n.° OB/……/2002 de elementos a fim de dar cumprimento à notificação a que alude a ai. D) do probatório. ( Doe. n.° 5 junto à p.i.)
F. Por ofício datado de 28 de Junho de 2004, o Presidente da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra - Cascais, enviou ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra cópia da Informação SOP n.° 216/2004, proferida no âmbito do processo urbanístico n.° OB/…../2002, sobre a qual a Comissão Directiva do PNSC emitiu em 15 de Junho de 2004 parecer desfavorável, no qual se pode ler: «(..)
- Por análise do PDM de Sintra, verifica-se que o terreno está implantado em Classe de Espaço Agrícola de Nível 3 e em Espaço Canal.
- Pela análise do Plano de Ordenamento do PNSC, R.C.M. N.º l - A/2004, o terreno está classificado como área de Protecção Complementar do Tipo I (cerca de 25% da parcela onde não é permitida a construção e / ou alteração do uso do solo), Área de Protecção Complementara do Tipo II (cerca de 65% da parcela onde a superfície mínima para a construção é de 5. 000m2), área de Protecção Complementar do Tipo III cerca de 10% da parcela onde a superfície mínima para a construção é de 2.000m2)
Antecedentes:
O projecto de arquitectura deu entrada no Parque Natural de Sintra - Cascais no dia 29 de Agosto de 2003.
Análise:
O projecto apresentado contempla duas moradias unifamiliares em regime de propriedade horizontal, implantadas em área de protecção complementar do tipo II onde a área mínima para a construção é de 5.000m2, para uma área de construção máxima de 250m2.
As moradias propostas destinam-se a habitação unifamiliar com 465.60m2 de construção, com dois pisos de habitação acima do solo, e uma cave para estacionamento.
Não é apresentado o projecto do muro exterior.
Não há referência ao tipo de material de revestimento e modo de assentamento do acesso automóvel, pelo que, torna-se impossível quantificar a área de implementação do solo.
Não é apresentado o projecto de arquitectura paisagista, no entanto, na composição do espaço exterior envolvente á moradia são propostas diversas espécies arbóreas e arbustivas, bem como de pavimentos exteriores que não estão identificados e quantificados.
Proposta:
° Em relação às moradias, não são respeitados os índices e demais parâmetros aplicáveis á construção definidos pela Resolução do Conselho de Ministros n." 172004.
° O projecto ora apresentado não se encontra devidamente instruído, sugerindo-se a correcta instrução do mesmo, no que respeita a :
1 - A entrega do projecto de arquitectura paisagista, de autoria e responsabilidade de um arquitecto paisagista que identifique e quantifique as espécies a plantar nos espaços exteriores, bem como dos restantes materiais de revestimentos de pavimentos exteriores.
- Entrega do projecto do muro, que deverá respeitara a altura máxima permitida de l metro.
Conclusão.
É tudo quanto me cumpre informar, no entanto V.Exa porém melhor decidirá.» ( Doe. n.° 7 junto à contestação)
G. Em 15 de Outubro de 2004, foi apreciado o projecto de arquitectura apresentado no âmbito do Processo Urbanístico OB/……………/2002, e sobre ele emitida a seguinte a informação, na qual se concluiu: «O projecto de arquitectura encontra-se em situação irregular, a qual foi objecto de especificação na informação técnica anterior, pelo que se propõe o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art. 101° do CPA ( Prazo 30 dias)». (Doe. n.° 8 junto à contestação)
H. Em 5 de Novembro de 2004, o Chefe de Divisão, Arquitecto Carlos Sabino, aposta a sua assinatura na informação referida na al.G) do probatório. ( Doe. n.° 8 junto à contestação)
I. Mediante ofício sob a referência 11867, datado de 18 de Novembro de 2004, o Departamento do Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra no âmbito do Processo Urbanístico OB/1702/2002 notificou a Autora ao abrigo dos arts. 101° e seguintes do CPA para «dar cumprimento à informação do Técnico, sobre o processo em epígrafe, no prazo de 30 dias, contados de acordo com o estipulado no artigo 72° do diploma acima referido» (Doe. n.° 6 junto à p.i. e n.° 9 junto à contestação )
J. Por Sentença pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 27 de Maio de 2005, no Proc. n.°………/05.0BESNT foi a Câmara Municipal de Sintra intimada a pronunciar-se sobre os projectos de arquitectura apresentados pela Autora em 30 de Dezembro de 2002 e 11 de Abril de 2003 a que se reportam os processos urbanísticos n°s OB/………/2002 e OB/………/2003, no prazo de 15 dias. (Doe. n.° 11 junto à p.i.)
K. Em 12 de Julho de 2005, o Chefe de Divisão, Arquitecta ………….. subscreveu a informação emitida em 28 de Junho de 2005, reportada ao processo urbanístico n° OB/………../2002 e da qual consta: «O projecto de arquitectura encontra-se em situação irregular, a qual foi objecto de especificação na informação técnica anterior, pelo que se propõe o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art. 101° do CPA ( Prazo 30_dias)». (Doe. n.° 10 junto à contestação)
L. Por oficio n.° 9171 datado de 12 de Agosto de 2005, o Departamento do Urbanismo da CMS no âmbito do Processo Urbanístico n.° OB/………../2002 notificou a Autora para dar cumprimento à informação do Técnico, no prazo de 30 dias, sob pena da falta da apresentação dos elementos necessários poder implicar a não prossecução da tramitação do processo e o eventual arquivamento. (Doe. n.° 10 junto à contestação)
M. Em 27 de Outubro de 2006, foi emitida informação pelo Arquitecto, ………, na qual consta: «Tendo decorrido o prazo legalmente estabelecido para resposta á notificação n.° A.A.643/A72005 e A. A. 643 VA/2006, ofício 09171 de 12708/2005 e oficio 09038 de 24 /07/2006, e não tendo sido sanadas as deficiências assinaladas, propõe-se o indeferimento do pedido de licenciamento da obra e nulidade da aprovação tácita do projecto de arquitectura, com os fundamentos descritos nas informações técnicas efectuadas em 28.06.2005 e 16.06.2006 respectivamente, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art. 66° do Cf A». (Doe. n.° 11 junto à contestação)
N. Em 4 de Novembro de 2006, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra exarou na informação que antecede o seguinte despacho. «Concordo». (Doe. n.° 11junto à contestação)
O. Por oficio n.° 13302 datado de 16 de Novembro de 2006, a Autora foi notificada do despacho referido na al.O) do probatório. (Doe. n.° 12 junto à contestação)
P. Em 18 de Janeiro de 2003, a Autora na qualidade de proprietário do prédio descrito na 1a Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o n.°…………, deu entrada no serviço de atendimento técnico da Direcção Municipal de Planeamento Estratégico e Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra do pedido de licenciamento relativo a uma construção, que deu origem ao processo urbanístico n.° OB/……../2003, pedido esse que foi rejeitado por despacho de 17 de Março de 2003, pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra. (Doe. n.°3 junto à contestação)
Q. Mediante despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra em 17 de Março de 2003, o processo urbanístico n.° n.° OB/………/2003 foi rejeitado. (Doe. n.°3 junto à contestação)
R. Por requerimento entrado em 11 de Abril de 2003, no serviço de atendimento técnico da Direcção Municipal de Planeamento Estratégico e Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, a Autora solicitou o licenciamento das obras de construção no prédio que se encontra descrito na 1a Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob o n.°……….., ao qual foi atribuído o processo urbanístico n.° OB/………./2003 requerendo o aproveitamento de documentos constantes no Proc. n.° OB/……../2003. (Doe. n.°2 e n.°4 junto à contestação)
S. Em 9 de Julho de 2003, o Processo Urbanístico n.° OB/………./2003 foi objecto de Apreciação Liminar, na qual conta:
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| Omisso |
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Ficha com elementos estatísticos
|  | A ficha com os elementos estatísticos não está devidamente preenchida |
Estimativa do custo total da obra
| | Deverá juntar estimativa de custos. |
Levantamento fotográfico da área objecto da pretensão
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Extractos das plantas do plano especial de ordenamento do território vigente
| | Deverá juntar extracto da carta do PNSC |
Termos de responsabilidade subscritos pelos autores dos projectos
| | O termo de responsabilidade é de co-autoria mas apenas está assinado por um dos técnicos. Deverá juntar termo assinado por ambos |
CONCLUSÃO
Nos termos do disposto no n.°4 do art. 11º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo DL 177/01 de 4 de Junho, o pedido de Edificação, a que se refere o processo em epígrafe deve o requerente suprir as omissões detectadas.
Notifique-se o requerente nos termos do n.°4 do art. 11° do DL nº 555/99.» (Doe. nº 13 junto à contestação)
T. Mediante ofício sob a referência 8071, datado de 14 de Julho de 2003, a Divisão de Gestão Urbanística da Câmara Municipal de Sintra, informou a Autora que o processo urbanístico nº OB/……../2003 «... não se encontra correctamente instruído, de acordo com a informação técnica e despachos cuja(s) fotocopiais) se anexa(m).» informando ainda, que poderia no prazo de 15 dias proceder à correcção e/ou entrega dos elementos em falta sob pena de rejeição do pedido e subsequente arquivamento do mesmo. (Doe. n.° 7 junto àp.i. e n.°15 junto à contestação)
U. Em 23 de Julho de2003, a Autora procedeu à junção dos elementos solicitados. (Doe. n.° 8 junto à p.i.)
V. Sob o ofício n.° 11201 datado de 6 de Outubro de 2003, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra solicitou no âmbito do processo urbanístico n.° OB…./2003 ao Parque Natural Sintra Cascais a emissão de parecer ao abrigo do disposto no art. 19° do DL n.° 555/99 de 16 de Dezembro. (Doe. n.° 16 junto à contestação)
W. Mediante registo de entrada nº 11674 datado de 3 de Julho de 2004, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra recepcionou o parecer da comissão Directiva do Parque Natural de Sintra -Cascais proferido no âmbito do processo urbanístico n.° OB/466/2003 no qual se pode ler:
«Por análise do anterior Plano de Ordenamento do PNSC, Dec. Reg. n.° 9794 de 11 de Março, o terreno inseria-se em Área de Ambiente Rural de Média Protecção.
Por análise do PDM de Sintra verifica-se que o terreno se encontra na Classe de Espaços Canais e Classe de Espaços Agrícolas-Nível 3.
Por análise do actual Plano de Ordenamento do PNSC, R.C.M., n." l -A/2004, o terreno está classificado como Área de Protecção Complementar Tipo I e área de Protecção Complementar Tipo II.
Análise
Da análise do projecto ora apresentado, há a referir.
Trata-se de um projecto de superfície mínima da parcela para construção, ou seja, 5.000m2 inseridos Área de Protecção Complementar Tipo II, área com aptidão
O projecto deu entrada no PNSC em 06.10.2003, para efeitos de análise e parecer.
Conclusão
O projecto não cumpre as disposições regulamentares aplicáveis, nomeadamente o disposto nos arts. 18°, 20°e 22°da RCM n.° l- A/2004 de 8 de Janeiro.
Proposta
Face ao exposto, julga-se que o projecto, ao abrigo do disposto na legislação anteriormente referida, não reúne condições para ser viabilizado.» (Doe. n.° 12 junto à p.i. e n.° 17 junto à contestação)
AA. Em 15 de Junho de 2004, o Presidente da Comissão Directiva do PNSC exarou no parecer referido na al. W. do probatório o seguinte despacho: «Apreciado pela Comissão Directiva, cuja deliberação se anexa.» (Doe. n.° 12 junto à p.i. e n.° 17 junto à contestação)
BB. Em 12 de Agosto de 2004, no âmbito do processo urbanístico OB/………../2003 foi emitida a seguinte informação: «O projecto de arquitectura encontra-se em situação irregular, a qual foi objecto de especificação na informação técnica anterior, pelo que se propõe o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art.101º do CPA( Prazo 60 dias)» (Doc.nº 9 junto à p.i.)
CC. Em 17 de Agosto de 2004, pelo Chefe da Divisão do Departamento de Urbanismo da CMS foi exarado sobre a informação referida na al. BB. do probatório o seguinte despacho. «Concordo. Notifique-se.» (Doc.nº 9 junto à p.i.)
DD. Por ofício sob a referência A.A.323/A/2004, n.°…….. e datado de 24 de Agosto de 2004, a Autora foi da proposta de indeferimento do licenciamento consubstanciada na informação referida na al. BB. do probatório. (Doc.nº 9 junto à p.i.)
EE. Na sequência da notificação referida na alínea DD. do probatório, deu entrada no serviço de atendimento técnico da Direcção Municipal de Planeamento Estratégico e Urbanismo a Autora deu entrada em 17 de Setembro de 2004, sob o registo n.° 11654 da pronuncia junta sob o Doc. nº 10 à p.i.
FF. Em 14 de Junho de 2005, a Técnica, do Departamento do Urbanismo da CÂMARA Municipal de Sintra, Arquitecta …………. proferiu a seguinte informação no processo urbanístico nº OB/………/2003: «Tendo decorrido o prazo legalmente estabelecido para resposta á notificação nº 8001 de 11/….2003 e não tendo sido sanadas as deficiências assinaladas, propõe-se o INDEFERIMENTO do pedido de licenciamento da obra, com os fundamentos descritos na informação acima efectuada, devendo o requerente ser NOTIFICADO nos termos do art. 66º do CPC.(v. Despacho)» (Doe. nº 14 junto à p.i.)
GG. Em 20 de Junho de 2005, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra exarou sob a informação a que alude a alínea anterior o despacho com o seguinte teor: «Concordo.» (Doe. nº 14 junto à p.i.)
HH. Por ofício nº 07079 datado de 23 de Junho de 2005, a Câmara Municipal de Sintra notificou a Autora do despacho de indeferimento referido na al. GG. do probatório. (Doe. nº 14 junto à p.i.)
II. A Autora intentou contra o Município de Sintra acção de impugnação do despacho de indeferimento proferido em 20 de Junho de 2005, sobre o qual recaiu o nº …/05.8BESNT. (consulta ao Sitaf.)
JJ. Em 28 de Março de 2006, no âmbito do processo judicial identificado na al. II. do probatório, foi proferida sentença em 28 de Março de 2006, na qual se decidiu absolver o Município de Sintra da instância. (Consulta ao Sitaf)
Nenhum outro facto com relevância para a decisão da causa ficou provado.
DO DIREITO
Sustenta a Recorrente nos itens A a H das conclusões que a sentença padece de falta de factos suficientes em ordem a aplicar a consequência legal ao caso concreto, ao não ter seguido na instância para produção da prova testemunhal arrolada à matéria de facto por si alegada, o que se traduz em insubsistência probatória de natureza substantiva.
O mesmo é dizer que a mencionada insubsistência probatória há-de revelar-se na economia do caso concreto pela incapacidade jurídica de uma dada fonte probatória, por exemplo, no caso, apenas a fonte documental, ser suficiente para formar e sustentar de modo juridicamente válido a convicção expressa pelo julgador no específico sentido consignado.
O que está em causa é que a dispensa da prova testemunhal arrolada por qualquer das partes redunde na insubsistência do juízo de subsunção da factualidade julgada provada, no específico dever jurídico-funcional julgado violado, seja porque a fonte de que o Tribunal a quo se serviu carece de força e eficácia que permita o resultado valorativo dado, seja porque há insuficiência de prova.
Pelo que vem dito, a indevida dispensa de meio de prova implica que, do confronto entre os factos levados ao probatório e os meios de prova carreados que serviram de fundamento, resulte a incorrecção de julgado, ou seja, implica a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.
Como diz a doutrina, “(..) Quando o recorrente impugna a decisão sobre matéria de facto, deve especificar, sob pena de rejeição do recurso, quais os pontos concretos que considera incorrectamente julgados (artº 690º-A, nº 1, al. a) CPC) e quais os meios de prova, constantes do processo ou do registo ou gravação nele realizada, que impõem uma decisão diversa sobre esses pontos (artº 690º-A, nº 1, al. b) CPC). (..)” (1).
Todavia, tal como exarado no despacho saneador em sede de artº 510º nº 1 b) CPC ex vi artº 42º nº 1 CPTA, o estado do processo consente conhecer do pedido sem necessidade de mais indagações, o que nos leva às questões suscitadas nos itens I a U das conclusões de recurso.
1. apreciação do projecto de arquitectura - acto prévio, constitutivo de direitos - acto final, indeferimento do pedido de licenciamento;
Cabe afirmar que nos enquadramos na corrente doutrinária que configura a aprovação do projecto de arquitectura como um verdadeiro acto administrativo constitutivo de direitos, na subcategoria dos actos prévios, sem efeitos permissivos, pois, no tocante à posição pretensiva final inerente ao procedimento iniciado pelo interessado, se trata de acto que “(..) relativamente à pretensão apresentada pelo particular, aprecia apenas (mas de uma forma completa ) parte da pretensão, ou seja, apenas, mas todos os aspectos relativos à arquitectura (à estrutura da obra, a respectiva implantação, a sua inserção na envolvente, a respectiva cércea, alinhamento, o respeito das condicionantes dos planos em vigor, etc.).
Uma vez apreciados ficam estes aspectos definitivamente decididos, ficando apenas por responder as questões relativas às respectivas especialidades. Estamos, neste caso perante um único procedimento dividido em duas partes em que o legislador entendeu que o momento adequado para a apreciação da conformidade com o plano é o da apreciação do projecto de arquitectura. (..)
Com efeito, tendo em consideração o princípio anteriormente referido do tempus regit actum (que determina que a validade de um acto administrativo depende das normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática) (..) se no momento em que for aprovado o projecto de arquitectura forem cumpridas todas as normas que a essa data estão em vigor, tal significa que aquela aprovação é válida, razão pela qual tratando-se de um acto constitutivo de direitos (pelo menos do direito a que as questões por ele apreciadas não voltem a ser questionadas no decurso do procedimento) não poderá ser posto em causa pelo PDM que entrou em vigor supervenientemente, sob pena de violação, aqui sim, do disposto no art° 140° do CPA. (..)”. (2)
Efectivamente, no procedimento de licenciamento parte do objecto mediato da decisão final que consubstancia o controlo público preventivo da operação urbanística fica antecipadamente definido pela decisão do órgão competente (deliberação camarária, decisão do presidente ou vereador delegado) que expresse o sentido jurídico de aprovação do projecto de arquitectura, artº 20º nºs 1, 2 e 3. (3)
Dito de outro modo, o conteúdo do acto que aprova o projecto de arquitectura no caso concreto, assume a função concretizadora da medida abstractamente prevista na norma, artº 20º nºs. 1 e 2, conferindo ao requerente uma posição jurídica, que antes dele não tinha, qual seja a de considerar arrumadas no “seu” procedimento todas aquelas questões que, no tocante à arquitectura da obra, a lei define através dos pressupostos vinculados e discricionários que, em abstracto, balizam o acto de apreciação com referência ao concreto projecto de arquitectura, declarando-o em relação de conformidade com os antecedentes jurídicos aplicáveis (pressupostos vinculados) e emitindo um juízo de avaliação no domínio das valorações próprias e exclusivas da função administrativa em sede de controlo preventivo de operações urbanísticas (pressupostos discricionários).
O mesmo é dizer que através do acto de aprovação do projecto de arquitectura o órgão autárquico competente conforma a situação jurídica do caso concreto em função dos parâmetros normativos do artº 20º nºs. 1 e 2, situação que fica definitivamente concretizada quanto à dimensão jurídica inovatória que introduz na esfera jurídica do particular, configurando-se como constitutivo de direitos - mas não de efeitos permissivos no tocante à actividade edificatória pretendida, que são efeitos próprios da licença - justamente pela criação dos efeitos inovatórios de remoção da parte substancial dos obstáculos de direito público ao de direito de construir, sendo indiferente a superveniência de qualquer alteração normativa, na exacta medida em que o juízo de conformidade para efeitos de validade se reporta, em conformidade com o princípio tempus regit actum, ao complexo normativo e regulamentar em vigor à data da sua prática.
Como acima referido, o acto de aprovação do projecto de arquitectura configura um acto administrativo prévio, integrando o domínio dos actos que a doutrina designa por pré-decisões (actos prévios e decisões parciais), “actos cujo conteúdo cria um efeito conformativo para a actuação administrativa subsequente e que apresentam a característica de não realizarem ainda o efeito prático final procurado pelos particulares, embora o condicionem (ou possam condicionar) decisivamente. Por isso, tais actos aparecem no âmbito de procedimentos multifaseados ou por degraus e podem referir-se à pronúncia de um órgão sobre determinados aspectos implicados no efeito final pretendido.” (4)
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O acto que aprecia o projecto de arquitectura assume, todavia, a natureza de acto final do procedimento de licenciamento na circunstância de o órgão administrativo competente se pronunciar no sentido do indeferimento por falta de observância dos parâmetros legais definidos no artº 20º nºs 1 e 2, isto é, por não conter as condições de conformidade que, nos termos do artº 24º, constituem causas de carácter taxativo de indeferimento do licenciamento.
Nesta hipótese “(..) não há uma decisão autónoma de recusa de aprovação do projecto de arquitectura, apenas a decisão de indeferimento do pedido de licença de construção. Ou seja, a falta de condições do projecto de arquitectura para ser aprovado determinará a conclusão do procedimento de licenciamento de uma forma negativa (indeferimento) (..) De facto, grande parte dos fundamentos de indeferimento aí [artºs 63º DL 445/91 e 24º RJUE] têm apenas a ver com aspectos ligados à apreciação do projecto de arquitectura (..) não havendo por isso, aqui, duas decisões diferentes (uma sobre o projecto de arquitectura e outra sobre o licenciamento) mas uma só que se pronuncia sobre os dois aspectos referidos: indeferimento do pedido de licenciamento por o projecto de arquitectura não ter condições de ser aprovado. (..)” (5)
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A controvérsia no domínio dos procedimentos licenciamento de operações urbanísticas de obras de construção nºs. OB/…./2002 (item C do Probatório) e OB/…../2003 (item R do probatório) em sede de RJUE (DL 555/99 na redacção introduzida pelo DL 177/2001) corre à volta da não aprovação dos respectivos projectos de arquitectura e consequente indeferimento dos pedidos de licenciamento, sustentando a Recorrente que,
o “Foi precisamente o incumprimento sucessivo dos prazos legais por parte do Município de Sintra que determinou que os processos urbanísticos em apreço nestes autos fossem votados ao fracasso”,
o “daí que o Município de Sintra, no que respeita ao processo urbanístico nº OB/……./2002, tenha considerado que o respectivo projecto de arquitectura tenha sido tacitamente aprovado, razão pela qual mais tarde, para tentar corrigir a mão, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu o despacho de concordância referido na alínea O) [N.] da decisão recorrida,” e
o “no que respeita ao projecto de arquitectura a que se refere o processo urbanístico nº OB/…./2003 o mesmo teria merecido parecer favorável do PNSC até ao dia 30.06.2003 ou, se processo urbanístico em causa se dever considerar suspenso desde 04.06.2003, em virtude do início do período de discussão pública do projecto de novo plano de ordenamento do PNSC, o parecer favorável teria ocorrido até ao dia 26.11.2003.”
Todavia, não acompanhamos o entendimento sustentado no tocante às consequências da ultrapassagem dos prazos procedimentais nomeadamente no tocante ao artº 23º RJUE, na medida em que, a aproximação do tempus da Administração ao tempus dos promotores se faz através
(i) da estruturação escalonada do procedimento introduzindo actos procedimentais que constituem decisões prévias constitutivas de direitos para o particular e vinculativos para a Administração autárquica, conforme já referido supra a propósito do acto de aprovação do projecto de arquitectura ou, incluso,
(ii) de procedimentos administrativos autónomos, v.g. o procedimento de informação prévia no caso de a pronúncia favorável sobre uma concreta pretensão de operação urbanística deduzida nos termos do artº 14º nº 2 RJUE, acto de gestão urbanística que assume a natureza de acto prévio constitutivo de direitos para o particular e de efeitos vinculativos para a Administração relativamente ao direito ao licenciamento (e autorização em sede de DL 177/2001 ou comunicação prévia em sede de Lei 60/2007, diplomas de alteração do RJUE) do concreto projecto urbanístico, conforme disposto no artº 17º , observados os demais pressupostos.
2. sucessão de instrumentos de gestão territorial no tempo;
Esta questão do decurso do prazo legal para a tomada de decisão em procedimento administrativo de hetero-iniciativa (atento o disposto no art° 9° CPA) contende com a aplicação do princípio do tempus regit actum, reportando o acto administrativo devido ao ius superveniens e, consequentemente, tomando como ponto de referência o quadro normativo em vigor no momento em que venha a ser praticado ou, pela existência de um dever de actuação administrativa por referência ao passado atento o quadro normativo pré-existente.
Conforme artºs. 3º nº 2 do RJIGT (DL 30/99, última versão, DL 46/09, 20.02) e 11º nº 2 da LBPOTU (Lei 48/98) tais planos assumem eficácia plurisubjectiva, derivando da sua natureza jurídica normativa a susceptibilidade de aplicação a situações a decidir no futuro, excepcionadas a garantia do existente nos termos do art° 60° RJUE, posições subjectivas de direitos adquiridos antes da sua entrada em vigor e expressa eficácia expropriativa do plano subsequente, com os consequentes efeitos indemnizatórios, ex vi art° 143° RJ1GT (DL 380/99). (6)
O que significa que “(..) terão de se pautar pelo novo instrumento de planeamento todas as utilizações do espaço que estejam pendentes (de procedimento administrativo ainda não decidido) e, por maioria de razão, as que venham a ser requeridas e decididas após a entrada em vigor daquele instrumento. (..)” (7)
Saber que consequências jurídicas derivam para a Administração do esgotamento, sem decisão, do prazo procedimental legalmente estabelecido para decidir sobre a pretensão que o particular lhe dirige, v.g no que respeita à apreciação dos projectos de arquitectura condicionados pelo regime jurídico vigente na decorrência da operação urbanística pretendida segundo os parâmetros do art° 20° n°s l e 2 RJUE, nomeadamente, de plano municipal (PDM, PP e PU) ou de plano especial de ordenamento do território (PEOT) em vigor nesse período, passa pela regra geral de que não há fundamento legal para sustentar a validade do acto administrativo que aprecia o projecto de arquitectura fora do quadro normativo em vigor no momento da sua prática, designadamente, o PDM vigente nesse momento por fixar o regime do uso do solo, incluso a edificação e urbanização, ou o PEOT - como é o caso do POPNSC - por fixar o regime de salvaguarda e gestão compatível de recursos e valores naturais.
Regra geral que, repete-se, apenas salvaguarda a hipótese de situações jurídicas que se tenham constituído em momento anterior idóneas a conferir direitos adquiridos na vertente do direito ao licenciamento do concreto projecto, as já referidas excepções da garantia do existente nos termos do art° 60° RJUE e posições subjectivas de direitos adquiridos antes da sua entrada em vigor pela vis das decisões prévias, seja no domínio dos procedimentos escalonados seja de procedimentos autónomos.
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Atento o probatório, o caso dos autos não evidencia nenhuma destas situações, cumprindo referir ainda, em contrário do afirmado no corpo alegatório e trazido ao item N das conclusões de recurso, que não cabe trazer à colação o regime do deferimento tácito que vincula a Administração a observar, uma vez atingido o termo do prazo legal, art° 108° CPA, “(..) as determinações legais que vigoravam no momento da formação do acto tácito, sem que em desfavor desse acto possam ser invocadas eventuais disposições supervenientes que não fossem aplicáveis ao caso se a autorização tivesse sido expressamente atribuída (..)” derivado a que “(..) na ausência de decisão no prazo legal, a lei presume que a pretensão do interessado foi julgada conforme às exigências postas pelo ordenamento jurídico vigente no momento em que aquele prazo termina, assim atribuindo à passividade da Administração o significado legal tipicizado de deferir a pretensão (..)”. (8)
E não cabe, na medida em que o disposto no artº 111º alínea b) RJUE (entretanto revogada pelas alterações introduzidas pela Lei 60/07) apenas se aplica a procedimentos de autorização, e a alínea c) por interpretação conjugada com o disposto na alínea a) do citado art° 111° - alínea a) cujo finalidade se esgota na atribuição ao particular de interesse em agir para efeitos de intentar a acção de intimação judicial prevista no subsequente art° 112º - significa que, no que ora importa, não é aplicável a actos finais ou destacáveis de procedimento de licenciamento.
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Em síntese, não decorre do probatório a existência de posição jurídica adquirida e consolidada na esfera da Recorrente que tenha por efeito a vinculação da Administração ao direito precedente e conformação do acto por referência ao passado atendendo aos factos existentes e normas em vigor nesse momento anterior, nomeadamente na veste de direitos adquiridos com fundamento em acto de gestão urbanística que condicione favoravelmente o acto de aprovação do projecto de arquitectura e afaste a aplicação do PEOT.
3. responsabilidade civil extracontratual do Estado; pressupostos;
O que significa que não assiste razão à Recorrente no campo específico da responsabilidade civil extracontratual assacada ao Recorrido por incumprimento sucessivo de prazos legais originários da perda de aprovação dos projectos de arquitectura no domínio do regime legal anterior ao PEOT, isto é do plano especial de ordenamento do Parque Natural de Sintra Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 1 A/2004 de 08.01.2004, rectificada pela Declaração de Rectificação nº 26-C/2004 de 08.03.2004.
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No âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos decorrentes de actos de gestão pública e salvo o disposto em leis especiais rege o DL 48 051 de 22.11.67, sendo certo que ao invés do que ocorre no tocante aos requisitos do facto ilícito, culpa e dano, já quanto ao nexo de causalidade o DL 48 051 “ (..) nada diz a este respeito, devendo por isso aplicar-se os princípios gerais da responsabilidade civil em matéria de nexo de causalidade.(..)”; donde, face ao direito constituído, a questão sob recurso resolve-se à luz do disposto no Código Civil. (9)
Dispõe o artº 2º, nº l, deste diploma que o Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas aos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
A responsabilidade civil por actos de gestão pública corresponde, no essencial, ao conceito civilístico de responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, cuja consagração legal consta do artº 483º, nº l CC, sendo seus pressupostos:
a) o facto - comportamento activo ou omissivo de natureza voluntária;
b) a ilicitude - ofensa de direitos ou interesses de terceiros ou de disposições legais destinadas a protegê-los;
c) a culpa - nexo de imputação do facto ao agente em sede de juízo de censura por falta de diligência exigida tendo por parâmetro a diligência de um funcionário ou agente médio;
d) a existência de um dano - lesão de ordem patrimonial ou moral e
e) de nexo de imputação objectiva entre a conduta e o dano apurado segundo a teoria da causalidade adequada.
Por seu turno, a ilicitude juridicamente relevante é, por força do disposto no artº 6° do DL 48 051 de 22.11.67, a que resulta da violação de normas legais e ou regulamentares ou princípios gerais aplicáveis, bem como a que decorre da ofensa a regras de ordem técnica e de prudência comum, pelo que nesta sede rege um conceito de ilicitude mais amplo que o consagrado na lei civil (10).
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Aplicando o exposto ao caso dos autos, é patente que falham os dois primeiros pressupostos.
Efectivamente, o segmento de tramitação comum a vários procedimentos em sede de RJUE (na versão aplicável, decorrente das alterações introduzidas pelo DL 177/2001 de 04.06) configurado pelos artºs. 8º a 17º, traduz a prática de actos jurídicos cuja dupla finalidade de saneamento e apreciação liminar tem em vista garantir que, do ponto de vista formal, o pedido de licenciamento contém os elementos gráficos e descritivos necessários à operação urbanística em causa de modo a que o procedimento esteja instruído com a documentação legal e documental exigível ao normal desenvolvimento dos actos cuja relação de sequência tende à prática da decisão final - nomeadamente, os elementos documentais instrutórios exigidos para a concreta pretensão urbanística privada e discriminados na Portaria nº 1110/2001 de 19.09.
Iniciam-se os procedimentos, pois, com a entrada dos requerimento nos serviços de gestão urbanística da câmara municipal e terminam por uma de duas formas, ou mediante despacho liminar da entidade competente para a prática do concreto acto que esteja em causa, em função da natureza procedimental (rejeição liminar) ou substantiva (rejeição do pedido) aferida pelo efeito jurídico declarado por reporte à norma de competência, ou pelo seguimento do procedimento para a fase subsequente, do artº 19º, relativa aos trâmites das consultas às entidades externas ao município.
Todavia, nem os prazos procedimentais são preclusivos mas meramente disciplinadores, nem a ora Recorrente alegou que qualquer dos elementos documentais peticionados em ambos os procedimentos de licenciamento, seja na fase liminar seja na fase de consultas às entidades externas ao município, o foi ao arrepio das determinações legais, o que significa que não foi alegada matéria de facto passível de subsunção ao conceito jurídico de facto ilícito.
De modo que, por fundamentação distinta, confirma-se a decisão do Tribunal a quo, improcedendo todas as questões trazidas a recurso nos itens A a U das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 24.JUN.2010,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, 2ª edição, pág. 527.
(2) Fernanda Paula Oliveira, Anotação ao Ac. do STA de 20.06.2002, proc.142/02, 1a Secção do CA, in RevCEDOUA n° 10, ano 2002, págs. 110/111.
(3) Alves Correia, Manual …, págs. 771/773, nota (46).
(4) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, Pacheco de Amorim, CPA …, págs. 47e 137; Filipa Urbano Calvão, Os actos precários e os actos provisórios no direito administrativo, Porto/1998, págs.45/56.
(5) Fernanda Paula Oliveira, Anotação ao Ac. do STA de 05.05.1998, proc.43497, 1a Secção do CA, in CJA nº 13, pág. 53.
(6) Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico de Urbanização e Edificação - Comentado, anotação ao art° 67° (Almedina laed./2005 - 2aed./2009), pág. 424.
(7) Fernanda Paula Oliveira, Reflexão sobre algumas questões práticas no âmbito do direito do urbanismo, Volume Comemorativo do 75° Tomo do Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra/2003, págs. 946/947.
(8) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, págs. 706 e segts., v.g. 725/725.
(9) Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Vol. II pág. 1227.
(10) Marcello Caetano, Manual..., 10ªed, Vol. II, p. 1125 |