G... - Construções, Lda, veio deduzir impugnação judicial contra o acto de liquidação de taxa urbanística que a Câmara Municipal de Lisboa praticou, no âmbito do procedimento de licenciamento com o n°1.../OB/98.

O Tribunal Tributário de Lisboa, por decisão de 5 de Fevereiro de 2018, julgou improcedente a impugnação.

Não concordando com a sentença, G... - Construções, Lda veio interpor recurso da mesma, tendo nas suas alegações, formulado as seguintes conclusões:

«A - DA INEXIGIBILIDADE DOS TRIBUTOS SUB JUDICE

1.ª. A exigibilidade do tributo em causa dependia, em primeira linha, da verificação dos seguintes pressupostos previstos nos arts. 1° e 2° do RTRIU:

(i) Existência de uma prestação concreta, efectiva e específica à ora recorrente por parte do ML - "... contrapartida devida ao município pelas utilidades prestados aos particulares pelos infra-estruturas urbanísticas primários e secundárias

(ii) Realização, remodelação ou reforço de concretas infra-estruturas urbanísticas por aquela entidade pública - "... realização, remodelação ou reforço ..." - em prazo razoável:

(iii) Em consequência do licenciamento de determinada operação urbanística - ”... consequência de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na formo de utilização destes ..." - cfr. texto n.ºs 1 a 7 ;

2.ª. No presente processo encontra-se provado o seguinte:

a) A CMl não procedeu à abertura, alargamento ou regularização de vias públicas na área onde a obra licenciada foi implantada, por causa dela, tendo sido a promotora da urbanização que procedeu à instalação da necessária infra-estruturação viária e de saneamento da urbanização (v. n.° 16 dos FP);

b) Por causa da obra licenciada a CML não construiu parques de estacionamento, em função da utilização prevista para esse edifício (v. n.° 17 dos FP);

c) Do mesmo modo, a CML não elaborou planos, naqueles anos do licenciamento, nem nos subsequentes, de introdução de alguma dessas alterações, nomeadamente nos planos de obras e também se não comprometeu com a impugnante no sentido de que o faria (v. n.° 18 dos FP) - cfr. texto n.ºs 1 a 7;

3.ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, é assim manifesto que não se verificam os pressupostos de que dependia a exigibilidade das quantias em causa, pelo que não se constituiu qualquer facto tributário, não sendo exigível qualquer taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas (v. arts. 103°, 241° e 266° da CRP, arts. Iº e 2º do RTRIU arts. 4º e 13° da LGI, arts. 3º a 6º do RGTAL e art. 15º/2 da Lei 2/2007, de 15 de Janeiro - Lei das Finanças Locais: cfr. arts. 3°/2/a) e 4°/2 da Lei 73/2013, de 3 de Setembro: cfr. Acs. TC n°. 848/2017, de 2017.12.13, Proc. 281/2017; n°. 418/2017, de 2017.07.13, Proc. 789/2016; n.° 258/2008, de 2008.04.30, Proc. 958/07; e n.° 274/2004, de 2004.04.20, Proc. 295/03, todos in www.tribunalconstitucional.ptl, pois:

a) No presente processo não se provou a existência de qualquer efectiva e específica utilidade prestada à ora recorrente pelo Município de Lisboa, traduzida na realização, remodelação ou reforço de infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias, em consequência da operação urbanística em causa (v. art. 1º do RTRIU e n.°s 16 a 18 dos FP);

b) A operação urbanística em causa não determinou, nem veio a determinar, directa ou indirectamente, a construção, reconstrução, ampliação ou alteração de infra-estruturas urbanísticas primárias ou secundárias, nem encargos de planeamento e ordenamento urbanístico (v. art. 2º do RTRIU e n.°s 16 a 18 dos FP);

c) No presente processo ficou claramente demonstrado e provado que, decorridos cerca de dezoito anos sobre a data do licenciamento concedido à ora recorrente, não se verificou qualquer abertura, alargamento ou regularização da via pública e, além disso, os serviços da CML não identificaram qualquer infra-estrutura urbanística a realizar, remodelar ou a reforçar em consequência da construção (v. n.°s 16 a18 dos FP);

d) Com o pagamento dos tributos em causa, a ora recorrente não adquiriu o direito à utilização individualizada de qualquer infra-estrutura definida, nem esse pagamento constituiu o ML na obrigação de criar ou manter tais infra-estruturas - cfr. texto n.°s 1 a 7;

B - DA INCONSTITUCIONALIDADE E ILEGALIDADE DO RTRIU

4.ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, as normas do RTRIU são inconstitucionais, pois:

a) Inexiste e não é sequer teoricamente configurável qualquer contrapartida específica realizada ou a realizar pelo Município de Lisboa (v. arts. 2º, 9º, 18°, 103° e 266° da CRP):

b) Os elementos essenciais dos tributos em causa - taxa, incidência objectiva e subjectiva - nunca poderiam ser objecto de simples regulamento municipal (v. arts. 103º/2 e 3, 112º/5 e 165.º/1/i) da CRP):

c) As normas do referido regulamento criaram impostos ou contribuições especiais, que são da exclusiva competência da Assembleia da República (v. arts. 112° e 165º/1/i da CRP) - cfr. texto n.ºs 8 a 11;

C - DA NULIDADE DOS TRIBUTOS SUB JUDICE

5.ª Os actos impugnados são nulos, pois basearam-se em normativos manifestamente inconstitucionais, inaplicáveis e ilegais - RTRIU -, conforme se demonstrou, carecendo em absoluto de base legal, integrando o exercício de poderes tributários e a liquidação de tributos não previstos na lei (v. art. 274 da Lei 42/98 e art. 8871/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março; cfr. Ac. STA, de 1999.03.02, AD 454/1243) - cfr. texto n.°s 12 a 19;

6°. Os actos sub judice são inválidos por falta de elementos essenciais (v. art. 13371 do CPA), pois traduzem-se na exigência de obrigações tributárias sem causa legal e em clara violação do princípio reforçado da legalidade tributária, do princípio da proibição da retroactividade dos impostos (v. art. 103° da CRP e art. 133º/2/d) do CPA) e do direito fundamental de propriedade privada (v. art. 62° da CRP) cfr. texto n.°s 12 a 19;

7º. Os actos sub judice são ainda inválidos por falta de atribuições (v. art. 133º/2/b) do CPA; cfr. arts. 103° e 168º/1/i da CRP; cfr. art. 95º/2/a) da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro), por ofenderem o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos arts. 62°, 103° e 105° da CRP (v. art. 103º/2 da CRP e art. 133°/2/d) do CPA) e por serem consequentes de actos nulos e ineficazes (v. arts. 133º/2 e 134° do CPA) cfr. texto n.° s 12 a 19;

D - DA PRETERIÇÃO DE AUDICAO PRÉVIA DA ORA RECORRENTE

8ª. Contrariamente ao decidido na sentença recorrida, no procedimento em causa não foram minimamente assegurados os direitos de audiência e defesa, em frontal violação do disposto nos arts. 2º, 18°, 266°, 267°/5 e 268º/1 da CRP, no art. 60° da LGI e no art. 45° do CPPT, bem como nos arts. 1º, 2º, 8º e 100º/1 do CPA, pois:

a) As pronúncias emitidas no âmbito do procedimento de licenciamento incidiram sobre aspectos instrutórios e urbanísticos específicos da operação urbanística em causa, sem qualquer relação com a liquidação e cobrança da TRIU:

b) O procedimento de liquidação dos tributos em causa (v. n.° 3 dos FP), o procedimento de revisão da liquidação (v. n.°s 4 e 5 dos FP; cfr. Proc. Cam. 1…/DOGEC/99), e o procedimento de reclamação graciosa (v. n.°s 13 e 14 dos FP; cfr. Proc. Cam. 3…/PGU/2000), são autónomos e independentes do procedimento de licenciamento da operação urbanística em causa (v. n.°s 1 e 2 dos FP; cfr. Proc. Cam. 1.../OB/98);

c) No caso em análise não se verificou qualquer pressuposto que permitisse a dispensa de audiência prévia da ora recorrente, não sendo minimamente aplicável o princípio do aproveitamento dos actos administrativos (v. arts. arts. 2o, 18°, 202° e 266º da CRP e art. 103º/2 do CPA: cfr. Ac. TCA Sul de 2008.11.11, Proc. 2020/07, www.dgsi.pt);

d) A audição prévia da ora recorrente nunca se poderia degradar em formalidade não essencial e, portanto, não podia ser omitida, pois não foi demonstrada "o impossibilidade de influência desso irregularidade (falta de audiência da interessada! sobre o acto final do procedimento" (v. Ac. STA de 2006.10.18, Proc. 0497/06; cfr. Ac. TCA Norte de 2006.02.09, Proc. 00928/04, ambos in www.dgsi.pt);

e) A relevância da audição prévia da ora recorrente nos procedimentos em causa revela-se absolutamente evidente, pois os órgãos do Município de Lisboa reconheceram a existência de erros na liquidação da TRIU, tendo deferido o pedido de revisão apresentado, em 1999.12.28 (v. n.°s 4 e 5 dos FP; cfr. Proc. Cam. 1.../DOGEC/99) cfr. texto n.º. 20;

E - DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO

9ª. Contrariamente ao decidido na sentença recorrida os actos impugnados enfermam ainda de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, em frontal violação do disposto no art. 268°/3 da CRP, nos arts. 124° e 125° do CPA e no art. 77° da LGT (v. Ac. TCA Sul de 2003.09.23, Proc. 03893/00; cfr. ainda, Acs. TCA Norte de 2006.02.23, Proc. 00144/03; de 2006.02.09, Proc. 00145/03, todos in www.dgsi.pt), pois:

a) Os actos impugnados limitaram-se à emissão de meros juízos conclusivos e não recondutíveis, por si só, a quaisquer factos concretos passíveis de ser valorados in casu (v. Ac. STA de 2004.07.01, Proc. 058/03 e de 2005.03.17, Proc. 0103/05, ambos in www.dsgi.pt);

b) Na fundamentação da liquidação do imposto era essencial que tivessem sido invocados, ainda que de forma sucinta, os factos integradores da previsão dos arts. 1° e 2° do RTRIU, nomeadamente, a especificação e concretização das infra-estruturas urbanísticas, primárias ou secundárias, que em concreto seriam realizadas, remodeladas ou reforçadas pelo Município de Lisboa, em consequência da operação urbanística em causa, o que não se verificou;

c) A simples referência ao "art. 4º do Edital n° 122/95" nunca seria susceptível de integrar uma fundamentação de direito suficiente e congruente, pois, como bem se decidiu no douto Acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 1985.05.30, a fundamentação de direito tem que ser "concreta, ou seja, que se reporte c aplicação específica dos comandos legais em causa ao caso individual a decidir (..), não satisfazendo referências vagas que não permitam ao interessado o conhecimento das razões justificativas do acto" (v. AD 295/816);

d) Os actos impugnados não indicam as razões de facto e de direito que fundamentam ou legitimam a aplicação do tributo em análise e a definição dos respectivos critérios de cálculo, não tendo também sido Indicadas quaisquer razões justificativas da preterição dos direitos de audiência e defesa da ora recorrente - cfr. texto n.° 21.

NESTES TERMOS,

Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências.»

- De facto

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

«1. A Sociedade Imobiliária de S..., L.da, relativamente ao lote de terreno 6 da Urbanização da Q... de S... - constituída ao abrigo do alvará de loteamento n°…/90 de 18 de janeiro de 1991, na então freguesia da Ameixoeira, em Lisboa pediu em 8 de julho de 1998, à Câmara Municipal de Lisboa, o licenciamento para construção de um edifício naquele espaço, com dois pisos no subsolo destinados a estacionamento automóvel e a arrecadações, um piso semienterrado destinado a comércio e cinco pisos acima do solo destinados a habitação, com o que deu origem ao procedimento camarário n°1.../OB/98.

2. Depois da aprovação do projeto de arquitetura, por despacho da Sr.a Vereadora do pelouro, de 12 de julho de 1999, emitido sob subdelegação, e que foi notificado àquela sociedade a 1 de setembro de 1999, o licenciamento viria a ser deferido por despacho de 3 de julho de 2000 daquela Sr.a Vereadora, o qual lhe foi notificado a 10 de julho de 2000, nos próprios serviços da Câmara, por representante seu que ali compareceu.

3. Apresentados os elementos documentais necessários para emissão do alvará de construção ainda nesse mês, ela ficaria ainda pendente do pagamento, além do mais, de uma taxa por realização de infraestruturas urbanísticas [dita TRIU do «art.4° do Edital n°122/95 de 5 de dezembro»], liquidada pelo valor de 28.253.427S00, já em 9 de setembro de 1999, aprovada por despacho do Sr. Vereador do pelouro, de 21 de setembro de 1999.

4. Invocando que nessa liquidação tinha sido utilizado errado coeficiente [C₂=3] de localização da edificação licenciada, relevante para cálculo da TRIU e, também, sob errada consideração da área de construção aprovada, inferior em relação à que em abstrato seria permitida, a Sociedade Imobiliária de S..., Lda, já em 28 de dezembro de 1999 pediria a revisão da liquidação dessa taxa, com o que deu origem ao procedimento camarário n°1.../DOGEC/99.

5. Nesse procedimento veio a ser-lhe dada razão em parte, por despacho de 8 de maio de 2000 do Sr. Vereador do pelouro, precisamente no que contendia com o coeficiente de localização, porquanto a edificação se situava, simultaneamente, em duas zonas diferenciadas do plano de urbanização [zonas C e D], sendo então determinado que a taxa urbanística fosse recalculada, aplicando-se o coeficiente médio, ponderado segundo a construção em função da ocupação do terreno nas duas zonas [zona C, coeficiente C₂=3; e zona D, coeficiente C₂=2], tal como fora já levado a efeito na liquidação da mesma taxa quanto à obra aprovada num outro lote da Urbanização, com as mesmas caraterísticas, daí tendo resultado que o coeficiente aplicável fosse C_2,3=2,346.

6. Assim, naquela decisão deferiu-se a liquidação da taxa pela seguinte expressão, ao abrigo do disposto no art.4°do Edital n°122/95 de 5 de dezembro:

área a mais: 902,089m2

TRIU =902,089m2x2,346x6x1.790$00=22.729.071$00

7. Por ofício de 9 de maio de 2000 foi àquela sociedade remetida notificação daquela decisão e, nessa sequência, a 30 de junho seguinte ela pediu então que lhe fosse autorizado o pagamento fraccionado da taxa, nesses novos moldes liquidada, em dezoito prestações iguais, sendo a primeira a pagar aquando do levantamento do alvará de construção, dando este requerimento origem ao procedimento camarário n°2…/PGU/2000.

8. Este pedido foi-lhe igualmente deferido, por despacho de 7 de julho de 2000, ao abrigo do art.6° do citado Edital, decisão que lhe foi notificada por ofício dessa mesma data.

9. Elaborado que foi o plano de prestações a cumprir, a 10 de julho de 2000 - embora diferenciadas em termos de valores por causa de juros e no número de 19 (porque a primeira prestação ficava aquém do âmbito da caução) - foi já a Impugnante, G... - Construções, L.da, que se apresentou a cumpri-lo a 24 de julho de 2000, caucionando o bom cumprimento do plano com uma garantia bancária, emitida nessa mesma data, prestada pela C..., com o n°0…, até ao valor da taxa referido no ponto 6., nessa mesma data a Impugnante tendo procedido, outrossim, ao pagamento da primeira das prestações.

10. Em 31 de agosto de 2000 a Impugnante pagou a segunda das prestações (“primeira caucionada”), em 31 de outubro de 2000 a terceira e assim sucessivamente [em datas não integralmente coincidentes com aquelas dos meses seguintes, mas de todo o modo] mensalmente, até que procedeu ao pagamento da décima nona e última (ou “décima oitava caucionada”) a 29 de janeiro de 2002.

11. Todo esse comportamento da Impugnante teve lugar na sequência de, em 26 de julho de 2000, haver adquirido diretamente à promotora da Urbanização da Q... de S... o mencionado lote de terreno, sob prévias negociações com a Sociedade Imobiliária S..., L.da, nessa mesma sequência tendo a Impugnante pedido à Câmara, a 9 de agosto de 2000, para substituir esta sociedade na posição até aí por ela ocupada nos procedimentos referidos, pedido que deu origem ao procedimento n°3…/PGU/2000, na Câmara, tendo-lhe sido deferido o averbamento por despacho de 30 de agosto de 2000, do Sr. Diretor da Direção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística, sob subdelegação, que lhe foi notificado a 8 de setembro de 2000.

12. Paralelamente ao cumprimento referido em 9.-10., a Câmara foi comunicando à instituição bancária, após cada pagamento, a progressiva redução do valor caucionado, até que após o pagamento da última prestação fez chegar às mãos daquela instituição bancária, em 26 de fevereiro de 2002, o instrumento da garantia bancária, para que fosse cancelada.

13. Em 25 de julho de 2000 a Impugnante reclamou graciosamente da liquidação da TRIU, procedimento a que coube o n°3…/PGU/2000, invocando em suma ser ilegal, por em seu entender constituir uma contribuição especial ou imposto, que uma Câmara Municipal não tem poderes para instituir.

14. Este procedimento viria a ter decisão de indeferimento, por despacho do Sr. Vereador do pelouro, de 27 de abril de 2001, sob o entendimento de que aquela matéria não era própria a uma reclamação graciosa, despacho esse de que a Impugnante foi notificada por ofício de 3 de maio de 2001.

15. Entre tanto, porém, já a Impugnante apresentara, no dia 31 de janeiro de 2001, a petição na origem dos presentes autos, a qual entrou em Juízo a 13 de julho seguinte.

16. A Câmara Municipal não procedeu à abertura, alargamento ou regularização de vias públicas na área onde a obra licenciada foi implantada, por causa dela, tendo sido a promotora da urbanização que procedeu à instalação da necessária infraestruturação viária e de saneamento na urbanização.

17. Por causa da obra licenciada a Câmara Municipal não construiu parques de estacionamento, em função da utilização prevista para esse edifício.

18. Do mesmo modo, a Câmara não elaborou planos, naqueles anos, do licenciamento, nem nos seguintes, de introdução de alguma dessas alterações, nomeadamente nos pianos de obras, do mesmo modo que também se não comprometeu com a Impugnante no sentido de que o faria.

19. A obra edificada no lote de terreno mencionado, integrando-se num conjunto de edifícios contíguos e partilhando algumas estruturas, como o acesso aos parques de estacionamento, foi construída entre agosto de 2000 e maio/junho de 2001.

Não há outros factos provados nem factos não provados, com pertinência para a decisão da causa.

Para formação da convicção sobre os factos provados o Tribunal serviu-se, quanto aos factos dos procedimentos percorridos, factos dos pontos 1.-14., no respetivo teor, já que se encontram apensados, na íntegra. E, quanto ao elencado nos pontos 16.-19., o Tribunal alcançou-o na sua conjugação com o teor da memória descritiva apresentada para licenciamento da obra e nas plantas do enquadramento do prédio, na sua conjugação com os depoimentos, que se revelaram isentos e com direto conhecimento quer das circunstâncias da aquisição do lote e do seu enquadramento urbanístico (primeira testemunhas), ou da obra nessa sequência aí erguida (terceira, quarta e Q... testemunhas), por terem trabalhado na execução da empreitada da obra como técnicos por ela responsáveis, cada um num âmbito diverso, mas todos conhecedores da urbanização e do seu statu quo ante construção, bem como no imediatamente após ela. Por fim, o fixado sob o ponto 15. extraiu-se da própria petição na origem deste processo e do termo de remessa ajuízo e aposição da menção da sua entrada.

A documentação ou é pública, ou certificada pela própria autarquia a sua receção, ao que a lei atribui a valia probatória descrita nos arts. 369°n° 1, 370° n° 1 e 371° do Código Civil, sendo que dúvidas não nos oferece a sua fidedignidade. Pelas razões descritas, os depoimentos foram positivamente valorados, nos termos do art. 392° e 396° do Código Civil.»

Impõe-se, antes de mais, apreciar a questão prévia suscitada pela Recorrida relativamente à alegada incompetência deste Tribunal em razão da hierarquia.

Com efeito, entende a Recorrida que “A Recorrente dirigiu o presente à Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul, ao abrigo do arts. 280.° e ss do CPPT, mas no objecto do Recurso não pretende qualquer alteração da matéria de facto assente, não a impugnando ou pretendendo ver aditada.
Estabelece o n.° 1, do art. 280.°, do CPPT que, das decisões dos tribunais tributários de 1.a instância cabe recurso para o Tribunal Central Administrativo, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, situação em que o recurso deverá ser dirigido à Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
O TCAS deverá, assim, ser considerado hierarquicamente incompetente para a apreciação do presente Recurso, porquanto não é questionada, no âmbito do mesmo, a matéria de facto e/ou a fixação da mesma pela douta Sentença recorrida.
A incompetência decorrente da violação das regras respeitantes à hierarquia determina a incompetência absoluta do tribunal, nos termos do n.° 1, do art. 16.°, do CPPT, o que se argui, para todos os legais efeitos”.
Salvo o devido respeito, não acompanhamos tal posição.

No caso concreto, interpretando as conclusões da alegação de recurso, entendemos que na conclusão 3ª se vislumbra, ainda, uma discordância com os juízos fáctico-conclusivos retirados pelo julgador da factualidade apurada.

E, assim sendo, tanto basta para que consideremos que, in casu, o presente recurso não versa exclusivamente matéria de direito.

Razão pela qual, não acompanhando o entendimento expresso pela Recorrida e pelo DMMP, consideramos este TCA competente para o conhecimento do presente recurso jurisdicional.

Resolvida esta questão, passemos, agora, à análise do recurso interposto pela Impugnante.

Conforme entendimento pacífico dos Tribunais Superiores, são as conclusões extraídas pelo Recorrente, a partir da respectiva motivação, que operam a fixação e delimitação do objecto dos recursos que àqueles são submetidos, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas e quaisquer questões que, face à lei, sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer.

Lidas as conclusões das alegações de recurso verificamos que são as seguintes as questões que a Recorrente coloca, seguindo a ordem pela qual foram enunciadas, que no seu entender determinam a ilegalidade da liquidação em causa:

1. Inexistência de contrapartida, por parte do Município, relativamente à TRIU liquidada;

2. Inconstitucionalidade da taxa liquidada, uma vez que se configura como uma verdadeira contribuição especial e não uma taxa e, por isso, a sua criação pelo Município é ilegal;

3. Nulidade de tal taxa por inexistência de factos tributários, por falta de elementos essenciais, por falta de atribuições e por violação do direito fundamental de propriedade privada;

4. Preterição do direito de audição prévia;

5. Manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura ou incongruente.

Adiantemos que as questões suscitadas pelo Recorrente são totalmente improcedentes, tal como bem se decidiu na sentença recorrida, uma vez que a sua argumentação afronta directamente a jurisprudência Uniforme do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal Administrativo, quer da secção do contencioso tributário, quer da secção do contencioso administrativo.

Seguiremos na presente análise o decidido no Acórdão do STA, de 29/10/2014, proferido no âmbito do processo nº 1242/13, o qual começou por dizer que a argumentação aí expendida se reconduziria, no essencial, ao respigar da jurisprudência já existente sobre estas mesmas matérias, não se enunciando novamente o texto das normas em referência, uma vez que o mesmo já foi exaustivamente reproduzido na sentença recorrida.

Vejamos, então.

Aqui, como no citado Acórdão do STA, vêm invocadas a inexigibilidade dos tributos, por inexistência de contrapartida por parte do Município de Lisboa quanto à TRIU liquidada e inconstitucionalidade e ilegalidade da mesma.

Decidiu-se no referido Acórdão do STA o seguinte:

“(…) As duas primeiras questões -1 Inexistência de contrapartida, por parte do Município, relativamente à TRIU liquidada e 2 - Inconstitucionalidade da taxa liquidada, uma vez que se configura como uma verdadeira contribuição especial e não uma taxa e, por isso, a sua criação pelo Município é ilegal -, terão um tratamento conjunto, bem como a questão de falta de atribuições da entidade recorrida, uma vez que a jurisprudência dos vários tribunais assim as tem apreciado.

Quanto à questão da conformidade constitucional da taxa em questão, quer por força da entidade criadora, quer por força da inexistência de contrapartida específica, escreveu-se no acórdão do TC, n.º 227/2011, de 03/05/2011:

“4. O outro vício invocado – violação do n.º 2 do artigo 103º e da alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição – corresponde à arguição de um vício orgânico: sustenta-se que as normas impugnadas, criadoras de um verdadeiro imposto, não foram emitidas por lei formal da Assembleia da República, conforme o disposto nos aludidos preceitos constitucionais. Mas resta saber – o argumento invocado pela recorrente arranca de um dado suposto – se as normas prevêem inovadoramente esse tal «imposto».
A natureza da figura da taxa pela realização, reforço e manutenção de infra-estruturas, ou de instrumentos tributários de idêntica natureza já foi apreciada, em diversas ocasiões, pelo Tribunal que tem enfatizado o entendimento de que as taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas constituem a um tributo bilateral. O Tribunal tem, de resto, desenvolvido a esse propósito uma pertinente argumentação no sentido de concretizar o conteúdo das exigências de sinalagmaticidade, correspectividade, equivalência e proporcionalidade entre o tributo e a prestação que aquele visa retribuir, à qual genericamente agora se adere.

Por exemplo, no Acórdão n.º 357/99, onde foi sindicado o Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante, então em vigor, sustentou-se o seguinte:
Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente (cit. Acórdãos nºs. 205/87 e 76/88), o critério adoptado, fundamentalmente pela ponderação da área de construção – índice quer da utilidade retirada pelo obrigado, quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento, de obras de infra-estruturas urbanísticas – não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.

E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento (cfr. cit. Acórdão nº. 67/90), muito embora, seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (“realização, reparação, manutenção e funcionamento”) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artigos 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das “contribuições especiais por maiores despesas” (neste sentido, Aníbal Almeida, ob. cit. pág. 72).
Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado (cfr. cit. Parecer da PGR nº. 59/86) que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível).
Em suma, pois, não se vê que a “taxa municipal de urbanização” em causa revista características diversas das que, na jurisprudência do Tribunal Constitucional (e cita-se aqui, em especial, o Acórdão nº. 354/98, de 12/5 in DR II Série de 15/7/98), têm fundamentado a qualificação de outros tributos como “taxa”.
E, sendo assim, não pode o “Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização”, aprovado pela Assembleia Municipal de Amarante em 30/6/86 estar ferido de inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 168º nº. 1 alínea i) da CRP (na versão revista em 82) que às “taxas” se não reporta.

No acórdão n.º 410/2000 (Plenário), o Tribunal sindicou a constitucionalidade dos três primeiros artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim. Sustentou-se:
«(…)
Segundo consta da introdução ao Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização do concelho da Póvoa do Varzim, a criação desse tributo tornou possível que a construção individual concorresse, também, para os custos da urbanização. De outro modo a Câmara, sem recursos que lhe permitissem custear as obras de urbanização, não as poderia levar a termo, nomeadamente tendo em conta uma "intensa pressão de construção, sobretudo em zonas situadas fora dos principais aglomerados".

A melhoria da rede viária e dos transportes, do saneamento, dos equipamentos e arranjos dos espaços públicos exige "que cada nova construção ou cada aumento de área construída em prédios existentes comparticipe de forma significativa nos encargos gerais de urbanização do concelho".

Nesta linha, diz-nos o artigo 2º do Regulamento o que se deve entender, para os seus efeitos, por infraestruturas urbanísticas: a) a execução de trabalhos de construção, ampliação ou de reparação da rede viária, nela se compreendendo, em especial, a abertura, alargamento, pavimentação e reparação de vias municipais, caminhos vicinais e arruamentos urbanos; b) a execução de trabalhos de urbanização inerentes a equipamentos urbanos, tais como parques de estacionamento, passeios, parques, espaços livres e arborizados e jardins; c) a construção e reparação de redes de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, bem como de elementos depuradores; d) a construção, ampliação e reparação de redes de abastecimento domiciliário de águas; e) a execução de trabalhos de construção e ampliação da rede eléctrica, quando os mesmos não sejam da responsabilidade da EDP, bem como respeitantes à iluminação pública; f) a recolha e tratamento de lixo; g) aquisição de terrenos para equipamentos.
Colhe-se deste enunciado que o serviço prestado pela autarquia está conexionado com o pagamento do tributo e encerra a ideia de contraprestação específica. Que assim é, corrobora o artigo 4º do diploma – "regime especial dos loteamentos" – que não sujeita a essa taxa as obras de construção a realizar nos loteamentos urbanos com infraestruturas a cargo do loteador, quando a licença tenha sido titulada por alvará de loteamento passado há menos de cinco anos e tramitado de acordo com o § único do artigo 5º do mesmo texto (nº1 do preceito), ao passo que no caso de construção sita em lote onde tenha sido cobrada essa taxa e não se encontre esgotado aquele prazo, apenas haverá lugar a cobrança adicional se a construção exceder a área sobre a qual foi a taxa calculada (nº 2).
Encontram-se, assim, por um lado, especificadas as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infraestruturas urbanísticas. São as mesmas expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infraestruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilização colectiva dos munícipes.
(…)
A realização de infra-estruturas urbanísticas ocorre, por via de regra, na fase das operações de loteamento, nomeadamente quando os municípios assumem uma função de estímulo à iniciativa de urbanização e de construção (proporcionando a abertura de arruamentos, construindo infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento, por exemplo). O que se compreende: o loteamento urbano constitui um instrumento típico de transformação urbanística do solo, fazendo-se acompanhar, como tal, e normalmente, das operações materiais necessárias e implícitas à iniciativa.

No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do Regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com as dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.

Digamos que ainda aqui funciona a lógica de interacção em que a taxa se insere (e a que o acórdão nº 1108/96 alude), bastando-se com a sinalagmaticidade construída juridicamente, já anteriormente mencionada.

Não se surpreende, assim, vício de inconstitucionalidade orgânica no Regulamento em apreço. (…)”
Por fim, referente a problema análogo, o Acórdão n.º 344/09, que fiscalizou a constitucionalidade das normas dos artigos 28.º a 32.º do Regulamento Municipal para a Liquidação e Cobrança de Taxas do Município de Amarante de 1999, tendo concluído pela sua conformidade constitucional. Aí se explica:

«(...) A questão que se coloca é a de saber se nesse caso ainda se pode dizer que estamos perante uma “taxa” ou se já estaremos perante um “imposto”.

Ora, a “pedra de toque” da jurisprudência do Tribunal Constitucional, com vista à distinção entre “taxa” e “imposto” (entre muitos outros, citem-se os Acórdãos n.º 457/87, n.º 412/89, n.º 53/91, n.º 148/94, n.º 357/99, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt) é a correspectividade sinalagmática do tributo.
No caso em apreço, a verdade é que, estejam ou não projectados no terreno a licenciar, os “equipamentos públicos”, eles, mais cedo ou mais tarde, vão ser necessários ou então já existem. Não poderá ser de outro modo.

Como nem a jurisprudência deste Tribunal nem a doutrina exigem que a correspectividade equivalha a plena equivalência económica, admitindo-se uma ponderada divergência entre a vantagem auferida e o montante a suportar, no caso em apreço ainda se está perante uma “taxa” (...)
Além disso, para o Tribunal Constitucional, a correspectividade jurídica entre taxa e prestação não exige uma absoluta contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição do benefício decorrente da actividade prestadora desenvolvida pela entidade pública. Veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 274/04:

“No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.”»

O tribunal recorrido perfilhou um entendimento semelhante, o de que a referida taxa corresponde à contrapartida da manutenção das infra-estruturas urbanísticas em termos de permitirem financiar os encargos já suportados e a suportar pelo município nos equipamentos que directa ou indirectamente coloca à disposição da área urbanizada em causa, ainda que estes se localizem em zona contígua ao loteamento e não no seu interior. As normas em causa não padecem de inconstitucionalidade uma vez que a previsão regulamentar pressupõe a contra-prestação municipal relativa a encargos suportados pelo município no que diz respeito às infra-estruturas destinadas à disposição do loteamento (artigo 27.º, n.º 3 e 28.º do Regulamento).

Quanto ao preenchimento do conceito de contrapartida específica, neste contexto, afigura-se pertinente ter em consideração o Acórdão n.º 357/99, ao ponderar que a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria. Tal critério permite justificar a validade da cobrança da taxa referida a encargos, pressupostos na decisão recorrida, com infra-estruturas contíguas ao loteamento. Desta linha jurisprudencial decorre, em suma, não ser desconforme à Constituição que o pagamento de determinada taxa não dê lugar à efectivação imediata e sincrónica da prestação.

Em conclusão, tratando-se de uma taxa, não se verifica a sujeição a reserva de lei parlamentar exigida pelos artigos 103 n.º 2 e 165º n.º 1 alínea i) da Constituição, pelo que sempre poderia ser aprovada por regulamento municipal. Não ocorre, portanto, o referido vício.”.
Como bem se percebe, este acórdão surge num momento em que a jurisprudência sobre a conformidade constitucional deste tipo de taxas, já se encontrava consolidada, não havendo, nesse momento, entendimentos divergentes.

Sobre a mesma TRIU do Município de Lisboa, já decidiu este Supremo Tribunal pela conformidade constitucional da mesma, ainda que por referência a regulamento anterior, cfr. acórdão datado de 18/06/2008, recurso n.º 0296/08.

Não se vê agora, também, que se possa decidir de modo diferente, quer porque as concretas circunstâncias de facto são idênticas, quer porque a legislação aplicável não sofreu alterações de relevo que exijam da parte do julgador uma reapreciação da questão sob prismas diferentes.
E o mesmo se diga quanto à invocada violação do disposto no artigo 62º da CRP.
Já decidiu este Supremo Tribunal, no âmbito de uma impugnação contenciosa de um acto de licenciamento de obras particulares, que “Quanto à invocada violação do direito fundamental de propriedade, importa que se diga, como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, que, o "jus aedificandi" (mais propriamente ainda o direito de urbanizar lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas.”, cfr. acórdão datado de 26/09/2002, recurso n.º 0485/02. Ou seja, impondo o legislador a modulação do ius edificandi, por via das normas próprias que regulam as intervenções urbanísticas, naturalmente que tais limitações se estendem ao direito de cobrança de taxas, que encontram a sua justificação nas razões elencadas naquele acórdão do TC.

E, é nesta sequência, que este Supremo Tribunal já há muito afirmou que, “As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, cfr. os acórdãos do STA de 30/05/2001 rec. 22.251 (Plenário) e de 29/06/2005 rec. 117/05, 22/06/2005 rec. 1259/04 (Pleno), 25/05/2004 rec. 208/04, 25/05/2004 rec. 1708/03, 12/01/2005 rec. 19/04, 28/01/2004 rec. 1709/03, 14/01/2004 rec. 1678/03, 15/12/2004 rec. 1920/03; do TC n.º 67/91 in BMJ 406-190 e o Parecer da Procuradoria-Geral da República de 30/06/2005, in DR, II Série, de 26/09/2005”, cfr. acórdão datado de 22/10/2008, recurso n.º 0153/08.
Improcedem, assim, estas questões.(…)”

Regressando ao caso dos autos, temos que a sentença é de manter, já que decidiu apoiada em jurisprudência consolidada relativamente às questões em apreciação, não colhendo o esforço argumentativo da Recorrente, pelo que improcedem as questões identificadas supra.

Prossigamos.

Afirma a Recorrente que foi preterido o direito de audiência prévia.

A sentença recorrida entendeu ser de improceder tal vício.

Acompanhamos, também relativamente a esta questão, o que foi decidido no Acórdão do STA que vimos citando, no sentido da improcedência da argumentação da Recorrente:

“(…)A liquidação da taxa de urbanização mais não é do que uma operação aritmética subsequente ao deferimento de um pedido de licenciamento.

Ou seja, neste caso concreto a liquidação da taxa não comporta qualquer definição do direito do particular; essa definição já ocorreu com o acto de licenciamento que lhe serve de pressuposto.

Trata-se, assim, de um acto estritamente vinculado que se conforma ao anterior acto de deferimento do licenciamento e aos preceitos legais que definem o modo pelo qual deve ser calculada a taxa devida.

Assim sendo, não se impõe a audiência prévia do interessado, já que apenas se justifica para que o mesmo possa participar na decisão, e neste caso concreto a entidade recorrida nada decide, trata-se apenas de um acto material, prévio, conducente à emissão do título que comprova o deferimento da pretensão.

Improcede, assim, também esta questão.(…)”

Resta apreciar as questões relativas à nulidade da taxa e à falta de fundamentação.

Afirma a Recorrente que a taxa é nula e que o acto de liquidação padece de falta de fundamentação.

No que diz respeito à invocada nulidade da taxa, na medida em que a alegação da Recorrente assenta no pressuposto de a TRIU se tratar de um imposto. Ora, como supra vimos, e como tem, reiteradamente, afirmado o Tribunal Constitucional, trata-se de uma taxa e não de um imposto, o que significa que cai por terra a argumentação da Recorrente baseada naquele pressuposto.

Quanto à falta de fundamentação, a sentença recorrida entendeu o seguinte:

“(…)os atos em causa traduzem e traduzem-se num cálculo cujos dados são exibidos explícita e exatamente, deles resultando uma determinada matéria coletável. Sendo presente esse cálculo para encontrar o valor da taxa, com a indicação expressa dos fatores considerados relevantes, com as áreas e coeficientes, para além da norma que servia de fundamento - foi aliás essa mesma indicação fática e normativa que permitiu, também, à antecessora da Impugnante, precisamente, encontrar erros, em que num caso foi reconhecido ter razão - forçoso é concluir que os atos impugnados não padecem do vício de falta de fundamentação.

Por isso se não enxerga que perante eles um destinatário normal, como a antecessora da Impugnante ou, depois, esta, pudesse deixar de aceder ao raciocínio que têm ínsito, acedendo às razões fáticas e normativas determinantes do seu teor precetivo, de resto indicado.

Em suma não se vê que a fundamentação dos atos seja obscura, contraditória ou simplesmente insuficiente, antes esclarecem exatamente a sua motivação fático- normativa, permitindo a um destinatário normal, como efetivamente permitiu, ficar devidamente esclarecido acerca das razões que os determinaram, consequentemente o habilitado a impugná-los, como de resto a Impugnante fez. Pelo exposto, também este vício de forma se revela um fundamento improcedente. (…)”

Concordamos com o entendimento ali sufragado, de resto, em consonância com o decidido no Acórdão do STA que acompanhamos, onde se escreveu o seguinte:

“(…)Também as questões elencadas em 3 e 4 serão analisadas conjuntamente, uma vez que se reconduzem ambas, no essencial, à falta de pressupostos de facto e de direito, que legitimem e justifiquem a cobrança da taxa em questão.
Na sentença recorrida escreveu-se de forma muito acertada que no regime do CPT, a fundamentação dos actos em matéria tributária é configurada como uma garantia dos contribuintes, sendo certo que, nos termos do artigo 21°, n° 1 do referido Código, “as decisões em matéria tributária que afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes conterão os respectivos fundamentos de facto e de direito”.
A fundamentação deve ser expressa, clara, suficiente e congruente, sendo certo que é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, devendo permitir ao seu destinatário conhecer o iter cognoscitivo do autor do acto e conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro.
Ora, o acto de liquidação da TRIU traduz-se numa simples operação aritmética de aplicação da taxa à matéria colectável encontrada, pelo que constando da liquidação impugnada nos autos a descrição do cálculo efectuado para encontrar o valor da taxa a pagar, com a indicação expressa dos factores considerados [v.g. áreas e coeficientes], bem como a norma ao abrigo da qual a mesma era devida (“art° 40 do Edital n°122/95” [alínea i) dos factos provados], concluímos que o acto impugnado não padece do vicio de falta de fundamentação.
Com efeito, na fundamentação do acto de liquidação da TRIU apenas tem de constar o cálculo efectuado e a norma ao abrigo da qual a mesma é devida, não cabendo no âmbito da referida fundamentação as razões da dispensa da audiência prévia e da alegada revogação do acto de deferimento tácito anterior.

Voltando, de novo, ao acórdão anteriormente referido, proferido no recurso n.º 0296/08, surpreende-se que também aí se apreciou a questão da falta de fundamentação de facto e de direito, bem como a existência dos respectivos pressupostos de facto e de direito, tendo-se concluído em sentido negativo.

Escreveu-se que, “…diferentemente do recorrente, diremos que um destinatário normalmente diligente entende facilmente os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, e quais as utilidades municipais que estariam em causa.
Aliás basta ver j) e k) do probatório [aqui no nosso caso, alíneas h) a l)] para se perceber a sem-razão da recorrente.

A liquidação da taxa em causa está fundamentada, de facto e de direito, e foi levada ao conhecimento da recorrente, que, como imediatamente acima dissemos é um destinatário diligente, de modo a que esta entendesse os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, e quais as utilidades municipais que estavam em causa.
Mas podemos dizer mais.

Como sabemos a fundamentação há-de ser expressa, clara, suficiente e congruente, sendo equivalente à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareça concretamente a motivação do acto, sendo que a violação destes requisitos da decisão implica a respectiva ilegalidade, fundamento de subsequente anulação, em sede de impugnação judicial da correspondente liquidação Alfredo Sousa e José Paixão, CPT, Anotado, 2ª Edição, pág. 165.

Assim, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, visando responder às necessidades de esclarecimento do administrado, pelo que se deve, através dela, informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto, permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Pelo que um acto está fundamentado sempre que o administrado, como destinatário normal, ficar devidamente esclarecido acerca das razões que o determinaram estando, consequentemente, habilitado a impugná-lo convenientemente, não tendo, todavia, a fundamentação de ser exaustiva mas acessível Acórdão do STA de 2/2/2006, rec. n. 1114/05, cfr., por todos, o Ac. do STA de 26/05/2004 rec. 742/03.
Dito isto, logo concluímos, como atrás dissemos, que, em função do circunstancialismo concreto, já descrito, a fundamentação do acto é expressa, clara, suficiente e congruente.”.
Perante esta argumentação, e bem assim, o arrazoado de factos levados ao probatório da sentença recorrida, nomeadamente aqueles atrás indicados nos pontos h) a l), [no nosso caso no ponto 6)] são manifestamente suficientes, não só para fundamentar a liquidação impugnada, mas são mesmo as razões de facto para que a liquidação exista.
Improcedem, também, por estas razões, as ilegalidades invocadas.(…)”

Acolhendo o teor da argumentação transcrita, concluímos pela improcedência da invocada falta de fundamentação.

Em conclusão, improcedendo todas as questões suscitadas pela Recorrente, será de, mantendo a sentença recorrida, negar provimento ao recurso.

Face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da 1ª Sub-Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 4 de Junho de 2020