| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
I... - Projectos e Equipamentos Termais SA., com sinais nos autos, inconformada com a sentença do TAF de Castelo Branco, de 31 de Outubro de 2008, que declarou extinta a instância com fundamento na “impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide”, ao abrigo do disposto no artigo 287º al. e) do Código de Processo Civil, dela recorreu para este Tribunal e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“ a. A sentença recorrida tem por base e fundamento jurisprudência administrativa proferida ao abrigo de quadro legislativo anterior ao vigente – mais propriamente a Lei de Processo nos tribunais Administrativos (LPTA) e o Decreto – Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, quando aplicável in casu é o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
b. A lógica subjacente aos diplomas legais primeiramente referidos – e, por isso, também à sentença recorrida – é a de que o contencioso do procedimento pré-contratual só perdura até à celebbração do contrato e que, depois disso, esgotando-se o procedimento, exaure-se a possibilidade de o suster, já que não pode trvar-se o que já terminou.
c. Não é essa a opção feita pelo CPTA , que admite a possibilidade de ampliação do objecto dos processos pré-contratuais à impugnação do contrato, segundo o disposto no artigo 63.º (cfr. artigo 102.º, 4 CPTA), este ultimo aplicável ao meio cautelar em questão.
d. É incoerente o entendimento segundo o qual, por um lado, se afirma que após a celebração do contrato não mais faz sentido falar em procedimento e, com isso, na possibilidade da sua impugnação e suspensão através dos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA e, por outro, se sustenta que tal impugnação e suspensão possam prosseguir (e, com isso, proceder) desde que o contrato seja celebrado na pendência dos respectivos processos judiciais,.
e. A interpretação segundo a qual a falta de conhecimento pelo Requerente, no momento da propositura da acção de impugnação do acto relativo à formação do contrato ( ou da providência de suspensão do procedimento pré – contratual), de que o contrato já fora celebrado é irrelevante para efeitos de aquilatar da admissibilidade ou não do recurso ao mecanismo previsto no artigo 100.º do CPTA, consubstancia uma restrição drástica e arbitrária ao recurso aos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA.
f. Os meios de tutela em causa resultam do cumprimento da obrigação de transposição para o ordenamento jurídico português das Directivas do Conselho n.º 89/665/CEE, de 21 de Dezembro e n.º 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro, na parte em que exigem que os Estados Membros da União Europeia criem condições para a rápida resolução dos contratos de empreitadas de obras públicas, de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, como é o caso do contrato em questão aqui nos autos.
g. Aceitar a interpretação referida em e) significaria deixar na mão da Administração a possibilidade de obstar a utilização pelos interessados no procedimento de formação de contratos ( como sejam, desde logo, os concorrentes preteridos) dos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA, a quem bastaria ocultar, o mais que pudesse, o momento da celebração do contrato, a partir do qual não mais seria possível a tais recorrer aos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA.
h. E implicaria criar uma desigualdade injustificável entre aqueles que tivessem a sorte de lançar mão dos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA antes ad celebração do contrato e todos os demais, sendo certo que apenas o adjudicatário e a própria Administração têm conhecimento da data da celebração.
i) A ideia segundo a qual a ampliação do objecto do processo ao contrato nem sequer se justifica em nome da tutela jurisdicional efectiva é refém de um entendimento eventualmente dominante no âmbito do quadro legislativo anterior, mas que hoje, após o CPTA, não goza da idêntica força.
j. Se no quadro legislativo anterior se discutia se o recurso contencioso regulado no Decreto – Lei n.º 134/98 constituía um meio de utilização necessária, obrigatoriamente aplicável quanto actos praticados no âmbito da formação dos contratos por ele abrangidos, ou de meio de utilização facultativa, que não impedia a impugnação contenciosa pela forma comum prevista no LPTA, a verdade é que, por força do disposto no n.º 3 do artigo 46.º do CPTA, a questão não se põe nos mesmos no CPTA.
k. Como bem referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA ( in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais administrativos, 2007, 2ª Edição revista, p. 602), “ ao incluir o contencioso pré-contratual, na sistemática do Código, como forma de impugnação urgente, sujeita a uma tramitação própria (…) o legislador aponta decisivamente no sentido de considerar esse como meio processual especifico mediante o qual se deve proceder à impugnação dos actos procedimentais praticados na formação dos contratos de empreitadas de obras públicas, de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens (…)”, e “ ao alargar o prazo de impugnação – em resposta à exiguidade do prazo previsto no Decreto – Lei n.º 134/98 – a lei fornece também um indicador preciso quanto à intenção de excluir a liberdade de escolha de tramitação por parte do particular. A necessidade de assegurar uma rápida estabilização da situação jurídica gerada pelo acto de adjudicação nos procedimentos em causa justifica a fixação de um prazo de caducidade relativamente curto para a impugnação de actos pré – contratuais, pelo que, nesse condicionalismo, seria inteiramente ilógico que os mesmos valores de certeza e segurança jurídica não pudessem ser postos em causa por via da possibilidade de impugnação dos mesmos actos através do meio processual comum “.
l. Contrariamente ao defendido pelo tribunal a quo, a Recorrente não beneficia de outra tutela para além daquela que lhe dada pelos meios de tutela pré-contratual, sendo certo que ainda que assim não fosse, o que só por cautela de patrocínio se admite, nem por isso a tutela que eventualmente lhe assiste por via da acção administrativa comum nunca seria equivalente à dos meios de tutela pré-contratual, porquanto estes últimos – quer ao nível da tutela cautelar, quer ao também ao nível da tutela principal – têm sempre carácter urgente.
m . A sentença proferida não se mostra congruente entre os fundamentos em que assenta (i) e a decisão que emite (ii), o que, até levanta a questão de saber se a sentença não será nula por força do disposto na alínea e) do número 1 do artigo 668.º do CPC.
n. Se, por um lado, a sentença se estriba na circunstancia de o contrato já se mostrar assinado no momento da propositura da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto de adjudicação, o que eventualmente poderia apontar para uma impossibilidade originaria de recorrer aos expedientes processuais pré-contratuais consagrados no CPTA, a verdade é que a base normativa da sentença para absolvição da instância é a impossibilidade ou inutilidade superveniente ad lide, constante da alínea e) do artigo 287.º do CPC.”.
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A recorrida F... – Sociedade de Representações Lda., contra alegou, pugnando pela manutenção do decidido.
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O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS não emitiu parecer.
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Sem vistos foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Castelo Branco, de 31 de Outubro de 2008, que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, ao abrigo do disposto no artigo 287º al. e) do Código de Processo Civil e consequentemente absolveu a entidade requerida e a contra-interessada da instância.
No caso sub judice está em causa uma decisão proferida no âmbito de providência cautelar relativa ao procedimento de formação de contrato, intentada ao abrigo do artigo 132º do CPTA, mais precisamente, do pedido de suspensão de eficácia do acto pelo qual o Município de Nisa adjudicou à contra-interessada F... – Sociedade de Representações Lda., o contrato de fornecimento e montagem de equipamento termal para o Lote do Complexo Termal de Nisa.
O Tribunal a quo veio indeferir o pedido formulado pela Recorrente de ampliação do objecto do processo tendente à suspensão de execução do próprio contrato, de cuja celebração teve entretanto conhecimento através da entidade requerida, e consequentemente declarou a absolvição da entidade requerida e da contra-interessada da instância, com fundamento na al. e) do artigo 187º do Código de Processo Civil.
O argumento da sentença a quo assenta no pressuposto fáctico de que mostrando-se assinado o contrato cuja suspensão do procedimento de formação é requerida logo no momento da propositura da providência cautelar, não subsiste procedimento de formação do contrato que possa ser sustido.
Insurge-se contra este entendimento a Recorrente ao alegar que a sentença a quo tomou por base jurisprudência administrativa que se
mostra prejudicada porquanto foi proferida ao abrigo do quadro legislativo anterior ao actualmente vigente.
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De facto, a sentença funda-se em dois Acórdãos do STA ( o primeiro dos quais de 20 de Março de 2003, proferido no Proc. nº 048396/A e o segundo de 8 de Fevereiro de 2001, proferido no Proc. nº 047072), emitidos na vigência da LPTA e do Decreto – Lei nº 134/98, de 15 de Maio (que estabelece o regime jurídico do recurso contencioso dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens), sendo que ambos os diplomas foram expressamente revogados pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro (cfr. artigo 6º), que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Assim, e independentemente da questão de saber se o âmbito do contencioso administrativo pré-contratual (que é o ponto que importou na sentença para a absolvição da instância, e por isso, aquele que importa neste recurso) , havia ou não sido alterado por ocasião do surgimento do CPTA, o simples facto de ter ocorrido uma sucessão legislativa ditava que a análise do caso à luz dos arestos judiciais emitidos no âmbito do quadro legal anterior, devia ter sido rodeada das maiores cautelas, isso, porque a revogação de um diploma legal por outro importa, não necessariamente, mas por via de regra, a reformulação do regime jurídico aplicável.
A verdade é, no que tange ao âmbito do contencioso administrativo pré-contratual, a alteração legislativa ocorrida importou mesmo a alteração do seu regime jurídico, já que o regime existente no contexto da LPTA e do Decreto – Lei nº 134/98, de 15 de Maio, foi profundamente alterado pelo CPTA.
Ora, baseando-se na jurisprudência citada, a orientação perfilhada pelo Tribunal a quo é do “ (…) entendimento jurisprudencial que, no domínio da LPTA e do Decreto – Lei nº 134/98 apontava para a inutilidade superveniente da lide, sempre que na pendência do recurso contencioso de acto relativo à formação do contrato, viesse a ocorrer a celebração e execução do contrato a que o acto impugnado se reportava “ (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA , 2007, 2ª Ed.., pag. 609).
É, com efeito, a ilação que se extrai da argumentação aduzida na sentença a quo, que refere:
- “ (…) Só é possível pedir a suspensão do procedimento, se, obviamente, ele não tiver terminado” (cfr. antepenúltima página da sentença).
- “ (…) a presente providencia não era apta a suspender o acto de adjudicação, celebrado que estava o contrato” (cfr. antepenúltima página da sentença).
- “Com essa celebração exauriram-se todos os efeitos desse outro acto” ( a adjudicação) (cfr. antepenúltima página da sentença).
Concluímos assim que a lógica adjacente à sentença a quo é a de que o contencioso do procedimento pré-contratual só perdura até à celebração do contrato e que, depois disso, esgotando-se o procedimento,
esgota-se a possibilidade de o suster, já que não pode evitar-se o que já terminou.
Sucede, porém, que, independentemente da correcção lógica em que assenta a decisão em crise, não é essa a opção feita pelo CPTA, mas antes – e isso sim – a de que é possível ampliar o objecto dos processos contenciosos pré-contratuais tendentes à impugnação do contrato, face ao disposto no artigo 63º (cfr. artigo 102º, nº 4 do CPTA), possibilidade esta que, por virtude da acessoriedade do meio previsto no artigo 132º do CPTA relativamente ao consagrado nos artigos 100º e segs. do mesmo diploma é, naturalmente, extensível ao primeiro.
De igual modo, os argumentos aventados pela sentença a quo para sustentar a decisão de absolvição da instância, merecem a nossa censura.
Assim, desde logo, o argumento segundo o qual o CPTA (afinal) até permite a ampliação do objecto do processo de impugnação de acto relativo à formação do contrato ( ou do processo de suspensão do procedimento pré-contratual) ao próprio contrato, mas - e isto decorre directamente da sentença – apenas e só quando a celebração do contrato venha a ter lugar na pendência do processo (cautelar ou principal) de tutela pré-contratual, em que - igualmente segundo a sentença - não poderia haver nunca lugar à ampliação da impugnação (ou da suspensão de eficácia) do contrato.
Isso mesmo que o impugnante ( ou requerente), no momento da propositura da acção de impugnação do acto relativa à formação do contrato ( ou da providência de suspensão no procedimento pré – contratual) não tivesse conhecimento do contrato, o que, em termos práticos, se traduz no seguinte: ou bem que o contrato visado pelo meio de tutela pré-contratual a lançar mão não se encontra celebrado, e então é possível lançar mão de tal meio; ou bem que o contrato – saiba-se ou não – já foi celebrado e aí já não é possível recorrer aos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA.
Tal interpretação é manifestamente desajustada, e apesar de beneficiar da aparência da letra do nº 2 do artigo 63º do CPTA, não tem outra justificação que não seja essa mesma.
Na verdade, nada parece apontar no sentido de uma tão drástica restrição ao recurso aos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA, os quais resultaram directamente do cumprimento da obrigação de transposição para o ordenamento jurídico português das Directivas do Conselho nº 89/665/CE, de 21 de Dezembro, e nº 92/13/CE, de 25 de Fevereiro, na parte em que exigem que os Estados Membros da União europeia criem condições para a rápida resolução dos litígios que possam surgir a propósito dos procedimentos de formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, como é o caso do contrato em questão nos presentes autos.
Aceitar a interpretação realizada pelo Tribunal a quo determinaria que – na prática – ficasse na mão da Administração a possibilidade de obstar a utilização pelos interessados no procedimento de formação do contrato ( como sejam, desde logo, os concorrentes preteridos) dos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA. Assim bastaria à Administração ocultar o momento da celebração do contrato , a partir do qual não seria mais possível aos interessados meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA.
Acresce que, a vingar tal interpretação, criar-se-ia uma desigualdade injustificável entre aqueles que tivessem a sorte de lançar mão dos meios de tutela pré-contratual previstos no CPTA antes da celebração do contrato do que dos demais, sendo certo que – como é sabido – apenas o adjudicatário e a própria Administração têm conhecimento da data da celebração.
Assim, em nome do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no nº 4 do artigo 268º da CRP, é perfeitamente justificável a ampliação do objecto do processo ao contrato (cfr. o nº 3 do artigo 46º do CPTA, segundo o qual a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação dos contratos rege-se pelo disposto no presente título, sem prejuízo do regime especial dos artigos 100º e segs., apenas respeitante à impugnação de actos relativos à formação dos contratos aí especificamente previstos).
E como bem salientam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in ob. cit. Pag. 602 “ ao incluir o contencioso pré-contratual, na sistemática do Código como forma de impugnação urgente, sujeita a tramitação própria (…) o legislador aponta decisivamente no sentido de considerar esse como meio processual especifico mediante o qual se deve proceder à impugnação dos actos procedimentais praticados na formação dos contratos de empreitadas de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens (…)”.
Os quais, logo a seguir ao mencionado, acrescentam o seguinte “ ao alargar o prazo de impugnação – em resposta à exiguidade do prazo previsto no Decreto – Lei nº 134/98 – a lei fornece também um indicador preciso quanto à intenção de excluir a liberdade de escolha de tramitação por parte do particular. A necessidade de assegurar uma rápida estabilização da situação jurídica gerada pelo acto de adjudicação nos procedimentos em causa justifica a fixação de um prazo de caducidade relativamente curto para a impugnação de actas pré-contratuais , pelo que, nesse condicionalismo, seria inteiramente ilógico que os mesmos valores de certeza e segurança jurídica não pudessem ser postos em causa por via da possibilidade e impugnação dos mesmos actos através do meio processual comum”.
Donde deve concluir-se que, contrariamente ao sustentado pelo Tribunal a quo, a Recorrente não beneficia de outra tutela para além daquela que lhe é dada pelos meios de tutela pré-contratual, sendo certo ainda que estes têm sempre carácter urgente.
Forçoso é reconhecer que procedem na íntegra as conclusões da alegação do Recorrente, pelo que se impõe, em conformidade com a argumentação expendida pela mesma Recorrente, a que aderimos, a revogação da sentença recorrida , com as legais consequências.
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Acordam, pelo exposto, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida, ordenando o consequente prosseguimento dos autos para apreciação do mérito da causa se outra questão não obstar.
Sem Custas em ambas as instâncias.
Lisboa, 4 de Junho de 2009
António Vasconcelos
Carlos Araújo
Fonseca da Paz |
