II - A resolução sancionatória configura um ato administrativo, como tal sujeito ao princípio da legalidade, na vertente da reserva de lei e de densificação normativa, o que significa que tem de ter a lei como fundamento habilitador e densificador do exercício da competência, sem prejuízos dos espaços valorativos que o legislador remeta para a administração;

III – A resolução sancionatória está sujeitoa à audiência dos interessados, nos termos do disposto no artigo 308.º, n.º 2, do CCP.

Relatório

C………….. & F…………. – A……., Lda. T…….S.A., intentou contra o Município de Vila Franca de Xira, ação administrativa especial de impugnação do ato que procedeu à resolução sancionatória do “Contrato de Prestação de Serviços de Elaboração do Projeto de Arquitetura do Pavilhão Multiusos do Campo do Cevadeiro, em Vila Franca de Xira”, formulando a final os seguintes pedidos:

“I- A anulação da deliberação impugnada, porque ilegal, com fundamento em vício de violação de lei e erro nos pressupostos de facto;

II- A declaração de ilicitude da resolução do contrato de projecto, da exclusiva iniciativa e interesse da R.;

Em consequência:

III - Condenar a R. a pagar à A. a quantia de € 151.665,76, correspondente ao valor dos honorários da prestação de serviços contratada e elaborada pela R., conforme peticionado nos artºs 113º; 114º e 120º da p.i.;

IV- Condenar a R. a pagar à A. a quantia de € 4.999, correspondente ao valor do lucro que deixou de auferir na prestação de serviços de Assistência Técnica ao Projecto, conforme peticionado nos artºs 121º a 124º da p.i.;

V- Condenar a R. a pagar à A. a quantia de € 33.333, correspondente às perdas e danos sofridos pela A. com a violação do direito de usufruir da utilidade económica indirecta da autoria do Projecto, conforme peticionado nos artºs 128º a 137º da p.j.;

VI- Condenar a R. a pagar ao A. os juros de mora vencidos e vincendos à taxa de juro comercial, sobre a quantia reclamada em III a V, sendo os juros sobre a quantia faturada calculados desde a data do seu vencimento 10-01-2010, e que orçam hoje em €1.036,71, e do restante valor peticionado, desde a data da citação até efectivo e integral pagamento;

VII- Deve ainda a R. ser condenada a pagar as custas, procuradoria condigna e demais despesas legais do processo.”.

Por sentença proferida pelo TAC de Lisboa, a ação foi julgada improcedente e a entidade demandada absolvido dos pedidos.

Inconformada, a autora veio interpor recurso para este TCA Sul, concluindo a alegação nos seguintes termos:

«1° A sentença “a quo” não conheceu nem decidiu sobre o vício de erro nos pressupostos de facto imputado pela A. à deliberação impugnada;

2° Ao assim suceder, a sentença é nula, com fundamento em omissão de pronúncia, à luz dos art°s. 95° n°s. 1 e 3 CPTA e 615° n° 1 d) CPC;

3° A sentença “a quo” julgou improcedente o vício de violação do contrato e do caderno de encargos, imputado pela A. ao ato impugnado, com fundamento em incumprimento do prazo fixado no contrato para a entrega do ante-projeto;

4° Ora o ato impugnado não tem por fundamento o alegado incumprimento do prazo, pelo que a sentença “a quo” pronunciou-se sobre um objeto diferente daquele que constitui o objeto da ação;

5° A sentença “a quo” é por isso nula, com fundamento em excesso de pronúncia, à luz do disposto nos art°s. 95° n°s. 1 e 2 CPTA, e 609° n° 1 e 615 n° 1 d) e e) CPC;

Sem prescindir,

6° A sentença “a quo” discriminou de forma errada os factos provados para a boa decisão da causa e analisou de forma deficiente as provas carreadas para os autos;

7° A sentença “a quo” não fundamenta devidamente a convicção do seu julgamento sobre a matéria de facto, depreciando indevidamente a prova testemunhal - cuja gravação não estava disponível à data da prolação da sentença - e a prova documental junta aos autos;

8° Por serem relevantes para a boa decisão da causa, e porque o R. não os impugnou, deve constar da matéria assente os factos articulados nos art°s. 42° a 47°; 49° e 50° da p.i.;

9° Acresce que, quanto aos factos articulados nos art°s. 46°, 47° e 51 da p.i., as testemunhas Arquiteto F ………………., Eng. J ……………. e L ……… confirmaram a veracidade (cfr. depoimentos gravados nos minutos 00:18:03 a 00:20:00; 01:10:03 a 01:12:00 e 02:53:00 a 02:53:10, respetivamente).

10° Por serem relevantes para a boa decisão da causa, e porque o R. não os impugnou, deve constar da matéria assente os factos articulados nos art°s. 59°, 60°, 61°, 62°, 64°, 66° a 69°, 71° a 74°, 79°, 83° a 88°, 90° e 97° da p.i.;

11° Acresce que, quanto à matéria de facto constante dos art°s. 59° a 62°, 66° a 69°, 71° a 74° da p.i., as testemunhas Arquiteto F ……………….. e Eng. J …….. confirmaram a sua veracidade (cfr. depoimentos gravados nos minutos 00:07:05 a 00:18:02; 00:56:09 a 00:57:11, 00:59:01 a 01:08;00, e 01:11:05 a 01:14:01, respetivamente);

12° Acresce também que, os factos articulados nos art°s. 72°, 83°, 86° e 90° da p.i. estão provados nos autos pelos docs. n°s. 10, 11, 12 e 13 juntos com a p.i., que não foram impugnados pelo R.;

13° Por serem relevantes para a boa decisão da causa, e por terem sido confirmados pelos depoimentos das testemunhas Arquiteto F …………; Eng. J …………… e Eng. J ……., deve constar da matéria assente os factos articulados art°s. 79°, 83° a 88° e 97° da p.i (cfr. depoimentos agravados nos minutos 00:10:09 a 00:11:03 e 00:15:12 a 00:18:02; 00:35:02 a 00:49:05, e 01:01:08 a 01:12:24);

14° Por serem relevantes para a boa decisão da causa, e porque o R. não os impugnou, deve constar da matéria assente os factos articulados nos art°s. 99°, 100°, 111°, 112°, 113° e 114° da p.i.;

15° Acresce que, o facto constante do art° 113° da p.i. está comprovado pelo doc. n° 14 junto com a p.i., que não foi impugnado pelo R.;

16° Por serem relevantes para a boa decisão da causa., e por terem sido confirmados pelos depoimentos das testemunhas Arquiteto F ………….., Eng. J ……… e N ………., deve constar da matéria assente os factos articulados nos art°s. 121°, 128° a 130°, 132° a 135° da p.i., (cfr. depoimentos gravados nos minutos 00:26:00 a 00:29:00; 01:14:00 a 01:18:00, e 01:28:23 a 01:29:30, respetivamente);

17º A deliberação impugnada consubstancia a aplicação de uma resolução sancionatória, ao abrigo do previsto na cláusula 17ª do Caderno de Encargos do Contrato, e nos art°s. 307º n° 2 c) e 308º n° 2 CCP);

18° Como tal, a deliberação impugnada deveria ter sido precedida da audiência prévia da A., por força do disposto no art° 308° n° 2 CCP;

19° Ao assim não entender, a sentença “a quo” fez uma errada interpretação e aplicação do art° 308° n° 2 CCP e dos art°s. 100° a 105° do CPA (na versão anterior);

20° A deliberação impugnada está ferida de ilegalidade, por violação da Cláusula 9ª do Contrato de Prestação de Serviços e das Cláusulas 9ª e 17ª do Caderno de Encargos;

21° A deliberação impugnada viola o princípio da boa-fé;

22° Está provado que a alteração da estimativa orçamental da obra não é da responsabilidade da A., dado que é consequência do estudo geológico e geotécnico entregue pela R. à A. depois de iniciada a elaboração do Projecto;

23° Está provado que a A. nunca recusou a alteração ou a adaptação dos elementos técnicos do Projecto de forma a adaptá-los à estimativa orçamental da obra;

24° Não está provado que a A. alterou os elementos construtivos previstos na sua proposta inicial;

25º Não está provado que a última estimativa orçamental da obra apresentada pela A. à R. era omissa quanto a artigos previstos no Caderno de Encargos da obra;

26º Assim, a deliberação impugnada está viciada de erro nos pressupostos de facto;

27º É devido à A. uma indemnização pelos prejuízos causados com a resolução ilegal do contrato, da exclusiva iniciativa e interesse do R. (cfr. art°s. 798º, 562°, 563°, 564° e 566° - n°2 CC);

28° A indemnização devida à A. corresponde ao preço dos trabalhos de arquitetura executados e não pagos; ao lucro que a A. deixou de auferir com a realização dos serviços de Assistência Técnica, e ainda ao valor do prejuízo sofrido, relativo à perda do direito de usufruir comercial e economicamente dos direitos de autoria do Projeto, no montante peticionado ou naquele que o Tribunal entender equitativamente fixar;

29° Ao assim não entender, a sentença “a quo” violou os art°s. 562°, 563°, 564°, 566° n° 1 e 798° CPC.

Nestes termos e nos melhores de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida, com aos devidos efeitos legais.

Assim se cumprira a Lei e fará Justiça.».

A recorrida contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

«1) Considera a Recorrente que a sentença proferida é nula por não ter conhecido nem decidido sobre o vício de erro nos pressupostos de facto, tal consubstanciando no seu entender uma omissão de pronúncia; e por outro lado, nula, por excesso de pronúncia ao conhecer de questões de que não pode tomar conhecimento.

2) Padecendo ainda, segundo a Recorrente de vícios de forma e de lei, reconduzindo-se estes a erros de julgamento (...), designadamente por análise deficiente das provas carreadas para os autos, e ainda por errada interpretação e aplicação das normas aplicáveis ao caso.

3) Ora, com o devido respeito, não se vislumbra em que medida a argumentação expendida pela Recorrente possa colocar em crise o acerto da decisão recorrida, a qual se limitou, no entender do Recorrido a aplicar corretamente o regime jurídico aplicável com a objetividade que se impõe, sem que tivesse sido minimamente descurada a apreciação cabal e cuidada da causa de pedir formulada na ação.

4) Tal como sempre foi propugnado pelo ora Recorrido, em linha, aliás, com a tese sufragada na decisão a quo, não assiste qualquer razão à Recorrente, desde logo, porque, entre outras razões foi (i) expressamente reconhecido que a Recorrente incumpriu o contrato de prestação de serviços que celebrou com o Recorrido, admitindo, designadamente, que excedeu no seu projecto de execução o "preço base" da empreitada, (ii) invocando para esse seu reconhecido incumprimento contratual um conjunto de supostos "factos" que alegadamente eximiriam a sua responsabilidade - todavia, em parte, não demonstrou que esses factos correspondam à verdade e, em geral, não se vislumbrando em que medida desses factos que se alegam possa resultar afastada a responsabilidade da aqui Recorrida pelo assumido inadimplemento.

5) É, pois, notório que a Recorrente, numa bem arquitetada tentativa de "emendar a mão" perante o manifesto inadimplemento do prazo previsto no preceito aplicável, veio agora socorrer-se da alegação de que o Tribunal fez uma incorrecta interpretação e aplicação das normas jurídicas correspondentes, requerendo no fundo uma reapreciação da matéria de facto, cujo elenco, de resto, ao contrário do referido pela Recorrente, inclui todos os factos relevantes para a boa decisão da causa.

6) Não sendo minimamente plausível que o Tribunal tenha feito uma incorreta interpretação da lei, em face de uma tão evidente ocorrência da vicissitude contratual deu azo à resolução do vínculo existente entre as partes, com a consequência legal daí resultante, a qual foi, desde logo, arguida pelo aqui Recorrido em sede de contestação.

7) No que tange ao alegado direito indemnizatório, como é bom de ver, sem que esteja demonstrada a suposta ilegalidade do acto de resolução do contrato de prestação de serviços, falece por inteiro o direito à indemnização genericamente invocado pela Recorrente, desde logo porque não se verifica o alegado incumprimento contratual.

8) Como referido na douta sentença, [a] convicção do Tribunal fundamentou-se na confissão da A.; na prova documental supra identificada, e na admissão por acordo das partes, e ainda na prova testemunhal produzida, sendo que a A. não logrou provar os factos alegados na p.i., excepto os elencados supra, já que a prova testemunhal produzida reconduziu-se a opiniões e considerandos sobre o processo concursal e execução, em nada tendo alterado a prova documental patente nos autos e aqui considerada (sublinhado nosso). Nada mais logrou-se provar para a decisão do mérito da presente causa, designadamente não logrou a A. provar os danos relativos aos direitos de autor, bem como os emergentes da resolução do contrato.

9) Pelo que o Tribunal a quo andou bem ao concluir cabalmente pela improcedência da ação administrativa, por infundamentada e não provada, absolvendo o ora Recorrido dos pedidos formulados.

Termos em que o presente recurso dever ser julgado improcedente, com as legais consequências, com o que, V. Exas., Senhores Juízes Desembargadores, farão a mais elementar JUSTIÇA!».

Foram colhidos os vistos legais.

O objeto do recurso, delimitado pelas conclusões das alegações do recurso interposto, é a sentença proferida pelo TAC de Lisboa, sendo as questões a decidir, as de saber se a sentença é nula, por omissão e excesso de pronúncia e se incorreu em erro de julgamento de facto, por ter omitido do elenco do probatório factos provados e relevantes para a decisão da causa, e de direito, por ter julgado não verificadas as causas de invalidade apontadas à resolução sancionatória e improcedente o pedido de indemnização.

Pelo tribunal de 1.ª instância foi considerada assente a seguinte matéria de facto:

«1- Por anúncio publicado no D.R., II Série n°.26, de 06.02.2009, foi aberto concurso público de conceção, ao abrigo do DL 18/2008, de 29.1., tendo por objeto a Elaboração do Projeto de Arquitetura do Pavilhão Multiusos do campo Cevadeiro, em Vila Franca de Xira ( cfr. proc°. Instrutor, e admissão por acordo).

2- A A. apresentou proposta naquele concurso, na qual obrigou-se a executar a prestação de serviços pelo valor de 199.999,20 euros, incluindo IVA à taxa legal em vigor, proposta cujo teor aqui se dá por reproduzido ( cfr. doc°. I junto com a p.i., e proc . instrutor).

3 - Por deliberação de 29.07.2009, a Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, adjudicou à A. o referido concurso (cfr. doc°. 2 junto com a p.i., e proc°. instrutor).

4- Em 19.08.2009, a A. celebrou com a Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, o contrato de prestação de serviços, reportado ao concurso supra identificado, contrato cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°. 3 junto com a p.i., e proc . instrutor).

5- A prestação de serviços foi adjudicada pelo valor de 166.666,00 euros, acrescido de IVA à taxa legal em vigor (cfr. doc°. 3 junto com a p.i., e proc°. instrutor).

6- O caderno de encargos relativo ao contrato celebrado entre a A. e o R. Município de Vila Franca de Xira, tem o teor do documento patente no processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. fls. 138 a 159 do proc°. instrutor, e admissão por acordo).

7- Mediante deliberação tomada pela Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, de 30.12.2009, foi determinada a resolução a título sancionatório do contrato de prestação de serviços de Elaboração do Projeto de Arquitetura do Pavilhão Multiusos do campo Cevadeiro, em Vila Franca de Xira, deliberação cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°s. 4, 5 e 6 juntos com a p.i., e fls. 2275 a 2277 do proc°. instrutor).

8- A Câmara Municipal de Vila Franca de Xira notificou a A. da deliberação, supra identificada, mediante os ofícios datados de 06.012010 e 31.10.2010, ofícios cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. fls. 2274; e 2292 e 2292-verso do proc°. instrutor, e admissão por acordo).

9- A A. dirigiu à Ré carta datada de 26.01.2010, a requerer a sua audiência prévia, quanto à deliberação de resolução do contrato, carta cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°. 7 junto com a p.i., e proc°. instrutor).

10- A Ré respondeu à A. — carta supra — mediante oficio, e no qual informou a A. não haver lugar a aplicação do CPA, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.8 junto com a p.i., e proc°. instrutor).

11- A A. remeteu carta à Ré, datada de 08.01.2010, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e na qual alude a alteração do valor da estimativa orçamental (cfr. doc°.9 junto com a p.i., e proc°. instrutor).

12- Os serviços da Ré remeteram à A. os e-mails, datados de 20.102009, de 11.11.2009, cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.11 e 12 juntos com a p.i., e proc°. instrutor).

13- A Ré remeteu oficio à A., a devolver documentação, na sequência da resolução do contrato, oficio cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.13 junto com a p.i., e proc . instrutor).

14- Em 13.11.2009, a A. remeteu carta à Ré, em que lhe remeteu a factura n°.240-A, no valor de 54.999,78 euros, relativa ao pagamento dos 30% do valor do de honorários da aprovação do anteprojeto e retenção de 10% do valor do pagamento para substituição de caução, carta cujo teor aqui se dá por reproduzido (cfr. doc°.14 junto com a p.i., e proc°. instrutor).

15- Em 06.10.2009, a A. apresentou o ante-projecto (confissão da A./cfr. art°.43° da p.i.).

16- O projecto de execução não chegou a ser aprovado (confissão da A./cfr. art°.89° da p.i., e prova testemunhal da A. /Eng°.J …………..).

A convicção do Tribunal fundamentou-se na confissão da A.; na prova documental supra identificada, e na admissão por acordo das partes, e ainda na prova testemunhal produzida, sendo que a A. não logrou provar os factos alegados na p.i., excepto os elencados supra, já que a prova testemunhal produzida reconduziu-se a opiniões e considerandos sobre o processo concursal e execução, em nada tendo alterado a prova documental patente nos autos e aqui considerada.

Nada mais logrou-se provar para a decisão do mérito da presente causa, designadamente não logrou a A. provar os danos relativos aos direitos de autor, bem como os emergentes da resolução do contrato.».

A recorrente veio arguir a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia quanto ao vício de erro nos pressupostos de facto apontado ao ato impugnado e, ainda, por excesso de pronúncia, por ter conhecido do vício de violação do contrato e do caderno de encargo de encargos com fundamento no incumprimento do prazo fixado para a entrega do anteprojeto, sendo que tal fundamento não foi invocado nem indicado no ato impugnado.

O tribunal a quo pronunciou-se sobre a arguição da nulidade, nos termos do disposto no artigo 617.º, n.º 1, do CPC, sustentando que a invalidade correspondente ao erro sobre os pressupostos de facto foi apreciada a propósito da fundamentação do ato impugnado e, quanto ao alegado excesso de pronúncia, referiu que o considerado tem natureza instrumental aos factos discutidos na ação e sentença proferida.

Vejamos.

Nos termos do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento, sendo que, emerge do disposto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, o dever do juiz de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, com exceção daquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Tem sido evidenciada, pela jurisprudência, a distinção entre questões e argumentos apresentados pelas partes, sendo que apenas as primeiras estão sujeitas ao dever de conhecimento e resolução pelo tribunal.

Convoca-se, a propósito, o referido no acórdão do STJ de 11.10.2022 (P.º602/15.0T8AGH.L1-A. S1), cujo sumário se transcreve:

«I - As nulidades da sentença/acórdão, encontram-se taxativamente previstas no artº. 615º CPC e têm a ver com vícios estruturais ou intrínsecos da sentença/acórdão também conhecidos por erros de atividade ou de construção da própria sentença/acórdão, que não se confundem com eventual erro de julgamento de facto e/ou de direito.

II - A Nulidade de sentença/acórdão, por omissão de pronúncia, só ocorre quando o julgador deixe de resolver questões que tenham sido submetidas à sua apreciação pelas partes, a não ser que esse conhecimento fique prejudicado pela solução a outras questões antes apreciadas.

III - O conceito de “questão”, deve ser aferido em função direta do pedido e da causa de pedir aduzidos pelas partes ou da matéria de exceção capaz de conduzir à inconcludência/improcedência da pretensão para a qual se visa obter tutela judicial, dele sendo excluídos os argumentos ou motivos de fundamentação jurídica esgrimidos/aduzidos pelas partes».

i) Da omissão de pronúncia

Compulsada a petição inicial, a propósito, verifica-se que a autora, aqui recorrente, apontou ao ato impugnado a invalidade decorrente de ter errado ao considerar que i) a estimativa orçamental apresentada pela autora no decurso do contrato ultrapassa o preço base da obra; ii) foram alterados elementos construtivos que faziam parte da proposta classificada em primeiro lugar no concurso de conceção e, iii) na última estimativa orçamental apresentada pela autora não constam artigos obrigatórios por força do exigido no caderno de encargos e que haviam sido contemplados na primeira.

Na sentença recorrida, após ter sido apreciada a preterição da audiência prévia e o incumprimento das regras de notificação, referiu-se, a respeito da alegada violação da cláusula 9.ª do contrato e da cláusula 17.ª do caderno de encargos, que provado está que a A. não cumpriu o prazo fixado no contrato, verificando-se motivo de atraso que, validamente, motivou a resolução do contrato, improcedendo a alegada violação das cláusulas 9ª e 17ª do contrato de prestação de serviços e 17ª do caderno de encargos, e que, em simultâneo afasta o alegado erro sobre os pressupostos de facto.

Do excerto transcrito da sentença recorrida resulta que o tribunal afastou aquela causa de invalidade em consequência da solução dada à questão da violação, pelo ato impugnado, do clausulado invocado.

A questão de saber se o podia fazer e/ou se a conclusão antecedente prejudicava o conhecimento daquela questão ou determinava a sua improcedência, enquadra-se no erro de julgamento e não na nulidade da sentença, improcedendo, por isso, a alegação correspondente.

ii) Do excesso de pronúncia

A recorrente apontou, ainda, ao julgado a quo a nulidade decorrente do excesso de pronúncia, na parte em que julgou improcedente a violação do clausulado, do contrato e do CE, com fundamento no incumprimento do prazo fixado no contrato para a entrega do anteprojeto.

Os factos relativos ao incumprimento do prazo fixado para a entrega do anteprojeto foram suscitados pela entidade demandada, na contestação, enquanto fundamento da alegação correspondente ao incumprimento do contrato, pela autora.

Tratando-se de factos invocados e juridicamente enquadrados por uma das partes (no caso, a demandada), impunha-se o seu conhecimento, nos termos do disposto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC, não tendo o tribunal a quo incorrido na nulidade por excesso de pronúncia que lhe vem apontada.

Do erro de julgamento

a) de facto

A recorrente insurge-se contra a decisão proferida sobre a matéria de facto, alegando que a mesma se encontra deficientemente fundamentada e discriminada e que foi depreciada a prova testemunhal produzida.

Requereu o aditamento dos factos articulados nos artigos 42.º a 47.º, 49.º, 50.º, 59.º, 60.º, 61.º, 62.º, 64.º, 66.º a 69.º, 71.º a 74.º, 79.º, 83.º a 88.º, 90.º, 97.º, 99.º, 100.º, 111.º, 112.º, 113.º, 114.º da petição inicial, por não terem sido impugnados, dos artigos 51.º, 121.º, 128.º a 130.º, 132.º a 135.º por resultarem da prova testemunhal produzida.

Alegou, ainda, que os factos vertidos nos artigos 46.º, 47.º, 59.º a 62.º, 66.º a 69.º, 71.º a 74.º, 79.º, 83.º a 88.º e 97.º foram também provados pelos depoimentos prestados e que, quanto aos factos vertidos nos artigos 72.º, 83.º, 86.º, 90.º e 113.º a prova resulta também dos documentos juntos, que não foram impugnados pela demandada.

Importa referir, antes de mais, que a modificabilidade da decisão proferida sobre a matéria de facto, pelo tribunal de apelação, apenas pode ter lugar no âmbito do quadro normativo estabelecido pelo artigo 662.º, do CPC, e desde que a alteração propugnada assuma relevância para a decisão da causa.

Como se referiu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça de 09.02.2021 (P.26069/18), «(…) 3.A jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça tem considerado que nada impede o Tribunal da Relação de apreciar se a factualidade indicada pelos recorrentes é ou não relevante para a decisão da causa, podendo, no caso de concluir pela sua irrelevância, deixar de apreciar, nessa parte, a impugnação da matéria de facto por se tratar de ato inútil. Assim, “Não viola o dever de reapreciação da matéria de facto a decisão do Tribunal da Relação que não conheceu a matéria fáctica que o Apelante pretendia que fosse aditada ao factualismo provado (factos complementares e concretizadores de factos essenciais) tendo subjacente a sua irrelevância para o conhecimento do mérito da causa (por a mesma, por si só, na ausência de demonstração de factualidade essencial para o efeito, não poder alterar o sentido da decisão, ou seja, afastar a qualificação da insolvência como culposa)”[14]. Na verdade, “se os factos cujo julgamento é impugnado não forem susceptíveis de influenciar decisivamente a decisão da causa, segundo as diferentes soluções plausíveis de direito que a mesma comporte, é inútil e contrário aos princípios da economia e da celeridade a reponderação pela Relação da decisão proferida pela 1.ª instância”[15].(…)».

No mesmo sentido se pronunciou o Tribunal da Relação de Guimarães, podendo ler-se no sumário do Acórdão de 2.11.2017 (P. 501/12.8TBCBC.G1), designadamente o seguinte: «II. Por força dos princípios da utilidade, da economia e da celeridade processual, o Tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for(em) insusceptível(eis) de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter(em) relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil (arts. 2º, n.º 1 e 130º, ambos do C.P.C.).».

Vejamos os autos.

Para o apuramento da relevância dos factos cujo aditamento vem requerido, importa ter presente que a ação tem por objeto a impugnação da resolução sancionatória do contrato celebrado entre a autora e a demandada, cujos fundamentos assentaram na circunstância, alegada, de a estimativa orçamental apresentada pela autora, no decurso do contrato, ultrapassar o preço base da obra estabelecido no caderno de encargos, de terem sido alterados elementos construtivos que faziam parte da proposta classificada em primeiro lugar no concurso de conceção e de, na última estimativa apresentada pela autora não constarem artigos obrigatórios, constantes do caderno de encargos e contemplados na primeira estimativa apresentada.

Assim, no que respeita à matéria vertida nos artigos 42.º a 47.º e 49.º a 51.º, por se tratar de factualidade sem relevância no contexto decisório da impugnação daquela deliberação, vai indeferido o aditamento requerido.

No tocante à matéria vertida nos artigos 59.º e 62.º, trata-se de juízos conclusivos que, além do mais, foram contrariados pela demandada, na contestação (cfr., designadamente o vertido nos artigos 26.º a 29.º).

O vertido no artigo 60.º não tem relevância no presente contexto, pois que a deliberação impugnada teve como referência o preço-base de € 2 100 000,00.

Quanto ao vertido no artigo 61.º, não se reconhece qualquer pertinência, tanto mais que o preço-base em nada se confunde com o critério de adjudicação.

Quanto à matéria dos artigos 64.º, 66.º a 69.º, por não ter sido impugnada (cfr. artigo 32.º da contestação) e assumir relevância no contexto da avaliação da conduta da autora que fundou a prática do ato impugnado, vai aditada ao probatório, expurgada dos elementos de natureza genérica e conclusiva.

A matéria vertida no artigo 71.º corresponde a um juízo conclusivo. Já a vertida nos artigos 72.º a 74.º merece constar do elenco dos factos provados, nos termos que constam do documento 10, junto com a petição inicial.

A matéria vertida no artigo 79.º, relativa à alegada coordenação entre a autora e os serviços da demandada na elaboração do projeto, foi alegada de forma vaga, genérica e conclusiva da alegação antecedente, não devendo, por isso, ser levada ao probatório.

Quanto aos factos alegados nos artigos 83.º, 84.º, 86.º a 88.º e 90.º, por se tratar de factualidade relevante, não impugnada e com suporte nos documentos 11, 12 e 13 juntos com a petição inicial, devem ser aditados ao elenco dos factos provados.

A matéria vertida no artigo 97.º corresponde a uma alegação genérica e conclusiva e não deve, por isso, ser aditada ao probatório.

O vertido nos artigos 99.º e 100.º e 113.º a 114.º quanto ao pedido indemnizatório, não foi impugnado pela demandada e deve ser aditado ao probatório, atenta a sua relevância no contexto da decisão do pedido de indemnização, sendo que a matéria vertida nos artigos 113.º e 114.º tem suporte no documento 14, junto com a petição inicial.

A matéria vertida nos artigos 85.º e 111.º da petição inicial, correspondente à aprovação do anteprojeto pela entidade demandada, não coincide nas datas indicadas, pois que são indicadas duas datas para a referida aprovação - 5 e 13 de novembro de 2009; não obstante, a aprovação do anteprojeto não foi impugnada ou contrariada pela entidade demandada, resultando, aliás, do teor dos documentos 12 e 13 juntos com a petição inicial.

A matéria do artigo 112.º foi impugnada pela demandada (artigo 42.º da contestação) e, quanto ao vertido nos artigos 128.º a 130.º e 132.º a 135.º, trata-se de alegações genéricas e conclusivas, sem relevância no contexto da decisão do pedido de indemnização.

Assim, deve ser aditado o elenco dos factos provados em conformidade com acima referido, expurgado das considerações genéricas e conclusivas constantes dos correspondentes artigos da petição inicial, nos termos que seguem:

17 – No concurso não foram patenteados ou fornecidos os elementos técnicos para a conceção e construção do sistema de águas pluviais, o número de utentes do pavilhão a conceber e o estudo geotécnico do terreno;

19 – A autora apresentou à demandada, com a entrega dos elementos técnicos do projeto de execução uma estimativa orçamental para a obra no montante de € 2 271 869,71, tendo referido, nessa estimativa, que a mesma correspondia ao valor apresentado na fase de anteprojeto - € 1 960 556,61 – acrescido do montante de € 311 310,00 relativo ao custo estimado das fundações especiais resultantes das exigências do estudo geotécnico elaborado e apresentado à autora após a aprovação do anteprojeto (cfr. documento 10 junto com a petição inicial);

20 – Em 20 de outubro de 2009, a demanda requereu à autora a alteração do projeto base apresentado, com a deslocação do edifício de 5 metros a Sul; a eliminação do espaço de restaurante e a implementação alternativa de uma cafetaria; a eliminação de um dos elevadores e a alteração de diversos outros elementos técnicos do projeto (cfr. documento 11 junto com a petição inicial);

21 – Na sequência do pedido mencionado no ponto anterior a autora entregou à demandada, a 30 de outubro de 2009, uma segunda versão do projeto base (anteprojeto);

22 – A 11 de novembro de 2009, a demandada pediu à autora a alteração do projeto base (anteprojeto) aprovado, com a deslocação do Edifício de 7 metros para Sul. (cfr. documento 12 junto com a petição inicial);

23 - A 12 de novembro de 2009, a demandada entregou à autora o levantamento geológico a considerar na implantação do Pavilhão;

24 – A 30 de novembro de 2009, a autora entregou ao réu o projeto de execução;

25 – A 20 de janeiro de 2010 a demandada devolveu o projeto de execução à autora (cfr. documento 13 junto com a petição inicial);

26 - A 1 de março de 2010, a demandada adjudicou por ajuste direto ao Gabinete de arquitetura A……….. – A……… e C…………, Lda., a elaboração do projeto antes entregue à autora;

27 – E celebrou com aquele gabinete de arquitetura um novo contrato para "Elaboração de Projecto de Arquitectura e Especialidades de Remodelação do Pavilhão Multiuso do Campo do Cevadeiro e Espaços Exteriores, em Vila Franca de Xira";

28 - A 13 de novembro de 2009, a autora emitiu e entregou à demandada a fatura n.º 240, de 10-11-2009, no valor de € 54.999,78, correspondente aos serviços prestados com a elaboração do anteprojeto (cfr. documento 14 junto com a petição inicial);

29 - Ao montante daquela fatura foi deduzido 10%, a título de retenção, em substituição da caução prevista no n.º 3 do artigo 88.º, do CCP, no valor de € 4.999,98.

Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, deve ser, ainda, aditada ao probatório, a matéria seguinte:

30 – Consta do caderno de encargos - Anexo I condições gerais e especiais – B. Fase 2 – Projeto de Execução, designadamente o seguinte: «4. Deverá ser considerado um valor de obra de 2 100 000,00 € (dois milhões e cem mil euros), incluindo o valor do IVA à taxa de 5%».

31 - Do ofício datado de 31.01.2010, mencionado em 8), consta, designadamente que «a presente resolução tem como fundamento o incumprimento contratual por parte de V. Exas. Por violação dos termos de referência do concurso e do caderno de encargos, tendo em conta que a estimativa orçamental que apresentaram no decurso do contrato ultrapassa o preço-base da obra (2 100 000,00 €) estabelecido no caderno de encargos, bem como porque contém elementos que alteram aspetos construtivos que faziam parte da proposta classificada em primeiro lugar no concurso de concepção.»

32 – A deliberação mencionada em 7) remeteu, além do mais, para o teor do parecer n.º 165/09, de fls. 2235-2240 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido e do qual se destaca o seguinte:

«(…) II— DA QUESTÃO CONCRETAMENTE COLOCADA:

6. Clarificada esta matéria, torna-se, então, compreensível a dúvida que é suscitada no e-mail, na parte em que informa:

6.1. "A equipa projectista vencedora do concurso a quem posteriormente foi adjudicado o trabalho apresenta agora o projecto de execução, cuja estimativa orçamental é de 2.426.269,41 E acrescido de IVA à taxa de 5%".

7. Acresce ao afirmado ainda duas outras situações que passamos a transcrever:

7.1. "A equipa projectista refere que em fase de concurso não se sabia que tipo de fundações se deveria contemplar; da análise da estimativa apresentada verifica-se que este capítulo é de 311.310,00 E acrescido de IVA à taxa de 5%

7.2. "Verifica-se igualmente que na parte referente às estruturas a equipa projectista apresenta um valor que, em rigor, para corresponder à proposta apresentada em fase de concurso de ideias — betão branco à vista (...) teria que se acrescentar aproximadamente 150.000,00 E, mais IVA, aos 2.426.269,41 E acrescido de IVA à taxa de 5%".

8. Os circunstancialismos acima descritos indicam, então, que em fase de execução do contrato de prestação de serviços que foi celebrado a 1 9-08-2009, o co-contratante "C………. & F………" apresenta um valor de contrato de 2.705.082,88 € (ou seja, de 2.576.269,41 € acrescido de 128.813,47€ de IVA a 5%).

9. Tendo em conta que o co-contratante celebrou com a Câmara Municipal um contrato de prestação de serviços de harmonia com a proposta apresentada pela firma adjudicatária datada de 08-07-2009 e nas condições do convite e caderno de encargos (vide Cláusula Primeira do Contrato), isto é, tendo em conta o valor da proposta de 166.666,00 € (valor ao qual acresce o correspondente IVA) e o preço-base de 2.100.000,00 € (valor que já inclui

IVA a 5%) é, então, colocada a questão sobre a legalidade de aceitação desse projecto.

Nesta conformidade, QUID JURIS?

III — DO DIREITO:

10. Do acima exposto e dos factos compulsados no processo em apreço, verifica-se que na fase da execução do contrato, o co-contratante alterou unilateralmente aspectos fundamentais do contrato (v.g. o valor e características construtivas, como passar de betão branco para outro tipo de materiais).

(…)

14. Inversamente, resulta dos factos que o co-contratante não se dispõe, já no decurso da execução do contrato, a dar cumprimento exacto às obrigações que assumiu, através dos compromissos do cumprimento dos termos de referência do concurso e do caderno de encargos e do contrato entretanto celebrado com o ente público, dos quais resulta estar o co-contratante, neste momento, em situação de incumprimento por falta de realização das obrigações respeitantes ao valor do contrato e a aspectos construtivos (alterando inclusivamente características arquitectónicas e construtivas da proposta apresentada a concurso e que ditou a hierarquização da mesma, por parte do júri, em primeiro lugar).

15. Assim, salvo melhor opinião, estamos perante um incumprimento definitivo, tendo em conta que estamos perante uma situação que poderá determinar que a Câmara Municipal perca o interesse na prestação, desde logo, por se encontrar institucionalmente adstrita à realização do interesse público e ao dever de responder publicamente pelo cumprimento dessa incumbência, pois estão em causa princípios prevalecentes, como o princípio da legalidade e o princípio da utilização racional dos recursos públicos (tais como, o erário público), existindo no caso um aumento de custos e até, eventualmente, um atraso na execução dos trabalhos e da satisfação dos interesses comunitários a que a obra se destina.

16. Este incumprimento autoriza a Câmara Municipal a determinar a resolução sancionatória do contrato: alínea a) do n° 1 do artigo 3330 do CCP; Cláusula I6 do "Caderno de Encargos Relativo ao Contrato de Aquisição de Projecto de Arquitectura e Especialidades" ex vi a Cláusula Nona do Contrato.

17. Salvo melhor opinião, a Câmara Municipal pode fazer cessar o contrato com a "C……… & F………..", com recurso à figura da resolução do contrato, por violação grave das obrigações contratuais, mediante declaração enviada ao prestador de serviços nesse sentido.

(…)»;

a) de direito

A recorrente insurge-se quanto ao julgamento de direito levado a efeito pelo tribunal a quo, alegando que a deliberação impugnada não foi precedida de audiência dos interessados, que foi violada a cláusula 9.ª do contrato de prestação de serviços e a cláusula 17.ª do caderno de encargos, que foi violado o princípio da boa-fé, que a alteração da estimativa orçamental foi consequência do conteúdo do estudo geotécnico que a demandada apresentou à autora após a elaboração e entrega do anteprojeto, que a autora nunca se recusou a alterar ou adaptar os elementos do projeto de forma a ajustá-los à estimativa orçamental e que não ficou provado que a autora tenha alterado os elementos construtivos previstos na sua proposta inicial ou que a última estimativa apresentada fosse omissa quanto a artigos previstos no caderno de encargos.

Mais sustentou ser-lhe devida uma indemnização correspondente aos prejuízos sofridos em razão da resolução ilegal do contrato.

i) Da resolução sancionatória

O pedido impugnatório deduzido nos presentes autos respeita ao ato que determinou a resolução sancionatória do contrato celebrado entre a autora e a entidade demandada – contrato de prestação de serviços de elaboração do projeto de arquitetura do pavilhão multiusos do campo de cevadeiro em Vila Franca de Xira – por alegado incumprimento dos termos de referência do concurso e do caderno de encargos, concretamente, por a estimativa orçamental ultrapassar o preço-base da obra e por conter elementos que alteram aspetos construtivos que faziam parte da proposta classificada em 1.º lugar no concurso de conceção que o antecedeu.

Vejamos.

O contrato administrativo apresenta-se, a par com o ato e com o regulamento, como uma das formas de atuação típica do exercício da função administrativa. Quer isto significar, por um lado, que através dele a administração exerce a função administrativa através de um instrumento que a investe na faculdade de exercer poderes públicos, de autotutela, declarativa e executiva, e, por outro, que esse exercício, por força do princípio da legalidade, na sua dimensão positiva, está sujeito à reserva de lei, na vertente de precedência de lei e de densificação normativa, ou seja, apenas existe nos casos consentidos na lei e nela densificados, pelo menos no que respeita ao fim e à competência. Isto sem prejuízo de o contrato administrativo, pela sua natureza – de acordo de vontades – poder, ele próprio, conter disposições conformadoras do exercício desses poderes, nos termos dispostos no corpo do artigo 302.º do CCP.

Acresce referir que, nos termos do disposto no artigo 307.º, n.º 2, alínea c), do CCP, a aplicação de sanções previstas para a inexecução do contrato reveste a natureza de ato administrativo.

A autora afronta o juízo de improcedência do pedido de anulação do ato impugnado levado a efeito pelo tribunal a quo alegando que este incorreu em erro de julgamento, por ter julgado improcedentes os vícios de preterição da audiência prévia, de violação do disposto nas cláusulas 9.ª do contrato e 9.ª e 17.ª do CE, de violação do princípio da boa-fé e de erro nos pressupostos de facto.

Da preterição da audiência prévia

Resulta dos factos provados (pontos 9 e 10) que a deliberação que determinou a resolução do contrato não foi antecedida de audiência dos interessados.

A audiência dos interessados, em momento prévio ao da tomada de decisão assume, no nosso ordenamento jurídico, uma dupla função, qual seja, por um lado, a de facultar aos interessados a possibilidade de trazer e fazer valer no procedimento os seus argumentos e as suas posições – função garantística e de participação – e, por outro, a de colaborar e auxiliar a administração na tomada da decisão (cfr. artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e artigos 11.º, 12.º e 121.º do CPA).

A entidade demandada considerou não haver lugar à audiência prévia, sustentando a sua posição na disposição contida no artigo 308.º, n.º 1, do CCP, que afasta a aplicação da marcha do procedimento prevista no CPA à formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público.

A sentença recorrida seguiu o mesmo entendimento e julgou improcedente aquela causa de invalidade.

No artigo 308.ºdo CCP, com a epígrafe Formação dos atos administrativos do contraente público, determina-se que

1 - A formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo.

2 - Excetuam-se do disposto no número anterior a aplicação de sanções contratuais através de ato administrativo, a qual está sujeita a audiência prévia do cocontratante, nos termos previstos no Código do Procedimento Administrativo.

3 - O contraente público pode, todavia, dispensar a audiência prévia referida no número anterior se a sanção a aplicar tiver natureza pecuniária e se encontrar caucionada por garantia bancária à primeira solicitação ou por instrumento equivalente, desde que haja fundado receio de a execução da mesma se frustrar por virtude daquela audiência.

(o sublinhado é nosso).

A resolução unilateral do contrato tem a natureza de ato de administrativo, como referido (cfr. artigo 307.º, n.º 2, do CCP), configura uma causa de extinção do contrato, nos termos do disposto no artigo 330.º, alínea c) e pode fundar-se no incumprimento do contrato, em razões de interesse público ou na alteração anormal e imprevisível das circunstâncias, nos termos previstos nos artigos 333.º, 334.º e 335.º, do CCP, respetivamente.

Nos casos, como o do ato impugnado, em que a resolução assenta no incumprimento do contrato, a resolução reveste natureza sancionatória, configurando-se como a mais gravosa das sanções contratuais, no quadro do artigo 329.º, n.º 1, do CCP.

Tratando-se de um ato de natureza sancionatória, está sujeito à audiência dos interessados, nos termos do disposto no artigo 308.º, n.º 2, do CCP.

Destarte, estava a entidade demandada obrigada a assegurar à autora o direito de se pronunciar, em momento prévio à deliberação que determinou a resolução sancionatória do contrato, em sede de audiência dos interessados, nos termos previstos nos artigos 100.º e seguintes do CPA91, vigente à data.

A preterição da audiência dos interessados, quando obrigatória, como era o caso, determina a invalidade do ato que foi praticado sem que essa formalidade tenha sido cumprida, devendo proceder este fundamento do recurso.

Do erro sobre os pressupostos de facto, violação das cláusulas 9.ª do contrato e 9.ª e 17.ª do CE e do princípio da boa-fé

O exercício dos poderes correspondentes à fiscalização e à aplicação de sanções no âmbito da execução dos contratos administrativos, não se apresenta, no quadro da disciplina prevista no CCP que o prevê, como predominantemente vinculado, verificando-se que o legislador não densificou exaustivamente o seu exercício, deixando espaços para a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa. É o que se extrai, designadamente, da disciplina prevista no artigo 333.º que, densificando os casos em que aquela sanção pode ser aplicada, deixa espaço para a formulação de um juízo sobre a oportunidade e conveniência da aplicação daquela sanção e, bem assim, para a identificação de outras situações de grave violação dos deveres especialmente previstas no contrato.

Nos termos do que ficou estipulado no contrato, designadamente na cláusula 9.ª invocada pela recorrente, o contrato pode ser resolvido nas situações previstas nas cláusulas décima sexta e décima sétima do caderno de encargos.

Na cláusula décima sexta do CE (a décima sétima reporta-se à resolução pelo contraente particular), determina-se, sob a epígrafe Resolução por parte da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, que

1 – Sem prejuízo de outros fundamentos de resolução previstos na lei, a Câmara Municipal de Vila Franca de Xira pode resolver o contrato, a título sancionatório, no caso de o prestador de serviços violar de forma grave ou reiterada qualquer das obrigações que lhe incumbem, designadamente nos seguintes casos:

a) Pelo atraso na conclusão dos serviços ou na entrega dos elementos referentes a cada fase do contrato superior a três meses ou declaração escrita do prestador de serviços de que o atraso respetivo excederá esse prazo.

2 – (…)

À disciplina enunciada naquele clausulado acresce a prevista no artigo 333.º, do CCP, que elenca as situações passíveis de fundar a resolução do contrato, para lá dos casos nele especialmente previstos.

Por outro lado, e seguindo a alegação da recorrente, determinou-se no caderno de encargos, na cláusula 9.ª, que

1. No prazo de 20 dias a contar da entrega dos elementos referentes a cada fase de execução do contrato, a Câmara Municipal de Vila Nova de Franca de Xira, procede à respectiva análise com vista a verificar se os mesmos reúnem as características, especificações e requisitos técnicos definidos no Anexo 1 ao Caderno de Encargos e na proposta adjudicada, bem como outros requisitos exigidos por lei.

2. (...)

3. No caso de a análise da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira a que se refere o nº 1 não comprovar a conformidade dos elementos entregues com as exigências legais, ou, no caso de existirem discrepâncias com as características, especificações e requisitos técnicos definidos no Anexo 1 ao Caderno de Encargos, a Câmara municipal de Vila Franca de Xira deve disso informar, por escrito, o prestador de serviços.

4. No caso previsto no número anterior, o prestador de serviços deve proceder, à sua conta e no prazo razoável que for determinado pela Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, às alterações e complementos necessários para garantir o cumprimento das exigências legais e das características, especificações e requisitos técnicos exigidos.

A recorrente sustenta a sua posição de afronta ao decidido pelo tribunal a quo na circunstância de, quanto ao valor da estimativa orçamental, confessadamente superior ao previsto no caderno de encargos, tal ter decorrido da circunstância de apenas durante a execução do contrato terem sido fornecidos os elementos respeitantes ao estudo geotécnico, que determinaram um alteração da profundidade da estacaria para mais do dobro do inicialmente previsto, com a inerente alteração às características das fundações, alegando ainda que aquele preço-base era meramente orientador e que não ficou provado que o projeto tenha alterado os elementos construtivos que constavam da proposta inicial ou que omitisse artigos previstos no CE. Alegou, ainda, que a demandada nunca lhe comunicou a desconformidade dos elementos entregues, nos termos da aludida cláusula nona nem lhe facultou a oportunidade de proceder à correção dos elementos alegadamente desconformes com o exigido.

Compulsada a matéria de facto provada, constata-se que a resolução do contrato foi determinada pela circunstância de a estimativa orçamental ultrapassar o preço-base da obra e por conter elementos que alteram aspetos construtivos que faziam parte da proposta classificada em 1.º lugar no concurso de conceção (ponto 31 dos factos provados).

Da informação mencionada em 32 do probatório resulta ainda que foi considerado que o cocontratante alterou características construtivas, como passar de betão branco para outro tipo de materiais, fazendo-se ainda referência, nessa informação, embora de forma vaga, à alteração de características arquitetónicas e construtivas da proposta apresentada a concurso.

Do cotejo dos factos que ficaram provados, verifica-se que apenas a questão relativa ao valor da estimativa orçamental neles tem assento, sendo que as alegadas alterações construtivas e arquitetónicas apenas têm respaldo no teor do ofício do ponto 31 e do parecer jurídico do ponto 32, ambos da autoria dos serviços da entidade demandada, sendo que não se retira da demais factualidade assente que tais alterações se verificassem nas peças entregues pela autora, aqui recorrente.

Quanto ao valor indicado como estimativa orçamental, é incontroverso que o mesmo ultrapassou o previsto no caderno de encargos para a obra a projetar. É o que consta do Anexo I, condições gerais e especiais, ao caderno de encargos (ponto 30 do probatório). E não se trata aqui do estabelecimento de um preço-base, mas de um termo ou condição ao qual a entidade adjudicante pretendeu que o cocontratante se vinculasse na execução do contrato; exigia-se que o projeto a fornecer correspondesse a uma obra cujo custo estimado não ultrapassasse o valor de € 2 100 000,00.

E dúvidas não restam de que a autora, aqui recorrente, não observou este termo do contrato ao apresentar uma estimativa de custo superior àquele.

A questão que cumpre a este tribunal de apelação solucionar é a de saber se dessa circunstância podia a entidade demandada extrair a consequência que dela retirou, ou seja, determinar a resolução do contrato por incumprimento, que considerou definitivo e determinante da perda do interesse na prestação, por parte do Município (cfr. parte final do parecer jurídico do ponto 32 dos factos provados).

Como deixámos referido acima, a resolução sancionatória configura um ato administrativo, como tal sujeito ao princípio da legalidade, na vertente da reserva de lei e de densificação normativa, o que significa que tem de ter a lei como fundamento habilitador e densificador do exercício da competência, sem prejuízos dos espaços valorativos que o legislador remeta para a administração.

No caso, foi invocado o incumprimento definitivo do contrato, pela ocorrência das circunstâncias, invocadas, de ter sido ultrapassada a estimativa do custo da obra projetada e por terem sido alterado elementos construtivos.

Como visto, apenas a inobservância do custo estimado da obra projetada foi provada nos autos.

Estando em causa a elaboração e fornecimento de um projeto de execução relativo à construção de um pavilhão multiusos e considerando que não consta dos autos que a entidade demandada tenha, em face do incumprimento detetado, lançado mão do procedimento previsto na cláusula nona do contrato, com vista à correção do valor discrepante, ou que tenha interpelado o cocontratante, por qualquer outra forma, importa apurar se essa circunstância é enquadrável no conceito de incumprimento definitivo do contrato.

Nos termos do disposto no artigo 325.º, n.ºs 1 e 2, do CCP,

1 - Se o cocontratante não cumprir de forma exata e pontual as obrigações contratuais ou parte delas por facto que lhe seja imputável, deve o contraente público notificá-lo para cumprir dentro de um prazo razoável, salvo quando o cumprimento se tenha tornado impossível ou o contraente público tenha perdido o interesse na prestação.

2 - Mantendo-se a situação de incumprimento após o decurso do prazo referido no número anterior, o contraente público pode optar pela efetivação das prestações de natureza fungível em falta, diretamente ou por intermédio de terceiro, ou por resolver o contrato com fundamento em incumprimento definitivo, nos termos do disposto no artigo 333.º

Nos termos do disposto no artigo 288.º, do CCP, incumbe ao cocontratante a exata e pontual execução das prestações contratuais.

O incumprimento compreende as modalidades de incumprimento definitivo, mora e cumprimento defeituoso.

O incumprimento das prestações contratuais autoriza o contraente público a aplicar as sanções contratuais previstas na lei e no contrato e, no caso de o incumprimento do contrato (ou de alguma das prestações) se revelar definitivo, por facto imputável ao cocontratante, pode o contraente público resolver o contrato a título sancionatório, nos termos do disposto no artigo 333.º, n.º 1, alínea a), do CCP.

Para que o incumprimento se considere definitivo é necessário que se verifique i) impossibilidade de cumprimento ou ii) perda do interesse do credor, sendo que, para lá desses casos, o incumprimento apenas se considera definitivo iii) após interpelação do cocontratante para cumprir, de acordo com a previsão do n.º 1 do artigo 325.º mencionado, sendo que apenas nesses casos – de incumprimento definitivo – está o contraente público legitimado a resolver o contrato a título sancionatório, nos termos do disposto no n.º 2, do artigo 325.º, e na alínea a), do n.º 1, do artigo 333.º, ambos do CCP.

Como refere Pedro Gonçalves, (Cumprimento e incumprimento do contrato administrativo, Estudos de Contratação Pública, I, pp. 608-609),

«A resolução — como de resto a realização coactiva — só se revela uma medida viável ou possível após ter sido fixado ao co-contratante um prazo razoável para cumprir. Quer dizer, a resolução fundada em incumprimento do contrato pressupõe um incumprimento definitivo (70), o qual, em regra, só se alcança após a notificação do co-contratante para cumprir. Esta segue-se à verificação, pelo contraente público, do não cumprimento exacto e pontual das obrigações contratuais. O incumprimento "inicial" constitui simples mora e o CCP exige, para abrir a porta à resolução e à realização coactiva, a conversão da mora em incumprimento definitivo, o que passa pela notificação para cumprir (71).

A situação só apresenta contornos diferentes quando o cumprimento do contrato se tenha tornado impossível ou o contraente público tenha perdido o interesse na prestação (cf. artigo 325.°, n.° 1): aqui, não se impõe a conversão da mora em incumprimento definitivo; o facto do incumprimento envolve, desde logo, a qualificação deste como incumprimento definitivo, autorizando a resolução sancionatória.

Em síntese, quando esteja envolvida a inexecução de obrigações contratuais, a resolução só pode ter lugar em caso de incumprimento definitivo (assim qualificado de início ou, quando não, após a notificação para cumprir) (72).».

A disciplina enunciada é reflexo do princípio da proporcionalidade, que apenas autoriza a resolução sancionatória, a mais gravosa das sanções contratuais, como ultima ratio, e, ainda assim, sujeita ao balanço final do teste da proporcionalidade em sentido estrito.

Voltando aos autos, temos que a estimativa apresentada para o custo da obra, inquestionavelmente superior ao determinado no caderno de encargos, se tem como imputável ao cocontratante, já que a autora, aqui recorrente, não logrou provar, como lhe competia, que a discrepância em causa não lhe foi imputável. Na verdade, as alegações de que o desvio se deveu às características da obra introduzidas pelo estudo geotécnico não ficaram provadas; na verdade, ainda que tenha sido admitido, pela demandada, designadamente no parecer jurídico que suportou a resolução do contrato, que desse estudo resultou a necessidade de alterar a profundidade das fundações, face ao proposto no projeto inicial, não foi produzida prova suficiente para concluir que foi essa a razão do desvio da estimativa ou que essas circunstâncias não fossem passiveis de ser acomodadas na estimativa inicial.

Quanto ao incumprimento definitivo, consta do parecer que suportou a deliberação impugnada que tal desvio determinou a perda do interesse do credor na prestação, desde logo, por se encontrar institucionalmente adstrita à realização do interesse público e ao dever de responder publicamente pelo cumprimento dessa incumbência, pois estão em causa princípios prevalecentes, como o princípio da legalidade e o princípio da utilização racional dos recursos públicos (tais como, o erário público), existindo no caso um aumento de custos e até, eventualmente, um atraso na execução dos trabalhos e da satisfação dos interesses comunitários a que a obra se destina.

Mas tal asserção não pode aceitar-se. Desde logo, não ficou demonstrado que a estimativa apresentada não pudesse ser alterada, através da alteração e acomodação do projeto de execução aos referidos custos, sendo que, no caso de vir a concluir-se em sentido oposto, forçosa seria a conclusão de que o desvio apresentado não seria de imputar ao cocontratante, mas às alterações decorrentes do estudo geotécnico apresentado, o que afastaria a resolução do contrato a título sancionatório.

Não resultando da matéria dos autos que o cumprimento – aqui traduzido na elaboração de um projeto de execução com uma estimativa de custo da obra não superior a €2 100 000,00 – se tenha tornado impossível, por facto imputável ao cocontratante, ou tenha determinado a perda do interesse do credor, a qual deve ser efetiva e se aprecia objetivamente, nos termos do disposto no artigo 808.º, n.º 2, do Código Civil, sendo uma vez mais de evidenciar que tal perda de interesse tem que resultar de incumprimento (ou cumprimento não exato) que seja imputável ao devedor, impunha-se o recurso à notificação para cumprir (acomodando o projeto ao custo máximo estimado), prevista no artigo 325.º, n.º1, do CCP, e na cláusula 9.ª do caderno de encargos que, visando a mesma finalidade, determinava que ,

3. No caso de a análise da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira a que se refere o nº 1 não comprovar a conformidade dos elementos entregues com as exigências legais, ou, no caso de existirem discrepâncias com as características, especificações e requisitos técnicos definidos no Anexo 1 ao Caderno de Encargos, a Câmara municipal de Vila Franca de Xira deve disso informar, por escrito, o prestador de serviços.

4. No caso previsto no número anterior, o prestador de serviços deve proceder, à sua conta e no prazo razoável que for determinado pela Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, às alterações e complementos necessários para garantir o cumprimento das exigências legais e das características, especificações e requisitos técnicos exigidos.

No caso, não foi provado, nem alegado, que a demandada, aqui recorrida, alguma vez tenha notificado a autora, aqui recorrente, para proceder às alterações ao projeto necessárias à observância do limite da estimativa do custo da obra que constava do caderno de encargos, donde se extrai que não foi cumprido o procedimento previsto na cláusula 9.ª do caderno de encargos nem a notificação prevista no artigo 325.º, n.º 1, do CCP.

Assim, afastada a impossibilidade de cumprimento e a perda de interesse na prestação, por facto imputável ao devedor, a falta de notificação para cumprir com exatidão a prestação obsta a que se considere ter ocorrido incumprimento definitivo do contrato, por facto imputável ao cocontratante e, consequentemente, que fosse resolvido o contrato, a título sancionatório, nos termos previstos no artigo 333.º, n.º 1, do CCP.

No que respeita à alegação de que foi violado o princípio da boa-fé, pelo contraente público, não resulta da matéria assente que a conduta levada a efeito revele a violação daquele princípio, na vertente da tutela da confiança e dos requisitos respetivos (criação de uma situação de confiança pelo contraente público, justificada​, determinante de um investimento de confiança​, frustração da confiança​, nexo de causalidade​), devendo improceder este fundamento do recurso.

Em face do que se expendeu, deve ser concedido provimento ao recurso na parte respeitante ao segmento da decisão recorrida que julgou improcedente o pedido de anulação da deliberação que determinou a resolução sancionatória do contrato, o qual deve ser revogado e substituído por outro que julgue esse pedido procedente e determine a anulação do ato impugnado.

ii) Do pedido indemnizatório

A recorrente veio, ainda, sustentar ter direito a ser indemnizada pelos prejuízos causados pela resolução ilegal do contrato, traduzidos no valor dos serviços de arquitetura realizados e não pagos, no valor do lucro que deixou de auferir, de 20% do valor do serviço e, bem assim, o correspondente à perda do direito de usufruir comercial e economicamente dos direitos de autoria do projeto.

A sentença recorrida julgou improcedente o pedido indemnizatório, atenta a relação de dependência com o pedido impugnatório e o juízo de improcedência que sobre o mesmo incidiu que, afastando a ilicitude, obstou à procedência respetiva.

Sucede, porém, que não resulta da alegação constante da petição inicial que a autora, aqui recorrente, tenha fundado o pedido indemnizatório na responsabilidade civil aquiliana; da alegação da autora resulta que a mesma pretende ser ressarcida dos danos sofridos em consequência da resolução, que determinou que o contrato não fosse executado, pretendendo o pagamento dos serviços contratados, do lucro que deixou de auferir e dos ganhos que obteria em resultado da autoria do projeto.

A autora, aqui recorrente, pretende a reconstituição, através do pedido indemnizatório, da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, antecipando que a execução do julgado anulatório, através da prática dos atos necessários à reconstituição daquela situação não se mostra possível, atenta a circunstância de a entidade demandada ter celebrado, com outro operador económico, um contrato para a elaboração do projeto objeto do contrato resolvido através do ato impugnado (cfr. ponto 27 dos factos provados).

Do que vem de ser dito resulta que o pedido de indemnização formulado pela autora, aqui recorrente, corresponde aos danos decorrentes da impossibilidade de execução do julgado anulatório através da reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado.

A matéria dos autos permite concluir que atenta a circunstância de ter sido celebrado, no início do ano de 2010, um contrato com outra entidade com vista à elaboração dos projetos que haviam sido objeto do contrato resolvido, se verifica uma situação de impossibilidade absoluta de reconstituição da situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, assistindo, por isso, à autora, aqui recorrente, o direito à indemnização correspondente à reconstituição que não terá lugar.

Convoca-se, a propósito do conteúdo desse direito indemnizatório, um excerto do que sumariou no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, a 23.10.2023 (P. 047693/01.8BALSB-A):

«VII - A execução do acórdão anulatório impõe à Administração a obrigação de repor a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão anulatória, tanto na vertente de respeitar o julgado, conformando-se com as limitações que dele resultam para o eventual exercício dos seus poderes (efeito preclusivo), como no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato anulado (efeito conformativo), nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 173º do CPTA.

VIII - Em consequência da verificação de causa legítima de inexecução de sentença anulatória de ato administrativo, fica o Executado obrigado ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução, segundo o disposto nos artigos 163.º, 166.º, 177.º e 178.º do CPTA, que consiste na “indemnização devida pelo facto da inexecução”, nos termos do n.º 1, do artigo 166.º, aplicável por força do n.º 3, do artigo 177.º, do CPTA.

IX - Trata-se de uma indemnização que se destina a compensar o Exequente pelo facto de não ser possível executar a sentença a que teria direito, por não ser possível executar no plano dos factos a situação jurídica violada e de a finalidade do processo executivo se ter frustrado, não obtendo os efeitos jurídicos da execução do julgado.

X - Esta indemnização cujo fundamento consiste numa inexecução lícita de um julgado, distingue-se quer da indemnização por inexecução ilícita, segundo o disposto no artigo 159.º do CPTA, quer da indemnização atribuída no âmbito da ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais poderes públicos, prevista para o ressarcimento dos danos causados por uma atuação ilícita da Administração, nos termos da atual Lei n.º 67/2007, de 31/12.

XI - Estando em causa a fixação o quantum indemnizatório em consequência da ocorrência de causa legítima de inexecução, não está em causa um processo de ressarcimento integral de todos os danos produzidos, como se de uma ação de responsabilidade civil extracontratual se tratasse.

XII - O Exequente é ressarcido pela inexecução do julgado, por não conseguir obter o reconhecimento jurisdicional da sua pretensão judicial e em função da perda de oportunidade de poder obter um resultado favorável e não em virtude dos danos causados pela atuação administrativa ilegal do Executado, pelo que, a indemnização devida em consequência da inexecução do julgado não visa apurar todos os danos, nem ressarcir a perda sofrida pelo Exequente em resultado da prática do ato anulado.».

Sucede, porém, que atento o fundamento da anulação do ato impugnado – preterição de audiência prévia e não verificação de incumprimento definitivo por omissão de notificação/interpelação da autora para proceder à adequação do projeto ao limite previsto no caderno de encargos para o custo total da obra, não se mostra possível, nesta sede, concluir que a reconstituição da situação que existiria implicaria a execução integral do contrato, pois que não é possível determinar se, no seguimento da notificação para cumprimento exato do contrato, a prestação seria cumprida nos termos exigidos pelo caderno de encargos; os autos não permitem concluir nesse sentido. Nesta sede declarativa apenas é possível antecipar, e a título incidental, que a execução passaria por notificar a autora, nos termos previstos na cláusula nona do caderno de encargos e no artigo 325.º, n.º 1, do CCP, para proceder à adequação do projeto ao limite do custo estimado para a obra, na certeza de que se a autora o não fizesse, nesse seguimento e por facto a si imputável, estaria verificado o fundamento para a resolução sancionatória do contrato.

O que vem de ser dito conduz-nos à conclusão de que o pedido de indemnização formulado pela autora, correspondendo ao restabelecimento da situação que existiria se o contrato tivesse sido integralmente executado não pode proceder, pois que os autos não permitem concluir nesse sentido.

A autora peticiona a reparação dos danos correspondentes aos serviços prestados, ao lucro que não obteve e à privação dos benefícios que obteria em consequência da autoria do projeto; mas destes, apenas os correspondentes ao montante devido pela execução do projeto base (anteprojeto) têm enquadramento na indemnização devida pela inexecução, pois que correspondem à elaboração de projetos entregues e aprovados pela entidade demandada.

Assim, merece parcial acolhimento a posição da autora no sentido de lhe assistir o direito à reparação, pela via indemnizatória, do que deixou de obter pela via da reconstituição da situação atual hipotética e que se traduz, de acordo, com o ficou referido, ao pagamento dos honorários correspondentes à aprovação do anteprojeto do pavilhão multiusos do campo de cevadeiro, no montante descrito na fatura mencionada em 28) do probatório, de € 54.999,78.

Assim, concede-se parcial provimento ao recurso, revoga-se a sentença recorrida, anula-se a deliberação impugnada e julga-se parcialmente procedente o pedido de indemnização, condenando a entidade demandada a pagar à autora o montante correspondente aos honorários relativos correspondentes à aprovação do anteprojeto do pavilhão multiusos do campo de cevadeiro, no montante de € 54.999,78.

O montante indemnizatório será acrescido de juros, desde a citação até efetivo e integral pagamento.

As custas serão suportadas pela recorrida e pela recorrente, em razão do decaimento, que foi de 90% e 10%, respetivamente, nos termos do disposto no artigo 527.º, do CPC.

Custas pela recorrida e pela recorrente, em razão do decaimento, que foi de 90% e 10%, respetivamente (artigo 527.º, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 18 de junho de 2025