a) Periculum in mora - receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120.º, n.º 1, 1ª parte);

b) Fumus boni iuris (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120.º, n.º 1, 2.ª parte); e

c) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120.º, n.º 2, do CPTA).

ii) É ao requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o prejuízo derivado da imediata execução do acto suspendendo.

iii) O que passa pela invocação de factos concretos e sua comprovação que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação.

iv) Não se demostrando a existência do periculum in mora (e apesar de ter sido proferido oportuno despacho de aperfeiçoamento no sentido de permitir a respectiva comprovação, ao qual não foi dada resposta), tem a providência cautelar necessariamente que ser indeferida.

I. Relatório

P... intentou o presente processo cautelar no TAC de Lisboa contra o Município de Lisboa, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo que lhe aplicou uma sanção disciplinar de 30 dias, no âmbito do processo disciplinar n.º 4.../PDI/2019.

O TAC de Lisboa, por sentença de 10.05.2021, julgou-se incompetente em razão do território e competente o Juízo Administrativo Social do TAF de Almada.

Por sentença de 8.07.2021 o TAF de Almada julgou improcedente o pedido cautelar, por ausência de verificação do requisito do periculum in mora.

Inconformado, o Requerente da providência recorre para este TCAS, terminando as alegações de recurso que apresentou com as seguintes conclusões:

A) A MM.ª Juiz a Quo não apreciou o mérito da providência cautelar intentada pelo Recorrente por entender que não se encontrava preenchido o requisito do Periculum in Mora.

B) Salvo melhor opinião, fez uma apreciação incorreta, já que a mesma é contrária aos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que tem entendido que os prejuízos resultantes da privação de vencimentos (ou de parte deles), embora economicamente quantificáveis, são de difícil reparação, para efeitos do preenchimento do requisito do periculum in mora, se estiver indiciariamente demonstrado que essa diminuição de rendimentos põe em risco a satisfação de necessidades básicas do Requerente e do seu agregado familiar ou que, de qualquer modo, implica uma drástica diminuição do seu nível de vida.

C) Neste sentido, e a título de exemplo, vejam-se os doutos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10.10.2002, relativo ao processo nº 0135/02, de 18.12.2002, relativo ao processo nº 01869/02 e de 26.11.2003, relativo ao processo nº 01745/03, todos disponíveis em www. dgsi.pt.

D) O Requerente alegou que o seu agregado familiar é composto por si, pela sua esposa que aufere apenas o salário mínimo nacional, e por 4 filhos dependentes que com ele residem, e um filho que reside com a mãe, mas sobre o qual é paga uma pensão de alimentos de € 180,00 mensais.

E) As 7 pessoas que compõem o agregado familiar do Requerente não conseguem alimentar-se e pagar as despesas indispensáveis do seu quotidiano apenas com o vencimento da sua esposa, que corresponde ao salário mínimo nacional.

F) Salvo melhor opinião, se existissem dúvidas relativamente aos factos alegados pelo Requerente, a MM.ª Juiz a Quo podia ter notificado para juntar provas do que foi alegado, ao abrigo do Princípio da cooperação e a boa-fé processual.

G) E não decidir imediatamente sobre a inverificação do periculum in mora, determinando pela improcedência da ação (de forma contrária ao que tem sido a Jurisprudência dos Tribunais Superiores).

O Recorrido não apresentou contra-alegações.

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em saber se a sentença recorrida errou ao não concluir pela existência de periculum in mora.

II.1. De facto

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos, em decisão que aqui se reproduz ipsis verbis:

A) O Requerente exerce funções de Bombeiro Sapador, no Regimento de Bombeiros Sapadores [RBS] de Lisboa, com a categoria de Subchefe de 2.ª Classe, afeto ao Quartel de Alvalade (cf. PA a fls. 88 a 238 dos autos);

B) Em 06/05/2019, o Comandante do 3º Batalhão elaborou documento dirigido ao Comandante do RBS, do qual consta o seguinte:

C) Em 09/05/2019, foi lavrada a informação n.º INF/.../RSBGAJ/RSB/CML/19, sob o assunto “Procedimento Disciplinar (Processo Disciplinar)” de cujo teor se extrai o seguinte:

D) Em 03/06/2019, foi lavrada a informação n.º INF/.../DRGH/DMRH/CML/19, sob assunto “Instauração de Processo Disciplinar ao trabalhador P..., com a categoria de Bombeiro Sapador” (cf. fls. 88 a 238 [5 a 8] dos autos);

E) Em 07/06/2019, foi proferido despacho pelo Diretor Municipal de Recursos Humanos, a remeter ao Comandante do RBS de Lisboa a informação com a proposta de instauração do procedimento disciplinar, no exercício da competência nele subdelegada pelo Despacho nº 5.../P/2019, publicado no Boletim Municipal n.º 1318, de 23/05/2019 (cf. fls. 88 a 238 [5] dos autos);

F) Em 19/06/2019, o Comandante do RBS de Lisboa instaurou procedimento disciplinar ao Requerente (cf. PA a fls. 88 a 238 [4] dos autos);

G) Em 17/07/2019, foi autuado o processo disciplinar n.º 46/2019 PDI, em que é visado o Requerente P... (cf. PA a fls. 88 a 238 [2] dos autos);

H) Em data não apurada, a Instrutora lavrou cota no processo disciplinar, da qual consta o seguinte:

(cf. fls. 88 a 238 [62] dos autos)

I) Em 13/10/2020, a Instrutora deduziu acusação contra o Requerente (cf. fls. 20 a 26 dos autos e PA a fls. 88 a 238 [63 a 69] dos autos);

J) Em 17/11/2020, foi elaborado auto de entrega de acusação, assinado pelo Requerente e pela Instrutora (cf. fls. 88 a 238 [73] dos autos);

K) Em 25/11/2020, o Requerente apresentou a sua defesa escrita (cf. fls. 28 a 37 dos autos e PA a fls. 88 a 238 [74 a 83] dos autos);

L) Em 04/12/2020, a Instrutora dirigiu ao Ilustre Mandatário do Requerente o ofício com a referência OF/1703/DGRH/DMRH/CML/20, no qual se indefere o requerido pelo Requerente na respetiva defesa (cf. PA a fls. 88 a 238 [84 a 87] dos autos);

M) Na mesma data, a Instrutora dirigiu ao Requerente cópia do ofício referido na alínea anterior (cf. PA a fls. 88 a 238 [88 a 92] dos autos);

N) Em 14/12/2020, a Instrutora elaborou o relatório final, com proposta de aplicação de sanção disciplinar, do qual se extrai, nomeadamente, o seguinte teor:

(…)

P) Em 18/03/2021, a Câmara Municipal de Lisboa deliberou aprovar, por unanimidade, a proposta n.º 105/2021, com a aplicação de sanção disciplinar ao Requerente (cf. PA a fls. 88 a 238 [149] dos autos);

Q) Com data de 25/03/2021, a Comandante do RBS dirigiu ao Requerente o ofício com a referência OF/5/RSB-GAJ/RSB/CML/21, sob o assunto “Processo disciplinar nº 4.../PDI/2019” pelo qual comunica a deliberação da Câmara Municipal de Lisboa, pela qual lhe foi aplicada a sanção disciplinar de 30 dias de suspensão (cf. fls. 38 a 42 dos autos e PA a fls. 88 a 238 [151] dos autos);

R) Na mesma data, o Requerente tomou conhecimento do ofício referido na alínea anterior (cf. assinatura aposta no ofício a fls. 88 a 238 [151] dos autos);

S) O Requerente é filiado no Sindicato Nacional dos Bombeiros Sapadores com o n.º de sócio 216 (cf. fls. 27 dos autos).

Não resultaram provados os seguintes factos alegados pelo Requerente:

(i) O Agregado familiar do Requerente é composto por si, pela sua esposa, e por quatro filhos dependentes de si, que se encontram a estudar, com idades de um, quatro, quinze e vinte anos;

(ii) Além destes quatro filhos, o Requerente tem ainda outro filho, para o qual paga uma pensão de alimentos de € 180,00 mensais;

(iii) A esposa do Requerente recebe o salário mínimo nacional;

(iv) Sem o seu vencimento (ainda que por um mês) o Requerente não tem outros meios para fazer face às despesas de alimentação, habitação e demais encargos indispensáveis do seu agregado familiar, e o salário da sua esposa não comportará tais despesas.

Preliminarmente importa deixar estabelecido que estamos no âmbito de um processo cautelar, em que vigora a regra da sumario cognitio. O seu objectivo essencial é obviar ao periculum in mora, assentando a aparência do bom direito - o fumus boni juris - num juízo perfunctório, necessariamente sumário e sempre provisório, quanto à procedência da acção principal. Sendo características comuns das providências cautelares a provisoriedade e a instrumentalidade, a par da referida sumario cognitio.

Isto estabelecido, é tempo de ver se a sentença recorrida errou na apreciação que fez do caso, sendo que a factualidade estabelecida, a provada e não provada - não vem impugnada. O mesmo é dizer, se decidiu com acerto acerca do não preenchimento dos pressupostos necessários ao decretamento da providência requerida, tal como previstos no art. 120.º do CPTA, em particular quanto à não existência de periculum in mora.

Para assim decidir, ao que aqui releva, afirmou a Mma. juiz a quo o seguinte discurso fundamentador:

“(…)

Principiando, assim, pelo periculum in mora, ou seja, pelo «fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal», salientando que é ao Requerente que incumbe a demonstração dos prejuízos de difícil reparação com concretização dos factos integrantes de tais prejuízos ou dos factos que consubstanciam o fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado.

Neste particular, o Requerente alega que «sem o seu vencimento (ainda que por um mês) o Requerente não tem outros meios para fazer face às despesas de alimentação, habitação e demais encargos indispensáveis do seu agregado familiar, e o salário da sua esposa não comportará tais despesas».

Vejamos.

Constata-se, desde logo, que o Requerente nada alegou para que se permita concluir pelo fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado contrária aos interesses que pretende assegurar com o processo principal.

Foca-se, exclusivamente, o Requerente na vertente da produção dos prejuízos de difícil reparação e, quanto a estes, o Requerente não logrou provar quaisquer dos factos que alega, mormente quanto à composição e rendimentos auferidos pelo respetivo agregado familiar ou, ainda, quanto às respetivas despensas mensais.[sublinhado nosso]

Não resulta, pois, do alegado e demonstrado pelo Requerente que se verifique, mercê do ato ora em crise, um abaixamento do respetivo nível de vida, em termos tais que se equaciona a dificuldade destes em prover por todas as necessidades que impendem sobre o orçamento familiar.

Nesta conformidade, e sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se não verificado o primeiro segmento contido n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, ou seja, o periculum in mora e, porque se tratam de requisitos cumulativos, impõe-se improceder a presente providência cautelar”.

E o assim decido, perante o que vem provado - e que se encontra devidamente estabilizado, por ausência de impugnação -, é de manter.

Em abono da demonstração da correcção da decisão alcançada pelo tribunal a quo, importa deixar os necessários considerandos.

Estatui o art. 120.º do CPTA revisto, sob a epígrafe “Critérios de decisão”, que:

“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

(…)”.

Do disposto neste art. 120.º, n.ºs 1 e 2, infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares:

1) “Periculum in mora”- receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120º n.º 1, 1ª parte, do CPTA revisto);

2) “Fumus boni iuris” (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120º n.º 1, 2ª parte, do CPTA revisto), e

3) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120º n.º 2, do CPTA revisto).

Como ensina Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª ed., 2016, pp. 449 e 450:

“Se não falharem os demais critérios de que depende a concessão da providência, ela deve ser, pois, concedida desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade. É este o único sentido a atribuir à expressão “facto consumado”. Nestas situações, em que a providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal, o critério não pode ser, portanto, o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas tem ser o da viabilidade do restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar: pense-se no risco da demolição de um edifício ou da liquidação de uma empresa.

Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser, entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente. Ainda neste último caso, justifica-se a adopção da providência para evitar o risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal: pense-se no risco da interrupção do pagamento de vencimentos ou pensões, que podem ser a principal ou mesmo a única fonte de rendimento do interessado.”

Do exposto resulta que as providências cautelares visam impedir que, durante a pendência de qualquer acção principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela (cfr., i.a., o ac. de 22.09.2016 deste TCAS, proc. n.º 13468/16).

Por outro lado, é seguro que impende sobre o requerente cautelar o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo àquele requisito do periculum in mora, como decorre dos art.s 342.º do CC, 365.º, n.º 1, do CPC e 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA (cfr., i.a., o ac. deste TCAS de 20.09.2018, proc. n.º 866/17.5BELSB).

Sustenta o Recorrente que a Jurisprudência do STA “tem entendido que os prejuízos resultantes da privação de vencimentos (ou de parte deles), embora economicamente quantificáveis, são de difícil reparação, para efeitos do preenchimento do requisito do periculum in mora, se estiver indiciariamente demonstrado que essa diminuição de rendimentos põe em risco a satisfação de necessidades básicas do Requerente e do seu agregado familiar ou que, de qualquer modo, implica uma drástica diminuição do seu nível de vida”. E daí que tenha errado ao não julgar preenchido o requisito do periculum in mora. Mais avança que “se existissem dúvidas relativamente aos factos alegados pelo Requerente, a MM.ª Juiz a Quo podia ter notificado para juntar provas do que foi alegado, ao abrigo do Princípio da cooperação e a boa-fé processual”.

Porém, tal como evidenciado pelo Ministério Público nesta instância, certo é que o Recorrente não logrou demonstrar, de forma alguma, como lhe competia, que o acto suspendendo, a concretizar-se, colocaria em risco a satisfação das suas necessidades básicas e do seu agregado familiar. Nenhum facto provado permite aferir o alegado acerca da não satisfação de necessidades básicas do Recorrente e do seu agregado familiar, nem que da execução do acto, no mês em causa, resultaria uma diminuição assinalável do seu standart de vida.

É que, como já afirmámos, é ao requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o prejuízo derivado da imediata execução do acto suspendendo. O que passa pela invocação de factos concretos que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação (cfr., para além do citado ac. de 20.09.2018, proc. n.º 866/17.5BELSB, o ac. de 21.01.2021, proc. n.º 1796/20.9BELSB, ambos por nós relatados).

E, neste particular, contrariamente ao por si afirmado, importa realçar que o ora Recorrente foi notificado em 15.06.2021, do despacho proferido pelo Mma. Juiz a quo, datado 14.06.2021, para, em 5 dias, “juntar aos presentes autos documento comprovativo da composição do respetivo agregado familiar, nomeadamente declaração modelo 3 do IRS relativa ao ano transato, bem como comprovativo do alegado nos artigos 53.º a 56.º do respetivo requerimento inicial”; nada tendo carreado para os autos. Aliás, a declaração junta em 29.07.2021 – “Nota dos rendimentos devidos e do imposto retido”, emitida para efeitos da alínea b) do n.º 1 do art. 119.º do CIRC – apenas pretende fazer prova do efectivo benefício de isenção de custas ao abrigo do art. 4.º, n.º 1, al. h) do RCP, sem que daí se possam extrair, com relevo para a decisão de mérito da providência, quaisquer elementos para efeitos da efectiva comprovação dos rendimentos, despesas e composição do agregado familiar do ora Recorrente.

Pelo que, terá que manter-se a conclusão tirada pelo tribunal a quo de que:

“O Requerente não logrou provar quaisquer dos factos que alega, mormente quanto à composição e rendimentos auferidos pelo respetivo agregado familiar ou, ainda, quanto às respetivas despensas mensais.// Não resulta, pois, do alegado e demonstrado pelo Requerente que se verifique, mercê do ato ora em crise, um abaixamento do respetivo nível de vida, em termos tais que se equaciona a dificuldade destes em prover por todas as necessidades que impendem sobre o orçamento familiar”.

Assim, tratando-se de critérios cumulativos de acordo com o disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA (periculum in mora, fumus boni iuris e ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade), o não preenchimento de um deles, determina inexoravelmente a improcedência do pedido cautelar, sem necessidade, por prejudicada, da verificação dos demais. O que no caso sucede.

Razões que determinam a improcedência do recurso.

Constituem condições para a isenção de custas a que se refere o art. 4.º, n.º 1, alínea h), do RCP: i) que o sujeito processual seja um trabalhador e que esteja em causa matéria de direito do trabalho; ii) que o trabalhador seja representado pelo Ministério Público ou pelos serviços jurídicos do respectivo sindicato, devendo, neste caso, ser gratuitamente patrocinado por advogado que preste serviço jurídico para o sindicato; iii) que ao tempo da propositura da acção, ou do despedimento, o trabalhador tenha um rendimento ilíquido anual não superior a 200 UC.

E para efeitos de determinação do rendimento relevante, o rendimento ilíquido anual reporta-se ao que é efectivamente auferido pelo trabalhador e não por outros elementos do respectivo agregado familiar.

Assim, tendo presente a Declaração junta com a p.i., que atesta que o ora Recorrente é filiado no Sindicato Nacional dos Bombeiros Sapadores e que é representado gratuitamente por advogado que integra os serviços jurídicos do mesmo sindicato, bem como o documento junto em 29.07.2021, donde consta que aquele auferiu no ano de 2020 a quantia ilíquida de EUR 20.034,26, quantia inferior a 200 UC (EUR 102,00x200=EUR 20.400,00), respeitando o presente litígio a matéria juslaboral, encontra-se o Requerente e ora Recorrente isento de custas por aplicação do art. 4.º, n.º 1, alínea h), do RCP.

Sem embargo, de acordo com o disposto no n.º 6 daquele art. 4.º, “nos casos previstos nas alíneas b), f), g), h), s), t) e x) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 2, a parte isenta é responsável, a final, pelos encargos a que deu origem no processo, quando a respetiva pretensão for totalmente vencida”.

Sumariando:

i) Do disposto no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA infere-se que constituem condições de procedência das providências cautelares:

a) Periculum in mora - receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120.º, n.º 1, 1ª parte);

b) Fumus boni iuris (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120.º, n.º 1, 2.ª parte); e

c) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120.º, n.º 2, do CPTA).

ii) É ao requerente da providência que compete demonstrar – ónus de alegação e de prova que lhe está cometido de acordo com as regras gerais do ónus da prova –, o prejuízo derivado da imediata execução do acto suspendendo.

iii) O que passa pela invocação de factos concretos e sua comprovação que levem o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação.

iv) Não se demostrando a existência do periculum in mora (e apesar de ter sido proferido oportuno despacho de aperfeiçoamento no sentido de permitir a respectiva comprovação, ao qual não foi dada resposta), tem a providência cautelar necessariamente que ser indeferida.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Negar provimento ao recurso e confirmar integralmente a sentença recorrida que indeferiu a providência cautelar requerida;

- Deferir o pedido de isenção de custas, nos termos supra explicitados.

O Recorrente está isento de custas, sendo responsável pelos encargos a que deu origem no processo (art. 4.º, n.º 1, al. h) e n.º 6 do RCP).

Notifique.

Lisboa, 20 de Outubro de 2021

Pedro Marchão Marques (relator)

Alda Nunes

Lina Costa