| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
O Instituto do Emprego e Formação Profissional, I. P. (IEFP), devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso do acórdão proferido a 15/07/2015 pelo coletivo juízes do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que, no âmbito da ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo, contra si intentada por Sindicato Nacional dos Trabalhadores do Serviço Público de Emprego e Formação Profissional, negou provimento à reclamação para a conferência, também por si apresentada, e manteve a decisão constante na sentença proferida a 25/06/2014 pelo mesmo Tribunal, na qual foi julgada procedente o pedido de anulação da “… deliberação do Conselho Directivo do IEFP, de 23 de Maio de 2011, que determinou à associada do A. C........., a reposição da quantia de 103,38 €, por conta do complemento de subsídio de doença previsto no artigo 6.º, n.º 1, alínea j), do Regulamento do Sistema de Acção Social, aprovado por deliberação de 28 de Abril de 1999...”.*** Formula o aqui recorrente, IEFP, IP, nas respetivas alegações de recurso, as seguintes conclusões que se reproduzem em seguida:
“...
1.ª - O benefício obtido pela associada do Sindicato Autor não é um direito legitimamente adquirido, pois que o subsídio/complemento foi-lhe atribuído muito tempo depois da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro;
2.ª - Assim, contrariamente ao sustentado no douto Acórdão reclamado, não estamos perante um direito adquirido, pré-existente à data da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 14 de janeiro;
3.ª - Em 2008, data da perceção do subsídio pela Associada do Sindicato Autor, a fonte de tal obrigação já não poderia ser o Regulamento do Sistema de Ação Social, pois que este já fora objeto de revogação global;
4.ª - De facto, a partir de 1 de junho de 2007 ficou globalmente abrogado todo o complexo normativo e regulamentar, cuja Lei habilitante era o Decreto-Lei n.° 247/85, de 12 de julho, designadamente o próprio Decreto-Lei n.° 247/85, de 12 de Julho, a Portaria n.° 66/90, de 27 de Janeiro e todos os regulamentos internos aprovados ao abrigo deste edifício normativo, entre os quais o Regulamento do Sistema de Ação Social;
5.ª - Em 2008, todas as regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório atribuídas pelo IEFP, I. P. aos seus trabalhadores careciam de fonte legal, regulamentar e contratual;
6.ª - Uma vez percebidas pela associada do Sindicato Autor verbas sem a necessária base legal para a sua atribuição, a única decisão legalmente possível era a da reposição das mesmas, nos termos do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro e em homenagem ao princípio da legalidade, na sua dimensão clássica;
7.ª - No caso vertente, este subsídio/complemento foi atribuído após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro, e após a revogação do Regulamento, pelo que não existe um direito constituído antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro, nem antes da cessação da vigência do Regulamento do Sistema de Ação Social;
8.ª - Assim, os argumentos brandidos pelo douto Acórdão recorrido impunham conclusão diferente, daquela a que chegou, isto é, a improcedência da ação;
9.ª - O n.° 1 do artigo 6.° (sob a epígrafe "Situações existentes”) do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro, revoga expressamente "(...) todas as disposições gerais e especiais não constantes de lei ou de instrumento de regulamentação coletiva do trabalho, bem como todos os regulamentos e atos, que contrariem o disposto no presente diploma";
10.ª - Também por esta via fica abrogado, a partir de 31 de janeiro de 2003, o Regulamento do Sistema de Ação Social do IEFP, I. P., em vigor desde 1 de junho de 1999, pois que é, por conseguinte, um desses regulamentos que contraria o disposto neste Decreto-Lei;
11.ª - In casu, as regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório, previstos no Regulamento de Ação Social do IEFP, I. P., que, à data (31 de janeiro de 2003) correspondiam a direitos legitimamente adquiridos, eram aqueles que haviam sido atribuídos antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro e se prolongaram sob a vigência deste;
12.ª - Uma vez que estamos perante quantias indevidamente recebidas pela associada do Sindicato Autor (logo um ato ou feixe de atos administrativos inválidos), o ato administrativo que determine a sua reposição poderá ser proferido dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, que ocorreu em 2008;
13.ª - O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 5 de junho de 2008 (processo n.° 01212/06), disponível in www.dgsi.pt, tirado em recurso para uniformização de jurisprudência, uniformiza jurisprudência nos seguintes termos: “... o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40°, n.° 1 do DL n.° 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141° do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n.° 3 do DL n.° 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77° da Lei n.° 55-B/2004, de 30 de Dezembro...”;
14.ª - A Entidade Pública Demandada reconhece o erro por si cometido e, tempestivamente vem impetrar esta quantia, indevidamente paga em 2008;
15.ª - Ao reconhecer o seu erro e encetar a sua correção, no que for possível, tendo em conta os interesses da associada do Sindicato Autor, atua em conformidade com todos os princípios que presidem à atividade administrativa;
16.ª - Tratando-se do exercício de uma competência vinculada, uma vez verificados os factos - perceção indevida de verbas pela associada do Sindicato Autor, por si representados na presente ação - a decisão tem de ser, necessariamente, a que consta da deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, I. P., de 23 de maio de 2011, exarada na Informação de Serviço n.° 484/OE- PE/OE-NP, de 23 de Maio de 2011, que determinou a reposição dessas verbas;
17.ª - A falta de cumprimento da Audiência prévia à associada do Sindicato Autor não teria alcance invalidante do ato impugnado, uma vez que este corresponde ao exercício de poder vinculado.
IV - Da Dispensa de Pagamento Prévio de Taxa de Justiça Inicial e Subsequente
1.º O IEFP, I.P. é um instituto público inserido no conceito da Administração Indireta do Estado - cfr., a sua orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei n.°143/2012, de 11 de Julho.
2.º Assim, ao abrigo do disposto no artigo 15°, alínea a) do RCP, alterado pela Lei 7/2012, de 13/02, deve o IEFP, I.P. ser dispensado de pagamento prévio de taxa de justiça inicial e subsequente no presente processo.
NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO QUE VOSSAS EXCELÊNCIAS MAIS DOUTAMENTE CUIDARÃO DE SUPRIR, DEVERÁ SER DADO PROVIMENTO AO PRESENTE RECURSO.
…”***
O recorrido, Sindicato Nacional dos Trabalhadores do Serviço Público de Emprego e Formação Profissional, notificado, não apresentou contra-alegações.
***
Notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
***
II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento quanto à decisão de anulação da deliberação do Conselho Diretivo do IEFP, de 23 de maio de 2011, ordenando a Clarisse Castro a reposição de € 103,38 por conta do complemento de subsídio de doença, previsto no artigo 6.º/1, alínea j) do Regulamento do Sistema de Ação Social, por errada interpretação do conceito de direitos adquiridos, por referência ao DL 14/2003, de 30 de janeiro, que se encontrava revogado à data da sua atribuição, em 2008.
*** III – FUNDAMENTOS
III.1. DE FACTO
Na decisão judicial recorrida foi dada por assente, por provada, a seguinte factualidade que não vem impugnada, pelo que se mantém:
“...
1 - A associada do Autor, C........., exerce funções no IEFP, em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado;
(cfr. proc°. instrutor e admissão por acordo).
2 - Mediante deliberação de 5 de Fevereiro de 1993 da, então designada, Comissão Executiva, foi aprovado, no IEFP, o primeiro Regulamento do Sistema de Acção Social (admissão por acordo).
3 - O mesmo órgão, por deliberação de 28 de Abril de 1999, aprovou um novo Regulamento do Sistema de Ação Social, cujo teor aqui se dá por reproduzido
(cfr. doc°. 1, junto com a p.i., e admissão por acordo).
4 - O IEFP foi submetido, no ano de 2006, a uma Auditoria ao Cumprimento das Medidas de Contenção das Despesas Públicas — Pessoal e Aquisição de Serviços (Proc. n.° 2006/32/2/A3/468) levada a cabo pela Inspecção-Geral das Finanças,
(admissão por acordo).
5 - O respectivo Relatório, constante da Informação n.° 863/2006, de 26 de setembro, foi, por via do ofício 03709, de 24 de novembro de 2006 (Doc. n.° 3), remetido pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública ao Gabinete do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social, cujo teor aqui se dá por reproduzido e do qual extrai-se: “... de modo a serem ponderadas, por S. E. o Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social, as recomendações constantes do ponto 4.1 e, em caso de concordância, adoptadas as medidas julgadas adequadas junto do IEFP...”,
(cfr. doc°. 2 junto com a p.i., e admissão por acordo).
6 - O Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, a coberto do ofício 02609, de 18 de dezembro de 2006, remeteu ao Presidente do Conselho Directivo do IEFP o mencionado Relatório para efeitos de “... exercício de contraditório no prazo de 8 dias...”,
(cfr. doc°. 3 junto com a p.i., e admissão por acordo).
7 - Através da Informação n.° 215/2007, remetida, por via do ofício 1957, de 16 de julho de 2007, ao Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças, a Inspeção-Geral das Finanças propôs “... que o membro do Governo da tutela do IEFP assegurasse a efectiva implementação das recomendações não cumpridas...”,
(cfr. doc°. 4 junto com a p.i., e admissão por acordo).
8 - Através da Circular Normativa n.° 14/2008, de 1 de outubro, o Conselho Directivo do IEFP suspendeu a aplicação do Regulamento do Sistema de Ação Social que havia sido aprovado pela citada deliberação, de 28 de abril de 1999, da, então designada, Comissão Executiva daquele Instituto Público,
(cfr. doc°. 5 junto com a p.i., e admissão por acordo).
9 - O IEFP foi submetido, no ano de 2009, a uma Auditoria à Gestão do Pessoal (Proc. n.°02/2009) levada à cabo pela Inspecção-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social,
(admissão por acordo e proc°. instrutor).
10 - O respectivo Relatório Provisório, de 9 de Novembro de 2009, dimanado da Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, foi recebido no IEFP em 10 de dezembro de 2009, para efeitos de exercício de direito de audiência prévia,
(cfr. doc°s. 6 e 7, juntos com a p.i., e admissão por acordo).
11 - O subsequente Relatório Definitivo, de 22 de março de 2011, foi homologado pela Ministra do Trabalho e da Solidariedade Social, por despacho de 24 de março de 2011, o que foi levado ao conhecimento do Presidente do Conselho Directivo do IEFP, em 30 de março de 2011,
(cfr. doc°. 8 junto com a p.i., e admissão por acordo).
12 - Nessa sequência, foi elaborada a Informação n.° 484/OE-PE/OE-NP, de 23 de maio de 2011, a qual colheu a concordância do Conselho Directivo do IEFP, nos termos de deliberação da mesma data,
(cfr. doc°. 9 junto com a p.i., e admissão por acordo).
13 - Em cumprimento de tal deliberação e a coberto de ofício datado de 1 de julho de 2011, o IEFP notificou a associada do S.......... acima identificada para proceder à reposição da quantia de 103,38 €, por ela recebida, no ano de 2008, por conta do complemento de subsídio de doença, previsto no artigo 6.°, n.° 1, alínea j), do Regulamento do Sistema de Acção Social, com fundamento no seu pagamento indevido,
(cfr. doc°. 10 junto com a p.i., e admissão por acordo).
14 - Posteriormente, através de mensagem de correio electrónico, de 13 de julho de 2011, remetida por R.........., em nome de F.......... (Presidente do Conselho Directivo do IEFP) a todos os trabalhadores, foram divulgadas as razões justificativas da inevitabilidade de restituição dos apoios recebidos, no ano de 2008, por conta do mencionado complemento de subsídio de doença.
(cfr. doc°. 11 junto com a p.i. e admissão por acordo).
…”
Mais se consignou no acórdão recorrido, o seguinte:
“…
A convicção do Tribunal fundou-se na prova documental supra referenciada, bem como na admissão por acordo das partes.
Nada mais logrou-se provar com interesse ou relevância para a decisão da causa, designadamente não logrou o R. provar que procedeu à audiência prévia da associada do Autor.
…” ***
III.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso, segundo a sua ordem de precedência.
Pretendeu o autor, Sindicato,na açao, a anulação da deliberação do Conselho Directivo do IEFP, de 23 de maio de 2011, que lhe determinou a reposição da quantia de 103,38 €, por conta do complemento de subsídio de doença previsto no artigo 6.°, n.° 1, alínea j), do Regulamento do Sistema de Ação Social, aprovado por deliberação de 28 de abril de 1999, ato qualificado como inválido por eivado do vício de forma, de preterição da audiência prévia, e ainda, por vício de violação de lei, porquanto o complemento de subsídio de doença, previsto na alínea j) do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento do Sistema de Acção Social, derivado de um instrumento normativo cuja elaboração e aprovação, na sequência de prévia negociação coletiva com as estruturas representativas dos trabalhadores, foi confiada, por lei, ao órgão gestor do IEFP, integra-se, assim, no conceito de sistema remuneratório, consagrado no n.° 1 do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 14/2003, de 30 de janeiro.
O autor, Sindicato, aqui recorrido defendeu que, face à prova produzida se apurou que a decisão de reposição não foi precedida da audiência prévia da interessada/destinatária daquele ato, e que o réu estaria vinculado a cumprir com aquela formalidade e, ainda, que a reposição respeita a subsidio pago em 2008, subsidio que foi suspenso em 2009, ora a decisão de reposição data de Maio de 2011, e àquela data há muito que estava ultrapassado o prazo para validamente revogar o acto administrativo em que se traduz o pagamento do subsidio, em causa. Mais sublinha, em defesa da sua posição nos autos que, tratando-se de ato constitutivo de direitos, e atenta a boa-fé da destinatária do ato, dever-se-ia atender ao disposto no artigo 141.°/1 do CPA, norma que baliza o prazo da revogação.
Sobre o assunto, a decisão judicial recorrida assumiu a seguinte posição: “... A reposição respeita a subsidio pago em 2008, subsidio que foi suspenso em 2009, ora a decisão de reposição data de Maio de 2011, e àquela data há muito que estava ultrapassado o prazo para validamente revogar o acto administrativo em que se traduz o pagamento do subsidio, em causa, o que se coaduna com o sentido corrente na jurisprudência que o pagamento de remunerações, incluindo subsídios, traduzem-se na prática de actos administrativos, e por isso, sujeito às regras da revogação estabelecidas no CPA, e neste caso, tratando-se de acto constitutivo de direitos, e atenta a boa-fé da destinatária do acto, até porque o “ erro” deveu-se apenas a funcionamento dos serviços do R., que gerou direitos nas esferas jurídicas dos destinatários do pagamento daqueles subsídios, ficando o R. adstrito às regras do CPA em sede de válida revogação, o que aqui não se apura, atento a data do pagamento da quantia determinada pagar e recebida e a data da ordem de reposição, e o disposto no artº.141º/1/CPA, norma que baliza o prazo da revogação, ainda que se trate de acto inválido, prazo igual ao da impugnação contenciosa, que à data já vigorava o CPA, sendo o prazo de 3 meses ( cfr. artº.58º/CPTA), e em consequência o acto é inválido, logo anulável, por violar o disposto no artº.141º/CPA, independentemente da validade, ou não, do acto de reposição, cujas consequências como sustenta o R. na notificação do acto impugnado, sem prejuízo das responsabilidades civil, financeira e disciplinar que couber ao caso, mas nunca com referência à ora associada do A...”.
Mas o recorrente, IEFP, IP, alegou em sede de recurso que o pagamento do subsídio em causa não pode constituir direitos adquiridos, porque esse recebimento não teve habilitação legal, já que foi consagrado depois de revogado o Regulamento do Sistema de Ação Social, que o permitiu. Ademais, recorda que a 1 de julho de 2007 todo o complexo normativo e regulamentar que habilitava o Regulamento do Sistema de Ação Social a conferir semelhantes subsídios. Mais defendeu que em 2008 todas as regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório atribuído pelo IEFP, IP aos seus trabalhadores careciam de habilitação legal, razão pela qual foram ordenadas as competentes restituições.
Apreciando e decidindo.
A partir de 31 de Janeiro de 2003 estava interdita a atribuição de novas regalias e suplementos referidos no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, ao pessoal do IEFP, IP, devendo cessar as atribuições realizadas até essa data, com excepção das que correspondessem a direitos legalmente adquiridos. Passaram ainda a estar proibidos os aumentos e as renovações dessas regalias anteriormente atribuídas.
Ora, quando veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, que visava disciplinar a atribuição de regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório, diretos ou indiretos, em dinheiro ou em espécie, que somavam à remuneração principal dos titulares de órgãos de administração ou gestão e de todos os trabalhadores das entidades abrangidas por este diploma, incluindo os do IEFP, IP, independentemente do seu vínculo contratual ou da natureza da relação jurídica de emprego, conforme se refere no artigo 1º deste diploma.
O diploma em causa tem como âmbito de aplicação (artigo 2.º) todas as entidades que preencham cumulativamente os requisitos previstos nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 2.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, incluindo as que, nos termos das suas leis orgânicas, estejam subsidiariamente submetidas ao regime das empresas públicas, em qualquer das suas modalidades.
Pois bem, nos termos do artigo 2.º, n.º 3, deste diploma “... São serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos: a) Não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma; b) Tenham autonomia administrativa e financeira; c) Disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei...”.
Ou seja, integram este conceito os Institutos Públicos com autonomia administrativa e financeira, e com receitas próprias, como é o caso do, aqui, recorrente.
Refere, ainda, o artigo 3.º deste diploma, com a epígrafe, “sistema remuneratório”, que: “... 1 - O sistema remuneratório dos titulares de órgãos de administração ou de gestão e restante pessoal das entidades referidas no artigo anterior é composto pela remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição, desde que previstos na lei ou em instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho. 2 - É proibida a atribuição aos titulares de órgãos de administração ou gestão e restante pessoal das entidades referidas no artigo anterior de quaisquer regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório, em dinheiro ou espécie, directos ou indirectos, que acresçam às componentes remuneratórias referidas no número anterior, designadamente os seguintes: a) Cartões de crédito para pagamento de despesas pessoais; b) Subsídios para formação e educação; c) Seguros dos ramos «Vida» e «Não vida», exceptuando os obrigatórios por lei; d) Opção de compra de viaturas; e) Pagamento de combustíveis; f) Empréstimos em dinheiro; g) Pagamento de despesas com telecomunicações que excedam os limites aprovados pelo Governo...”.
Com este diploma legal pretendeu-se disciplinar a atribuição de regalias e benefícios suplementares e consequentemente a despesa pública, muitas vezes resultante de regulamentação avulsa, como se refere no próprio preâmbulo do diploma.
Pois bem, com a aplicação deste diploma ficaram assim proibidas as regalias e benefícios suplementares que vão para além dos definidos naquele n.º 1 do artigo 3.º.
Tendo ficado a proibidos a atribuição destes subsídios, vem o artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, referir que:
“... 1 - Ficam revogadas todas as disposições gerais e especiais não constantes de lei ou de instrumento de regulamentação colectiva do trabalho, bem como todos os regulamentos e actos, que contrariem o disposto no presente diploma.
2 - Cessam imediata e automaticamente com a entrada em vigor do presente diploma todas as regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório previstos no n.º 2 do artigo 3.º que já tenham sido atribuídos, com excepção dos que correspondam a direitos legitimamente adquiridos.
3 - São proibidos o aumento ou a renovação das regalias e benefícios suplementares, constantes de instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho ou de contrato escrito, que correspondam a direitos legitimamente adquiridos...”.
Assim sendo, com data de entrada em vigor do Decreto-Lei ora em análise, 31 de janeiro de 2003 (ver artigo 8.º) ficam revogadas todos os regulamentos que contrariem o presente diploma, e cessam imediatamente as regalias e benefícios a aí referidos com excepção dos que correspondam a direitos legalmente adquiridos.
Deste modo, conforme refere o artigo em questão, não há dúvidas que as atribuições dos referidos benefícios e que tiveram lugar após 31 de janeiro de 2003 têm que ser considerada ilegais, uma vez que tal atribuição estava proibida. Dito de outra forma, deixou de ser possível a atribuição dos benefícios atribuídos pelo Regulamento do Sistema de Ação Social do IEFP, IP, conforme dispôs o artigo 3.º/2 do DL 14/2003, de 30 de janeiro.
Por outro lado, no que se refere aos trabalhadores entrados antes da entrada em vigor do referido Decreto-Lei, refere o artigo 6.º desse diploma, na parte final do seu n.º 2, que cessam imediatamente essa atribuição com excepção dos que correspondam a direitos legalmente adquiridos e refere ainda o n.º 3, nesta sequência, que são proibidos o aumento e as renovações das regalias e benefícios suplementares que correspondam a direitos legalmente adquiridos.
O que significarão direitos adquiridos?
A questão da protecção dos direitos legalmente adquiridos está intimamente relacionada ao princípio da tutela da confiança que decorre do princípio mais geral da boa-fé, mas que dada a relevância que vem conquistando na dogmática jurídica, já levou à sua parcial autonomização (Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, in Direito Administrativo Geral, Introdução e Princípios Gerais, Tomo I, 3ª edição pág. 222).
Este princípio visa salvaguardar os sujeitos jurídicos contra atuações injustificadamente imprevisíveis da Administração, pelo que a concretização do princípio da boa-fé é possibilitada através de dois princípios básicos “o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente”. Refere que a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justifiquem. São, na verdade quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo:
a) a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa-fé subjectiva ou ética da pessoa lesada,
b) depois, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objetivos capazes de provocarem uma crença plausível,
c) ainda o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efetivo de atividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada.
d) por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.
Sobre a aplicação do princípio da tutela da confiança tem-se debruçado em vários arestos o Tribunal Constitucional, referindo sobre esta matéria o Acórdão do TC n.º 188/2009 que referiu “...o entendimento de que o princípio do Estado de direito democrático postula «uma ideia de protecção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela lei básica...” (entre outros, o acórdão n.º 303/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 17º vol., pág. 65)
Temos, portanto, que para apreciar uma eventual lesão da proteção da confiança mostra-se essencial apurar se o Estado, no uso dos seus poderes, tomou efetivamente decisões ou encetou comportamentos suscetíveis de gerar nas pessoas expetativas de continuidade, se as mesmas tomaram decisões ou fizeram planos de vida ou de atividade com fundamento nessas mesmas expetativas, mas também se tais expetativas na continuidade da política estadual eram legítimas, já que fundadas ou justificadas por razões sérias apoiadas em bens e valores constitucionalmente protegidos, e se a mudança entretanto havida do comportamento dos poderes públicos não foi ela reclamada ou exigida por um interesse público que, pela sua acuidade, imperiosidade e valor, se deva sobrepor ao valor da tutela das expetativas criadas.
Voltando ao nosso caso concreto e tendo em atenção os ensinamentos referidos anteriormente, não há dúvidas que a atribuição dessas regalias e benefícios que foram atribuídos no âmbito da aplicação do Regulamento do Sistema de Ação Social, antes da aplicação do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, criaram na esfera jurídica dos benificiários uma expectativa legítima quanto à sua fruição, sendo legítima a sua continuidade enquanto se verificarem os pressupostos da sua continuidade. Ou seja, a partir de 31 de Janeiro de 2003, as regalias atribuídas e que tivessem como pressuposto uma renovação ou um aumento, estavam proibidas, mas as que constituíam direitos adquiridos estariam assegurados (artigo 6.º/3 do DL 14/2003). Tal significa que as relações de trabalho constituídas antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro, estava salvaguardada a aplicabilidade referido Regulamento, mas estando proibidas as renovações da atribuição dessas regalias e o seu aumento, tal implica que os direitos sujeitos a renovação após a sua caducidade temporal, já ficavam no âmbito da proibição.
Pelo exposto temos de concluir que a partir de 31 de Janeiro de 2003 estava interdita a atribuição de novas regalias e suplementos referidos no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 14/2003, de 30 de janeiro ao pessoal do IEFP, IP, devendo cessar as atribuições realizadas até essa data com a excepção das que correspondessem a direitos legalmente adquiridos.
Contudo, no caso dos autos, apesar de não estar provada a data exata em que foi consagrado aos recorridos, associados do autor, o direito a receber o complemento do subsídio de doença, é facto que se trata de direito renovável, e, por isso, abrangido pela proibição do artigo 6.º, n.º 3 do DL 14/2003, de 30 de janeiro. Reitera-se terem ficado proibidas as renovações da atribuição dessas regalias e o seu aumento, implicando que os direitos sujeitos a renovação, após a sua caducidade temporal, já ficavam no âmbito da proibição.
Portanto, temos por certo a ilegalidade daquela perceção remuneratória.
Resta saber se o direito a ver restituídas tais verbas estará prescrito, como defende a sentença recorrida.
Ora, os senhores juízes do Tribunal a quo, que decidiram em coletivo, fizeram uma errada interpretação do direito ao defenderem que se trata de uma revogação sujeita ao prazo do artigo 141.º do CPA, na redação aplicável.
O prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos.
Na verdade, o disposto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho citado e o disposto no artigo 141.º do CPA, na redação aplicável aos autos, têm um campo de aplicação distinto. Trata-se do confronto entre o legítimo interesse do Estado em reaver as importâncias indevidamente pagas a terceiros e o interesse genérico na segurança e na certeza jurídicas (a impor para a revogabilidade dos atos constitutivos de direitos um limite temporal relativamente curto). Ora o equilíbrio entre esses interesses consegue-se plenamente com a interpretação sufragada pelos Tribunais Superiores Administrativos e com a qual se concorda inteiramente.
É verdade que o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40.º, n.º 1 do DL nº 155/92, de 28 de julho, não viola o artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n.º 3 que foi introduzido ao artigo 40.º do DL nº 155/92, de 28 de julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77.º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de dezembro, que determinou expressamente que “... O disposto no n.º 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro...”. Em suma, a jurisprudência tem entendido que este n.º 3 reveste natureza interpretativa procurando compatibilizar o disposto no artigo 40.º do Decreto-Lei n. º 155/92, da previsão do n.º 1, do artigo 141.º, do CPA, distinguindo prescrição do direito a exigir um crédito preexistente, da previa definição jurídica da obrigação de repor.
Portanto, existindo um crédito já definido é compreensível o prazo extenso de 5 anos para a restituição, uma vez que, nesse caso, a certeza é precisamente a que resulta da definição do crédito, ou seja, vai no sentido da restituição ao Estado, nos termos do disposto no n° 1 o artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28.07.
Por estas razões, o Tribunal ad quem não pode manter o sentido decisório do Coletivo de 1.ª instância, revogando a decisão recorrida.
*** Em consequência, será de conceder provimento ao recurso, e em revogar o acórdão recorrido, com a fundamentação antecedente.
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IV – DISPOSITIVO
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e em revogar a decisão recorrida, com a fundamentação antecedente, improcedendo totalmente a ação.
Custas a cargo do recorrido.
Registe e Notifique.
Lisboa, dia 11 de julho de 2024 (Eliana de Almeida Pinto - Relatora)
(Maria Helena Filipe - 1.ª adjunta)
(Maria Teresa Correia – 2.ª adjunta) |
