Objeto do recurso
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, a questão a decidir consiste em saber se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao decidir pela falta de interesse em agir do recorrente.

Fundamentação
De facto
1. «Em 31.03.2023, K..., (requerente), nacional do Bangladesh, com o Passaporte n.º B…, emitido em 15.01.2019, e válido até 14.01.2024, submeteu em SAPA, junto da AIMA, I.P./Loja AIMA Santarém, manifestação de interesse com vista à concessão de autorização de residência para o exercício de atividade profissional subordinada, ao qual foi atribuído o n.º de Processo 59881594, tendo formalizado o correspondente pedido - Cf. documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
2. O requerente está inscrito como contribuinte em território português com o n.º 316238805 - Cf. Registo central de contribuinte, que consta do documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
3. O requerente está inscrito como beneficiário da Segurança Social em território português com o n.º 12167885029 - Cf. Identificação no Sistema de Segurança Social, que consta do documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
4. Em 13.03.2023, o requerente celebrou com Sociedade «S…, LDA.», um contrato de trabalho a termo certo, para o exercício de funções de Ajudante de Cozinha, pelo período de um ano, com início a 13.03.2023 e termo a 12.03.2024 - Cf. Cópia do contrato de trabalho a termo certo, que consta do documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
5. Em 01.10.2024, o requerente celebrou com a Sociedade «S..., LDA.», um contrato de trabalho sem termo, para o exercício de funções de Ajudante de Cozinha, com início a 13.10.2024 - Cf. Cópia do contrato de trabalho sem termo, que consta do documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
6. Em 03.04.2025, o requerente foi notificado para o exercício do direito de audição e defesa, com fundamento em falta de prova de cumprimento dos seguintes requisitos legais: Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen / Informação Instrutor do Processo Medida Sis - Nacionais de países terceiros sujeitos a uma decisão de regresso, artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860, inserido por FRANÇA em 2023-09-21 (0006.02PR0000167676100000001.01) - Cf. documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
7. Em 05.05.2025, o requerente exerceu o direito de audição e defesa, nos termos e com os fundamentos que constam do requerimento respetivo - Cf. documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
8. O correio eletrónico datado de 24.06.2025 09:28, remetido por AIMA noreply@aima.gov.pt, para imren773124@gmail.com, com o Assunto: Manifestação de Interesse - Despacho de Indeferimento, é do teor que se passa a reproduzir:
Despacho - decisão final de indeferimento
MI: 59…
NAV N.º: EM….
Data da Decisão: 2025-04-24 14:47:11
Identificação do requerente
Nome: K...
Nacionalidade: Bangladesh
Data de Nascimento: 1997-09-03
Número de documento de Identificação: A….
Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º 5…., de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art. 77.º do referido diploma legal.
Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:
a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;
b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.º e 58.º do Código de Processos nos Tribunais Administrativos.
NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL
Considerando a presente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail alegacoes.nav@aima.gov.pt ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida António Augusto de Aguiar, n.º 20, 1069-119 Lisboa, ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.
Fica ainda por este meio notificado de que:
a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA alegacoes.nav@aima.gov.pt o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação.
Nota Informativa: pode beneficiar do programa de apoio ao retorno voluntário através da Organização Internacional para as Migrações (OIM) devendo para este efeito contactar o escritório da organização em Portugal através do email: iomlisbon@iom.int e/ou www.retornovoluntario.pt, - Cf. documento SITAF 012103616 fls. 87-162 dos autos em paginação eletrónica (PA).
9. O presente processo entrou em juízo em 10.07.2025 - Cf. documento 011840451 a fls. 1-3 dos autos em paginação eletrónica.
O Direito.
Erro de julgamento de direito
A sentença recorrida absolveu a entidade requerida da instância por falta de interesse em agir, considerando que o requerente não alegou ser titular de um título de residência válido antes da decisão suspendenda e continua a estar sem título de residência depois do indeferimento. Pelo que o ato suspendendo não altera a sua situação em território nacional, não produzindo o ato efeitos lesivos, não há efeitos a suspender, dada a impossibilidade do seu objeto. Assim sendo, o requerente não necessita da tutela cautelar.
O recorrente discorda da decisão, alegando que, enquanto aguardava a decisão da autorização de residência, se encontrava numa situação de legalidade porque submeteu a sua manifestação de interesse, com o indeferimento da autorização de residência, fica numa situação de ilegalidade que, no final do prazo concedido para abandono legal, se transforma numa situação de permanência irregular e terá de se ausentar forçosamente do país, sob pena de ser detido, sendo a ordem de abandono do país e a consequente expulsão coerciva consequências do ato suspendendo, que é pressuposto daquelas, razão pela qual o ato suspendendo não tem um conteúdo puramente negativo e é o pressuposto do ato de abandono voluntário e do abandono coercivo, justificando-se a suspensão da sua eficácia e havendo interesse em agir.
Vejamos.
O requerente, ora recorrente, nos termos do disposto no art 112º, nº 2, al a) do CPTA, requereu nos autos providência cautelar para suspensão da eficácia do ato administrativo, proferido pela AIMA, com data de 24.4.2025, notificado a 24.6.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, por si apresentado através de uma manifestação de interesse no dia 31.3.2023.
A manifestação de interesse era um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.7 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024).
Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no art 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada podia requerer autorização de residência.
Com as alterações introduzidas na Lei nº 23/2007, de 4.7, pela Lei nº 59/2017, de 31.7 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.3, o legislador da alteração operada na Lei dos Estrangeiros pela Lei nº 37-A/2024, de 3.6 (esta versão não se aplica ao caso por força do estipulado no seu art 3º, nº 2, a)), assume (no preâmbulo) que «com estas alterações [de 2017 e 2019], admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».
O mesmo é dizer que até ser proferido e ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, a 24.6.2025, o requerente/ recorrente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.
Com a prática e notificação do ato suspendendo, o requerente, ora recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência, por sobre ele impender uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
Foi notificado de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, … que este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência (…); deverá comprovar documentalmente junto da AIMA … o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão.
E, ainda foi notificado de que, caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo (…).
Em face desta factualidade, o ato suspendendo não deixa intocada a esfera jurídica do recorrente, a ponto de pelo ato nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente ao status anterior a 29.5.2025 (cfr ac do STA de 19.2.2003, processo nº 289/03, citado na conclusão 21 do recurso).
Com o ato suspendendo o recorrente deixa de ter, perde a situação de permanência autorizada em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.
Pelo que, assiste razão ao recorrente, há um efeito positivo imediato com a suspensão de eficácia do ato de indeferimento, que consiste em manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que na ação principal pretenderá alcançar em definitivo (entre outros, Ac do TCAN de 26.9.2025, processo nº 449/25.6BEVIS, e Ac deste TCAS de 22.1.2025, processo nº 309/25).
Acresce que, se for de suspender a eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência do recorrente, também as demais notificações ordenadas pela decisão suspendenda não podem manter eficácia. Isto porque, como alega o recorrente, o indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém é o ato pressuposto da ordem de abandono voluntário do país e da posterior coercividade nesse abandono, sem o qual estas não existiriam.
Assim, o ato suspendendo de indeferimento não é um ato puramente negativo como vem decidido, mas um ato aparentemente negativo ou ato negativo com efeitos positivos, em que há, efetivamente, uma utilidade na suspensão, na medida que dele advêm efeitos positivos. Esta tem sido a jurisprudência uniforme deste TCAS vertida, entre outros, nos acórdãos de 23.10.2025, processos nº 213/25.2BEBJA e nº 229/23.9BEBJA, de 6.11.2025, processos nº 295/25.7BEBJA e nº 263/25.9BEBJA, de 20.11.2025, processos nº 36484/25.0BELSB e nº 293/25.0BEBJA.
Aqui chegados, cumpre concluir pela verificação do erro de julgamento imputado à decisão recorrida, pois em face da utilidade que o requerente pode retirar da adoção da providência cautelar requerida, tem o mesmo interesse em agir.
Termos em que se julga o presente recurso procedente e, em consequência, revoga-se a sentença recorrida.
*
Cumpre, assim, ao abrigo do disposto no artigo 149º, nº 1 do CPTA, conhecer em substituição do mérito do processo cautelar.
Pressupostos cautelares:
fumus boni iuris
O requerente requereu providência cautelar para suspensão da eficácia do ato administrativo que a 24.4.2025 lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, por não reunir o requisito exigido no art 77º, nº 1, al i) da Lei nº 23/2007.
O recorrente alega que o requisito cautelar do fumus boni iuris é evidente na sua pretensão, face à omissão da formalidade que entende estar prevista no art 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007, de 4.7 e no art 27º do Regulamento (EU) 2018/1861 ou art 9º do Regulamento (EU) 2018/1860, de consulta obrigatória pelo Estado Português ao Estado autor da inscrição de uma indicação no Sistema de Informação Schengen relativa ao requerente. O recorrente sustenta o fumus boni iuris ainda em violação dos princípios da justiça e da razoabilidade, da boa-fé e da colaboração, previstos nos arts 8º, 10º, 11º do CPA, violação do princípio da cooperação leal com a União Europeia, previsto no art 19º do CPA, falta de fundamentação e violação do princípio do contraditório.
O recorrente interpreta o disposto no art 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007 como prevendo um subprocedimento de comunicação entre o Estado Membro onde é requerida a autorização de residência temporária e o Estado Membro autor da indicação no SIS, de modo a saber o que originou a indicação e se os factos que a sustentam têm gravidade suficiente para que a autorização de residência seja indeferida por colocar em causa a ordem ou segurança públicas. Ora, refere nas conclusões 54 e 55 do recurso, do procedimento administrativo junto aos autos não consta qualquer evidência de que a entidade requerida tenha cumprido com o subprocedimento de consulta e tenha apurado os factos pertinentes para a decisão. Donde conclui que a mera indicação no SIS é, por si só, insuscetível de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização de residência. E, assim sendo, considera muito verosímil que o ato suspendendo padeça de violação do disposto no art 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007.
Analisemos.
A adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do recorrente exige a verificação dos critérios legais do artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA.
Com efeito, nos termos do art 120º, nº 1 e 2 do CPTA, a procedência do pedido formulado em processo cautelar depende da verificação de três requisitos:
i) Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a parte visa assegurar no processo principal - periculum in mora;
ii) Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;
iii) Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Estes três requisitos – dois positivos (nº 1 do art 120º do CPTA) e um negativo (nº 2 do art 120º do CPTA) - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência cautelar requerida.
O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a análise do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».
A norma do art 120º, nº 1 do CPTA diz estar preenchido o critério/ requisito/ pressuposto do fumus boni iuris sempre que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.
O art 120º, nº 1 do CPTA enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer na ação principal.
Entende-se como provável o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça.
Como refere o recorrente, o juízo de probabilidade sobre a procedência da ação principal não pode, no entanto, antecipar o julgamento de mérito a efetuar nessa ação. «Só à ação administrativa cabe conhecer integralmente de facto e de direito e decidir sobre o mérito do litígio, proferindo decisão que constitui uma resolução definitiva do conflito e que faz caso julgado material sobre a definição do direito operada na sentença» (cfr ac do STA, de 25.9.2025, processo nº 3573/23).
Pelo que para o deferimento da providência requerida exige-se que, a partir da análise perfunctória das ilegalidades invocadas e do direito que o requerente alega assistir-lhe (à autorização de residência temporária para o exercício de atividade profissional subordinada), a pretensão material do requerente formulada ou a formular na ação principal venha a ser julgada procedente, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA.
O preceito cuja interpretação se discute, para avaliar da probabilidade de o recorrente obter ganho de causa na ação principal, é o art 77º da Lei nº 23/2007, que fixa as condições gerais de concessão de autorização de residência temporária, e mais precisamente os seus nº 1, al i), 6 e 7.
A questão que aqui se coloca consiste em saber se a AIMA antes de emitir o ato suspendendo sobre o pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente estava (como defende o recorrente) ou não (como alega a entidade requerida) obrigada a consultar previamente o Estado-Membro que inscreveu a indicação no Sistema de Informação Schengen contra o requerente.
A matéria de facto provada, nomeadamente, nos nº 6 e 8, evidencia que a AIMA proferiu decisão final no procedimento administrativo para concessão de autorização de residência ao requerente com o único fundamento de impender sobre o requerente uma medida cautelar para efeitos de regresso, nos termos do art 3º do Regulamento UE 2018/ 1860, de 28.11.
O Regulamento UE 2018/ 1860, de 28.11 é relativo à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular e estabelece as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações (art 1º).
O Sistema de Informação de Schengen (SIS) trata-se de uma base de dados comum aos países que integram o espaço Schengen e que possibilita às autoridades nacionais responsáveis pelo controlo de fronteiras, pela imigração, pela aplicação da lei e pela emissão de vistos desses Estados, o acesso a informações sobre pessoas (por exemplo, não autorizadas a entrar e/ou permanecer no espaço Schengen) e objetos necessário para garantir segurança no espaço de liberdade, segurança e justiça da União.
Os dados relativos a nacionais de países terceiros indicados para efeitos de regresso são inseridos com base numa indicação do Estado Membro resultante de decisões de regresso tomadas de acordo com as regras processuais previstas pela legislação nacional desse Estado, pelas autoridades administrativas ou pelos órgãos jurisdicionais competentes, as quais estabelecem ou declaram a situação irregular de um nacional de país terceiro e impõem ou declaram o dever de regresso.
O artigo 2º, nº 3 do Regulamento 2018/1860 define «Decisão de regresso» como sendo uma decisão ou ato administrativo ou judicial que estabelece ou declara a situação irregular de um nacional de país terceiro e impõe ou declara o dever de regresso, em conformidade com o disposto na Diretiva 2008/115/CE.
O artigo 2º, nº 4 Regulamento 2018/1860 define «indicação» como um conjunto de dados introduzidos no SIS para permitir que as autoridades competentes procedam à identificação de uma pessoa com vista à tomada de medidas específicas, em conformidade com o disposto no artigo 3º, nº 1 do Regulamento (UE) 2018/1861, de 28.11.
O preceito ao abrigo do qual foi introduzida a indicação contra o requerente é o art 3º, nº 1 do Regulamento 2018/1860, nos termos do qual: Os Estados-Membros introduzem no SIS indicações relativas a nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso para efeitos de verificação do cumprimento do dever de regresso e para apoiar a execução dessas decisões.
O art 4º do Regulamento 2018/1860 enuncia os dados que devem constar da indicação, entre eles os seguintes dados mínimos: os elementos de identificação da pessoa (als a) a h)); o motivo da indicação (al j)); a referência à decisão que originou a indicação (al l)); medidas a tomar em caso de resposta positiva (al m)); data de termo do prazo para a partida voluntária, se tiver sido concedido (al x)); ou se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada que constitui a base de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) 2018/1861 (al z)).
Impõe o art 7º, nº 2 do Regulamento 2018/1860 que em caso de resposta positiva para uma indicação para efeitos de regresso, o Estado-Membro de execução contacta imediatamente o Estado-Membro autor da indicação através do intercâmbio de informações suplementares, a fim de determinar as medidas a tomar.
As informações suplementares estão definidas no art 2º, nº 5 do Regulamento 2018/1860 como as informações não incluídas nas indicações armazenadas no SIS, mas ligadas a elas, cujo intercâmbio deve ser efetuado através dos Gabinetes SIRENE, em conformidade com o disposto no artigo 3º, nº 2 do Regulamento (UE) 2018/1861, de 28.11.
O art 9º do Regulamento 2018/1860, sob a epígrafe: consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração, dispõe:
1. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão;
e f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração.
O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.
A redação do art 9º, nº 1 do Regulamento 2018/1860, que regula a consulta prévia ao Estado Membro autor da indicação para efeitos de regresso acompanhada de uma proibição de entrada, é idêntica àquela que consta do artigo 27º, nº 1 do Regulamento nº 2018/1861, de 28.11, que regula o estabelecimento, funcionamento e a utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira.
Em execução dos Regulamentos nº 2018/1860, nº 2018/1861 (e ainda nº 2018/1862) o artigo 77º da Lei nº 23/2007, a partir da versão de 2022, veio dispor, primeiro nos nº 5 e 6, hoje nos nº 6 e 7:
6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado-membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.
O legislador nacional faz depender a concessão de autorização de residência a cidadãos com indicação para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e de permanência da indagação, pela entidade requerida, de saber se a indicação registada diz respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou da verificação das situações previstas no artigo 123º da Lei nº 23/2007.
Deste modo, só face à verificação de situações extraordinárias a que não sejam aplicáveis as disposições previstas no artigo 122º e/ou de razões de interesse nacional, humanitárias, de interesse público decorrentes do exercício de uma atividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social, mediante proposta da AIMA ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações, pode, a título excecional, ser concedida autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos na lei nacional (no caso, nos arts 77º, nº 1 e 88º, nº 2 e 6 da Lei nº 23/2007 na versão aplicável ao requerente) e tenham indicação no SIS.
Da leitura conjugada das normas europeias – art 9º do Regulamento 2018/1860 e art 27º do Regulamento 2018/1861 – e das normas nacionais do art 77º, nº 6 e 7 da Lei nº 23/2007 resulta que o Estado Português ao analisar o pedido de concessão de autorização de residência a cidadãos estrangeiros que têm contra si registada uma indicação no Sistema de Informação Schengen para efeitos de regresso ou de proibição de entrada, por força do disposto na 1ª parte do nº 7 do art 77º e da 2ª parte do nº 7 do art 77 da Lei nº 23/2007 (que determina a aplicação do disposto no art 123º da mesma lei) tem de conhecer as razões e os motivos da indicação no SIS e, face à situação individual e concreta do requerente, avaliar se, por um lado, a indicação registada diz respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou, por outro lado, se se verificam as razões excecionais previstas no art 123º da Lei nº 23/2007.
Acresce que da leitura conjunta das normas citadas resulta também que a consulta prévia do Estado Membro que introduziu no SIS a indicação apenas é exigida ao Estado Português no caso de este ponderar conceder o título de residência apesar da indicação no SIS contra o requerente, motivado por razões de interesse nacional, humanitárias ou de um interesse público qualificado previstas no art 123º da Lei nº 23/2007 ou por indicação de permanência ilegal por excesso de estada autorizada. Só depois de o Estado Português concluir pela efetiva existência dessas razões, de natureza excecional, é que se poderá dizer que aquele pondera/ tenciona vir a conceder uma autorização de residência a cidadão estrangeiro requerente de autorização, não obstante a indicação para efeitos de regresso ou recusa de entrada registada no SIS.
Nesses casos, em que o Estado requerido (o Estado Português) pondere, ainda assim e apesar da indicação contra o requerente, conceder-lhe um título de residência, é que a AIMA se encontra obrigada a consultar previamente o Estado Membro que procedeu à indicação.
A consulta do SIS para efeitos de atribuição de autorização de residência a cidadão estrangeiro que a requeira e a ponderação da atribuição de autorização de residência a essa mesma pessoa apesar da indicação no SIS são trâmites procedimentais diferentes.
No caso dos autos, a AIMA, enquanto entidade com direito de acesso às bases de dados e sistemas de informação nacionais e europeus relativos a nacionais de países terceiros, procedeu à consulta no SIS e, perante uma indicação positiva de que impende sobre o requerente uma medida cautelar para efeitos de regresso, proferiu a decisão final do procedimento a determinar o indeferimento do pedido de autorização de residência, por não reunir o requisito exigido no art 77º, nº 1, al i) da Lei nº 23/2007 (cfr facto provado no nº 8).
A matéria de facto provada não demonstra que a AIMA haja ponderado conceder autorização de residência ao requerente, caso em que seria obrigatória a consulta prévia do Estado Membro autor da indicação da medida, nos termos do artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860.
O probatório também não demonstra que a AIMA, em face da documentação junta pelo requerente ao procedimento administrativo, tenha apurado factos pertinentes para a decisão de indeferimento. Antes proferiu uma decisão com motivação formal: a indicação no SIS, independentemente da razão subjacente.
Porém, para ponderar conceder um título de residência a um nacional de país terceiro, visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado, carece o Estado Português, através da AIMA, de analisar a situação individual e concreta do requerente para aferir se lhe é aplicável o regime excecional previsto na 1ª parte do nº 7 do art 77º ou na 2ª parte do nº 7 do art 77º da Lei 23/2007.
Com efeito, a medida cautelar que foi aplicada ao requerente pela França – inseria a 21.9.2023, com informação «nacionais de países terceiros sujeitos a uma decisão e regresso – art 3º do Regulamento (UE) 2018/1860» - não obsta a que opere o regime previsto no artigo 123º da Lei nº 23/2007, como dispõe o art 77º, nº 7 da Lei nº 23/2007.
Nos termos do artigo 123º da Lei nº 23/2007 é possível a legalização de quem tem uma relação laboral efetiva em Portugal, por motivos excecionais de cariz humanitário.
Assim dispõe o art 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5.11, que regulamenta a Lei nº 23/2007, para efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 123º da Lei nº 23/2007, de 4.7, na sua redação atual [por razões humanitárias], a AIMA, I. P., deve considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
No procedimento do requerente a AIMA não ponderou, como devia, designadamente, em face dos documentos que instruíram o pedido de autorização de residência ou de outros que entendesse dever pedir (cfr art 62º, nº 1 do DR), as circunstâncias concretas do caso para efeitos da concessão de autorização de residência por razões humanitárias (art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007). Pois, os factos provados demonstram que o recorrente trabalha no nosso país desde 13.3.2023, isto é, há mais de dois anos (cfr nº 4 e 5). Consequentemente, também não proferiu decisão final instruída com proposta fundamentada a explicitar o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência, como demanda o art 77º, nº 7 da Lei nº 23/2007.
A AIMA perante o resultado da consulta do SIS, com resposta positiva, indeferiu de imediato o pedido de autorização de residência do requerente, porque sobre este impendia uma medida cautelar originária de França, criada em 21.9.2023, devido ao facto de ter sido sujeito a uma decisão de regresso, verificando-se, por isso, o incumprimento do disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.
Ora, a mera indicação no SIS é insuscetível, por si só, de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização, porque o requerente beneficia da presunção de entrada legal, nos termos do art 88º, nº 2 e nº 6 da Lei nº 23/2007 na redação aplicável, e pode ver a sua situação regularizada se a indicação disser respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou por motivos excecionais de cariz humanitário, através do artigo 123º da Lei nº 23/2007 ex vi art 77º, nº 7 da Lei nº 23/2007 e art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007 na redação atual.
Por conseguinte, a AIMA não pode deixar de ponderar a concessão de autorização de residência ao requerente não obstante a indicação para efeitos de regresso registada contra o mesmo. Ao omitir essa ponderação viola o disposto nos arts 77º, nº 6 e 7 e 123º da Lei nº 23/2007, no art 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5.11, e impede a aplicação do
procedimento de consulta prévia previsto no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860.
Só após a ponderação sobre a concessão de autorização de residência ao requerente com indicação no SIS, se tencionar conceder, em detrimento de não conceder, autorização de residência ao requerente, nomeadamente por razões humanitária, o Estado Português terá de fazer a consulta prévia ao Estado membro que procedeu ao registo da medida de regresso no SIS.
Portanto, o disposto no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento nº 2018/1861 e no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007 determinam que a consulta prévia antes da concessão de um título de residência só é obrigatória se o Estado Português ponderar conceder a autorização de residência ao requerente que tem indicação no SIS. Caso o Estado Português não pondere conceder a autorização de residência não há lugar à consulta prévia do Estado autor da indicação.
A falta de ponderação da AIMA sobre a concessão de autorização de residência ao requerente com indicação no SIS constitui a omissão de atos devidos – de instrução e de decisão - e vício de violação de lei, decorrente da violação das normas citadas (arts 77º, nº 6 e 7 e 123º da Lei nº 23/2007, no art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007, de 5.11), não da violação dos princípios da justiça, da razoabilidade, da boa-fé e da colaboração com os particulares, da cooperação leal com a União Europeia e do contraditório que o requerente invoca por a AIMA não ter cumprido a obrigação de consulta prévia prevista no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 e que não sabemos por ora se é devida.
Assim sendo, em face do exposto, é provável a procedência da ação principal, com a condenação da AIMA a retomar o procedimento administrativo em momento anterior ao da realização de audiência prévia, com a efetiva ponderação sobre a atribuição ou não atribuição de autorização de residência ao requerente com indicação no SIS, seguindo o procedimento para consulta prévia, prevista no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, se da ponderação resultar a intenção da AIMA conceder autorização de residência ao requerente apesar da indicação no SIS.
O recorrente também sustenta a aparência do direito no vício de falta de fundamentação do ato suspendendo, mas sem razão.
O recorrente argumenta no requerimento inicial que do teor das decisões da entidade administrativa, só pode concluir-se que o dever de fundamentação não foi observado nem respeitado, porque nunca conheceu o processo de formação da vontade administrativa e ficou sem saber se ocorreu o procedimento de consulta, de imediata comunicação ao Estado autor da indicação por parte do Estado português ou se foi dado cumprimento ao dever do Estado autor da indicação, suprimir a indicação para efeitos de regresso.
Efetivamente, o recorrente foi notificado do projeto de decisão de indeferimento da sua pretensão e da decisão final proferida no dia 24.4.2025 (factos provados nº 6 e 8).
Tanto o projeto de decisão, como a decisão final do pedido apresentado pelo recorrente em 31.3.2023 dizem expressamente o motivo de facto e de direito do indeferimento da pretensão material do recorrente, a saber: o incumprimento pelo requerente/ recorrente dos requisitos cumulativos de cuja verificação depende a concessão de autorização de residência temporária em território nacional, nos termos do artigo 77º, nº 1, al i) da Lei nº 23/2007, face a indicação no Sistema de Informação de Schengen relativa ao recorrente visado por decisão de regresso pela França.
A questão que se coloca é a de saber se o ato impugnado, com a fundamentação que consta do facto provado nº 8 preenche o dever constitucional e legal de fundamentação, estabelecido no art 268º, nº 3 da CRP e nos arts 152º e 153º do CPA.
A fundamentação é uma formalidade essencial dos atos administrativos, cuja finalidade é dar a conhecer as razões de facto e de direito que motivaram a decisão. A fundamentação permite a interpretação da vontade da Administração vazada no ato e, em simultâneo facilita o controlo da legalidade do ato.
Tanto a jurisprudência (entre muitos outros, Ac do STA de 26.10.2017, processo nº 38/14, Ac do TCAN de 3.7.2020, processo nº 2372/15) como a doutrina (entre muitos outros, Luiz Cabral de Moncada, CPA anotado, 1ª edição, pág 541) defendem, sem controvérsia, que a fundamentação do ato administrativo é um conceito relativo, que varia consoante o tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
As exigências da fundamentação são mais acentuadas nos atos praticados no exercício de ponderes discricionários do que nos atos vinculados, nos atos desfavoráveis ou nos que foram precedidos do exercício do direito de audiência prévia.
A fundamentação deve ser clara, coerente e completa, equivalendo à falta de fundamentação a adoção de fundamentos obscuros, contraditórios ou insuficientes.
No caso, independentemente da correção dos motivos de facto e de direito invocados, a decisão notificada ao requerente encontrava-se fundamentada, quer de facto, quer de direito. E o requerente percebeu as razões pelas quais a entidade requerida praticou o ato suspendendo, imputando-lhe incumprimento do dever de consulta prévia do Estado autor da indicação.
Por conseguinte, esta alegada ilegalidade não fundamenta o fumus boni iuris.
Ainda assim, com fundamento no vício de violação de lei antes analisado, mostra-se provável a procedência da ação principal e, portanto, verificado o requisito do fumus boni iuris.
periculum in mora
O requisito cautelar periculum in mora está preenchido, de acordo com a norma do art 120º, nº 1 do CPTA, sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada à pretensão objeto do litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo principal tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis na esfera jurídica do requerente.
Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando no caso de não ser decretada a providência cautelar, na pendência da ação principal, a situação de facto se altere de modo que quando for proferida decisão no processo principal esta perde qualquer utilidade.
Estaremos perante a produção de prejuízos de difícil reparação no caso de, não sendo decretada a providência cautelar, apesar de a sentença no processo principal assumir utilidade e resolver definitivamente a questão em litígio, certo é que, atendendo à demora na prolação da mesma, os prejuízos entretanto ocorridos não são suscetíveis de reparação ou, sendo-o, apenas o serão de forma parcial.
Para que se afira da existência de um facto consumado ou de prejuízo de difícil reparação deve o juiz realizar um juízo de prognose no sentido de analisar, ainda que perfunctoriamente, da possibilidade de ocorrerem tais situações.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar compreensível ou justificada a cautela que é solicitada.
O periculum, num ou noutro caso, deve surgir como efetivo ou real e não meramente hipotético ou eventual, pois, não obstante a sumariedade do conhecimento na tutela cautelar, não constitui qualquer perigo um mero inconveniente ou mal-estar do requerente perante a situação em que certa conduta o coloque, antes devendo resultar dos contornos fácticos do caso concreto alegados pelo requerente.
Com efeito, determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos concretos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas urgentes adequadas a evitar um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito.
Nos termos do artigo 114º, nº 3, al g) do CPTA, deve o requerente especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência, pelo que compete ao requerente o ónus de alegar e demonstrar, ainda que sumariamente, os factos concretos que justificam o requisito do periculum in mora e através dos quais seja possível encetar um juízo de prognose no sentido de no caso de não ser decretada a providência cautelar requerida a sentença a proferir no processo principal não terá qualquer utilidade, ou tendo-a se mostrem dificilmente reparáveis os prejuízos entretanto sofridos pelo requerente.
Para cumprir o ónus de alegação e prova do requisito do periculum o requerente invocou no requerimento inicial que o ato suspendendo obsta a que o mesmo permaneça em território nacional, mas, desde logo trabalha, tem residência fixa em Portugal, paga as suas contribuições à Segurança Social e os seus tributos à AT, tem cá os seus amigos e a sua vida toda organizada, não pode agora voltar ao seu país de origem e deixar tudo o que aqui construiu e que o tempo decorrido e o modo como se ausentou para imigrar, também não lhe deixa condições atuais de subsistência no seu país de origem, ignorando, ainda, como vai a segurança social restituir-lhe as contribuições que pagou (arts 53 a 59 do requerimento inicial).
Desta alegação fáctica decorre que o ato suspendendo impede que o requerente permaneça em território nacional nos termos do art 88º, nº 2 e nº 6 da Lei nº 23/2007 na redação em vigor a 31.3.2023, porquanto, em face do indeferimento do pedido de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada, o requerente tem de abandonar o território nacional, voluntariamente, no prazo de 20 dias ou no prazo que lhe tenha sido prorrogado, tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais.
O abandono do território nacional pelo requerente, que aqui reside e trabalha desde 13.3.2023 de modo contínuo e permanente, como o demonstram os factos provados nº 4 e 5 e o documento nº 7 junto com o requerimento inicial, acarreta a perda da regularidade da sua situação em território nacional, ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse, que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito. E mais acarreta um corte na ligação efetiva do requerente a Portugal, na residência que aqui mantém desde há mais de dois anos e na perda da relação laborar iniciada a 13.3.2023.
Esta situação de facto que resulta na esfera jurídica do requerente, caso a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do requerente não seja adotada, evidencia que, na pendência da ação principal, se produzirão prejuízos de difícil reparação.
Ou seja, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos que o requerente estabeleceu no nosso país, nomeadamente, de residência e de trabalho, os quais interrompidos, pelo abandono do país, lhe causam prejuízos de difícil reparação.
Assim sendo, julga-se verificado no caso dos autos o requisito cautelar do periculum in mora.
Ponderação de interesses.
Dispõe o art 120º, nº 2 do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Aqui chegados, mesmo verificando-se os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, a providência requerida pelo recorrente será deferida se a adotação da mesma não causar danos desproporcionados ao interesse público em relação àqueles danos que se apurou se pretendem evitar na esfera do requerente.
A entidade requerida alegou para o efeito que a concessão da providência cautelar causa grave prejuízo ao interesse público provocando danos atinentes à salvaguarda da segurança e ordem públicas e, bem assim, o cumprimento das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei nº 23/2007, e que vincularam a insusceptibilidade de enquadramento no art 88º, nº 2 da Lei nº 23/2007. Adiantando que, na medida em que os interesses do requerente não estão tutelados na lei, o interesse público relaciona-se com a legalidade, de tal forma que a adoção da providência requerida será lesiva por a pretensão do requerente ser insuscetível de enquadramento na lei, comportamento que entende ser obrigatório para a Administração.
A questão da legalidade/ validade da atuação administrativa é o cerne do litígio na ação principal e, sendo provável a procedência dessa ação principal como vimos, o interesse público a salvaguardar, em defesa da legalidade, exige que seja decretada a providência requerida.
Por outro lado, o requerente reside em território nacional desde 13.3.2023 sem que a AIMA lhe impute e demonstre a prática de quaisquer atos suscetíveis de integrarem a prática de infração contra a segurança e ordem pública.
Donde, considerando os danos que resultam na esfera jurídica do requerente com a recusa de adoção da providência cautelar e a salvaguarda para o interesse público com a defesa da legalidade, a atribuição da providência cautelar é a medida menos prejudicial no caso concreto.
Pelo que, concluindo-se pela verificação dos pressupostos legais de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do requerente/ recorrente, procede o pedido cautelar.

Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
i) conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida.
ii) Em substituição, julgar totalmente procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de 24.4.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do requerente, ora recorrente.

Custas pela recorrida em ambas as instâncias, por não ter contra-alegado não tem de pagar taxa de justiça no recurso (art 7º, nº 2 do RCP a contrario).
Notifique.
*
Lisboa, 2026-02-05,
(Alda Nunes)
(Mara de Magalhães Silveira)
(Lina Costa).