| Decisão Texto Integral: | Paula ..., com os sinais nos autos, vem requerer a execução do julgado no Acórdão de 21.05.08 proferido pelo STA em via de recurso do Acórdão no recurso contencioso nº 4923/00 que correu termos no extinto TCA.
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Com dispensa de vistos substituídos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Com relevo para a decisão da incompetência deste Tribunal em razão da matéria, julga-se provada a factualidade que segue:
1. No processo de recurso contencioso de anulação nº 4923/00, que correu termos no Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário, interposto por Paula ... Fernanda Maria de Jesus Mourão do despacho de 08.06.2000 do Secretário de Estado do Ordenamento do Território, em via de recurso foi proferido Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21.05.2008 no sentido de “(..) conceder provimento ao recurso; revogar o acórdão recorrido na parte em que se entendeu que não ocorre o vício de omissão de solicitação do parecer prévio no ponto 4 deste acórdão e na parte em que condenou em custas a Recorrente; confirmar o acórdão recorrido, na parte restante; conceder provimento ao recurso contencioso; declarar nuli o acto recorrido por enfermar do vício referido no ponto 4 deste acórdão (..)”- acórdão a fls. 263/277 do procº nº 4923/00.
2. O requerimento executivo deu entrada no Tribunal Central Administrativo Sul em 18.09.20087, sob registo nº8698 - fls. 2 dos autos.
DO DIREITO
No processo de execução de sentença que correu termos na Secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul sob o nº 188/04, foi proferido acórdão em 09.FEV.2006 no sentido que se transcreve:
“(..)
1. execução de julgados;
No tocante à execução de sentenças a processar no domínio da LPTA diz-nos a Doutrina:
“(..) entende-se no direito português que, nos casos em que a Administração se encontra colocada perante uma situação de impossibilidade de dar execução a uma sentença de anulação, ela fica constituída num dever de indemnizar o Recorrente. Com efeito (..) tem-se entendido na doutrina portuguesa, que a Administração fica constituída num dever automático de indemnizar o recorrente sempre que se verifique a existência daquilo que na doutrina e, mais tarde, na própria lei, foi qualificado como causas legítimas de inexecução.
Foi este, com efeito, o alcance que foi imputado à solução inicialmente consagrado no artº 6º § 1º do Decreto nº 18017 de 27 de Novembro de 1930 (..) e, ainda que com importantes alterações, para o artº 10º nº 1 do DL nº 256-A/77, entendendo-se desde então que, quando ocorre uma situação de causa legítima de inexecução, a Administração não pode pretender que nada deve, cabendo ao Tribunal intervir se as partes não chegarem a acordo quanto à fixação do “montante da reparação devida” (..)
O dever objectivo de indemnizar em que a Administração fica constituída no caso de a execução de sentença ser impossível apenas se refere, portanto, ao ressarcimento daqueles danos que, na esfera jurídica do recorrente, se produzem em consequência da impossibilidade de obter cumprimento de tais deveres e que, portanto, não existiriam se eles pudessem ter sido cumpridos; não cobrindo já os eventuais danos que o acto ilegal possa ter causado e que, pela sua natureza, a execução de sentença não teria sido, em qualquer caso, apta a remover, pelo que teriam subsistido, mesmo que ela tivesse podido ter lugar.
Isto mesmo resulta da já referida circunstância de este dever de indemnizar funcionar como um sucedâneo da execução de sentença e, portanto, da tutela primária (..) a compensação por impossibilidade de repristinar há-de compensar o recorrente pela perda da posição em que ele teria ficado colocado se tivesse sido possível extrair as devidas consequências da anulação judicial. Como o particular já não pode obter as prestações a que tinha direito, assim se lhe assegura uma prestação secundária substitutiva, dirigida à compensação do dano patrimonial que se consubstancia na definitiva perda da situação que a execução da sentença lhe teria proporcionado.
(..)
No plano processual, é evidente que concordando as partes quanto à existência de uma causa legítima de inexecução, mas já não quanto ao montante da indemnização que, por via disso, é objectivamente devida pelo facto da inexecução, pode ser pedida a fixação judicial dessa indemnização, designadamente no âmbito de um processo de execução da sentença, sem que o Tribunal se possa, nessa sede, eximir ao cumprimento do dever de dirimir os pontos em litígio, que apenas poderão dizer respeito à quantificação do montante da indemnização devida. (..)
Com o que se afigura que também no lado processual se projecta, pois, a distinção entre a responsabilidade civil da Administração pelos eventuais danos causados pelo acto anulado e a construção do dever objectivo de a Administração indemnizar o interessado pela impossibilidade de executar. (..)” (1)
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Atenta a reforma do contencioso administrativo operada pelo CPTA, a questão coloca-se em novos moldes.
Desde logo, “(..) Como vimos, sempre que o Tribunal já se tenha pronunciado sobre a existência de deveres que onerem a Administração e a tiver condenado formalmente ao respectivo cumprimento, o titular da sentença exequenda está em condições de requerer a sua execução judicial, mais não restando à Administração do que o poder de deduzir eventual oposição à execução, invocando, para o efeito, eventuais factos supervenientes em relação à sentença exequenda.
Não é essa, pelo contrário, a situação do beneficiário da sentença de mera anulação de um acto administrativo, uma vez que essa sentença não se pronuncia, de todo, sobre o conteúdo dos deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação e, por isso, não permite que se prescinda da existência de um processo declarativo. (..)
Por esse motivo, o processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos caracteriza-se, como foi dito, por uma estrutura dicotómica que parte de uma necessária fase declarativa (..)
A primeira fase é necessária porque há que começar opor identificar o conteúdo dos deveres em que a Administração ficou constituída por efeito da anulação e proceder à condenação formal da Administração ao cumprimento desses deveres (..)
A natureza declarativa da fase inicial transparece logo do artigo 176º nºs. 1 e 3, onde se assume que a petição que desencadeia o processo se dirige a “fazer valer o direito à execução” da sentença de anulação e tem por objecto “pedir a condenação da Administração” ao cumprimento do correspectivo dever, ao qual se referem os artigos 173º a 175º. (..)
Verdadeiramente decisivo é, em todo o caso, o artigo 179º, pois é aí que culmina a fase declarativa e, por isso, se estabelece a fronteira entre essa fase, a que se referem os nºs. 1a 3 e a primeira parte do nº 4, e a eventual fase executiva, a que já se referem a segunda parte do nº 4 e os nºs. 5 e 6.
Com efeito a fase declarativa culmina numa decisão judicial em que o Tribunal impõe, pela primeira vez, à Administração o cumprimento dos deveres em que ela ficou constituída por efeito da anulação, emitindo uma pronúncia na qual especifica o conteúdo dos actos e operações a adoptar e fixa o prazo dentro do qual o órgão ou os órgãos responsáveis devem adoptar esses actos e operações (artº 179º nº 1) (..)
Pode, pois, dizer-se que o artigo 179º nº 1 funde a antiga declaração de inexistência de causa legítima de inexecução com a declaração dos actos devidos numa única pronúncia judicial (..)” (2)
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Consequentemente e no que respeita às sentenças anulatórias, “(..) não se trata simplesmente de executar a sentença, mas de cumprir as normas substantivas cujos efeitos são desencadeados por elas.
Assim, os pedidos e as decisões nestes “processos de execução” incluem a “especificação” dos actos e operações necessários para dar execução à sentença anulatória – isto é, à reconstituição da situação hipotética actual, que pode incluir a condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, à prestação de factos e até à prática de actos administrativos – bem como à declaração de nulidade ou anulação de actos. (..) (3)
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Da longa transcrição doutrinária conjugada com a decisão transitada, retira-se o seguinte:
a) a sentença exequenda e, consequentemente, a sua especial força probatória decorrente do caso julgado, limita-se à mera anulação do acto administrativo;
b) em princípio, a execução de sentença o litígio contém-se nos limites da quantificação do montante da indemnização devida como sucedâneo pelo facto da inexecução;
c) sem prejuízo de, nos termos gerais de direito, o interessado deduzir pedido de reparação por danos causados pelo acto ilegal.
Consequentemente o facto constitutivo do pedido múltiplo indemnizatório pode não se circunscrever ao dever de executar a sentença de anulação, por referência ao dever de a Administração remover os efeitos positivos e negativos do acto anulado reconstituindo a situação que existiria se “(..) o curso dos acontecimentos nesse espaço de tempo se tivesse apoiado uma base legal (..)”, podendo a causa de pedir avançar no sentido de substanciar a dedução de um pedido múltiplo fundado na “(..) responsabilidade pelos prejuízos emergentes do acto anulado pela sentença exequenda [que] não se identifica, mesmo sob o aspecto do seu conteúdo, com a responsabilidade pelos prejuízos decorrentes da inexecução desta sentença. (..)”. (4)
2. incompetência absoluta do TCA
No âmbito da legislação anterior ao CPTA, teve-se por adquirido que a estrutura adjectiva e consequentes meios probatórios admissíveis no domínio do DL 256-A/77de 17.6 não se compadeciam com a instrução e julgamento de matéria reportada a objecto da causa com tal extensão reparatória.
De modo que, com apelo ao disposto no artº 10º nº 4 do citado Diploma, julgando-se finda a instância, era possível remeter as partes para a acção autónoma de indemnização em via de adequação com a causa de pedir e pedidos deduzidos. (5)
O legislador da reforma do contencioso administrativo expressa no CPTA, consciente deste problema, resolveu a questão desde logo no domínio da generosa amplitude dada ao mecanismo da cumulação de pedidos, expressa pelos meios adjectivos e fases da instância a que a parte interessada pode recorrer.
Por outro lado, concebeu a execução de sentenças de anulação de actos administrativos segundo uma estrutura dicotómica, expressa em duas fases, a fase declarativa dos artºs 176º nºs. 1 e 3 e 179º nºs. 1 a 4 (1ª parte), CPTA e a fase executiva, esta de natureza eventual, do artº 179º nºs. 4 (2ª parte), 5 e 6, CPTA. (6)
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O regime do CPTA é aplicável às execuções de julgados tituladas por sentenças proferidas no domínio do complexo normativo anterior (artº 95º LPTA com remissão para os artºs. 5º a 12º do DL 256-A/77, 17.6) e instauradas após a entrada em vigor do novo Código, ou seja, depois de 01.JAN.2004, conforme prescreve o artº 5º nº 4 da Lei nº 15/2002 de 22.02 – “4 – As novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código”.
O que quer dizer que é de observância obrigatória o estatuído no novo Código quanto a este meio executivo, nomeadamente o que se dispõe sobre a apresentação da petição executiva junto do Tribunal que proferiu a sentença anulatória em 1º grau de jurisdição, cfr. artº 176º nº 1 CPTA.
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No caso presente, a pronúncia em primeiro grau de jurisdição competiu ao Tribunal Central Administrativo, órgão judiciário extinto e substituído pelo Tribunal Central Administrativo Sul ex vi artºs. 8º b) do ETAF, Lei 13/2002 de 19.02 e artº 2º nº 2 DL 325/2003 de 29.12.
A entrada em vigor do CPTA aprovado pela Lei 15/2002 de 22.FEV foi adiada de 22.02.2003 para 01.JAN.2004 pelo disposto no artº 2º da Lei 4-A/2003 de 19.FEV que deu nova redacção ao artº 7º da Lei 15/2002, alterando o calendário de vigência inicialmente estabelecido.
Na jurisdição administrativa a pronúncia em primeira instância foi cometida aos Tribunais Administrativos de Círculo, ressalvados os casos específicos de competência em 1º grau fixada para os Tribunais Centrais Administrativos e Supremo Tribunal Administrativo, conforme artº 44º nº 1 do ETAF na versão hodierna da Lei 13/2002 de 19.02, vigente também a partir de 01.JAN2004, nos termos do artº 9º da já citada Lei 4-A/2003 de 19.02.
De acordo com o artº 37º do ETAF vigente, aos Tribunais Centrais Administrativos não lhes é cometida competência em primeiro grau de jurisdição salvo nas matérias específicas em que devem julgar como tal, não se enquadrando em nenhuma dessas matérias o caso dos autos, que versa sobre regime laboral geral da função pública; consequentemente, também não têm competência em matéria de execução de julgados sobre esta matéria.
À data da entrada da petição de execução - 21.Maio.2004 – o Tribunal inicialmente competente em razão da matéria e da hierarquia para a execução de julgados nos termos do artº 7º nº 4 DL 256-A/77 de 17.06, ou seja, o Tribunal Central Administrativo, já fora extinto.
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Deste modo, há que enfrentar a questão de conjugar o bloco normativo dos artº 5º nº 4 da Lei nº 15/2002 de 22.02 e artºs 176º nºs. 1 e 3 e 179º nºs. 1 a 4 (1ª parte), CPTA, no sentido de aplicar a fase declarativa prevista no CPTA à execução de sentença instaurada depois de 01.JAN.2004, proferida no extinto TCA em 1º grau de jurisdição e no domínio do contencioso administrativo revogado, com o bloco normativo dos artºs. 44º nº 1 e 37º do ETAF vigente, que comete competência à 1ª Instância em matéria de execução de julgados tendo-a retirado da 2ª Instância, ou seja, do âmbito de competência material dos Tribunais Centrais Administrativos, atenta a ordenação vertical por espécie de órgãos judiciários.
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Chegados aqui, evidencia-se a incompetência deste Tribunal em razão da matéria, no tocante à sub-espécie da competência em razão hierarquia.
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Estabelece o artº 7º do ETAF vigente a aplicabilidade subsidiária das disposições relativas aos Tribunais Judiciais em tudo quanto em tudo quanto não esteja especificamente regulado no ETAF, observadas as devidas adaptações.
No tocante ao princípio geral da irrelevância jurídica das alterações legislativas em matéria de competência absoluta dos Tribunais, a Lei 3/99 de 13.01, Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, adoptou no seu artº 22º nº 2 a excepção da observância imediata da lei nova que estatua no sentido de o Tribunal inicialmente competente deixar de o ser em razão da matéria e da hierarquia.
Pelo que vem dito, em obediência ao novo regime do CPTA, cumpre accionar o mecanismo de remessa oficiosa atentas as alterações da competência julgadas relevantes, previsto no artº 64º CPC, aplicável ex vi artº 1º CPTA.
À luz das disposições conjugadas dos artºs. 176º nº 1 CPTA, 64º CPC e 44º nº 1 do ETAF, o Tribunal competente para a execução de julgado de sentença anulatória é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para onde devem ser remetidos os autos, acompanhados do processo em que foi proferido o Acórdão anulatório do TCA em 1º grau de jurisdição, o recurso contencioso nº 12041/03, a título devolutivo para efeitos de apensação e até decisão final da execução. (..)”.
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Acresce ao que vem de ser dito, e salvo o devido respeito por entendimento jurisprudencial distinto que não se desconhece, no sentido supra exposto transcreve-se a exposição doutrinária de Vieira de Andrade, constante da 9ª edição da Obra que tem vindo a ser citada e seguida, como segue:
“(..)
4.1. O tribunal competente para a execução das sentenças é, nos termos estabelecidos tradicionalmente, o tribunal de 1ª instância em que a causa foi julgada, mesmo que a sentença exequenda tenha sido proferida, em recurso, por tribunal superior. [935].
No caso de as decisões terem sido proferidas, em primeira instância, por tribunais superiores [936], já não vale, no entanto, no processo administrativo, a regra geral do processo civil que considera competente o tribunal de primeira instância. [937].
Na realidade, o artº 24º nº 1 alínea d) do ETAF determina que são do conhecimento da Secção do contencioso administrativo do STA os “pedidos relativos à execução das suas decisões” – parecendo óbvio que essas são as decisões proferidas pelo Supremo em primeira instância, designadamente, as relativas a processos contra o Conselho de Ministro, o Primeiro-Ministro e autoridades superiores do Estado.
Quanto à execução das decisões de primeira instância da Secção de contencioso administrativo dos TCA – apenas as relativas a acções de regresso propostas pelo estado no âmbito de processos de responsabilidade civil por actos praticados por juízes ou magistrados do MP no exercício das suas funções nos tribunais administrativos e tributários – não se prevê na lei o seu conhecimento pela Secção, pelo que há-de competir, na falta de lei especial, aos tribunais administrativos de círculo, que dispõem da competência residual.
[938 - Vejam-se os artigos 37º e 44º nº 1 do ETAF. Esta conclusão parece reforçada por, no artigo 38º relativo à Secção de contencioso tributário, estar expressamente atribuída aos TCA a competência para conhecer dos pedidos de execução das suas decisões. Não descortinamos uma razão para esta diferença de critério legal, que poderá decorrer apenas do facto de a Secção do contencioso administrativo dos TCA só nesse caso excepcional funcionar como primeira instância.] (..)” (7).
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Em paridade de raciocínio jurídico, temos o seguinte quadro: no tocante à execução de decisões proferidas em 1º grau de jurisdição na Secção de contencioso administrativo do extinto TCA a lei não prevê o seu conhecimento pela Secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul; assim, na falta de lei especial, o conhecimento em sede executiva há-de competir aos Tribunais Administrativos de Círculo por atribuição expressa da competência residual, ex vi artº 44º nº 1 do ETAF.
Mantendo o entendimento supra exposto, no caso em apreço para a execução de julgado de sentença anulatória é competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, para onde devem ser remetidos os autos, acompanhados do processo de recurso contencioso nº 4923/00, em que foi proferido Acórdão pelo Juízo Liquidatário do TCA em 1º grau de jurisdição revogado pelo Acórdão do STA de 21.05.2008, a título devolutivo para efeitos de apensação e até decisão final da execução.
No mesmo sentido se decidiu no procº nº 1885/06 em acórdão de 08.FEV.2007.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:
A. julgar o Tribunal Central Administrativo Sul incompetente em razão da hierarquia;
B. ordenar a remessa oficiosa destes autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;
C. acompanhados do processo de recurso contencioso nº4923/00, em que foi proferido o Acórdão pelo extinto TCA em 1º grau de jurisdição revogado pelo Acórdão do STA de 21.05.2008, para efeitos de apensação, a título devolutivo até decisão final da execução.
Sem tributação.
Lisboa, 23.OUT.2008,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) (Vencido, por entender que o tribunal é competente).
(1) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, págs. 778/779, 816/817 e 829.
(2) Mário Aroso de Almeida, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 2003, págs. 325, 326/327 e 329.
(3) Vieira de Andrade, A justiça administrativa, Almedina, 5ª edição, 2004, págs.353/354.
(4) Freitas do Amaral, A execução das sentenças dos tribunais administrativos, Almedina, 2ª edição, 1997, pág. 248.
(5) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, pág. 825.
(6) Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao código de processo nos tribunais administrativos, Almedina/2005, comentário aos artºs. 47º, 173º, 176º e 179º CPTA.
(7) Vieira de Andrade, A justiça administrativa, Almedina, 9ª edição, 2008, págs.406/407. |
