| Decisão Texto Integral: |
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
FLORASSUL ASSOCIAÇÃO DE PRODUTORES DA FLORESTA ALENTEJANA intentou contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP) e o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS, acção administrativa especial de impugnação da decisão tomada pelo vogal do Conselho Directivo do IFAP de rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projecto, com a consequente exigência de devolução das ajudas recebidas pela Autora, acrescidas de juros, num valor total de €89 818,26.
Alegou, em suma: não realização de audição prévia, no âmbito do procedimento; não fundamentação da decisão final - não tendo sido remetidos os relatórios de execução e final do programa emanados pela Autoridade Florestal Nacional e alegadamente com a concordância da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo-; omissão da data da prática do acto administrativo.
Por Sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi a acção julgada procedente e anulado o acto impugnado por procedência dos vícios invocados.
Inconformado o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“1. No âmbito do programa designado por PRO AGRO -MEDIDA 3 - PROJECTO n.º 2001640021232, tendo celebrado um contrato para o desenvolvimento de determinadas acções e estudos; em 24 de Julho de 2002 (fls.124 a 127 do PA)
2. Em 12 de Abril de 2005 foi enviado à Recorrida, pela Direcção Regional de Beja, do ex- IFADAP um oficio comunicando que o prazo para justificar o 22 adiantamento estava ultrapassado, solicitando o envio daqueles com a maior brevidade, acompanhados do relatório da DGRF. (fls. 464 do PA)
3. O que veio a ser reiterado pelo IFAP nos oficio enviados à Recorrida, em 26.10.2005 (fls. 465) e de 25.08.2006 (fls. 466 do PA)
4. Após várias diligências e contactos do IFAP com a Recorrida, em 22.01.2009, a Recorrida envia o relatório final à AFN (fls. 483 do PA),
5. O relatório final de execução do projecto n9 2001640021232, pela ANF foi recepcionado na Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo DRAP A, em 2.04.2009 (fls. 489 do PA)
6. A ANF procedeu à análise técnica do projecto tendo elaborado relatório o qual conclui no ponto II que 6 das 9 accões previstas são consideradas não conformes, pelo que o projecto deve considerado em incumprimento, (fls.493 da PA)
7. Foi o processo remetido ao IFAP em 16.06.2009, peia DRAP Alentejo, a fim de serem desencadeados os procedimentos aplicáveis em situações de incumprimento de projecto. (fls. 526 do PA).
8. Em 20.08.2009, oficio 3189/DAI/UPRF/2009, de audiência previa, foi remetido por correio normal para a morada indicada pela Recorrida no contrato (541 do PA).
9. A recorrida, consultou o processo na sede do IFAP, em Lisboa e expressamente identificou o ofício 3189/2009 (20/8/2009) no requerimento que então também apresentou.
10. O Recorrente enviou os documentos, por correio azul em 10/11/2009, através do oficio 4969/DAI/UPRP/2009.
11. Em 10.02.2010, o Sr. Vogal do Conselho Directivo do IFAP, ao abrigo da Delegação e Subdelegação de Poderes - Despacho nº 9899/2009, publicado no Diário da Republica nº 71, II serie, de 13 de Abril de 2009 e Despacho nº 10787/2009, publicado no Diário da Republica nº 81, II serie, de 27 de Abril, tomou a decisão final de rescisão do contrato de atribuição de ajuda referente ao projecto, fazendo-o através do oficio 108/DAI/UREC/2010, remetido para a Recorrida, por carta registada c/A: ( fls. 555 do PA).
12. A Recorrida em 6/3/2010 (após ter recebido a decisão final) a mandatária da Rec., requereu uma certificação de 3 documentos, referindo que não tinha recebido os documentos que anteriormente pedira.
13. A certidão foi emitida em 17/6/2010 e levantada no Instituto pela mandatária da Recorrida, em 23/6/2010
14. Considerou a douta sentença que não tinha sido assegurada o exercício de audiência previa, porquanto, a recorrida,
15. não recebeu o oficio 3189/DAI/UPRF/2009 datado de 20.08.2009 referente à audiência previa, que foi remetido por correio normal para a morada indicada pela Recorrida no contrato (541 do PA) e,
16. também não recebeu os elementos solicitados quando se deslocou á sede do IFAP em Lisboa, documentos estes que foram enviados à Recorrida, em 10.11.2009, por correio azul, através do ofício 4969/DAI/UPRF/2009 (fls. 544 do P.A).
17. pelo que não teve oportunidade para responder ao Recorrente,
18. Mas, é um facto incontestável que o Presidente da Associação, ora Recorrida, em representação desta, esteve nas instalações do IFAP situadas na R. Castilho, fazendo-se anunciar com o ofício de audiência prévia, antes identificado,
19. e solicitando a consulta do processo (fls. 543 do PA), o que lhe foi assegurado, pelo que nos termos e para os efeitos do artº 100º do CPA, se pode afirmar que a Recorrida tomou conhecimento dos factos apurados e das razões de facto e de direito que implicavam a intenção de rescindir o contrato e solicitar o reembolso das ajudas concedidas,
20. Os elementos solicitados pelo presidente da Recorrida foram-lhe enviados, em 10.11.2009, por correio azul, através do ofício 4969/DAI/UPRF/2009, de 10/11/2009 (fls. 544 do P.A)
21. O IFAP não recebeu a devolução do referido oficio.
22. e a Recorrida nada fez: não insistiu no pedido junto do recorrente, não se deslocou ao instituto, conforme fizera anteriormente para levantar a certidão (copia dos elementos que seleccionou) e nem sequer lançou mão de um processo de intimação para passagem de certidão.
23. Saliente-se que, recorrentemente, a recorrida negou a recepção de documentos, salientando-se que, por certo, tal como afirmava que não tinha recebido o oficio de A. P. no mesmo momento em que estava a exibi-lo.
24. A Decisão final foi tomada e notificada, em 10/2/2010.
25. Acresce referir que na data em que entregou a petição inicial a mesma já era possuidora dos documentos solicitados, permitindo-lhe exercer o seu direito do contraditório em plenitude.
26. Alias, conforme o artº 64, nº 1 do CPTA, caso assistisse razão à Recorrida o Recorrente sempre poderia revogar a acto até à apresentação da contestação.
27. Assim, incorre em erro de julgamento de facto a sentença, pois, a recorrida teve acesso a todos os documentos antes de intentar a presente acção, pelo que não ocorreu preterição do direito de audição da Recorrida no procedimento que conduziu à decisão impugnada, pelo deve sentença ora em crise ser revogada.
28. Considera a douta sentença que a decisão tomada pelo IFAP não se encontra devidamente fundamentada, pelo que deve ser anulada.
29. Ora é pacífico que a fundamentação não falta nem é insuficiente quando permite, face ao teor expresso do acto e ao contexto em que foi proferido, que o destinatário fique a dispor dos elementos de facto e de direito para acolher ou impugnar a decisão.
30. As comunicações da Recorrente à Recorrida respeitam integralmente esses requisitos, indicando expressamente o elemento de facto fundamentador e o efeito contratual a extrair.
31. A factualidade fundamentadora é a constante da análise efectuada pela ANF à execução do projecto, que lhe foi transmitida pelos ofícios: de audiência prévia Ref.3I89/DAI/UPRF/2009, de 20/08/2009, de resposta à consulta do processo oficio nº 4969/DAI/UPRF/2009, de 10/11/2009 e a referente à decisão final, oficio nº 108/DAI/UREC/2010, 10.02.2010, remetido para a Recorrida, por carta registada c/AR (fls. 555 do PA)
32. São elementos fundamentais da decisão final: o relatório da ANF, o teor do oficio da audiência previa e teor da decisão final, documentos para cujo teor se remete nas alegações
33. A decisão tomada pelo IFAP, com base nos três documentos referenciados encontra-se devidamente fundamentada, não assistindo qualquer fundamento na douta sentença para considerar que a mesma não se encontra fundamentada
34. Dito de outro modo, o dever de fundamentação considera-se cumprido quando o autor exterioriza o raciocínio lógico-subsuntivo que o levou a decidir como decidiu.
35. Ora, no acto impugnado, consta a menção às normas jurídicas em que se funda a decisão e a descrição sucinta, congruente e suficiente dos factos que, conduzem à aplicação da previsão normativa. Assim, ao abrigo do artº 11º, n° 1 e do artº.12°, n° 1 do Decreto-Lei n° 163-/12000, de 27 de Julho.
36. Acresce que, atento o teor da petição inicial, conclui-se que a Recorrida logrou percorrer o iter cognoscitivo-valorativo empreendido pelo IFAP, atacando-o, ponto por ponto.
37. Da decisão final, bem como compulsado o relatório de ANF não pode senão concluir-se que da mesma constam as razões factuais e jurídicas que transparecem do teor do acto impugnado.
38. A douta sentença ao ignorar os factos consubstanciadores da violação das obrigações contratuais, bem como as respectivas fontes dos factos relevantes para decisão que o IFAP tomou, e atendo-se apenas ao conteúdo da decisão final incorreu em erro na julgamento da matéria de facto, pelo que contrariamente ao referido na douto Sentença a decisão tomada pelo IFAP é clara, suficiente, completa e adequada, pelo que não se verifica o vicio de falta de fundamentação pelo deve sentença ora em crise ser revogada.
39. A sentença que ora se impugna considera que da decisão tomada pelo IFAP não consta a data da prática do ato.
40. Todavia, basta analisar todos os documentos constantes do processo, emitidos pelo IFAP, para concluir que os actos do Instituto são todos datados.
41. No caso, a fls. 555 do PA, pode verificar-se que a data que consta de registo mecanográfico aposto no canto superior esquerdo da decisão final, é 10-02-2010, e que do referido registo mecanográfico consta a referência IFAP- S4068/2010 e a hora de saída 14:41.
42. Este registo mecanográfico é aposto pelo serviço de expediente do IFAP, I.P. em momento posterior à criação do documento, no caso concreto a decisão final, mas em momento imediatamente anterior à sua expedição pelo correio.
43. Aliás, não resulta da lei a forma como devem ser datados os actos administrativos, apenas, se exige que "Todas as menções exigidas peio número anterior devem ser enunciadas de forma clara, precisa e completa, de modo a poderem determinar-se inequivocamente o seu sentido e alcance e os efeitos jurídicos do acto administrativo".
44. A lei exige assim que os actos sejam datados, de forma clara, precisa e completa porquanto esta menção é de primordial importância para a defesa dos interesses dos destinatários do acto.
45. Neste sentido se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Sul, no Acórdão proferido no processo 13434/16, em 2/20/2016 I)- A essencialidade da menção da data em que o acto é praticado (à qual se refere a alínea f) do n.º 1 do artº 127º do CPA) deve ser considerada, atendendo aos domínios em que a data do acto se projecta, como momento determinante da eficácia do acto, e não como condicionante da sua validade jurídica, pois essa perspectiva encerra a vantagem de melhor se harmonizarem os interesses da Administração e interessados.
46. Erra a douta sentença ao colocar em igualdade de circunstâncias quer uma decisão sem data quer uma decisão com data, que se encontra colocada de forma visível, é precisa clara e completa, respeitando a lei, e de acordo com o sistema de gestão devidamente certificado e implementado, do ÍFAP, com vista á melhor identificação de todos os actos, garantindo assim, a eficácia e autenticidade dos seus documentos.
47. Considerando a motivação antecedente, impõe-se concluir que a decisão tomada pelo IFAP é valida e eficaz, não incorrendo nos vícios que lhe foram assacados, devendo a douta sentença ser considerada improcedente.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a sentença recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida peio IFAP, IP, e assim se fazendo a costumada JUSTIÇA”.
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FLORASUL - ASSOCIAÇAO DE PRODUTORES DA FLORESTA ALENTEJANA, ora Recorrida, apresentou contra-alegações, terminando com o seguinte segmento conclusivo:
“1. As Alegações apresentadas pelo Recorrente demonstram e desde já provam, que o presente recurso nunca deveria ter sido interposto, porquanto o que se alega como seu fundamento, não fundamenta coisa nenhuma, simplesmente confirmando e reiterando os fundamentos legais e factuais que serviram de base à douta decisão da qual se recorre.
2. Ao Tribunal ora Recorrido, cabia decidir sobre 3 questões, a saber:
a) Se o procedimento que antecedeu a acção judicial a pedir a impugnação do acto administrativo, violou ou não o direito de audiência prévia da Autora, ora Recorrida;
b) Se a decisão impugnada continha a fundamentação legalmente exigida;
c) Se a decisão impugnada omitiu a data em que foi praticada.
3. Quanto ao vício de preterição do direito de participação em sede de audiência prévia, a Recorrente não fez prova nem a mesma consta do processo administrativo, em como o dito oficio 20/08/2009 nº 3189/DAI/UPRF/2009 da audiência prévia, tenha de fato, sido enviado por correio pela mesma, tenha sido efectivamente recebido pela Recorrida ou que tenha sido devolvido pelos CTT. Tudo porque conforme afirma a Recorrente o teria feito por correio normal.
4. Mesmo que através de fatos instrumentais se possa equacionar o conhecimento do ofício pela recorrida, volvido mais de um mês do prazo dado para audiência prévia, a entidade recorrente, admitiu e conformou-se com o pedido do presidente da recorrida, no qual solicitava documentos do processo para conhecimento de alguma intenção de participação num projecto de decisão.
5. O que levou ao entendimento correto e de livre valoração e interpretação da prova no seu global pelo douto tribunal, ao entender que apenas se pode considerar como provado que a entidade recorrente, apenas endereçou o dito ofício e mas NUNCA que aquele foi de fato enviado via ctt nem que aquela o recebeu.
6. Na douta sentença pode ler-se e passamos a citar: "No processo administrativo encontra-se cópia daquele ofício endereçado à Autora (...) mas não se encontra qualquer prova inequívoca de que o mesmo tenha sido enviado ".
7. Muito bem esteve o douto tribunal recorrido, ao decidir que a dúvida sobre este fato, não demonstrada inequivocamente pela entidade recorrente, que alega o tacto positivo, tendo de livre vontade, optado por não fazer um envio deste ofício através de correio registado ou registado com aviso de recepção, não deixa outra alternativa ao tribunal, senão decidir a favor da ora Recorrida.
8. Mais, fundamenta a douta sentença a sua decisão, pelas regras gerais sobre ónus da prova e sobretudo pelas regras de ónus da prova em processos de impugnação dos actos administrativos, em que cabe sim à Entidade Administrativa e não à outra parte, a prova de que os pressupostos legais da prática do acto impugnado, foram respeitados e que logo, o direito de audiência prévia e de participação na decisão do particular, foi de facto assegurado, sem qualquer dúvida.
9. Não ficando provado inequivocamente a remessa e recebimento do ofício de 20/08/2009 nº 3189/DAI/UPRF/2009 da audiência prévia, da remessa dos documentos requeridos em Outubro de 2009 por certidão pela recorrida, ao tomar a recorrente a decisão final, esta violou o direito de participação da recorrida, no procedimento e na respectiva decisão final.
10. Outra, não podia ter sido a decisão da douta sentença, ora recorrida, em concluir pela existência da preterição do direito de audição da Autora, ora recorrida, no procedimento que conduziu à decisão impugnada, determinando a sua anulabilidade.
11. No que respeita à ao vício de falta de fundamentação da decisão final emanada da ora Recorrente, se no plano do direito, a decisão foi fundamentada porque identificou o normativo legal ao abrigo do qual havia sido tomada, a contrário no plano factual não o fez.
12. O conhecimento dos factos pelos quais se tomou a decisão, é fundamental para a compreensão e avaliação da decisão final, daí conformando-se ou não com a mesma, impugnando-a ou não.
13. Como concluiu e muito bem a douta sentença, não merecendo reparo algum, quanto aos factos, a decisão limitou-se a ser vaga, generalista e obscura, pois tem frases como e passamos a citar, que "os acções desenvolvidas não correspondem na sua totalidade ao que estava no projecto”, que "alguns dos objectivos da candidatura não foram alcançados" e que " algumas das acções não foram realizadas" (a\. z) da matéria provada.
14. Ora, ficamos sem saber desta decisão:
a) quais as acções que foram desenvolvidas não correspondem ao projecto;
b) quais os objectivos que não foram alcançados e
c) quais as acções que não foram realizadas.
15. Logo, a decisão final muito embora tenha enunciado as conclusões não explicitou as razões de facto em que suportou a tomada de tais conclusões e consequente decisão, invocando argumentos de natureza formal, vagos e não devidamente demonstrados e identificados.
16. A final, não poderia ter sido outro, o entendimento da douta sentença, ao decidir a favor da ora Recorrida, no sentido de que nos termos do artigo 125^, n^ 2 do CPA, estamos de facto perante uma falta de fundamentação, vício do acto administrativo, gerador da sua anulabilidade.
17. Quanto ao vício de falta de menção da data na decisão final - acto administrativo, tenta o Recorrente pretender fazer crer nas suas alegações que o IFAP possui um sistema de gestão de aposição de datas nos documentos que emite de forma legal e sem erros, sendo os mesmos documentos eficazes e autênticos.
18. Se assim fosse, não existira na lei administrativa a contemplação de tal vício ou existindo, esta entidade administrativa IFAP, seria isenta de erros mesmo mais uma vez, não fazendo prova nos autos de forma inequívoca do contrário que alega.
19. O facto de invocar que, internamente a aposição de datas nos documentos de forma mecanográfica é feita após a criação do documento mas anterior à sua expedição, não faz prova que no caso concreto, o documento em causa - decisão final - de facto foi criada naquela data e dela faz menção.
20. Conforme concluiu e muito bem a douta sentença, a menção a 10/02/2010 que se encontra aposta no documento que contém a decisão final, é uma data não da criação e do conteúdo da própria, mas uma data da de saída do documento, razão pela qual aparece no canto esquerdo superior da folha, em formato diferente do texto assinado pelo autor do acto administrativo.
21. Razão pela qual, a sentença recorrida considerou a final que e citamos "(…) sendo aquele documento não só a expressão da notificação da decisão impugnada mas, a própria decisão impugnada, a conclusão a retirar é que esta não fez menção à data em que foi praticada. Um acto a que falta a data, é um acto para o qual não é possível definir o quadro legal que se lhe aplica, inviabilizando desse modo a aferição da sua validade, é um acto para o qual, não é possível determinar o momento da produção dos respectivos efeitos, nem mesmo definir, até ao qual o mesmo pode ser impugnado e, em certas situações, revogado. Razões pelas quais, a falta dessa menção constitui um vício de forma autónomo, gerador da sua anulabilidade, o que a final se determinará". (negrito, itálico e sublinhado nosso)
22. Pelo que, a douta decisão apreciou devidamente os factos, tendo feito o devido enquadramento dos mesmos aos vícios invocados pela recorrida, aplicando correctamente o direito inerente, devendo ser mantida.
23. A Douta decisão encontra-se assim, devidamente fundamentada de facto e de direito, isenta de erros, pelo que outra decisão não poderia resultar do tribunal recorrido atendendo aos factos provados e á subsunção dos mesmos aos normativos legais aplicáveis e suas consequências jurídicas para o ora recorrente.
24. O Tribunal "a quo", atenta a prova documental e não tendo resultado como provados os factos, que conduziriam à absolvição do IFAP ora recorrente e cujo ónus recaía sobre o mesmo, o tribunal "a quo " interpretou, valorou e aplicou de forma correcta o direito com base na matéria probatória dos autos, tendo proferido a única decisão possível nos mesmos.
25. A consequente procedência da acção e anulação do acto administrativo impugnado, que decidiu pela rescisão unilateral pelo IFAP/Recorrente do contrato de atribuição de ajudas celebrado com a ora recorrida, cancelando o projecto e exigindo a devolução da quantia global de € 89.818,26, assim como nas custas processuais, não obstante a sua isenção”.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso mantendo-se a decisão recorrida.
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O DMMP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu pronúncia no sentido de que o recurso não merece provimento, sendo de manter integralmente a sentença recorrida.
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Com dispensa dos vistos, mas fornecida cópia do projecto de acórdão às Sras. Desembargadoras Adjuntas, vem o processo à conferência para decisão.
I.1 Do objecto do Recurso / das questões a apreciar e decidir
Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPC) ex vi artigo 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Segundo as conclusões do recurso, as questões a resolver incidem em aferir do erro de julgamento de direito, concretamente quanto à verificação dos vícios de forma: de preterição de audiência prévia e de falta de fundamentação do acto impugnado, assim como, no que respeita à omissão de indicação da data do mesmo. Vícios esses conducentes à sua anulação, como foi decidido na sentença recorrida.
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II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade não impugnada, que se reproduz, na íntegra:
“a) Em 01.10.2001 a Autora apresentou à Entidade Demandada um projecto de investimento, no âmbito da “Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas - Acção 3.6 - Promoção de Novos Mercados e Qualificação de Produtos Florestais”, ao qual foi atribuído o n.° 2001640021232; Cfr doc de fls 45 a 54 do processo administrativo. Admitido por acordo
b) O projecto n.° 2001640021232 destinava-se ao "Desenvolvimento de um modelo de gestão florestal sustentável para a extracção da lenha do montando de azinho, nomeadamente para a produção de carvão vegetal, de modo a permitir a certificação, promoção e valorização destes produtos. Melhorar o conhecimento destes mercados."; Cfr doc de fls 53 do processo administrativo
c) O projecto n.° 200164002132 foi aprovado na sequência de reunião da Unidade de Gestão de 11.07.2002, pelo valor total de investimento de € 117 217,50, ao qual correspondia um valor de subsídio não reembolsável de € 87 913,13; Cfr doc de fls 111 a 113 do processo administrativo
d) Em data anterior a 19.09.2002, entre a Autora e a Entidade Demandada foi celebrado um contrato de atribuição de ajuda ao abrigo da medida 3 - acção 3.6 do Programa Agro, promoção de novos mercados e qualificação de produtos florestais, com o teor que consta de fls 124 a 126 do processo administrativo, e o qual aqui se dá por integralmente reproduzido; Cfr doc de fis 124 a 126 do processo administrativo, no qual, as assinaturas dos representantes da Autora foram reconhecidas notarialmente em 06.09.2002 e a assinatura do representante da Entidade Demandada está datada de 19.09.2002)
e) Em 30.10.2002, a Entidade Demandada autorizou o lançamento em conta bancária da Autora da importância de € 41 150,83, a título de adiantamento respeitante ao projecto n.° 200164002132; Cfr doc de fls 134 e 135 do processo administrativo
f) A Autora recebeu essa importância; admitido no art.° 8. ° da petição iniciai
g) Em 20.07.2004, a Entidade Demandada autorizou o lançamento em conta bancária da Autora da importância de € 29 935,00, a título de adiantamento respeitante ao projecto n.° 200164002132; Cfr doc de fis 194 e 196 do processo administrativo
h) A Autora recebeu essa importância; Admitido no art.° 8. ° da petição inicial
i) Com data de 12.04.2005, os serviços da Direcção Regional do Alentejo do IFADAP enviaram à Autora carta com o seguinte teor:
Cfr doc de fis 464 do processo administrativo
j) Com data de 27.10.2005, os serviços da Direcção Regional do Alentejo do IFADAP enviaram à Autora carta com o seguinte teor:
Cfr doc de fis 465 do processo administrativo
k) Com data de 25.08.2006, os serviços do IFADAP enviaram à Autora carta com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 466 do processo administrativo
l) Em 15.09.2006, deu entrada nos serviços da Direcção Regional do Alentejo do IFADAP/INGA, carta da Autora, com o seguinte teor:
Cfr doc de fls. 468 e 469 do processo administrativo
m) Com data de 16.10.2008, pelos serviços da Entidade Demandada, foi enviada à Autora carta assinada pelo responsável do Núcleo de Inovação e Competitividade de Beja, da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo, com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 480 do processo administrativo
n) Com data de 19.11.2008, os serviços da Entidade Demandada enviaram à Autora carta registada assinada por representantes do Conselho Directivo, com o seguinte teor:
Cfr. doc. de fls. 482 do processo administrativo
o) Em 22.01.2009, deu entrada nos serviços da Entidade Demandada carta da Autora, dirigida ao Director Regional das Florestas do Alentejo da Autoridade Florestal Nacional, com o seguinte teor:
Cfr. doc. de fls. 483 do processo administrativo;
p) Em 02.04.2009, deu entrada nos serviços da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo carta assinada pelo Director Nacional da Autoridade Florestal Nacional, com a referência DIF - 231 e a data de 27.03.2009, e com o seguinte teor:
Cfr. doc. de fls. 488 e 489 do processo administrativo
q) A esta carta encontra-se anexo “Quadro 1 de constatações ao Proj. n.° 2001640021232, da Acção 3.6 - Promoção de Novos Mercados e Qualificação de Produtos Florestais.”, com o teor que consta de fls. 486 e 487 do processo administrativo, o qual aqui se dá por integralmente reproduzido;
r) Com data de 11.05.2009, por técnico dos serviços da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo, foi proferida a informação n.° 77/2009, respeitante ao processo n.° 2001640021232, com o seguinte teor:
Cfr. doc. de fls. 497 do processo administrativo
s) Sobre essa informação foi aposto despacho datado de 25.05.2009 pelo Director de Serviços de Inovação e Competitividade, com o seguinte teor:
Cfr. doc. de fls. 497 do processo administrativo
t) Com data de 20.08.2009, e com a referência 3189/DAI/UPRF/2009, foi endereçada à Autora carta assinada pelo Director do departamento de Apoios ao Investimento, com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 539 a 541 do processo administrativo
u) Do processo administrativo consta uma declaração manuscrita com o seguinte teor:
«imagem no original»
Cfr doc de fls 542 do processo administrativo
v) Em 26.10.2009, deu entrada nos serviços do IFAP, sob o n.° de entrada 99987/2009, uma carta do presidente da direcção da Autora, com o seguinte teor:
«imagem no original»
Cfr doc de fls 543 do processo administrativo
w) Com data de 10.11.2009 e n.° de saída 38115/2009, foi endereçada à Autora carta assinada pelo Director do Departamento de Apoios ao Investimento, com a referência 4969/DAI/UPRP/2009, com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 544 do processo administrativo
x) Com o n.° de saída 42626/2009 e a data de 16.12.2009, e com a referência 5779/DAI/UPRF/2009, foi enviada ao Gestor do Programa Agro carta assinada pelo Director de Departamento de Apoios ao investimento com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 546 a 548 do processo administrativo
y) Com data de 19.01.2010, pelo Gestor do Programa Agro, foi proferido despacho com o n.° 70/2010 e com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 549 do processo administrativo
z) Com número de saída 4068/2010, com a data e hora de saída, respectivamente de 10.02.2010, e 14:41, apostos no canto superior esquerdo, e com a referência 108/DAI/UREC/2010, foi remetida à Autora carta registada com aviso de recepção, assinada pelo vogal do Conselho Directivo do IFAP com o seguinte teor:
Cfr doc de fls 533 a 535 do processo administrativo
aa) O aviso de recepção que acompanhou esta carta foi assinado em 11.02.2010; Cfr doc. de fls 552 do processo administrativo Inexistem outros factos alegados sobre os quais o tribunal se deva pronunciar, não resultando provados quaisquer outros com interesse para a decisão da causa.A convicção do Tribunal sobre a matéria de facto fundou-se na análise crítica ao conjunto dos documentos que integram o processo administrativo e ainda aos documentos juntos com a petição inicial, nenhuns deles impugnados por nenhuma das partes, para os quais se foi fazendo remissão em cada uma das alíneas da matéria de facto provada”.*
II.2 De Direito
Em conformidade com o delimitado em I.1., cumpre conhecer dos alegados erros de julgamento da sentença recorrida ao julgar procedentes os vícios de preterição de audiência prévia, de falta de fundamentação e de omissão da data de prolação do acto impugnado conducentes à anulabilidade do acto impugnado, nos termos do art. 135º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), então em vigor.
Cumpre em primeiro lugar destacar que o Recorrente não impugnou em conformidade com as exigências previstas no art. 640.º do CPC a factualidade dada como provada pelo Tribunal a quo.
Em relação à omissão de data aduz-se na sentença recorrida:
“Nos termos do art.º 123 n.º 1 f) do CPA, a data em que o acto é praticado, constitui uma menção obrigatória do mesmo, e esta, tal como as demais, deve ser enunciada de forma clara, precisa e completa, de modo a poder determinar-se inequivocamente o sentido, o alcance e os efeitos jurídicos do acto.
Contrariamente ao que defende a Entidade Demandada, não é possível dar como provado que a decisão impugnada tenha sido proferida em 10.02.2010, nem que essa data conste da própria decisão.
A menção à data de 10.02.2010 que é visível no documento que contém a decisão impugnada não é uma menção que faça parte do conteúdo da própria decisão. É, na verdade, uma data de saída do documento que contem a decisão, como decorre do facto de ter sido aposta no canto superior esquerdo do documento, impressa em formato diferente do texto assinado pelo Autor do acto e, imediatamente a seguir ao número de saída, e imediatamente antes da hora de saída. (Cfr alínea z) da matéria de facto provada)
De modo que, sendo aquele documento não só a expressão da notificação da decisão impugnada mas, a própria decisão impugnada, a conclusão a retirar é que esta não fez menção à data em que foi praticada.
Um acto a que falta a data é um acto para o qual não é possível definir o quadro legal que se lhe aplica, inviabilizando desse modo a aferição da sua validade, e é um acto para o qual não é possível determinar o momento da produção dos respectivos efeitos, nem mesmo, definir o momento até ao qual o mesmo pode ser impugnado e, em certas condições, revogado.
Razões pelas quais a falta dessa menção constitui um vício de forma autónomo, gerador da sua anulabilidade, o que, a final, se determinará”.
Refere o DMMP no seu Parecer que:
“ …, a falta de indicação expressa da data em que foi proferido o acto não conduz, salvo melhor opinião, à sua anulabilidade quando, como sucede nos autos, o mesmo foi objecto de notificação pessoal ao interessado.
Ora, nos termos do disposto no artº 59º nº 1 e 2 do CPTA o prazo para impugnação dos actos só corre “a partir da data da sua notificação ao interessado”, pelo que o mesmo pode plenamente exercer o seu direito à impugnação, independentemente de desconhecer a data em que o acto foi proferido – aliás como sucedeu no caso dos autos.
Assim, a falta de data constitui uma mera irregularidade, não integrando qualquer invalidade, conforme defende o recorrente”.
Este é também o entendimento sufragado por Mário Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª edição, p.p. 586-587, em anotação ao citado art. 123.º, quando aí aludem “[p]arece-nos, contudo, mais curial (atendendo até aos domínios em que a data do acto se projecta), considera-la como momento determinante da eficácia do acto, do que como condicionante da sua validade jurídica, com a vantagem de melhor se harmonizarem assim os interesses da Administração e interessados”.
Desta feita, acolhendo o citado entendimento, assiste razão ao Recorrente, pelo que, nesta parte, a sentença padece de erro de julgamento quanto ao desvalor daquela omissão.
O que não ocorre quanto aos demais erros invocados pelo Recorrente.
A propósito do vício de falta de audiência prévia, alude-se na sentença recorrida:
“(….) Como vem sendo jurisprudência maioritária nos Tribunais Superiores, fora dos procedimentos de natureza sancionatória, nos quais o direito de participação dos interessados emana directamente do próprio art.º 32.º n.º 10 da CRP, e não do seu art.º 267.º n.º 5, e nessa medida, a sua preterição constitui violação do próprio direito defesa, a preterição do direito de audição prévia nos procedimentos administrativos, determina a mera anulabilidade do acto administrativo, e não a sua nulidade - Acórdão Tribunal Constitucional n.º 594/2008 publicado no DR II Série n.º 17 de 26.01.2009; Acórdão STA de 21.11.2012, procº 0210/12, Acórdão TCA Norte de 19.03.2009, processo n.º 00643/05.6BECBR (www.dgsi.pt)
Estabelecendo que, “O processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará, … a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito”, o artigo 267.º n.º 5 da CRP acabou por constituir uma obrigação, ao próprio legislador, mas também à Administração, de assegurar condições para que os cidadãos possam ter uma participação na formação das decisões que lhes digam respeito.
O mesmo princípio geral veio depois a ser acolhido no CPA, através do seu art.º 8.º, segundo o qual “Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente, através da respectiva audiência prévia nos termos deste Código.”
De modo que audiência prévia dos interessados na decisão final do procedimento, a realizar após a sua instrução, é apenas uma das formas em que se manifesta esse direito de participação dos interessados, mas é, seguramente, a forma mais comum dela se manifestar e de assim dar cumprimento a um imperativo constitucional.
O art.º 100.º n.º 1 do CPA veio assim estabelecer que “Concluída a instrução, …, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada uma decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”, dispondo o art.º 104.º que “Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes.”
Regressando à matéria dos autos, a primeira questão que importa ultrapassar, a qual, de resto, constitui uma das bases da controvérsia entre as partes, é a que respeita à notificação, ou não, da Autora para participar no procedimento administrativo de que emanou a decisão impugnada.
A Autora alega nunca ter sido notificada, por via postal registada, por mail, fax ou qualquer outro meio legalmente admissível de que se encontrava a correr o prazo previsto para exercer o seu direito de audição.
A Entidade Demandada, por sua vez, que tal aconteceu através do ofício 3189/DAI/UPRF/2009, enviado através de correio normal à Autora.
Como decorre da matéria de facto provada, não ficam dúvidas que a Entidade Demandada endereçou à Autora aquele ofício, que consta do processo administrativo, através do qual, além do mais, se informava a Autora de que dispunha de um prazo de 10 dias úteis para se pronunciar, ao abrigo dos artigos 100.º e 101.º do CPA, sobre a intenção daquela de determinar a devolução por parte daquela de um montante no valor total de € 88 493,32. (Cfr alínea t) da matéria de facto provada)
Não há, no entanto, nenhuma prova directa de que ele tenha sido enviado, nem que tenha sido efectivamente recebido ou que tenha sido devolvido.
A própria Entidade Demandada, como se disse, refere-se ao respectivo envio como tendo sido feito através de correio normal, o que tornaria praticamente impossível a prova directa desse facto.
Porém, em resultado de toda a instrução da causa, mostram-se provados alguns factos instrumentais que evidenciam que esse ofício chegou ao conhecimento da Autora.
Qualquer irregularidade que eventualmente tenha existido no envio, na forma de envio daquele ofício, ou até, mesmo que, por hipótese, ele nunca tivesse chegado a sair das instalações da Entidade Demandada, acabam por perder relevância caso se possa concluir que a Autora acabou por ter conhecimento do mesmo, a tempo de exercer o seu direito de audição.
Na verdade, a notificação para o exercício do direito de audição, por uma ou por outra forma, não é uma finalidade em si mesmo, mas sim um meio de chamar ao procedimento a Autora e de lhe permitir exercer esse direito.
Mostrando-se concretizado esse fim, o meio através do qual ele foi, ou deveria ter sido alcançado, dando a conhecer ao interessado o projecto de decisão em termos de lhe permitirem uma pronúncia esclarecida sobre o mesmo, perde toda a sua relevância.
No caso, esse fim era dar a conhecer à Autora o teor daquele ofício, o qual continha a intenção de ordenar a devolução de uma determinada quantia, e permitir à Autora que pudesse pronunciar-se sobre a mesma, contribuindo assim para o sentido da decisão final.
Como decorre da matéria de facto provada, em 26.10.2009, deu entrada nos serviços da Entidade Demandada um requerimento do presidente da direcção da Entidade Demandada, de cujo teor resulta que nessa data já a Autora tinha conhecimento do ofício 3189/DAI/UPRF/2009, o qual lhe havia sido endereçado justamente para lhe conferir possibilidade de exercer o seu direito de audição. (Cfr alínea v) da matéria de facto provada)
De facto, naquele requerimento não só é feita uma referência expressa por parte da Autora àquele ofício, indicando que é esse ofício o assunto a que respeita o seu requerimento, como, de resto, a pretensão que ali formula respeita precisamente ao teor daquele ofício, pedindo à Entidade Demandada o documento da Autoridade Florestal Nacional em que se fundamentava o projecto de decisão, e referindo expressamente ter sido efectuada uma consulta do processo naquele dia. (Cfr alínea v) da matéria de facto provada)
Conclui-se por isso que a Autora, em data anterior a 26.10.2009, teve efectivamente conhecimento do ofício n.º 3189/DAI/UPRF/2009, o qual lhe havia sido endereçado pela Entidade Demandada com vista a dar-lhe conhecimento da intenção de lhe ordenar a devolução de € 88 493,92, e a convidá-la a pronunciar-se sobre essa intenção.
Isto é, a Autora teve efectivamente conhecimento de que existia um projecto de decisão e que lhe tinha sido endereçado um ofício a convidá-la a pronunciar-se sobre tal projecto de decisão.
O art.º 100.º do CPA acabou por ser cumprido no procedimento administrativo em questão, na parte em que determina que após a conclusão da fase de instrução, e antes de ser proferida a decisão final, os interessados devem ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável da decisão.
Contudo, o direito de audição dos particulares nos procedimentos que lhes digam respeito, não se esgota com o conhecimento do sentido provável da decisão que a Entidade Administrativa se propõe proferir.
Para que o mesmo possa cumprir a sua finalidade, é necessário que ao particular seja dada pelo órgão administrativo que conduza o procedimento uma possibilidade de efectiva participação no mesmo e no sentido da decisão que venha a ser tomada, ainda que no final, após ser apreciada pelo órgão administrativo, essa participação não venha, fundamentadamente, a ser acolhida. Por isso o art.º 100.º do CPA refere que o particular, para efeitos do exercício desse seu direito, deverá ser informado, nomeadamente (e não exclusivamente), sobre o sentido provável da decisão projectada, por isso o art.º 104.º do mesmo CPA prevê que após a audição do particular possam ser efectuadas a seu pedido diligências complementares, por isso o art.º 107.º estabelece que na decisão final devem ser resolvidas todas as questões pertinentes suscitadas no procedimento e por isso mesmo, na fundamentação da decisão final devem ser explicitadas as razões pelas quais o resultado da participação do particular, eventualmente, não venha a ser acolhido.
Ora, da matéria de facto provada resulta que após ter tido conhecimento da intenção da Entidade Demandada, a Autora requereu elementos adicionais, objectivamente pertinentes para a sua efectiva participação no procedimento, e para uma tomada de posição sobre o sentido do projecto de decisão. (Cfr alínea v) da matéria de facto provada)
A Autora não se pronunciou sobre o projecto de decisão antes de ser proferida a decisão final.
Contudo, respondeu ao ofício 3189/DAU/UPRF/2009, através do qual este lhe foi dado a conhecer, pedindo elementos adicionais, referidos no projecto de decisão. (Cfr alíneas t) e v) da matéria de facto provada)
A própria Entidade Demandada, conformou-se com a pertinência desses elementos para o exercício do direito de audição da Autora, tanto mais que não só não indeferiu o respectivo requerimento, como determinou a remessa àquela daqueles elementos, e terá aguardado um prazo superior a um mês pela respectiva resposta. (Cfr alíneas w) e x) da matéria de facto provada)
A Autora veio alegar, além do mais, que não recebeu tais elementos, que de acordo com a Entidade Demandada, ter-lhe-iam sido enviados através do ofício com a referência 4969/DAI/UPRF/2009. (Cfr. alínea w) da matéria de facto provada)
Da matéria de facto provada, apenas é possível concluir que efectivamente foi endereçado à Autora aquele ofício com a referência 4969/DAI/UPRF/2009, no qual é referido ser enviado a “Análise do relatório final de execução do Projecto n.º 2001640021232, da Acção 3.6 – Promoção de Novos Mercados e Qualificação de Produtos Florestais, da Autoridade Florestal Nacional, datada de 27.03.2009”, e “Informação n.º 77/2009, da Direcção Regional da Agricultura e Pescas do Alentejo.”, justamente, os elementos que a Autora havia solicitado após ter tido conhecimento do projecto de decisão de restituição de verbas.
Deste modo, é possível, apenas, considerar como provado que a Entidade Demandada endereçou à Autora aquele ofício, mas já não que ele foi efectivamente enviado, nem que aquela o recebeu.
Contrariamente ao que foi decidido relativamente à controvérsia em torno de saber se a Autora havia sido recebedora, ou melhor, se havia tido conhecimento do teor do ofício com a referência n.º 3189/DAI/UPRF/2009, através do qual se informava da intenção de determinar a devolução do montante, relativamente à questão de saber se a mesma Autora recebeu ou não o ofício com a referência 4969/DAI/UPRF/2009, não só não há nenhuma prova directa de que o mesmo tenha sequer sido enviado, como tal não resulta indirectamente de nenhum outro facto provado.
No processo administrativo encontra-se cópia daquele ofício endereçado à Autora, datado de 10.11.2009, mas não se encontra qualquer prova inequívoca de que o mesmo tenha sido enviado.
No ofício do Director de Departamento de Apoios ao Investimento para o Gestor do Programa Agro, é mencionado que foi entregue informalmente ao presidente da Autora a informação solicitada durante a consulta do projecto, e é mencionado que o ofício com a referência 4969/DAI/UPRF/2009 terá sido enviado à Autora através de “correio azul”. Sendo certo que na própria informação se também se refere, apenas, que o dito ofício terá sido expedido. (Cfr alínea x) da matéria de facto provada)
Todavia, não se refere nem se remete para qualquer elemento demonstrativo de nenhum desses factos.
No final de toda a prova produzida fica, no mínimo a dúvida. Esse ofício poderá ter efectivamente sido enviado, mas, também poderá não ter sido enviado.
A dúvida sobre esse facto não poderá deixar de ser valorada contra a Entidade Demandada, que alega o facto positivo, e que optou por não fazer o envio daquele ofício através de correio registado, ou, pelo menos, não existe disso qualquer evidência.
Desde logo, por decorrência das regras gerais sobre o ónus da prova, mas também, por decorrência das regras sobre o ónus da prova em processos de impugnação de actos administrativos, em que cabe à Administração a prova dos factos que constituem pressupostos para a prática do acto impugnado, nomeadamente, o de que o direito de participação do particular foi assegurado.
Como refere Mário Aroso de Almeida, “… o acto impugnado deve ser anulado sempre que não se demonstre em juízo que os respectivos pressupostos se encontravam preenchidos e é sobre a Administração que recai o ónus de demonstrar o preenchimento desses pressupostos.” Manual de Processo Administrativo, 2014, Almedina, Página 85 e 86.
O que significa que não tendo ficado provado que a Entidade Demandada remeteu à Autora os documentos por esta solicitados para se pronunciar esclarecidamente sobre o projecto de decisão, a decisão final que veio a tomar mostra-se violadora do direito de participação daquela no procedimento e na respectiva decisão.
Na verdade, foi admitido o pedido da Autora a solicitar o envio de documentos reputados importantes para apreciar o projecto de decisão e para exercer o respectivo direito de audição, mas a decisão final veio a ser tomada sem que tais elementos fossem enviados à Autora, ou sem que a sua remessa lhe fosse recusada, e, portanto, sem lhe permitir exercer aquele direito na posse de todos os elementos que contribuíram para o projecto de decisão.
Circunstância que constitui uma preterição do direito de audição da Autora no procedimento que conduziu à decisão impugnada, e que, pelas razões que acima se enunciaram conduz à sua anulabilidade, o que, a final, se determinará.”
No argumentário do Recorrente, nas conclusões (14ª a 19ª) vem se insurgir quanto ao decidido, sustentado que a Recorrida teve conhecimento do ofício n.º 3189/DAI/UPRF/2009. Porém como resulta do decidido, nesta parte, o Tribunal a quo entendeu que “a Autora, em data anterior a 26.10.2009, teve efectivamente conhecimento do ofício n.º 3189/DAI/UPRF/2009, o qual lhe havia sido endereçado pela Entidade Demandada com vista a dar-lhe conhecimento da intenção de lhe ordenar a devolução de € 88 493,92, e a convidá-la a pronunciar-se sobre essa intenção.
Isto é, a Autora teve efectivamente conhecimento de que existia um projecto de decisão e que lhe tinha sido endereçado um ofício a convidá-la a pronunciar-se sobre tal projecto de decisão.
O art.º 100.º do CPA acabou por ser cumprido no procedimento administrativo em questão, na parte em que determina que após a conclusão da fase de instrução, e antes de ser proferida a decisão final, os interessados devem ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável da decisão”.
Não se percebe, pois, os argumentos do Recorrente nesta parte, quando a decisão recorrida lhe deu razão.
De igual modo, não atacou o Recorrente o juízo do Tribunal a quo de que cabia ao Recorrente demonstrar que a Recorrida/Autora recebeu os elementos que solicitou indicados na alínea V) do probatório, tendo por referência o ofício 3189/DAI/UPRF/2009, ou seja, para efeitos de efectiva possibilidade de pronúncia em sede de audiência prévia.
Tal ónus, por ser um facto que aproveita ao Recorrente teria de ser provado (vide art. 342.º do Código Civil), o que não se verificou, nem o Recorrente indica da prova produzida que tal tenha efectivamente acontecido, mas somente que terá enviado o ofício como consta da alínea w) do probatório.
No que respeita ao argumento de que a Recorrida /Autora acabou por tomar conhecimento desses elementos antes da propositura da presente acção, não tem qualquer virtualidade para “suprir” a preterição do exercício de audiência prévia, que se efectiva com a interessada ter a oportunidade de se pronunciar de modo efectivo e integral antes da tomada de decisão pela entidade administrativa em face dos elementos que esta dispunha e sobre o sentido provável da decisão, que terá de ser obviamente anterior à tomada de decisão por parte da entidade administrativa – vide art. 100º do CPA –, só assim será atingida aquela formalidade essencial.
O que de facto não aconteceu, como foi acertadamente explanado na sentença recorrida.
Falece, nesta parte, razão ao Recorrente.
Por último, quanto ao vício de falta de fundamentação, diz-se na sentença recorrida:
“A Autora vem alegar que a decisão impugnada não contém a necessária fundamentação, porquanto, em síntese, não esclarece quais as acções que alegadamente não desenvolveu de acordo com o que estava programado no projecto.
O art.º 268.º n.º 3 estabelece que “Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Seguindo esta imposição constitucional, o art.º 124.º do Código do Procedimento Administrativo, na redacção vigente à data dos factos, acolhia expressamente o dever de fundamentação dos actos administrativos que “afectem por qualquer modo, direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções.
Relativamente aos requisitos dessa fundamentação, dispunha o art.º 125.º n.º 1 que ela “… deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.”
Neste quadro legal, do mesmo modo que constitui um dever da administração, a fundamentação das decisões administrativas que afectem os direitos e interesses legítimos dos particulares, é um direito destes, cuja violação constitui fonte de invalidade daquelas decisões.
A fundamentação destina-se, além do mais, a permitir aos destinatários de uma determinada decisão administrativa, compreender quais as razões pelas quais ela foi tomada.
Nesta perspectiva, a fundamentação não é um fim em si mesmo, mas um meio de assegurar que o destinatário da decisão possa conhecer as razões, de facto e de direito, pelas quais a administração tomou uma determinada decisão, e pelas quais o conteúdo dessa decisão foi um, e não outro.
Por isso, vem a jurisprudência entendendo que “… um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.”
Para além disso, uma vez assegurada essa finalidade num determinado caso concreto, a fundamentação mostra-se suficiente, independentemente da sua extensão.
Sempre que no caso concreto, em função de todo o contexto em que surge a decisão, se mostre que o seu destinatário apreendeu as razões que a determinaram, o objectivo do dever de fundamentação mostra-se alcançado.
Ou seja, “grau de fundamentação há-de ser o adequado ao tipo concreto do acto e das circunstâncias em que o mesmo foi praticado.”5
No caso em apreciação nos presentes autos, a fundamentação deverá ser a necessária e suficiente a dar a conhecer ao seu destinatário quais foram as razões, de facto e de direito, pelas quais foi decidido pelo Vogal do Conselho Directivo do IFAP IP, rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas qua havia sido celebrado com a Autora, cancelar o projecto, e exigir a devolução de ajudas num montante de € 71 085,83, acrescido de juros no valor de € 18 732,43. (Cfr alínea z) da matéria de facto provada). Ao nível do direito, a decisão permite a qualquer destinatário conhecer qual ou quais as normas em que a mesma se fundamentou, referindo, expressamente, que era tomada ao abrigo do art.º 11.º n.º 1 e do art.º 12 n.º 1 do DL 163-A/2000 de 27 de Julho.
Este diploma, que tem como objecto o estabelecimento das “regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS, aprovados no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 (QCA III).” (cfr art.º 1.º), prevê no seu art.º 11.º n.º 1 que “O IFADAP pode rescindir unilateralmente os contratos em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda.”
O art.º 12.º n.º 1 do mesmo diploma, estabelece, por sua vez, que “No caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar as importâncias recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei.”
Mas, se no plano do direito de pode dizer que a decisão impugnada deu a conhecer as razões pelas quais foi tomada, quer quanto à rescisão do contrato, quer quanto à obrigação de restituição das verbas, o mesmo não se pode dizer no plano dos factos.
Ora, o conhecimento destes, dos factos com base nos quais a Entidade Demandada concluiu estar perante uma situação de incumprimento do contrato enquadrável no art.º 11.º n.º 1 daquele diploma, justificadora da sua rescisão ( uma vez que a norma, referindo que o IFADAP pode, tem abertura suficiente para que a decisão não seja necessariamente de incumprimento), e, consequentemente a obrigação de devolução das verbas recebidas, é essencial para que qualquer destinatário possa compreender avaliar a decisão final, conformando-se com ela, ou não, partindo para a respectiva impugnação.
Quanto aos factos a decisão limita-se a concluir que “As acções desenvolvidas não correspondem na sua totalidade ao que estava no projecto”, que “Alguns dos objectivos da candidatura não foram alcançados”, e que “Algumas das acções não foram realizadas” (Cfr alínea z) da matéria de facto provada)
Contudo, não explicita concretamente quais as acções, nem em que parte, não correspondem ao que estava no projecto, não explicita quais dos objectivos não foram alcançados, nem quais das acções não foram realizadas.
É certo que o projecto de decisão, de qua a Autora teve conhecimento, contem um maior desenvolvimento daquelas três razões.
Ainda assim esse maior desenvolvimento é feito em termos incompletos, por remissão para o relatório da Autoridade Florestal Nacional. (cfr alínea t) da matéria de facto provada)
Ora, tendo tido conhecimento daquele projecto de decisão, a Autora requereu mais elementos, nomeadamente, o documento de análise do relatório final de execução, da Autoridade Florestal Nacional e a informação 77/2009, para os quais, designadamente para o primeiro, este projecto remetia.
Acontece que não ficou provado que tais elementos tivessem sido fornecidos à Autora em momento anterior à prolação da decisão final. Isto é, não há nenhuma evidência de que da Autora pudesse ter ficado esclarecida sobre as concretas razões de facto pelas quais a decisão foi tomada, a partir do contexto em que esta foi tomada, ou de todo o procedimento que a antecedeu.
E nem do teor da petição inicial da Autora se pode deduzir que a mesma tenha compreendido as concretas razões de facto em que a decisão impugnada se suportou, uma vez que apenas de limitou a invocar vícios e argumentos de natureza formal.
Perante o que se dirá que a decisão final enunciou as conclusões apuradas pela Entidade Demandada ao longo do procedimento, mas não explicitou as razões de facto em que suportou essas conclusões, nem o itinerário cognoscitivo desenvolvido a partir daquelas, para chegar às conclusões e que chegou.
Assim, a fundamentação da decisão impugnada é insuficiente, o que, nos termos do art.º 125.º n.º 2 do CPA, equivale à sua falta de fundamentação, e esta, é um vício gerador da sua anulabilidade, o que, a final, se determinará.”
No juízo adoptado pelo Tribunal a quo relevou sobretudo a insuficiência quanto à fundamentação de facto, que não se encontra plasmada efectivamente na decisão recorrida.
Com efeito, ainda que o art. 125º, nº 1 do CPA admita a fundamentação por remissão, o certo é que da decisão que consta da alínea Z) do probatório, na mesma não é feita qualquer remissão para a fundamentação de outras informações ou pareceres, mas sim a descrição dos sucessivos actos procedimentais, tendo sido feita alusão ao despacho do Gestor de Programa (alínea y) do probatório), mas sem qualquer concretização.
A fundamentação do acto tem de ser contemporânea deste. Acresce que, como se alude na sentença recorrida, a Autora nem dispunha das informações essenciais (como sejam as emitidas pela Autoridade Florestal Nacional), de modo a entender as alusões feitas na aludida decisão.
Tanto assim é que nas conclusões 32ª e 38ª, o Recorrente acaba por remeter para os elementos constantes do processo e das alegações para tentar fundamentar a posteriori a acto impugnado. O que não tem qualquer cabimento para efeitos de cumprimento do dever de fundamentação dos actos administrativos, nos termos dos artigos 124.º e 125.º do CPA.
Pelo que não assiste razão ao Recorrente.
Termos em que será de negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida ainda que com fundamentação não inteiramente coincidente.
*
III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida ainda que com fundamentação não inteiramente coincidente.
Custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
R.N
Lisboa, 20 de Maio de 2021
(A Relatora consigna e atesta, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, que as Juízes Desembargadoras Catarina Vasconcelos e Ana Celeste Carvalho (em substituição do 2º Adjunto), que integram a presente formação de julgamento, têm voto de conformidade com o presente acórdão).
Ana Cristina Lameira,
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