O Ministério Público (doravante Autor, A. ou Recorrido) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo, contra o Município de Sintra (doravante, Entidade Demandada, ED ou 1.º Recorrente), indicando como Contrainteressadas, S..........., Lda. e J..........., Lda. (doravante J........... ou 2.ª Recorrente), peticionando a declaração de nulidade dos atos praticados pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra datados de 23/12/2004 e de 06/06/2006, pelos quais foi aprovado o licenciamento de obras de alteração, posteriormente titulado pelo alvará de licença n.º 465/2006. Alegou, em suma, que os mencionados atos de licenciamento são nulos, nos termos do artigo 52.º, n.º 2 al. b) do Decreto-Lei n.º 445/91, na medida em que violam o disposto nos artigos 1.º-B e 2.º-B do Regulamento do Plano Geral de Urbanização de Sintra que, em “zona muita densa de construção antiga”, proíbem qualquer aumento de densidade em superfície ou altura e que apenas autorizam as reconstruções ou alterações cujo fim seja o de melhorar e sanear construções.

Em 11.7.2007 o TAF de Sintra proferiu despacho saneador pelo qual absolveu a Contrainteressada, S..........., Lda., da instância por verificação da exceção de ilegitimidade passiva e proferiu despacho pelo qual julgou desnecessária a abertura de instrução por entender estar em causa matéria exclusivamente de direito e não se considerarem necessárias quaisquer diligências probatórias para o apuramento da verdade material e determinou a notificação das partes a produzirem alegações escritas.

Em 31 de março de 2008, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra proferiu Acórdão pelo qual julgou procedente,

a) O vício de violação do art.º 1º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, por provado, o qual é sancionado com a declaração de nulidade dos atos impugnados, de licenciamento das obras de reconversão da antiga Pensão B........... e, em consequência, condenar as Entidades Demandadas no pedido;

b) A litigância de má-fé do Município de Sintra, condenando-se ao pagamento de multa que se fixa em 2 U.C.

Inconformado, o Município de Sintra interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1^a - Salvo o muito respeito devido por opinião contrária, o ora recorrente não deveria ter sido condenado como litigante de má fé,
Na medida em que,
2^a - Contrariamente ao doutamente decido pelo douto Tribunal “a quo” nunca o ora recorrente, nas diversas peças processuais apresentadas em juízo, designadamente na Contestação, na pronúncia sobre a litigância de má-fé suscitada oficiosamente e Alegações não assumiu a questão essencial controvertida sobre a inserção do imóvel na classe de espaço no PUS;
Pelo que,
3^a Não omitiu factos relevantes para a decisão da causa, não deixou de contribuir para a verdade dos factos, não fez do processo um uso reprovável, com o fim conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade e entorpecer a acção da Justiça, incorrendo assim em litigância de má-fé, por violação das al. b) e d) do n° 2 do art° 456° do CPC:”
Porquanto,
4^a - Resultando, inequivocamente, quer da apreciação do projecto de arquitectura; quer da al.) “T” da matéria de facto dada como assente; quer do próprio processo instrutor que, em sede de licenciamento, os serviços camarários sempre consideraram que o imóvel objecto da pretensão, em termos de PUS, se inseria na classe de espaço de “Zona Muito Densa de Construção Antiga.”
Donde,
5^a - Em parte alguma das supra referidas peças processuais o ora recorrente negou tal facto.
Na verdade,
6^a - Os actos de licenciamento proferidos no âmbito deste processo camarário sempre o foram no pressuposto de que, de acordo com o PGUS, se inseria em Zona Muito Densa de Construção Antiga, não obstante o facto das extremas dificuldades sentidas pelos serviços, por serem cartas a preto e branco de tamanho bem mais diminuto, com técnicas com cerca de 60 (sessenta) anos, facto que, parece-nos, infelizmente, não conseguimos transmitir ao douto Tribunal “a quo”.
7ª - Sendo que algo diferente e tendo por base estas dificuldades, é a posterior origem da informação técnica de 28-08.2006, cfr. resulta do processo instrutor e da alínea “QQ” da matéria assente, a qual foi elaborada para efeito de esclarecimentos a prestar, em sede de Reunião de Câmara, ao Sr. Vereador B........... e que nada teve que ver actos de licenciamento da Pensão B..........., até porque é posterior a tal acto administrativo;
8^a - Sendo certo que, é, como sempre foi, apanágio litigar, quer na qualidade de autor ou réu, requerente ou requerido, no estrito respeito pelo direito e pelas normas adjectivas e substantivas em vigor no ordenamento jurídico português.
Até porque,
9ª - Como órgão da Administração Pública que é, deve actuar e actua em obediência à lei e ao direito, cfr. art° 3º, n° 1, do Código do Procedimento Administrativo, bem como está sujeito ao princípio da cooperação e boa fé processual, cfr. art° 8^o do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
10ª- Razão pela qual, no nosso modesto entendimento não se encontram preenchidos os requisitos legais para que o ora recorrente tenha sido condenado, nos termos do disposto nas al. b) e d), do n° 2, do art° 456°, do CPC;
11ª - Uma vez que apesar do edifício objecto de licenciamento dos presentes autos se situar, conforme é unanimemente aceite por todos os intervenientes processuais, se situar na zona de intervenção do PUS de Sintra o mesmo, na nossa modesta opinião, não ofende qualquer normativo do regulamento das Zonas;
12ª - Já que, nos termos do disposto nos n°s 1 e 2 do art° 9º do Código Civil “ A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada” (sublinhado nosso) e “ Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”
Pelo que,
13ª - “O facto de o artigo afirmar que a reconstituição do pensamento legislativo deve fazer-se a partir dos textos não significa, de modo nenhum, que o intérprete não possa ou não deva socorrer-se de outros elementos para esse efeito, nomeadamente do espírito da lei (mens leais), (sublinhado nosso). O “lugar sistemático” que compete à norma interpretada no ordenamento global, assim com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.”(sublinhado nosso), in CC anotada@ Abílio Neto, págs 21 a 23
Assim,
14ª - Já na altura da elaboração do plano era preocupação do Senhor Arquitecto paisagista a falta de hotéis que se fazia sentir em Sintra, bem como o património cultural que Sintra viria a ser reconhecida algumas décadas mais tarde.
15ª - Razão pela qual, apesar de no Plano em questão se fazer a divisão em zonas, a verdade é que existe uma parte, designada por “Generalidades” que se reveste, na nossa modesta opinião, e contrariamente ao que foi entendido pelo Tribunal “a Quo” de primordial importância nestes autos.
Porquanto,
16ª - Pese embora o facto de a área abrangida pelo PGUS, de acordo com o disposto no seu artigo 1.º, ser dividida em zonas, existe uma parte que, embora designada por “Generalidades” só pode, no nosso modesto entendimento, ser aplicável em todas as situações. Ou seja, a todas as zonas.
17ª - Não existindo, por conseguinte, vício de violação de lei, designadamente do disposto no art° 1ª B e 2- B do PUS, na medida em que o regulamento não pode ser visto e interpretado de modo estanque e esquecendo outros normativos constantes do mesmo, designadamente da parte designada por “Generalidades” como é apelidada.
Já que,
18^a - Estipula o art° 4 que “Em todas as zonas residenciais é proibido instalar qualquer estabelecimento industrial ou comercial, salvo hotéis e pensões. qualquer edifício de divertimento, qualquer garagem pública ou qualquer grande armazém de mercadorias.
Além das habitações .... que não produzam nem ruído, nem poeiras, nem maus cheiros ” (sublinhado nosso)
19^a - Ora, de acordo com o plano, art° 1, II, é referido que (cada uma destas três zonas contém uma parte puramente residencial e uma parte mista de comércio e habitação.)”, pelo que e de acordo com o art° 4º, as decisões proferidas pelo Exm° Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra e relativo a este licenciamento são, no nosso modesto entendimento, inatacáveis.
20^a - Estipula, por outro lado, o art° 7 que “As percentagens de superfície coberta por lote, indicadas no regulamento de cada zona como máximo admissível, referem-se às construções vulgares (quer casas contendo unicamente habitações quer prédios contendo lojas de comércio e habitações). As construções especiais, tais como salas de espectáculo, as igrejas, as garagens públicas, etc, poderão ocupar uma percentagem maior de superfície do seu terreno.”
21^a - O que equivale a dizer que o próprio autor do Plano fez distinção entre as construções vulgares e as construções especiais e uma instalação hoteleira não pode deixar de ser entendida como uma construção especial, contrariamente ao defendido na douta decisão de que ora se recorre.
22^a - Razão pela qual, os actos impugnados não padecem do vício de violação de lei que lhe foi assacado.
Termos em que e nos demais de Direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, deve ser revogada a douta decisão recorrida, tudo com as legais consequências.”

Também a Contrainteressada, 2.ª Recorrente/J..........., interpôs recurso da decisão, concluindo nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões:
“1^a: A previsão normativa contida nos artigos 4.° e 7.° do PGUS constitui uma estatuição normativa de aplicação incondicionada em função do seu objecto, consagrando o Plano a possibilidade de, em caso de reconstrução, os hotéis e outras construções especiais não ficarem limitados às áreas que originariamente apresentavam.
2ª: A sentença procura fazer crer erradamente que ao local da Albergaria B........... se aplicaria exclusivamente o artigo 1.°-B do regulamento da Zona Muito Densa de Construção Antiga.
3ª: A sentença não podia isolar parte do elemento literal - artigo 1.°-B - para lhe fazer corresponder uma visão parcial do elemento histórico, no seguimento da posição defendida pelo Ministério Público.
4ª: Não existe qualquer desarmonia ou falta de coerência entre as disposições do Plano quando excepciona a questão da área em relação a hotéis e pensões - artigos 4.° e 7.° do PGUS - com as restantes injunções do Plano fixadas em função dos zonamentos - artigo 1.°B.
5^a: À relação lógico-jurídica que se estabelece entre as normas do PGUS deve ser aplicada a doutrina tradicional sobre a interpretação dos actos normativos.
6^a: O Plano de Grõer condensou no início do seu articulado as regras especiais em relação a cada zona ou conjunto de zonas e é óbvio que esta técnica tem como objectivo evitar a repetição daquelas regras especiais em cada um dos regulamentos das oito zonas.
7ª: A norma geral é, de facto, o artigo 1.°-B e a norma especial o conjunto normativo formado pelos artigos 4.° e 7.°.
8ª: Tendo confundido as “Generalidades” com uma norma geral, a decisão recorrida inverteu a racionalidade jurídico- normativa do PGUS.
9: A generalidade encontra-se na proibição do aumento de densidade e a especialidade na possibilidade de construções especiais ocuparem maior área da superfície do terreno.
10ª: A sentença recorrida baseia-se numa errada interpretação da Memória Explicativa do Plano, invocando três trechos de uma forma descontextualizada.
11ª: As citações feitas na sentença de alguns excertos da Memória Explicativa não são rigorosas, na medida em que da sua integral leitura resulta sentido oposto e favorável à Recorrente.
12^a: Acresce que, mesmo que se valorizasse a referida Memória Explicativa como relatório ou preâmbulo de um texto normativo, o que parece claramente excessivo, a prevalência do articulado sempre seria pacífica.
13^a: A Memória Explicativa não pode constituir meio ou fundamento para sustentar a errada interpretação assumida pela douta sentença.
14^a: A sentença violou também o artigo 9.° do Código Civil, por não ter considerado as condições específicas do tempo em que o PGUS é aplicado.
15a: Ao abrigo do citado normativo, impunha-se atender às exigências legislativas actuais, designadamente as estabelecidas no Decreto-Lei n° 167/97, de 4 de Julho, que exigem aos estabelecimentos hoteleiros infra-estruturas que, no caso, obrigam a um aumento de área construída.
16^a: Ao excluir ilegalmente uma regra do mesmo texto regulamentar, a douta decisão recorrida produziu um resultado absurdo, porque assumiu uma interpretação ab-rogante das “Generalidades” do PGUS.
17^a: Se a norma especial fosse, como defende a sentença, o artigo 1°-B, nunca poderia ser aplicado o artigo 7^o do PGUS, o que acarretaria a nulidade das construções especiais com aumento de área na Zona Muito Densa de Construção Antiga.
18^a: A concepção defendida no sentido de as “Generalidades” do PGUS serem normas gerais que cedem perante os regulamentos de zona, acarretaria também a nulidade dos licenciamentos noutras áreas em que foi aplicado o artigo 7^o.
19^a: Independentemente da consequência ab-rogativa das “Generalidades” do PGUS, a nulidade do licenciamento decretado implicaria, em execução de sentença, a demolição da reconstrução em causa nestes autos e também de todos os edifícios que, em coerência com a doutrina da sentença, foram licenciados ou construídos ilegalmente.
20^a: A Recorrente invocou na contestação, de forma clara, causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.° e 163.° do CPTA, facto a que o Tribunal recorrido não atendeu.
21^a: Como se disse no momento processual próprio, a ora Recorrente não pode responsabilizar-se pelos inevitáveis e excepcionais prejuízos que a demolição das obras efectuadas provocaria, tratando-se de uma situação séria e que a sentença recorrida não podia legalmente esquecer.
22^a: Era imperativo que o Tribunal analisasse a prova que permitiria ou não “julgar improcedente o pedido em causa”, de acordo com o que injuntivamente estabelece o artigo 45.° do CPTA.
23^a: A omissão de pronúncia torna-se ainda mais grave na medida em que a decisão recorrida impossibilita a verificação e determinação jurisdicional da improcedência do pedido do Ministério Público, a ser julgada em primeira instância e no processo em que é suscitada, nos termos do número 3 do artigo 163.° e número 2 do artigo 175.° do CPTA.
Termos em que, e invocando douto suprimento, deverá a sentença recorrida ser revogada, substituindo-se por outra que considere improcedente o pedido, como é de JUSTIÇA.”

Notificado das alegações, o Ministério Público apresentou contra-alegações, nas quais, formulou as seguintes conclusões:

“1º- Na presente acção especial para impugnação de actos administrativos foi decidido no douto acórdão declarar procedente o vício de violação do disposto no artg°. 1°-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra, sancionado com nulidade dos actos impugnados, de licenciamento das obras de reabilitação da antiga pensão B..........., nos termos do disposto na alínea b) do n° 2 do artgº. 52° do DL 445/91, na redacção dada pelo artgº. 68° -a) do DL 555/99, datados de 23.12.2004 e de 06.06.2006, e em consequência, condenar as entidades demandadas no pedido.
2º- A permissão consagrada no artg°. 4º do PGUS, refere-se apenas à instalação de hotéis e pensões nas zonas residenciais, sendo certo que os parâmetros que presidirão à sua construção, deverão ser sempre aqueles que se encontram previstos no regulamento específico de cada uma das zonas.
3º- O artg^º. 7^o, permite o aumento de construção para além das percentagens de superfície coberta indicadas no regulamento de cada zona, não se tomando possível a sua aplicação à Zona Muito Densa de Construção Antiga, dado que no regulamento desta zona não se faz alusão a qualquer área de superfície coberta, v. artgº. 1º- B do Regulamento desta Zona.
4º- Pelo que não fazia sentido, ao contrário do alegam os recorrentes que, o dispositivo excluísse directamente a sua aplicabilidade à Zona Muito Densa de Construção Antiga, porque ela deriva directamente do seu conteúdo.
5º- Pelo que ao contrário do alegado nos autos pelo Município de Sintra, situação que esteve na base da condenação por litigância de má fé, que se deve manter, não era irrelevante situar a zona onde se encontra implantado o edifício, se na zona muito densa de construção antiga ou na zona densa de construção antiga, sendo diferente o tratamento jurídico dado pelo Regulamento às duas zonas.
6º - Fazendo o artg°. 1°-B do Regulamento da Zona muito densa de construção antiga referência directa à altura, “Qualquer aumento de densidade é proibido nesta zona quer seja em superfície, quer em altura, não fora a exclusão expressa constante do artgº. 8º do PGUS, seria permitido, nesta zona, a construção de um andar de rodapé, desde que o prédio se situasse em terreno com grande declive.
7º- Pelo que não de serve de argumento, como pretendem as recorrentes, para aplicabilidade do artgº 7º, o facto de o artg°. 8º excluir expressamente a sua aplicabilidade à zona muito densa de construção antiga e naquele artigo isso não ocorrer.
8º- As normas constantes dos artg° 4º ao 9º do PGUS, sob a epígrafe Generalidades, não configuram normas especiais, mas sim gerais que se aplicam ou não, consoante desde logo essas normas o permitem e o Regulamento específico de cada Zona o permite ou impede.
9º- Ao contrário do alegado pela recorrente a sentença não contém qualquer erro quanto à apreciação e interpretação da natureza jurídica das normas em causa, designadamente ao declarar que a norma especial prevalece sobre a norma geral.
10º- Como consta da douta sentença foram tidos em conta o elemento literal das disposições aplicadas e os elementos teleológico e sistemático de interpretação, sendo certo que em parte alguma da sentença se considerou que a Memória Explicativa foi valorizada como relatório ou preâmbulo da lei aplicada, mas, como é obvio tem justificação a relevância como elemento de interpretação que lhe foi dada na sentença, pelo que grave e violador das regras de interpretação das leis seria ignorá-la.
11º- No caso dos autos, encontrando-se o edifício na zona muito densa de construção antiga, não é permitido qualquer aumento de densidade, não se afigurando válida, nesta matéria, qualquer interpretação extensiva que vise chegar à conclusão daquilo que a lei, o regulamento dessa zona, expressamente proíbem, pelo que não ocorreu qualquer erro de interpretação, mostrando-se a douta sentença em perfeita consonância com a lei aplicável.
12° - O reconhecimento dos efeitos jurídicos correspondentes a situações de facto e de direito dos actos nulos, os denominados efeitos putativos, não é admissível numa acção administrativa especial a solicitação dos demandados pois tal seria admitir uma espécie de reconvenção neste tipo de processos.
13º - Não ocorreu qualquer vicio de omissão de pronúncia no douto acórdão proferido pois desde logo foi decidido, no saneador, que os factos alegados tendentes a comprovar a causa legitima de inexecução da sentença não eram relevantes para a questão a decidir ou seja a nulidade dos actos impugnados.
14° - Assim e porque o douto acórdão recorrido fez correcta apreciação da prova produzida, tendo aplicado o direito aos factos provados, em termos que nenhuma censura jurídica merece, deve o mesmo ser confirmado e mantido nos seus precisos termos.”.

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, teve vista nos autos, não emitindo parecer.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II. Delimitação do objeto do recurso

Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso [cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA, na redação anterior ao DL 214-G/2015), 660.º, n.º 2, 684.º, nºs 3 e 4 e 685.º-A., nºs 1 e 2, do CPC - atentas a data de prolação da decisão recorrida e instauração do recurso é aplicável o CPC antigo, ou seja, na redação do DL 329-A/95 de 12 de dezembro, alterado pelo DL n.º 34/2008), sendo a este que doravante nos referimos - ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA].
Como resulta dos autos foi interposto recurso quer pelo R., quer pela Contrainteressada, verificando-se que, no essencial, no que respeita à (in)validade do ato impugnado, os recursos comungam o mesmo objeto. Por essa razão, serão os mesmos apreciados conjuntamente no que respeita ao erro de julgamento de direito imputado à decisão de considerar que os atos de licenciamento das obras de reabilitação da antiga Pensão B........... nulos. Apreciando-se, posteriormente, o erro de julgamento de direito aduzido (apenas) no âmbito do recurso do Município de Sintra quanto à decisão de condenação do R. como litigante de má-fé.
Cumpre, ainda, esclarecer que, em termos lógicos, são de conhecer em primeiro lugar as nulidades da sentença. Sucede que, in casu, a nulidade apontada à sentença respeita à omissão de pronúncia quanto à modificação objetiva da instância por verificação de causa legítima de inexecução.
Ora, a modificação objetiva da instância pressupõe, como emerge do artigo 45.º do CPTA, a apreciação do bem fundado da pretensão deduzida pelo autor o que significa que se mostra dependente da decisão que se proferir a respeito do erro de julgamento de direito quanto à (in)validade do ato impugnado. Impondo-se, ainda, considerar não só a proibição da prática de atos inúteis, como a antiguidade dos presentes autos que reclama a necessidade de, com a maior brevidade, se pôr termo à causa.
Neste sentido, o conhecimento, em primeiro lugar, da nulidade da sentença, caso a mesma se verificasse, determinaria a anulação da sentença e imporia a baixa dos autos ao Tribunal a quo para emitir decisão sobre tal questão, considerando a decisão de declaração de nulidade do ato e sem que este Tribunal apreciasse o erro de julgamento. Sendo certo que, mantendo-se a não concordância dos recorrentes quanto a tal questão, nos poderíamos ver perante a situação de, interpondo novamente recurso, as partes virem a obter provimento (julgando-se não verificada a invalidade do ato), caso em que não haveria lugar à aplicação do artigo 45.º do CPTA, tendo-se, pois, revelado inúteis as diligências realizadas no tribunal a quo e a decisão a esse respeito tomada.
Entende-se, pois, que, no concreto circunstancialismo dos autos, se revela mais conforme à tutela das partes que se aprecie primeiramente o erro de julgamento de direito imputado à decisão de declarar nulo os atos impugnados e só posteriormente a nulidade da sentença.
Assim, tendo em conta o exposto, as questões a apreciar reconduzem-se a saber se a decisão recorrida padece de,
a) Erro de julgamento de direito quanto à decisão de considerar que os atos de licenciamento das obras de reabilitação da antiga Pensão B........... nulos, nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do art.º 52.º do D.L. n.º 445/91, na sua redação alterada e na alínea a) do art.º 68.º do D.L. n.º 555/99, na sua redação aplicável, por violação do disposto no artigo 1.º-B do Plano Geral de Urbanização de Sintra e respetivo Regulamento;
b) Nulidade por omissão de pronúncia quanto à modificação objetiva da instância por verificação de causa legítima de inexecução;
c) Erro de julgamento de direito quanto à condenação do Município de Sintra como litigante de má-fé.


III. Fundamentação de facto

III.1. A decisão recorrida fixou a seguinte factualidade provada:

“A) A sociedade “S..........., Lda.”, em 31/03/2000 deu entrada na Câmara Municipal de Sintra, de pedido de licenciamento de obras de alteração com vista à reabilitação de um prédio que antes funcionara como pensão e a sua reconversão em albergaria, designado como Edifício B........... - doc. de fls. 7 dos autos e cfr. proc. adm. apenso;
B) O prédio em causa encontra-se localizado na Vila de Sintra, na Rua Visconde de Monserrate, …. a…., tendo o artigo matricial n°….., urbano, da Freguesia de S. Martinho, composto de R/c, 1° e 2° andares, com a área coberta de 286 m2 e logradouro de 151 m2 e descrito na 1a Conservatória do Registo Predial de Sintra, sob n° …..97 - docs. de fls. 8-10 e 22 dos autos, para que se remete, para todos os efeitos;
C) O prédio em causa insere-se em área classificada como “Zona Inscrita” da Paisagem Cultural de Sintra, como Património Mundial, na zona designada por “Vila Velha” no Centro Histórico da Vila de Sintra - Acordo e doc. de fls. 512 a 515 do proc. adm.;
D) O prédio está sujeito ao Plano de Urbanização de Sintra (PGUS) - Acordo;
E) Em 26/05/2000, os serviços de Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra, da Câmara Municipal de Sintra, fizeram constar no processo administrativo o seguinte: “Foram juntos extractos do P.U.S. e de localização 1-2000” - docs. de fls. 94 e fls. 99-100 do proc. adm.;
F) Em 30/05/2000, os serviços de Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra, emitiram a seguinte pronúncia: “A presente pretensão refere-se a um pedido de licenciamento de obras de alteração de um edifício sito em Av. Visconde Monserrate, …, em Sintra. A ocupação, uso e transformação do solo é regida pelo Plano Urbanização de Sintra que define para a parcela a classe de espaço “Zona Muito Densa de Construção Antiga – Parte Habitacional. (...)” - cfr. doc. de fls. 17 dos autos e cfr. fls. 94-95 do proc. adm.;
G) Em 03/08/2000, o Arquitecto Consultor, L........... emitiu parecer sobre o projecto urbanístico apresentado, levantando-lhe algumas objecções - cfr. doc. de fls. 115-116 dos autos e docs. de fls. 95-96 e fls. 97-98 do proc. adm.;
H) Em sequência, em 16/08/2000, o técnico dos serviços do Projecto de Recuperação do Centro Histórico de Sintra propôs o indeferimento do solicitado, ao abrigo da alínea b) e d) do n° 1 do art° 63° do DL. n° 445/91, de 20/11 - doc. de fls. 96 do proc. adm.;
I) Posteriormente, em Janeiro de 2001 a sociedade requerente, S..........., Lda. apresentou peças escritas e desenhadas, em referência às solicitações do Arquitecto Consultor L........... - cfr. fls. 121 e segs. do proc. adm.;
J) Por ofício datado de 27/06/2001 o Serviço Nacional de Bombeiros informou os serviços camarários emitir parecer favorável sobre o projecto em causa - cfr. fls. 139 do proc. adm.;
K) Por ofício camarário datado de 27/06/2001 foi solicitado parecer à Direcção Geral de Turismo sobre o projecto apresentado, alterado conforme assente em I) - doc. de fls. 157 do proc. adm.;
L) Em 28/11/2001, o Subdirector-Geral da Direcção Geral de Turismo, com base nos pareceres dos serviços, emitiu proposta de parecer desfavorável ao projecto de alterações e reclassificação para albergaria, nos exactos termos dos docs. de fls. 176 a 181 do proc. adm., para que se remete;
M) Em 16/01/2002, na sequência da pronúncia da Direcção-Geral de Turismo, a Sociedade requerente apresentou novas peças escritas e desenhadas, reformuladas - cfr. fls. 182 e segs. do proc. adm.;
N) Em 25/02/2002 o Subdirector Geral da Direcção-Geral de Turismo proferiu o seguinte despacho: “Uma vez que a carta enviada pelo interessado ao abrigo do disposto no artigo 17^o do Decreto-Lei 167/97 de 4 de Julho, não contém elementos que permitam a alteração da proposta de decisão, dou parecer desfavorável à pretensão pelos fundamentos expostos no meu despacho de 28 de Novembro de 20017" - docs. de fls. 252 a 258 do proc. adm.;
O) O que foi comunicado à Câmara Municipal de Sintra por ofício datado de 08/03/2002, ali entrado em 14/03/2002 - doc. de fls. 251 do proc. adm.;
P) Por ofício datado de 20/06/2002, os serviços da Câmara Municipal de Sintra enviaram à Direcção Geral do Turismo três colecções de cópias do processo para emissão de parecer - cfr. proc. adm. fls. 259 e segs. do proc. adm.;
Q) Em 23/07/2002 a Direcção-Geral de Turismo emitiu novo parecer sobre o projecto de alterações e reclassificação para Albergaria/P..........., com o seguinte teor: “Dou parecer favorável à pretensão, nos termos propostos no parecer que antecede, devendo em obra e a verificar na vistoria de classificação, ser cumprido o indicado no ponto 2.1 do citado parecer técnico. Nos termos do disposto no n° 4 do artigo 15^o do DL 167/97 de 4/7, a título provisório, aprovo a classificação de Pensão com a categoria de Albergaria e fixo a capacidade máxima em 32 camas."" – docs de fls. 119 e de fls. 120-121 dos autos e fls. 265-267 do proc. adm., para que se remete;
R) O parecer que antecede deu entrada na Câmara Municipal de Sintra em 01/08/2002 - cfr. doc. de fls. 264 do proc. adm.;
S) Em 15/07/2003 o Arquitecto Pimental emitiu o seguinte parecer: “1. Os elementos datados de Janeiro de 2002 que foram juntos ao processo, parece darem satisfação às objecções postas pela D.G.T. no seu parecer de 20.11.01. 2. Não estarão no entanto resolvidas as questões constantes de 4.1 a 4.3 do meu parecer de 03.08.2000, sem o que julgo não dever licenciar-se a obra.” - doc. de fls. 280 do proc. adm.;
T) De acordo com a apreciação técnica do projecto de arquitectura, datada de 24/10/2003, efectuada pelo Técnico S..........., do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, o processo reporta-se a “reabilitação de edifício”, destinado a albergaria/pensão, caracterizando-se o projecto apresentado por um aumento da área do terreno, em relação à área existente de 437,0, para 605,0, por um aumento da área de implantação, de 250,30, para 529,50 e por um aumento da área de construção de 500,60 para 1037.1, sendo volume de construção 3111,30 e mantendo-se inalterados o número de pisos, total, a cércea, a cota de soleira (acima) e o alinhamento, prevendo que o projecto está sujeito a instrumento urbanístico em vigor, o PGUS e que cumpre as suas respectivas disposições, prevendo-se que “A ocupação, uso e transformação do solo é regida pelo Plano de Urbanização de Sintra que define para a parcela a classe de espaço “Zona Muito Densa de Construção Antiga”. O art° 4° das Generalidades do Regulamento do PGUS estabelece que em todas as zonas residenciais é proibido instalar qualquer estabelecimento industrial ou comercial, salvo hóteis e pensões, qualquer edifício de divertimento, qualquer garagem pública ou qualquer grande armazém de mercadorias. O art° 7° do Regulamento do PGUS estabelece que as percentagens de superfície coberta por lote, indicadas no regulamento de cada zona como máximo admissível, referem-se às construções vulgares (quer casas contendo unicamente habitações, quer prédios contendo lojas de comércio e habitações). As construções especiais, tais como as salas de espectáculos, as igrejas, as garagens públicas, etc..., poderão ocupar uma percentagem maior de superfície do seu terreno.” - cfr. doc. de fls. 12-18 dos autos e fls. 281-287 do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzido;
U) Em sequência, com base na apreciação técnica que antecede, em 05/11/2003, o Presidente da Câmara Municipal de Sintra proferiu despacho de aprovação do projecto de arquitectura da Albergaria B........... - cfr. docs. de fls. 7 e 18 dos autos e fls. 12, 190 e seguintes e fls. 287 e 288 do proc. adm.;
V) Por ofício datado de 07/11/2003 a S..........., Lda. foi notificada do despacho que antecede - doc. de fls. 289 do proc. adm.;
W) Em 09/01/2004 a ora Contra-interessada, J..........., Lda. adquiriu o imóvel assente em B) à S..........., Lda.- cfr. doc. de fls. 8-10 dos autos e Acordo;
X) Por requerimento datado de 07/05/2004, a J..........., Lda. requereu o averbamento em seu nome do processo de licenciamento, por ter adquirido o direito de propriedade sobre o prédio mencionado - cfr. doc. de fls. 19-20 dos autos, a fls. 298 do proc. adm.;
Y) Na mesma data, em 07/05/2004 a ora Contra-interessada J........... apresentou para aprovação os projectos de especialidades - cfr. dos. de fls. 306 e seguintes do proc. adm.;
Z) O pedido de averbamento assente em X) foi deferido por despacho de 28/05/2004, passando a partir daí o processo administrativo a tramitar em seu nome - doc. de fls. 19, a fls. 298 e 305 do proc. adm.;
AA) Em 14/12/2004 foi emitida informação final pelos serviços técnicos camarários, propondo o licenciamento da obra - cfr. doc. de fls. 24 dos autos;
BB) Por despacho datado de 23/12/2004 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, foram aprovados todos os projectos complementares ao de arquitectura, sendo aprovado o licenciamento da obra de reabilitação, o que consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados, fixando as condições a observar na execução da obra - doc. de fls. 24 dos autos e docs. de fls. 1 e fls. 484 e 486 do proc. adm., que se consideram aqui reproduzidos;
CC) A requerente foi notificada do despacho que antecede, por ofício datado de 05/01/2005 - doc. de fls. 484 do proc. adm.;
DD) Em 14/04/2005 o Centro do Património Mundial dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a Informação-Proposta n° CPM 32/05, informando da existência de tanque e túneis na antiga Pensão B..........., propondo que o Departamento de Urbanismo esteja atento a essa situação e para a necessidade de preservar as estruturas do tanque e dos túneis - cfr. docs. de fls. 495 a 499 do proc. adm.;
EE) Em Maio de 2005 o Instituto Superior Técnico efectuou uma “Peritagem ao Estado de Conservação de um Edifício na Av. Visconde de Monserrate, em Sintra, e aos Cuidados Necessários à sua Remodelação", concluindo por o edifício encontrar-se em adiantado estado de degradação do seu interior, existindo pavimentos que já ruíram e outros que ameaçam fazê-lo a curto prazo, de o edifício existente não oferecer condições de segurança estrutural ou de salubridade para continuar a ser utilizado nas sua forma actual, devendo a remodelação corresponder à demolição do seu interior mas existindo condições para a manutenção das fachadas exteriores. - cfr. doc. de fls. 132-141 dos autos, para que se remete;
FF) Em 06/06/2005 foi junto ao processo administrativo o “Memorando” emitido pelo Museu Arqueológico de São Miguel de Odrinhas, datado de 10/04/2005, sobre a existência de tanque e túneis da Antiga Pensão B........... e da relevância da sua preservação - cfr. dosc. de fls. 500 e 501509 do proc. adm.;
GG) Em 09/02/2006 os Arquitectos L..........., A........... e M..........., emitiram “Parecer sobre projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão B........... (Vila Velha - Centro Histórico de Sintra)”, concluindo que “(...) o projecto em causa não se adequa à sua localização na Zona Inscrita da Paisagem Cultural de Sintra/Património Mundial, para a qual estão definidos parâmetros de preservação do edificado histórico (…)”, propondo várias medidas de minimização dos efeitos do projecto em causa - cfr. doc. de fls. 666-667 do proc. adm., que se considera integralmente reproduzido;
HH) Em 15/02/2006 o Comissário da Paisagem Cultural de Sintra, J..........., apresentou uma “Proposta”, intitulada “Alterações essenciais a introduzir no projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão B........... Vila Velha/Centro Histórico de Sintra”, com o seguinte teor, que se reproduz, em súmula: “1.1. O projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão B..........., sito na Rua Visconde de Monserrate, (...), encontra-se integralmente aprovado pela Câmara Municipal de Sintra, nada obstando formalmente para que as obras se iniciem a qualquer momento. 1.2. No entanto, o projecto em causa apresenta profundas anomalias conceptuais, nomeadamente: (...) 2.1. Verifica-se, pois, que o referido projecto ofende em múltiplos aspectos os princípios que devem nortear as intervenções num Centro Histórico, ainda para mais integrado (...) de um território classificado como Património Mundial. (...) 2.3 Infelizmente, o projecto de remodelação do edifício da antiga Pensão B........... vem demonstrar, uma vez mais, que todos os princípios acima enunciados, apesar de constarem explicitamente em documentos oficiais e aprovados pela própria UNESCO e da Câmara Municipal de Sintra, continuam infelizmente a ser letra morta não só para os projectistas que actual no território classificado como Património Mundial, mas também - o que é mais grave - para a maior parte dos serviços técnicos autárquicos intervenientes. Assim, estando perante um projecto já aprovado, como dissemos, resta-nos apelar para a boa vontade dos proprietários para suprir, de algum modo, a incompetência e o alheamento dos referidos projectistas e serviços técnicos, a fim de minorar alguns dos erros conceptuais subjacentes à dita remodelação. Não sendo possível, na actual fase do processo, propor pura e simplesmente a sua anulação e substituição por um outro projecto efectivamente adequado e de qualidade, cingimo-nos pois (...) a adiantar as seguintes propostas concretas de minimização relativamente aos aspectos mais visíveis e gritantes: (...) Solicita-se, pois aos Senhor Presidente da Câmara que pondere a presente situação e as propostas de minimização que apresentamos. (...)” - doc. de fls. 662-665 do proc. adm. que se considera integralmente reproduzido;
II) Posteriormente, constataram os serviços ter ocorrido a omissão de diligências instrutórias obrigatórias no âmbito do procedimento urbanístico, tendo por ofício datado de 24/03/2006 sido solicitada a emissão de parecer ao IPPAR - cfr. proc. adm., a fls. 566;
JJ) Em 12/05/2006 foi apresentada uma rectificação à descrição do prédio que se dá como assente em B), prevendo-se que o logradouro do prédio tenha a área de 319 m2 - cfr. doc. de fls. 672 do proc. adm.;
KK) Por ofício datado de 18/05/2006 da Direcção Regional de Lisboa do IPPAR, dirigido à Câmara Municipal de Sintra, foi comunicada a aprovação do licenciamento de alterações para a Albergaria B..........., por despacho da Vice-Presidente do IPPAR, datado de 11/05/2006 - cfr. docs. de fls. 122-125 dos autos, para que se remete, a fls. 572-575 do proc. adm.;
LL) Em sequência, após a emissão de parecer pelo IPPAR, em 05/06/2006, o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, emitiu a seguinte informação, sob designação “PROPOSTA RECTIFICAÇÃO INFORMAÇÃO FINAL": “Tendo-se verificado a necessidade de obter parecer favorável do IPPAR, comunicado à CMS em 18-05-2006 através do ofício 1416, assim como ter em conta o Memorando MASMO Ref 28/01/02/02: Tanque e Túneis da antiga Pensão B........... integrado no processo em 06/06/2005 julga-se de propor a rectificação da informação final de 14/12/2004 devendo ser considerados os seguintes condicionamentos em substituição dos da informação de 14/12/2004:
- Observar durante a execução da obra os condicionamentos impostos pela DGT;
- Observar durante a execução da obra o disposto no art° 78^o da Lei n° 107/2001 de 08/Set no que se refere à notificação de achado arqueológico e coordenar com o Museu Arqueológico de São Miguel de Odrinhas a integração do conjunto patrimonial “Tanque e Túneis da antiga Pensão B...........” no futuro imóvel recuperado; (...)” - cfr. doc. de fls. 25 dos autos, a fls. 577 do proc. adm.;
MM) Sobre a informação que antecede, em 06/06/2006 foi proferido despacho de concordância pelo Presidente da Câmara Municipal de Sintra, sendo aprovado o acto de licenciamento - cfr. fls. 25 dos autos e docs. de fls. 577, 633 e 634 do proc. adm.;
NN) Em 19/06/2006 foi emitido o alvará de licença de obras de alteração com o n° 465/2006, a favor da ora Contra-interessada J..........., em relação ao prédio sito na Av. Visconde de Monserrate, Edifício B..........., 40 a 52 da freguesia de S. Martinho, em Sintra - doc. de fls. 26 dos autos, a fls. 636 do proc. adm.;
OO) Consta do citado alvará de licença de obras de alteração estar em causa “alterações e remodelação do edifício B........... (albergaria) com um aumento da área de 120,40 m2”, com os “condicionamentos das obras constantes do processo” - doc. de fls. 636 do proc. adm.;
PP) Em 25/07/2006 o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, na sequência de “Reunião de trabalho realizada no Departamento de Urbanismo”, sobre a “análise do processo e no que se refere ao parecer emitido pelo Sr. Dr. J........... em 15 de Fevereiro de 2006”, apresentou as alterações a introduzir no citado projecto, concluindo que “oportunamente será apresentado projecto com as alterações referidas’ - doc. de fls. 670 do proc. adm.;
QQ) Em 28/08/2006 foi emitido parecer técnico-jurídico, referente ao edifício da Pensão B..........., do mesmo constando, em súmula: “(...) o tipo de intervenção em causa prevê a melhoria das condições do edifício existente, o qual, aliás, no estado em que se encontra, não oferece as condições de segurança estrutural ou de salubridade para continuar a ser utilizado na sua forma actual, pelo que é aconselhada a demolição do seu interior, existindo, porém, condições para a manutenção das fachadas exteriores do edifício. (...) importa referir que o edifício em apreço está inserido em Zona Densa de Construção Antiga do Plano de Urbanização de Sintra, verificando-se que os normativos invocados pelo Exmo. Sr. Vereador B........... não dizem respeito a esta área, mas antes á área delimitada como Zona Muito Densa de Construção Antiga. (...)” - doc. de fls. 675-676 do proc. adm.
RR) O Autor deu entrada em juízo da presente acção administrativa especial em 24/10/2006 - cfr. fls. 2 dos autos.”


III.2. Mais se consignou na sentença recorrida:

“Não resulta provado qualquer outro facto com relevância para a decisão a proferir.”

IV. Fundamentação de direito

1. Do erro de julgamento quanto à nulidade dos atos de licenciamento

O Recorrente, Município de Sintra, sustenta que a decisão recorrida, para concluir pela nulidade dos atos de licenciamento, procedeu a uma interpretação errada do Plano Geral de Urbanização de Sintra (doravante, também, Plano de Urbanização de Sintra ou PGUS) porquanto nos termos do artigo 9.º, n.º 1 do CC a interpretação deve considerar as circunstâncias históricas em que a lei foi elaborada, mas também as condições específicas em que é aplicada, devendo o intérprete socorrer-se de outros elementos como espírito da lei e o seu lugar sistemático.
Assim, considerando a preocupação do autor do projeto quanto à falta de hotéis em Sintra e à relevância do seu património cultural, a parte designada no PGUS como “Generalidades” é aplicável a todas as zonas. Donde inexiste violação do artigo 1.º-B e 2.º-B do PGUS, porquanto o artigo 4.º permite a instalação de hotéis e pensões em zonas residenciais e o artigo 7.º exclui a aplicação às construções especiais, como deve ser considerado uma unidade hoteleira, das percentagens de superfície coberta por lote indicadas no regulamento de cada zona como máximo admissível, permitindo que estas ocupem uma percentagem maior da superfície do seu terreno.
Em moldes semelhantes a Recorrente/Contrainteressada, J..........., defende que a sentença incorre em erro de julgamento por ter realizado uma errónea interpretação das regras do PGUS, desrespeitando as normas de interpretação contidas no artigo 9.º do CC e ignorando o enquadramento especial que o plano concede aos estabelecimentos hoteleiros.
Entende que os artigos 1.º-B, 4.º e 7.º do PGUS têm a mesma occasio legis, devendo ser interpretados de forma a conduzir a um resultado harmonioso, não se podendo fazer a interpretação restritiva e proibitiva adotada pelo Acórdão. Neste sentido, aduz que é o artigo 1.º-B – a norma proibitiva - a norma geral, sendo os artigos 4.º e 7.º as normas especiais, porquanto o PGUS encontra-se estruturado iniciando pelas regras gerais de cada uma das zonas e prevendo em “Generalidades” as normas especiais, de tal forma que da sua conjugação o que resulta é que a proibição de aumento de densidade em superfície e altura exclui hotéis e pensões, caso em que a construção pode ocupar maior percentagem de superfície do terreno.
Considera que a decisão recorrida labora em erro quanto à interpretação fundada no elemento histórico porquanto socorre-se de trechos da Memória Explicativa de forma descontextualizada, de tal forma que as citações se reportam ao aumento de altura, não de densidade de superfície, que apenas se aplicam à construção de hotéis em terrenos vastos e não à construção de hotéis em Zona Densa de Construção Antiga e que contêm (no Posfácio) meras recomendações, resultando a imperatividade do articulado do PGUS. Aduz que não poderia ser valorizada a Memória Explicativa porquanto esta não foi publicada e que esta não pode ter prevalência sobre o articulado.
Mais invoca que a sentença não respeita o artigo 9.º, n.º 1 do CC porquanto descura quer as circunstâncias da época do plano, quer as condições especificas do tempo em que a lei é aplicada, porquanto as exigências legislativas atuais estabelecidas no DL 167/97 impõem aos estabelecimentos hoteleiros infraestruturas que, como resulta dos pontos L) e N), exigiram no caso um aumento de área construída.
Aduz que a interpretação seguida pela sentença conduziria à nulidade, e consequente demolição, de construções especiais com aumento de área na Zona Muito Densa de Construção Antiga e em outras zonas que beneficiaram das disposições contidas em “Generalidades”, designadamente o Museu do Brinquedo, a Biblioteca Municipal e o Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra.
Como primeiro ponto importa considerar que no presente recurso não é posto em crise o segmento factual do Acórdão recorrido, nem tão pouco as asserções alcançadas, em sede de fundamentação de direito, quanto à circunstância de os atos de licenciamento das obras de reabilitação da pensão B........... em Albergaria terem aprovado um aumento da área de construção, relativamente ao existente edificado [alíneas B), OO) e TT) do probatório] e, bem assim, à aplicação das normas previstas no PGUS e seu Regulamento, à inserção do imóvel em causa em zona classificada como “Zona Inscrita” da Paisagem Cultural de Sintra, Património Mundial, na zona designada por “Vila Velha”, no Centro Histórico de Sintra [factos A) a D)] e em área classificada como classe de espaço de “Zona Muito Densa de Construção Antiga” [alíneas F) e T) do probatório e fls. 26 e 27 do Acórdão].
A discordância dos Recorrentes centra-se, essencialmente, no entendimento veiculado na decisão de que seria aplicável a proibição de aumento de superfície prevista no artigo 1.º-B do PGUS, afastando a aplicação dos artigos 4.º e 7.º do PGUS por considerar, em suma, que o que o artigo 4.º do PGUS permite é apenas que nas zonas residenciais possam instalar-se hotéis e pensões, que o artigo 1-B.º do PGUS configura norma especial que não pode ser derrogada pela norma geral correspondente ao artigo 7.º do PGUS (artigo 7.º, n.º 3 do CC) de tal forma que independentemente do tipo de construção não é possível aumento de área em espaço de “Zona Muito Densa de Construção Antiga”, que recorrendo ao elemento interpretativo da vontade e do pensamento do autor do plano urbanístico, isto é, considerando a Memória Explicativa, foi afastada a possibilidade de qualquer aumento de área em zona muito densa de construção antiga, e que também os elementos literal, teleológico e sistemático da interpretação, vedam qualquer aumento de área na zona classificada de muito densa de construção antiga.
O dissídio centra-se, pois, na interpretação que deve ser dada aos artigos 1.º-B, 4.º e 7.º do PGUS, devendo, para o efeito, considerar-se os elementos de interpretação da lei a que se reporta o artigo 9.º do CC.
É que, como se escreveu no Ac. do Tribunal da Relação do Porto de 7.10.2021, proferido no processo121276/19.8YIPRT.P1, “[é] sabido que toda a norma legal carece de interpretação, isto é, que sobre ela seja exercida uma tarefa de determinação do seu sentido para que ela possa ser aplicada correctamente a um caso concreto, uma tarefa de descoberta e atribuição de um significado ao enunciado linguístico da norma.
Interpretar é procurar a norma que o texto pretende manifestar, é ir além do que a norma expressa e alcançar a regra que ela pretende consagrar. O que implica ir além do texto, colocá-lo no respectivo contexto, recorrer aos fins da lei, às circunstâncias da lei, à mente do legislador. Tudo para lograr descobrir por trás da força das palavras a razão da lei, fixando-lhe o alcance e o sentido.
As normas legais carecem sempre de interpretação, não apenas quando a solução parece a mais óbvia ou conveniente. A interpretação jurídica realiza-se através de elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente. Ela compreende elementos textuais e extratextuais que permitam alcançar a compreensão de um enunciado.
Logo a questão é inevitavelmente uma questão de interpretação das normas legais, de busca do seu sentido, finalidade e coerência lógica.”
Assim, o artigo 9.º do Código Civil estabelece que,
1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Resulta deste normativo que “a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (n.º 1), não podendo, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (n.º 2); na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (n.º 3).
(…)
A letra (o enunciado linguístico) é, assim, o ponto de partida. Mas não só, pois exerce também a função de um limite, nos termos do art. 9.º, 2: não pode ser considerado como compreendido entre os sentidos possíveis da lei aquele pensamento legislativo (espírito, sentido) "que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso".
(…)
Ainda pelo que se refere à letra (texto), esta exerce uma terceira função: a de dar um mais forte apoio àquela das interpretações possíveis que melhor condiga com o significado natural e correcto das expressões utilizadas. Com efeito, nos termos do art. 9.º, 3, o intérprete presumirá que o legislador "soube exprimir o seu pensamento em termos adequados". Só quando razões ponderosas, baseadas noutros subsídios interpretativos, conduzem à conclusão de que não é o sentido mais natural e directo da letra que deve ser acolhido, deve o intérprete preteri-lo.
IV - Desde logo, o mesmo n.º 3 destaca outra presunção: "o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas".” (cf. Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça nº 4/2015 de 24.3.2025).
Acrescente-se, ainda, que “[n]esta tarefa de interligação e valoração que acompanha a apreensão do sentido literal, intervêm ainda elementos lógicos, apontando a doutrina elementos de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica. (…)
O elemento sistemático compreende a consideração de outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma interpretada, isto é, que regulam a mesma matéria (contexto da lei), assim, como a consideração de disposições legais que regulam problemas normativos paralelos ou institutos afins (lugares paralelos). Compreende ainda o lugar sistemático que compete à norma interpretanda no ordenamento global, assim como a sua consonância com o espírito ou unidade intrínseca de todo o ordenamento jurídico.
O elemento histórico abrange todas as matérias relacionadas com a história do preceito, as fontes da lei e os trabalhos preparatórios.
O elemento racional ou teleológico consiste na razão de ser da norma (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.” (Ac. do STJ de 4.5.2011, proferido no processo 4319/07.1TTLSB.L1.S1).
Feito este enquadramento referente aos elementos intervenientes na interpretação de conteúdos normativos, impõe-se considerar que o Plano Geral de Urbanização de Sintra (PGUS) publicado no Diário da República, II Série, n.° 114, de 16.5.1996, iniciava, sob a epígrafe Regulamento de Zonas, pelo artigo 1.º que previa a divisão da área por si abrangida em Zonas, nos seguintes termos,
Artigo 1° A área abrangida pelo Plano de Urbanização de Sintra está dividida nas seguintes zonas:
I — Zonas das quintas:
1. ° Zona Q-l;
2. ° Zona Q-2;
3. " Zona Q-3.
(Estas três zonas são ao mesmo tempo zonas residenciais e zonas de espaços livres particulares a conservar.)
II — Zonas densas das partes já existentes de Sintra:
4. ° Zona muito densa de construção antiga;
5. ° Zona densa de construção antiga;
6. ° Zona densa de construção relativamente recente.
(Cada uma destas três zonas contém uma parte puramente residencial e uma parte mista de comércio e de habitação.)
III — Zonas densas da extensão Sintra-Leste;
7. ° Zona mista de extensão;
8. ° Zona de habitação em casas para inquilinos
Seguia-se o artigo 2.º que dispunha que, “A área abrangida pelo Plano de Urbanização de Sintra está cercada por uma zona de proteção chamada «zona rural»”.
O artigo 3.º mostrava-se antecedido pelo título “Regra geral (aplicável a toda a área abrangida pelos limites da zona rural, incluindo a superfície compreendida nos limites do Plano de Urbanização)” e estabelecia uma proibição de corte de árvores em toda a área abrangida pelos limites da zona rural de Sintra.
Antecedidos do título “Generalidades (referentes à área abrangida pelo Plano de Urbanização de Sintra)” encontram-se, então, os artigos 4.º a 9.º, prescrevendo os referenciados artigos 4.º e 7.º que,
“Art. 4.° Em todas as zonas residenciais é proibido instalar qualquer estabelecimento industrial ou comercial, salvo hotéis e pensões, qualquer edifício de divertimento, qualquer garagem pública ou qualquer grande armazém de mercadorias.”
Art. 7.° As percentagens de superfície coberta por lote, indicadas no regulamento de cada zona como máximo admissível, referem-se às construções vulgares (quer casas contendo unicamente habitações quer prédios contendo lojas de comércio e habitações). As construções especiais, tais como as salas de espectáculos, as igrejas, as garagens públicas, etc., poderão ocupar uma percentagem maior dc superfície do seu terreno.”.
Segue-se, às referidas “Generalidades”, a regulação de cada uma das zonas, regendo o título I as “Zonas das quintas”, o II as “Zonas densas das partes já existentes de Sintra”, o III as “Zonas densas da extensão Sintra-Leste, o IV as “Zonas de construção espaçada”, o V estabelece o “Regulamento das pequenas zonas comerciais das extensões”, o VI o “Regulamento das zonas Industriais (I), o VII o “Regulamento da zona das reservas do terreno para edifícios públicos (EP)”, o VIII o “Regulamento da zona dos espaços livres (EL)” e o IX o “Regulamento da zona rural (R)”.
O título “II - Zonas densas das partes já existentes de Sintra”, estabelece nos artigos 1.º-B a 4.º -B o Regulamento da zona muito densa de construção antiga, nos artigos 5.º-B a 8.º-B o Regulamento da zona densa de construção antiga integrado e nos artigos 9.º-B a 16.º-B o Regulamento da zona densa de construção relativamente recente.
Assim, prevê-se em II,

2. Da nulidade por omissão de pronúncia quanto à modificação objetiva da instância por verificação de causa legítima de inexecução

A Recorrente aduz que em sede de contestação invocou a verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA e, sustentando que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre a mesma, tendo indeferindo a produção de prova testemunhal que permitiria apreciar tal pretensão, imputa à sentença nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do então vigente art.º 668.º, n.º 1 al. d) do CPC.
O artigo 668.º, n.º 1, do CPC, sob a epígrafe, “Causas de nulidade da sentença”, preceitua que a sentença é nula quando: “d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões que não devia conhecer;”.
A nulidade da sentença a que se refere este normativo verifica-se quando ocorre o incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito nos artigos 95.º, n.º 1 e 3 do CPTA e 660, n.º 2 do CPC, e que se traduz em decidir todas as questões submetidas à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras.
Ou seja, no que aqui está em causa, impõe-se ao julgador o dever de resolver todas as questões que sejam submetidas à sua apreciação pelas partes ou que deve conhecer oficiosamente, salvo aquelas cuja decisão vier a ficar prejudicada pela solução dada antes a outras.
Verifica-se que em sede de contestação (artigos 74.º e ss.) a Contrainteressada, sob a epígrafe “Da impossibilidade de execução da sentença”, sustenta, por um lado, que tendo despendido avultados montantes na aquisição do imóvel e obras, sairia prejudicada com os efeitos da ação e, por outro, que, em caso da eventual procedência da ação, também o interesse público sairia manifestamente prejudicado pois existiria uma obra inacabada no centro de Sintra e geraria responsabilidade da Câmara Municipal de Sintra perante a CI, por estarmos perante atos constitutivos de direitos que lhe criaram uma situação de confiança que a levou a realizar as obras.
Mais aduz que ainda que viesse a ser declarada a nulidade do licenciamento se mostrava impossível a reposição da situação anterior porquanto o edifício encontrava-se degradado, tendo sido as obras iniciadas com demolições parciais das estruturas antigas, executando-se um muro a tardoz que suporta a muralha e de que depende a estrutura de betão do edifício que, por sua vez, suporta as fachadas originais que se mantiveram. Pelo que, numa hipotética demolição, ocorreria a derrocada daquela muralha e do maciço terroso que sustenta os prédios urbanos a tardoz da unidade hoteleira, situados no coroamento da muralha.
Referindo no ponto 106.º da contestação que “[p]or isso o declara na fase declarativa do presente processo, nos termos dos artigos 45.º e 163.º do CPTA”.
O artigo 45.º do CPTA na redação, então vigente, estabelecia o mecanismo de modificação objetiva da instância, prescrevendo que,
1 - Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.
2 - O prazo mencionado no número anterior pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo.
3 - Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial.
4 - Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida.
5 - O disposto nos números anteriores não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração.
Como se deu nota no Ac. do STA de 25.3.2010, proferido no processo 0913/08, “[o] regime previsto neste art. 45.º consubstancia uma antecipação, para o processo declarativo, de obstáculos à execução de julgado que estão também previstos para os processos executivos, nos arts. 163.º e 175.º do CPTA, sendo justificado por evidentes razões de economia processual: se, logo no processo declarativo, se antevê que, por impossibilidade ou excepcional onerosidade para o interesse público, não irá ser dada execução, através de restauração natural, a uma decisão favorável ao autor, justifica-se que se passe directamente à condenação em indemnização, como é corolário da existência de causa legítima de inexecução (arts. 166.º e 178.º do CPTA).”
Ora, em face da procedência da pretensão impugnatória deduzida pelo A./Recorrido – face à nulidade dos atos de licenciamento impugnados -, da declaração de nulidade emergiria a necessidade de adequar a realidade fáctica ao julgado enquanto consequência da obrigatoriedade das decisões judiciais.
Daí que, vindo expressa e concretizadamente invocada pela parte a verificação de causas legítimas de inexecução do julgado, correspondentes à impossibilidade absoluta e ao grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença, traduzidas na impossibilidade de demolição do edificado à luz dos atos de licenciamento nulos e aos prejuízos que dessa demolição adviriam para o interesse público, sobre o Tribunal a quo recaía, efetivamente, o dever de emitir pronúncia sobre tal questão.
Isto é, competia ao Tribunal a quo decidir se, conforme o alegado, se verificam as alegadas causas legítimas de inexecução do julgado obstativas da satisfação dos interesses do autor. Em caso negativo, a decisão, seria, como foi, de procedência, declarando-se a nulidade dos atos impugnados. Mas em caso afirmativo, ou seja se considerar verificada causa legítima de inexecução, como emerge do n.º 1 do artigo 45.º do CPTA, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.
Sucede que, não obstante ter sido submetida à apreciação do Tribunal a quo a questão da modificação objetiva da instância nos termos do artigo 45.º do CPTA e tendo este concluído pela nulidade dos atos de licenciamento impugnados, nada disse a respeito da (não) verificação de causa legítima de inexecução quando sobre ele recaía o dever de conhecer tal questão.
Pelo que, ao julgar procedente a ação, declarando a nulidade dos atos impugnados, sem apreciar a referida questão da verificação de causa legítima de inexecução e da correspondente modificação objetiva da instância, incorreu o Tribunal a quo em omissão de pronúncia, determinante da nulidade da sentença no que respeita ao seu segmento decisório - quanto ao mais, não se verificando o apontado erro de julgamento quanto à nulidade dos atos de licenciamento, dever-se-á manter o julgado – [art.º 668.º, n.º 1 al. d) do CPC].

3. Do erro de julgamento quanto à litigância de má-fé

O Município de Sintra imputa, ainda, erro de julgamento ao Acórdão recorrido no que respeita à sua condenação como litigante de má fé, sustentando, em suma, que não omitiu factos relevantes para a decisão da causa, nem fez do processo um uso reprovável, com o fim de conseguir um objetivo ilegal, impedir a descoberta da verdade e entorpecer a ação da justiça, porquanto, não podendo as peças processuais ser vistas de forma descontextualizada, resulta quer da apreciação do projeto de arquitetura, quer da al. T) da matéria de facto, quer em sede de licenciamento,o que os serviços camarários sempre consideraram que o imóvel se inseria na classe de “Zona muito densa de construção antiga”, sendo que nas peças processuais o Requerente nunca o negou.
Aduz que, na realidade, o que sucedeu é que em face das dificuldades dos serviços em procederem ao enquadramento foi prestada a informação técnica de 28.8.2006 para efeitos de esclarecimento, pelo que o facto de se ter assumido a dificuldade de interpretação dos mapas, não significa que não se tenha assumido a lei aplicável aos factos.
O Acórdão recorrido condenou o Recorrente como litigante de má fé, nos termos das als. b) e d) do n.º 2 do artigo 456.º do CPC, por considerar que, em face da posição expressa na contestação e na pronúncia à litigância de má fé quanto à integração do imóvel em zona muito densa de construção antiga, o Município, a quem compete proceder à inserção do prédio nas normas urbanísticas aplicáveis e, por isso, tratando-se de facto que não pode, nem deve ignorar, se furtara a proceder à qualificação daquele espaço na zona aplicável, com vista a impedir a descoberta da verdade e entorpecer a ação da justiça.
No essencial, considerou não ser de admitir que o Município de Sintra, ao qual se exige que atue de acordo com o bloco da legalidade aplicável, e em matéria relevante à decisão, se abstenha de clarificar em juízo a questão que é dirimida, respeitante à inserção no plano do imóvel objeto da pretensão urbanística, da sua exclusiva competência, optando por não assumir qualquer entendimento sobre a inserção de espaço, omitindo, por um lado facto relevante e essencial para a decisão da causa e, por outro, alegando pretensão cuja falta de fundamento não devia ignorar, demitindo-se com isso do exercício da sua legal competência. Pelo que, ainda que pudesse admitir a “dificuldade dos serviços na respectiva inserção de espaço, não só tal razão não justifica a conduta processual adoptada, por essa dificuldade não resultar do vasto probatório apurado em juízo, concretamente em face do que se dá como assente nas alíneas F) e T), como tal alegada dificuldade aparece pela primeira vez já depois da prática dos actos impugnados”, incumbindo-lhe “desenvolver todas as iniciativas de as dissipar, esclarecendo cabalmente os factos e não vir a juízo nos termos em que veio, limitando-se a invocar essas dificuldades e sem esclarecer o que realmente interessa para a boa decisão a proferir, de acordo com o Direito e a Justiça”.
Entendendo, pois, o Tribunal a quo ser “juridicamente censurável a atitude que foi adoptada de, a pretexto da invocação das dificuldades da inserção do espaço, não assumir e não esclarecer cabalmente em juízo em que classe de espaço o prédio efectivamente se insere, com isso tentando alterar a verdade dos factos”.
Dispunha o art. 456.º do Código de Processo Civil que “Tendo litigado de má-fé, a parte será condenada em multa e numa indemnização à parte contrária, se esta a pedir.”
E, nos termos do n.º 2 do citado preceito legal:
“Diz-se litigante de má-fé quem, com dolo ou negligência grave:
a) Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;
b) Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;
c) Tiver praticado omissão grave do dever de cooperação;
d) Tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão.”
Refira-se que se consideram princípios estruturantes do processo civil e do processo administrativo, os princípios da cooperação e da boa-fé processual consagrados no art. 8.º do CPTA e 7.º, n.º 1 do CPC. Correspondendo a cooperação à responsabilidade conjunta dos intervenientes processuais para colaborarem, entre si, para que o processo alcance, com brevidade e eficácia, a justa composição do litígio e a boa-fé a norma de conduta que estabelece as balizas de atuação imputando-lhes uma conduta proba leal (sentido objetivo) e que, em sentido subjetivo, pode ser a convicção errónea e não culposa da existência de um facto, direito ou validade de negócio.
A violação do dever de cooperação a que se encontram legalmente adstritas as partes e os seus mandatários, quando essa infração decorra de uma quebra da boa-fé processual em sentido objetivo ou subjetivo, é suscetível de os fazer incorrer em litigância de má-fé.
As situações de litigância de má-fé elencadas no n.º 2 do art. 456.º do CCP correspondem a hipóteses de má-fé substantiva ou material, relacionadas com o mérito da causa [als. a) e b)] ou má-fé instrumental em que se qualifica o comportamento processual das partes [als. c) e d)].
Condena-se a parte como litigante de má-fé porque, ao exercer o direito de ação ou defesa ou ao utilizar os meios que a lei adjetiva coloca ao seu dispor, incorre num ilícito processual.
A respeito da al. b) do n.º 2 do artigo 456.º do CPC - alteração da verdade dos factos ou omissão de factos relevantes para a decisão da causa - deu-se nota no Ac. do Tribunal da Relação de Lisboa de 16.12.2021, proferido no processo 12367/19.2T8LSB.L2-2, que
“Desta feita, atualmente poderá ser responsabilizado como litigante de má-fé não só aquele que profere declarações contrárias ao que subjetivamente sabe ser verdade, mas também aquele que apenas se encontra subjetivamente convencido da verdade de um facto inexistente ou inveracidade de um facto verdadeiro, porque desrespeitou o mínimo de diligência que lhe era exigido, recorrendo ao processo de modo totalmente leviano e imprudente. Do mesmo modo, tanto poderá ser considerado de má-fé aquele que oculta um facto essencial do qual tem perfeito conhecimento, como aquele que não podia deixar de o conhecer caso tivesse empregado o mínimo de diligência exigível a quem atua em juízo. Com efeito, se uma certa incerteza é característica do próprio processo, essa incerteza não poderá ser tal que resulte apenas de uma atuação gravemente negligente na recolha do material fáctico da causa.
No caso da al. b), o corpo do art. 456/2 tem função qualificadora das condutas. A má fé consubstancia-se na alteração ou na omissão intencional de factos e ainda numa representação errada ou incompleta da realidade fundada numa grosseira indagação dessa mesma realidade.”
E quanto à al. d) do n.º 2 do artigo 456.º do CPC, no mesmo Acórdão escreveu-se,
“O tipo da alínea d) não convive com a sua comissão com negligência, mesmo que esta seja grave. Esta conclusão impõe-se porque “(a) negligência não depende da finalidade, mas da violação de deveres de cuidado e é, portanto, um elemento inteiramente normativo”. Se o tipo do art. 456/2/d pressupõe a finalidade do agente, dirigida à obtenção de um concreto resultado, por referência ao qual é dirigido o uso manifestamente reprovável do processo ou dos meios processuais, a descrição típica é inconciliável com uma atuação negligente.
À semelhança do que sucede nos restantes tipos de ilícito descritos nas alíneas precedentes, também a alínea d) pressupõe a ocorrência de um determinado elemento subjetivo para que se verifique o tipo de ilícito nela descrito, o que se justifica pelo facto de a litigância de má-fé se não limitar a vedar a conduta abusiva, impondo antes multa e a obrigação de ressarcimento dos danos causados. Este elemento subjetivo sofre aqui, porém, uma agravação significativa, na medida em que a letra da lei se refere a uma atuação dirigida a um determinado fim específico, dando a entender a necessidade de uma verdadeira conduta intencional e, portanto, dolosa, não se bastando com a mera inobservância dos deveres de cuidado com negligência grosseira”.
Acrescente-se que o instituto da litigância de má-fé exige que “tais comportamentos sejam acompanhados por um específico animus da parte do agente. Ou seja, teremos litigância de má-fé apenas quando ao elemento objetivo traduzido nas diversas alíneas do art. 542º, nº 2, que concretizam um dever de honeste procedere, acresça um elemento de ordem subjetiva”, considerado ao nível da culpa (Ac. do Tribunal da Relação de Lisboa de 16.12.2021, proferido no processo 12367/19.2T8LSB.L2-2).
Assim, “[s]ó quando o comportamento descrito nas diversas alíneas tenha sido praticado com dolo ou negligência grave, se poderá considerar que o sujeito processual praticou um ilícito típico”, ou seja, é sancionável a título de má-fé, a lide dolosa e, ainda, a lide temerária baseada em situações de erro grosseiro ou culpa grave.
“No dolo substancial deduz-se pretensão ou oposição cuja improcedência não poderia ser desconhecida – dolo direto – ou altera-se a verdade dos factos, ou omite-se um elemento essencial – dolo indireto; no dolo instrumental faz-se dos meios e poderes processuais um uso manifestamente reprovável.
Verifica-se a negligência grave naquelas situações resultantes da falta de precauções exigidas pela mais elementar prudência ou das desaconselhadas pela previsão mais elementar que devem ser observadas nos usos correntes da vida (Maia Gonçalves, C.Penal, anotado, pg.48).” (Ac. do Tribunal da Relação de Guimarães de 5.7.2012, proferido no processo 5367/09.2TBGMR-A.G1).
O parâmetro de aferição do dever de diligência a ser considerado será o da generalidade das pessoas ou de todas as pessoas, pertencentes à mesma categoria social e intelectual da parte real, colocada naquela situação em concreto, de tal forma que “a generalidade das pessoas ou todas as pessoas, pertencentes à categoria social e intelectual da parte real, colocadas naquela situação em concreto, ter-se-iam abstido de litigar, uma vez que, cumprindo os seus deveres de indagação, teriam concluído não terem, quer a pretensão, quer a defesa, fundamento. Só um sujeito extraordinariamente desleixado age como agiu a parte” [Paula Costa e Silva apud Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, volume 1º, 2ª ed., p. 616, nota (4), Litigância de Má Fé, p. 416].
Feito este enquadramento, importa considerar que em sede de p.i. fora alegado que o prédio em causa nos autos se localiza em espaço urbano da denominada “zona muito densa de construção antiga” (artigo 14.º), nos termos do Plano Geral de Urbanização de Sintra. Classificação essa assumida na apreciação do projeto de arquitetura realizada pela Câmara Municipal de Sintra (cf. doc. 3 junto à p.i.), subjacente ao ato de licenciamento.
Ora, em sede de contestação o Município de Sintra, alega nos pontos 87.º a 92.º, que a entidade demandada terá tido dificuldade na inserção do local na respetiva classe de espaço, fruto da sua elaboração num mapa de grandes dimensões e a cores, reproduzido em formato A4 e que poderia ter sido adulterada, involuntariamente, a classe de espaço, desde logo porque a zona coincidiria com a junção de duas cartas de formato A4. Referindo a possibilidade de o espaço se enquadrar em “Zona muito densa de construção antiga” ou “zona densa de construção antiga”.
Por despacho de 20.3.2007 (fls. 331) o Tribunal notificou o R./Recorrente para se pronunciar quanto à litigância de má fé, face à questão relativa à qualificação urbanística do espaço, vindo o Município a responder ter procurado explicitar as dificuldades sentidas pelos serviços técnicos na classificação do local objeto do licenciamento – dificuldades essas que voltou a explanar -, mas que, independentemente do enquadramento do espaço na zona respetiva, sempre o ato de licenciamento seria válido.
Importa considerar que a questão da correta classificação, em sede de plano, do prédio em que se insere o imóvel objeto dos atos de licenciamento impugnados se mostra, e mostrava, essencial à decisão da causa. Refira-se, aliás, que não era indiferente saber se correspondia a “zona muito densa de construção antiga” ou “a zona densa de construção antiga” pois que, ao passo que o artigo 7.º do PGUS, encontra campo de aplicação no artigo 5.º-B – que prevê quanto “a zona densa de construção antiga” uma percentagem máxima de superfície coberta, já o mesmo não sucede, como vimos, no caso do artigo 1.º-B quanto a “zona muito densa de construção antiga”.
Ora, seja porque, como dá nota o Acórdão, a classificação urbanística é da competência do Município, principal interveniente na elaboração do instrumento de gestão territorial e das opções subjacentes ao mesmo, seja porque a documentação subjacente aos atos de licenciamento, portanto elaborada e emitida pelo Município de Sintra, e junta aos autos quer pelo autor, quer pela própria Entidade Demandada integrada no processo administrativo [vg. o meio probatório subjacente ao facto F)], revela a assunção da inserção do prédio em “zona muito densa de construção antiga”, não se mostra compreensível, tão pouco conforme ao dever de diligência que se impõe ao R., de resto representado por mandatário forense, que a defesa se sustente num alegado caráter dúbio da classificação urbanística do prédio.
Ainda que, como alega o R., tais dúvidas se tivessem colocado aos serviços em sede de procedimento administrativo, elas mostravam-se resolvidas pelos próprios atos de licenciamento impugnados – reconheça-se que, como emerge do documento 3 junto à p.i., da apreciação do projeto de arquitetura pelos serviços camarários extrai-se expressamente o enquadramento em “zona muito densa de construção antiga” -, pelo que se revela como uma imprudência grosseira, sem o mínimo de diligência que seria devido e manifesta aos olhos de qualquer um, a alegação, como forma de defesa da sua posição em sede judicial, da existência de dúvidas quanto ao enquadramento a dar ao prédio no âmbito do plano urbanístico.
Tal alegação visou, sim, criar no Tribunal a dúvida quanto à classificação do prédio, por forma a permitir um distinto enquadramento jurídico da causa que, aliás, seria apto a permitir ao R. obter ganho de causa. Note-se que, se assim não fosse, nem se compreenderia a razão pela qual o R./Recorrente viria invocar as alegadas dificuldades na análise dos mapas do plano, pois que tal matéria se mostraria absolutamente desnecessária à defesa da sua tese, qual seja a de o artigo 7.º do PGUS se aplicar a todas as zonas do plano (incluindo a “zona muito densa de construção antiga”).
Embora se entenda que tal conduta não se subsume a má-fé instrumental, emergente de uma conduta processual reprovável nos termos da al. d) do n.º 2 do artigo 456.º do CPC, acompanha-se o Acórdão recorrido quando aí se entende estarmos perante má-fé material.
Com efeito, revela uma alteração à verdade dos factos em que o R., não tendo razão, atua no sentido de conseguir uma decisão injusta ou realizar um objetivo que se afasta da função processual, em moldes que se reconduzem à alínea b) do n.º 2 do artigo 456.º do CPC.
E, como já dissemos, considerando as particularidades do presente caso, desde logo, a exigência de probidade na atuação da Administração e em conformidade com o princípio da legalidade, de resto representada por mandatário forense a quem se exige a diligência de um profissional qualificado na sua atividade, entende-se que tal conduta foi adotada com grave negligência.
Ou seja, mostram-se, efetivamente, verificados os pressupostos para considerar que o R./Recorrente litigou de má-fé, pelo que deveria, como foi, ser condenado como tal nos termos do artigo 456.º, n.º 2 al. d) do CPC.
Pelo que, naturalmente, impõe-se concluir que não padece o Acórdão recorrido de erro de julgamento a respeito da condenação do R./Recorrente, Município de Sintra, como litigante de má-fé.

4. Da condenação em custas

Vencido, é o Município de Sintra condenado nas custas do recurso por si interposto.
Sem custas, por delas se encontrar isento o Ministério Público, quanto ao recurso interposto pela Contrainteressada.
[cfr. artigo 446.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigos 4.º, n.º 1 al. a), 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA].

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso interposto pelo Município de Sintra;
b. Conceder parcial provimento ao recurso interposto pela Contrainteressada, J..........., e, em consequência, declarar a nulidade (do segmento decisório) da sentença, determinando a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra para que prossiga a apreciação dos autos quanto à verificação de causa legítima de inexecução da sentença nos termos do artigo 45.º do CPTA, produzindo a necessária prova, e proferindo a correspondente decisão;
c. Condenar o Recorrente, Município de Sintra, em custas quanto ao recurso por si interposto;
d. Por se encontrar isento, não há lugar a custas pelo Ministério Público quanto ao recurso interposto pela Contrainteressada.